el 2004, Corporación Editora Nacional
ENTRE
EL ANTIGUOy
EL NUEVO RÉGIMEN:EL TRIUNFO DE LO'S CUERPOS INlERMEDIOS.
EL CASO DE LA AUDIENCIA DE QUITO,
1765-1830*
Morelli
Departament<b de Historia-y Civilizaciones del Instituto Universitario Europeo de Fiesole, Florencia.
RESUMEN
Este ensayo se ocupa de investigar la importancia política que tuvo el cabildo en-tre el período de las reformas borbónicas, la crisis de la monarquía española y el proceso de formación de los estados independientes. Se analiza la consolidación de los poderes jurisdiccionales de los cabildos durante la última fase de la épo-ca colonial y la manera en que éstos se convirtieron en representantes legítimos de todos los intereses de su espacio territorial. El caso de la Audiencia de Quito muestra cómo el cabildo o municipio resistió con éxito los intentos de convertir-los en entes puramente administrativos por parte del aparato estatal grancolom-biano. El municipio se mantuvo como órgano autónomo de la sociedad frente al Estado y titular de una parte de la soberanía.
PALABRAS CLAVE: Municipios, soberanía, representación, justicia, liberalismo, indepen-dencia, instituciones, Estado, Audiencia de Quito, Ecuador, siglo XVIII, siglo XIX.
ABSTRACT
The essay investigates the polítical importance of the cabildo in the period bet-ween the Bourbon reforms, the crisis of the Spanish monarchy and the process of the creation of the republican states. It analyses the consolidation of jurisdic-tional powers by the cabildos during the final phase of the colonial period and the manner in which they became the legitimate representatives for local inte-rests. The case of the Audiencia de Quito shows how the municipality success-fully resisted efforts by the state of Grancolombia to be converted into a purely adm1nistrative entity. The municipality retained its position as an autonomous en-tity in relation to the State, as well as its entitlement to partial sovereignty. KEY WORDS: Municipality, sovereignty, representation, justice, liberalism, indepen-dence, institutions, the State, the Audiencia de Quito, Ecuador, the 18th and 19th
centuries.
• Artículo publicado originalmente en Historia y Política. Ideas, procesos y movimientos so-ciales, No. 10, Madrid, publicación semestral conjunta de la Universidad Complutense de
Ma-El propósito de este ensayo es demostrar que durante la época que va de las reformas borbónicas a la crisis de la monarquía española, y a la constitu-ción de los Estados independientes, se asiste en la América hispánica a un proceso de refuerzo y de consolidación política de una de las principales ins-tituciones coloniales: el cabildo o, dicho en términos más modernos, el mu-nicipio. Esto determinará en el área correspondiente al moderno Ecuador, y también en otras áreas hispanoamericanas, una situación histórica y política muy específica, aunque no única en el panorama de aquella época: la victo-ria de los cuerpos intermedios del antiguo régimen sobre el Estado moderno.
El tema es de gran itpportancia porque atañe directamente a una de las cuestiones fundamentales de América Latina, la construcción del Estado na-cionaL Para la historiografíá no hay duda que caudillos, militares y facciones fueron los responsables de la llamada "anarquía" de las primeras décadas de las repúblicas poscoloniales. Sin embargo, el desempeño de estos actores po-líticos no hubiera sido tan exitoso sin el apoyo de los pueblos y de sus ayun-tamientos. En efecto, la fractura entre Estado y municipio acompaña todo el largo proceso de construcción del Estado nacional en América Latina, y no hay duda que el municipalismo sigue siendo todavía un valor fuerte y posi-tivo para los latinoamericanos.
Durante todo el siglo XIX, los gobiernos consideraron que los municipios debían ser órganos administrativos y los pueblos los vieron como el princi-pal instrumento para lograr el autogobierno local. Como veremos, esta frac-tura nació durante la época gaditana, cuando se constituyeron centenares y centenares de ayuntamientos electivos en las áreas rurales que, gracias a la crisis del imperio, se apropiaron de numerosas funciones del Estado. De ma-nera que tenemos que mirar el controvertido problema de la recepción del liberalismo como una etapa más de aquel proceso de mestizaje cultural que constituye una de las características originarias del continente. Sin embargo, para comprender a fondo la lógica del proceso, hay que ir más allá de la co-yuntura: los municipios hispanoamericanos no hubieran jugado un papel tan excepcional sin la existencia de una constitución histórica de los territorios americanos. Es decir, ciertas características y funciones del cabildo colonial son fundamentales para comprender su papel durante el liberalismo español y el período republicano.
Respecto a otras áreas europeas, en América hispánica, la dimensión mu-nicipal adquiere aún más importancia debido a la ausencia, durante toda la época colonial, de órganos representativos de los reinos. Además, el cabildo
drid y de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED), editada por Biblioteca Nue-va, 2003. Agradecemos a los editores por su autorización. Este ensayo recibió el Premio Inter-nacional José Antonio Maravall de Historia Política.
fue una institución de autonomía local, tanto de la sociedad blanca o criolla (los cabildos de españoles) como de la sociedad indígena (los cabildos de indígenas). En efecto, la historiografía de los últimos veinte años ha de~os trado ampliamente cómo esta institución de origen europeo fue manejada por los indígenas para redefinir su identidad a raíz de la conquista.1 Estas
co-munidades gozaban de personalidad jurídica y ejercían importantes funcio-nes jurisdiccionales sobre el territorio. No es por casualidad si, aún al final del siglo XVIII, en Hispanoamérica se seguía utilizando el término 'res públi-ca' no tanto para indicar una entidad política superior, sino más bien como atributo de las 'communitas', correspondientes a los cabildos (república de españoles y república de indios).
Finalmente, el análisis de la dimensión municipal nos permite reconside-rar y reinterpretar el antiguo paradigma estatalista, según el cual, en el siglo XVIII, se impuso, aun en los territorios del imperio español, un modelo de mo-narquía absolutista y centralizadora.2 En efecto, la historiografía de los últi-mos veinte años ha evidenciado cómo el mismo Estado moderno europeo no es tanto el resultado de una progresiva marginalización y expropiación, por parte de la monarquía y de los poderes políticos locales, como el resultado de articulaciones e interdependencias más complejas entre las dos esferas.3 Estas se hacen más evidentes en las áreas periféricas, como América
españo-1. Véase, por ejemplo, Nancy Farris, Maya Socíety under Colonial Rule: the collective
enter-prise o/ suTVival, Princeton, 1984; Jacques Poloni-Simard, La mosafque indienne. Mobilité, stra-tiftcatton soctale et métíssage dans le corregimiento de Cuenca (Équateur) du XVIe au XVIlle sie-ele, París, 2000.
2. La idea según la cual, durante la segunda mitad del siglo XVIII, se había impuesto un mo-delo de Estado absolutista fue en principio inventada por los mismos criollos, los cuales la uti-lizaron como justificación para legitimar los gobiernos autónomos durante la crisis de la monar-quía hispánica. Sucesivamente fue retomada y reforzada por la historiografía patria de la segun-da mitad del siglo XIX, que identificó en el absolutismo una de las principales causas de la in-dependencia hispanoamericana. En realidad, el debate sobre la época borbónica, sobre los efec-tos que las reformas produjeron efectivamente en los territorios americanos, está todavía abier-to. A partir de los estudios de John Lynch sobre el caso argentino (John Lynch, Spanish
Colo-nial Administration, 1782-1810: the Intendant System in the Viceroyalty o/ Río de la Plata,
Lon-dres, 1958), se han realizado toda una serie de estudios regionales y locales. Mientras los pri-meros de estos partían de una perspectiva esencialmente metropolitana, analizando los inputs que desde la madre patria se intentaba transferir a las colonias, a partir de los años setenta, au-tores como Brading, Fisher y Pietschmann enfocaron más su atención sobre los efectos que tu-vieron las reformas en los territorios americanos. Los resultados han contribuido a poner en evi-dencia los límites del paradigma absolutista en el caso hispanoamericano.
3. Véase, por ejemplo, J. F. Schaub, "Les temps et l'Etat. Vers un nouveau régime historio-grapruque de)'Ancien Régime fran~ais", en Quadernt fiorenttni per la storia del pensiero
gturidi-co mode]:n6: xxv, 1996, pp. 127 Y ss.; L. Blanco, "Note sulla piu recente storiografia in tema di "Stato moderno", en Storia Amministrazione Costituzione, No. 2, 1994, pp. 259-297; Bernardo Clavero, "Institución política y derecho: desvalimiento del Estado moderno", en Tantas personas
la, donde la integración de las élites locales en el tejido político-administra-tivo resulta necesaria para la supervivencia misma de la monarquía.
A este respecto, el caso de la Audiencia de Quito ofrece un observatorio apropiado, ya que se trata de un área aún más marginal entre los territorios coloniales, que, por eso, gozó de una autonomía considerable, no solo de la metrópoli, sino también de las sedes virreinales. Aquí, el papel jugado por las élites locales fue fundamental para determinar los resultados de las refor-mas de la segunda mitad del XVIII, evidenciando cómo a los esfuerzos de cen-tralización correspondió paralelamente una consolidación del orden esta-mental y corporativo. Este precario equilibrio entre la modernización del apa-rato central y la supervivencia de la sociedad estamental fue roto por la pre-coz e imprevista crisis del imperio en 1808. Durante esta época, que se con-cluyó veinte años más tarde con la independencia del continente entero res-pecto a España, emergieron nuevos y antiguos poderes que terminaron por fragmentar el territorio colonial en múltiples espacios autónomos.
Los CABIlDOS COLONIALES COMO CUERPOS INTERMEDIOS
A pesar de la ausencia de órganos representativos de los reinos --que la Corona española había siempre negado-, no es atrevido afirmar que, espe-cialmente a partir del siglo XVII, se había constituido en los territorios ameri-canos una especie de Estado mixto.4 Esto se fundamentó sobre todo en la re-lación contractual entre rey y reino, la cual preveía que, a cambio de dine-ro, la Corona otorgaría a sus territorios derechos y privilegios. Mientras en Europa esta relación llevó en muchos casos a la aparición de asambleas re-presentativas, en América hispánica ésta se desarrolló siguiendo otro itinera-rio: los criollos reconocieron el poder financiero de la Corona a cambio de una autonomía que, gracias al mecanismo de la vénalité des affices, se insti-tucionalizó hasta formar una especie de autogobierno criollo.5 La posibilidad
4. Nacido en Grecia y reelaborado en Italia por la cultura política renacentista, el ideal de gobierno o Estado mixto ha sido el hilo conductor de la historia constitucional inglesa a partir del ftnal del siglo XVI hasta la mitad del XVIII. Según este ideal, el mejor gobierno era aquel en el cual participaban el uno (el rey), los pocos (los nobles) y los muchos (el pueblo). En este mo-delo, la representación del reino jugaba un papel fundamental, porque no solo compartía con el monarca la soberanía, sino que ejercía un importante poder de control sobre sus actividades.
S. El proceso se inició en 1633, cuando la Corona autorizó en los territorios americanos la venta de cargos, tanto ftscales y judiciales como los de naturaleza más eminentemente política. El ápice se alcanzó en 1700 con la venta de los cargos de virrey. Sobre el tema, véase Fernan-do Muro, "El beneftcio de oftcios públicos en Indias", en Anuario de Estudios Americanos, No.
de acceder por vías legales a los cargos judiciales permitió a las élites ame-ricanas articular la riqueza, el prestigio y el honor con una jurisdicción for-mal y legítima sobre el territorio. La dimensión patrimonial y privada del ofi-cio se transformó en un recurso político muy relevante para los criollos, por-que les permitió reorientar las funciones del aparato burocrático hacia la de-fensa de sus propios intereses. La venta de los cargos representó por lo tan-to un mecanismo de cambio entre el rey y las élites americanas, permitien-do la inserción de éstas en el aparato público coloniaL Contrariamente a los antiguos regímenes europeos, el poder de los criollos frente a la Corona no fue garantizado por una representación de tipo asamblear, sino por una re-presentación burocrático-patrimonial, en el sentido de que un conjunto de intereses particulares estamentales logró expresarse políticamente, gracias al monopolio ejercido sobre los cargOs públicos.
Además de la relación contractual entre rey y reinos, hay sin embargo otro elemento que nos permite hablar de la concretización de un verdadero Estado mixto en las colonias americanas, o sea la existencia de cuerpos intermedios. La ausencia de asambleas representativas y el papel jugado por las ciudades en la estructuración y organización del espacio nos llevan a considerar a los cabil-dos como los cuerpos intermedios de la tradición hispanoamericana. Antes de explicar esta afirmación, cabe subrayar cuáles eran las funciones de estos cuer-pos, tanto en la teoría política como en la realidad del contexto europeo.
La doctrina de los cuerpos intermedios -cuyo más célebre teórico fue Montesquieu- se afirmó entre los siglos XVII y XVIII para justificar la naturale-za de ciertos órganos tradicionales del reino, como verdaderos y propios lími-tes al poder absoluto del monarca. Según la experiencia constitucionalista eu-ropea, se trataba de cuerpos que, nacidos como órganos judiciales para con-trolar la conformidad de los actos del soberano con las leyes fundamentales del reino (la monarquía limitada de origen medieval), terminaron por desarro-llar importantes funciones legislativas que, de hecho, limitaron la acción del monarca.6 No eran nombrados directamente por el rey, sino que representa-ban a la sociedad y por esto tenían el deber de salvaguardar las leyes
funda-35, 1978, pp. 1-67; Mark A. Burkholder y D. S. Chandler, From Impotence to Authorily: the spa-nish Crown and the American Audiencias, 1687-1808, Columbia, 1977.
6. La doctrina de los cuerpos intermedios constituía el desarrollo de aquellas teorías de origen medieval que hacían referencia al concepto de monarquía limitada y que sucesivamen-te, a partir del final del siglo XVI, llevaron a la noción de Estado o gobierno mixto. A pesar de que el término es muy indefinido y sujeto a múltiples interpretaciones, al final del siglo XVI, un calvinista francés favorable a la teoría medieval de la rebelión y del tiranicidio, Théodore de Beze, los identificó en los Estados Generales, en las autonomías de las ciudades y de las pro-vincias, en los parlamentos, o sea aquellas instituciones que podían rebelarse contra el monar-ca en nombre de la sociedad. Théodore de Beze (1519-1605), Du droit des magistrats sur leurs sujets (1574).
mentales del reino. Para cumplir con esta función, debían ejercer un poder muy amplio, no solo de tipo Judicial, sino también Legislativo) En efecto, además del derecho de registrar las actas del rey, podían consentir a sus im-puestos y gozaban aun del llamado derecho de remontrance.8
Después de esta breve divagación sobre el papel y las funciones de los cuerpos intermedios en la doctrina y experiencia europea, resulta ahora más fácil comprender por qué razones se les puede comparar a los cabildos ame-ricanos. En primer lugar, porque, a partir de la conquista, a los municipios del Nuevo Mundo se les reconocieron amplios poderes jurisdiccionales so-bre el territorio. En efecto, se trataba de una institución trasplantada por los españoles, los cuales atribuyeron a las ciudades americanas las mismas ca-racterísticas del sistema municipal peninsular, tal como se había ido estruc-turando a partir del siglo XII.9 Lo que hay que subrayar aquí es que la crea-ción de ciudades en América implicó inmediatamente que se les atribuyera un territorio y la facultad de elegir sus propios jueces (alcaldes). La exten-sión de este territorio se modificó en el curso de la época colonial. Mientras que, inmediatamente después de la conquista, éste fue muy amplio, a cau-sa de la escacau-sa población española, de la inmensidad de los territorios
con-7. Como afirmaba uno de los autores preferidos por Montesquieu, Bolingbroke, la función principal del parlamento inglés era la de dividir el poder supremo, o sea el Legislativo, entre las dos cámaras (la de los Comunes y la de los Lores) y el rey. A este respecto, cabe subrayar la diferencia que había entre el parlamento inglés y los cuerpos intermedios de Francia del si-glo XVl. Mientras en ésta había dos órganos -uno que representaba los estamentos privilegia-dos y los terratenientes para consentir a los impuestos (los Estaprivilegia-dos Generales) y el otro, los parlamentos, compuestos por una nueva nobleza, la de toga, que tenían la función de regis-trar las leyes y garantizar de esta manera su conformidad con la antigua constitución-, en el parlamento inglés estas dos funciones se confundían: éste constituía la más alta Corte de Jus-ticia, que declaraba las leyes en armonía con la Common Law, y al mismo tiempo representa-ba también a los privilegiados y propietarios del reino que consentían a los impuestos. Sobre esta cuestión, véase Bolingbroke, A Dissertation upon Parttes to tbe Rigbt Honorable Str Robert Walpole (Londres, 1735), en Nicola Matteucci, edit., Antologia dei Costituzionalisti inglesi,
Bo-lonia, 1962, pp. 160-165.
8. Este derecho ofreció a los cuerpos intermedios la posibilidad de ejercer una muy amplía actividad de oposición y de obstruccionismo a la acción del poder central. Alatri, en su estudio sobre los parlamentos franceses del siglo XVIII, ha demostrado que su jurisprudencia y sus arre-tés de reglement contribuyeron a modificar la legislación del monarca. Paolo Alatri, Parlamen;i e lotta polttica nella .Prancia del Settecento, Bari, 1977, pp. 123-124.
9. A partir del siglo XII, a los pueblos de la península se les comenzó a atribuir una per-sonalidad jurídica y una organización política adecuadas. Al final del siglo xv, todas las ciuda-des españolas gozaban de una personalidad comunal, del respectivo sistema de gobierno y de un ámbito territorial sobre el cual ejercían su propia autoridad. Sobre el desarrollo del sistema municipal en la península y sobre los orígenes españoles de las ciudades americanas, véase Al-fonso García-Gallo, "De la ciudad americana a la indiana", en el mismo autor, Los orígenes es-pañoles de las Insmuclones americanas. estudio de derecho indiano, Madrid, 1987, pp.
quistados y del poco conocimiento de ellos. En los siglos XVII y XVIII esta ex-tensión fue progresivamente reducida por la fundación de otras ciudades y por la exigencia de crear un número más elevado de distritos administrati-vos. El cabildo ejercía su jurisdicción sobre el territorio por medio de los al-caldes ordinarios, que gozaban de la jurisdicción ordinaria de primera ins-tancia sobre todo el distrito municipal, incluidos los pueblos del área rural, y por medio de los regidores, los cuales no tenían funciones judiciales, sino que ejercían funciones para regular la vida de la ciudad y, de manera parti-cular, la economía. A este propósito, es oportuno poner en evidencia el he-cho de que la llamada police générale constituye otro elemento que acerca los cabildos coloniales a los cuerpos intermedios de la tradición europea. lO
Esta no solo tenía funciones meramente administrativas sino también de or-den legislativo, como la facultad de reglamentar la administración de la jus-ticia, el abastecimiento de la ciudad, la disciplina de los mercados y de las ferias, del comercio y las corporaciones, la agricultura, la educación y, en general, del orden público y la moralidad. Estos poderes hacían de los ca-bildos verdaderos contrapesos del poder del monarca, ya que, a través de estos reglamentos, podían modificar la legislación real en defensa de la an-tigua constitución del territorio.
El segundo elemento que nos permite identificar en los cabildos los cuer-pos intermedios de los reinos americanos es la naturaleza hereditaria y elec-tiva de sus cargos. Se trataba de un rasgo fundamental de los cuerpos inter-medios, porque, como subraya el mismo Montesquieu, la venalidad de los cargos y la elección de los miembros hacían del cabildo un órgano indepen-diente del poder monárquico.l l Finalmente, el tercer elemento que acerca los
cabildos americanos a los cuerpos intermedios concierne al concepto de re-presentación virtual del territorio. En efecto, las ciudades americanas consti-tuían los únicos sujetos del territorio americano que gozaban del derecho de represéntación frente al rey. Gracias a este derecho, reconocido por la mis-ma ~ecopilación de las Leyes de Indias, los municipios de las ciudades ame-ricanas eran los representantes de un territorio que desbordaba los límites del espacio urbano, incluyendo una serie de pueblos y villas. A este respeto, ca-be decir que si, por un lado, la extensión del territorio municipal diferencia-ba la ciudad latinoamericana de la europea, por el otro, acercadiferencia-ba aún más los cabildos a los cuerpos intermedios europeos, como los parlamentos o los estados provinciales. En efecto, el ámbito municipal indiano correspondía a menudo al de una provincia o de un reino europeo. Esto explica la razón
10. Por ejemplo, también los parlamentos franceses ejercian las funciones de ·policia'. 11. Montesquieu, Esprit des lois (lib. 11, cap. 6), en Roger Caillois, edito (EuvrescompJetes, París, 1949.
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por la cual los cabildos americanos se considerasen verdaderas instituciones representativas del reino o de la provincia. El modelo al que estos aspiraran durante la crisis del imperio fue muy parecido al de los parlamentos france-ses: una monarquía fuertemente limitada por la aristocracia, o sea por la éli-te que monopolizaba los mismos cargos municipales. Sin embargo, mientras en el caso francés la pretensión de los parlamentos de representar el pueblo, pese a su carácter hereditario, contribuyó a cuestionar el problema de la na-turaleza misma de la representación política, causando la muerte de estas ins-tituciones, en América española, como veremos, los municipios siguieron de-sarrollando su antiguo papel de cuerpos "soberanos" de los reinos.
CENTRO y PERIFERIA:
ENFRENTAMIENTOS E INTERDEPENDENCIAS
El papel del cabildo, como poder intermedio de la sociedad hispanoa-mericana, no desapareció con la ola reformista de la segunda mitad del XVIII, sino que se consolidó. Contrariamente a lo que la historiografía ha ido afir-mando hasta hace diez o quince años, el esfuerzo centralizador de los Bar-bones no logró romper los poderes jurisdiccionales de los municipios, ni cuestionó su representación virtual. Este límite crucial para el futuro se de-be a que el mismo proyecto centralizador necesitaba del apoyo de los po-deres territoriales para realizarse. Como ya se ha anticipado, el absolutismo, aun en Europa, no se consolida en contra de la sociedad estamental, sino junto y gracias a ésta. Las contradicciones más resaltantes de este proceso surgieron durante el siglo XVIII, cuando resultó evidente que una real moder-nización del aparato estatal no podía realizarse sin poner en tela de juicio el orden estamental. Por un lado, se trataba de limitar las instituciones del antiguo régimen, quitándoles poderes y prerrogativas; por el otro, no se po-día prescindir de estas mismas instituciones para imponer las nuevas medi-das fiscales-militares.
En las colonias americanas, esta dinámica de enfrentamiento-colabora-ción provocó a largo plazo una victoria de los cuerpos intermedios, dado que el Estado no renunció a ninguna de sus pretensiones, especialmente en ma-teria fiscal. En algunas áreas, como la Audiencia de Quito, esto fue muy evi-dente, mientras que, en otras, las articulaciones entre centro y periferia que-daron más veladas. Sin embargo, al estallar la crisis monárquica en 1808 y al reivindicar los cabildos de las ciudades americanas el derecho de constituir-se en gobiernos autónomos, fue claro para todos que las reformas no habían abolido las prerrogativas jurisdiccionales de estas instituciones. En algunos casos -como el quiteño y el neogranadino-, el papel jugado por las rebelio-nes antifiscales, tanto indígenas como mestizas y/o criollas, fue muy
impor-97 tante en la determinación del resultado de las reformas y de los equilibrios entre poder central y poder local.12
La "rebelión de los barrios" de 1765, que estalló en Quito contra la in-troducción de unas primeras medidas fiscales, muestra hasta qué punto el papel de las élites locales fue imprescindible para los funcionarios españo-les. A medida que la violencia de las clases populares fue aumentando, és-tas se transformaron, de principales actores de la insurrección en fuerza in-termediaria entre los funcionarios españoles y los grupos populares.13 La im-posición de ulteriores medidas fiscales y los temores de nuevas rebeliones14 obligaron a los funcionarios coloniales a pactar con las élites locales: el in-cremento de los impuestos se logró gracias a una abdicación parcial de las funciones jurisdiccionales en favor de la aristocracia. Este pacto causó una ampliación de los poderes del cabildo, ya que, al no aplicarse el proyecto de las intendencias, esta institución se reapropió de las funciones del corre-gidor -cargo abolido por las reformas- sin que en el distrito municipal se nombrase otro funcionario estatal encargado de controlar los poderes juris-diccionales de los alcaldes.15 De esta forma, la jurisdicción del cabildo so-bre el territorio se consolidó aún más, otorgando a la élite quiteña un poder casi absoluto sobre unos recursos estratégicos para su reproducción, como
! 12. Para el caso de Nueva Granada, véase John Leddy Phelan, El pueblo y el rry. La revo-lilción comunera en Colombia, 1781, Bogotá, 1980; para el de Quito, véase mi estudio, "Las re-tormas en Quito. La redistribución del poder y la consolidación de la jurisdicción municipal", en Jahrbuch für Geschtchte van Staat, Wirtschajt und Gesellschajt Lateinamerikas, No. 34, 1997, pp. 183-207.
13. La historiografía no se ha interesado mucho en la rebelión quiteña de 1765. El jesuita Juan de Velasco fue el primer autor que abordó el tema en 1789 en su Historia del Reino de Quito, Quito, Casa de la Cultura Ecuatoriana, 1979, seguido en el siglo XIX, por el gran historia-dor ecuatoriano Federico González Suárez en su obra Historia General de la República del Ecua-dor[1892-18941, Quito, Casa de la Cultura Ecuatoriana, 1971. Más recientemente, el tema ha si-do tratasi-do por Carlos de la Torre Reyes en La revolución de Quito del 10 agosto de 1809, Qui-to, 1961. Estas obras, como la mayor parte de la historiografía ecuatoriana, consideran esta re-belión como un movimiento precursor de la independencia. En cambio, estudios más recientes han puesto en evidencia su verdadera naturaleza, o sea la de rebelión antifiscal del antiguo ré-gimen. A este respecto, véase Anthony McFarlane, "The Rebelion of the Barrios", en John Fis-her, Alan J. Kuethe y Anthony McFarlane, edits., Reform and Insurrection in Bourbon Peru and New Granada, Londres, 1990; J. Kennet Andrien, "Economic Crisis, Taxes and Quito Insurrec-tion of 1765", en Past and Fresent, No. 129, 1990, pp. 104-131.
14. Como muestra, el libro de Segundo Moreno Yánez, Sublevaciones indígenas en la Au-diencia de Quito desde comienzo del siglo XVIll hasta finales de la Colonia, Bonn, 1976, durante las décadas que siguieron a la rebelión de 1765, las sublevaciones indígenas en contra de los impuestos fiscales fueron numerosas. Pero, contrariamente al caso quiteño, no se caracterizaron por amplias coaliciones de fuerzas sociales.
15. En realidad, las funciones del corregidor fueron reasumidas por el Presidente de la Au-diencia, quien las delegó en los alcaldes ordinarios. "Auto de León y Pizarra" (Quito, 21 de agos-to de 1782), en Archivo General de Indias, Quito, lego 319, No. 15.
la administración de las tierras y el control de la mano de obra indígena. Solo en materia fiscal las reformas tuvieron unos resultados verdademente positivos. No solo se introdujeron nuevos impuestos, sino que se ra-cionalizó y se centralizó la recaudación de los mismos, que pasó de los asen-tistas a los funcionarios del Estado. En cada corregimiento se nombró un ad-ministrador por cada ramo de la Real Hacienda (tributo, alcabala, aguardien-te, tabaco), el cual, contrariamente al subdelegado previsto por el proyecto de las intendencias, no se ocupaba de las cuatro causas, sino solo de la re-caudación de un tipo de impuesto. En el caso de la Audiencia de Quito, se asistió por tanto a una verdadera ruptura entre la parte fiscal y la administra-tiva-judicial del proyecto reformista: a cambio de la imposición de los im-puestos, se aceptó que los poderes territoriales y corporativos mantuviesen y hasta consolidasen sus poderes jurisdiccionales.
El caso de la Audiencia de Quito demuestra que, aun durante el reformis-mo borbónico, el Estado colonial no logró imponer una mayor uniformidad y normatividad legal, sino que se limitó a aplicar selectivamente las normas se-gún las circunstancias locales. Los nuevos funcionarios enviados desde Madrid pretendían imponer el principio de la aplicación indistinta de la legislación; pero se enfrentaron a la oposición de todos los grupos de la sociedad colo-nial. La consolidación de las prácticas negociales de justicia a nivel local pro-vocó a su vez la consolidación de las autonomías territoriales y corporativas y de una concepción plural de la soberanía, dado que, para la mentalidad co-lectiva, el ejercicio de la soberanía seguía teniendo un carácter muy concreto: significaba administrar la justicia en todos los ámbitos de la vida social.
EL MODELO POÚTICO DE lA TRADICIÓN CRIOllA
Dado el fuerte vínculo entre justicia y soberanía en los antiguos regíme-nes, la consolidación de los poderes jurisdiccionales de los cabildos, duran-te la última fase de la época colonial, resulta fundamental para comprender las dinámicas desencadenadas por la crisis monárquica de 1808 en los terri-torios de la Audiencia de Quito. En efecto, durante la crisis del Imperio y hasta la aplicación de la Constitución de Cádiz, los cabildos de las ciudades fueron los representantes legítimos de todos los intereses de su espacio te-rritorial.
La consecuencia inmediata de las abdicaciones de los Borbones en Ba-yona fue el renacimiento tanto en España como en América, de las antiguas instituciones representativas ibéricas -juntas de notables, cabildos-o Estos cuerpos reivindicaron el derecho a gobernar en ausencia del rey, provocan-do la dispersión del poder soberano en una pluralidad de órganos
repre-99 sentativos. Como en el caso norteamericano y en el francés, aun en los te-rritorios de la monarquía, al comienzo de la crisis del sistema político, se reivindicaron antiguos derechos y libertades. Estos remontaban a la tradi-ción castellana y, sobre todo, a las SietePartidas de Alfonso "El Sabio", las cuales reconocían a las ciudades el derecho de nombrar a uno o más pro-curadores para reunirse en juntas y decidir sobre el "bien común", en caso de vacatio legis.16 Aunque falten datos para demostrar cuán frecuentemen-te se practicó esfrecuentemen-te derecho, no solo en la Audiencia de Quito sino en to-dos los territorios americanos,17 es necesario subrayar que, en el antiguo ré-gimen, la supervivencia de estos derechos no dependía solo de la práctica sino de su supervivencia en la memoria colectiva, como lo han demostra-do los sucesos de 1789.18
La aplicación de este modelo tradicional de representación urbano-terri-torial resulta muy evidente en el caso quiteño, donde, a raíz de la crisis de la monarquía, se formaron dos juntas: una en 1809 y otra en 1810. En los dos casos, los miembros de los cuerpos gubernativos fueron los representantes de los barrios y de las corporaciones urbanas. Estos diputados correspondían a los "notables" de la antigua tradición juntista: entre ellos había nobles, ecle-siásticos y abogados, o sea los miembros de la comunidad que gozaban de mayor prestigio social. Se trataba de un modelo de representación típico de los órganos asambleares del antiguo régimen, cuyas características
principa-16. La referencia a las Siete Partidas para defender la legitimidad de las juntas americanas es muy evidente en el caso quiteño, donde uno de los autores de la junta autónoma de 1809 declara frente a las autoridades españolas: "A nadie puede imputarse el error de hecho, esto está consignado en la Legislación de Partidas. Mi error fue apoyado en fundamentos inelucta-bies", en el "Alegato presentado por el doctor don Manuel Rodríguez Quiroga, abogado de la Real Audiencia de Quito, para desvirtuar las inculpaciones que le hace el abogado fiscal, don Tomás Arechaga, en los sucesos revolucionarios del 10 de Agosto de 1809", en Memorlas de la
Academia Ecuatoriana correspondiente a la Real Española, Quito, No. extraord., 1922, pp.
62-100.
17. En el caso de la Nueva España, un viejo estudio afirma que en el siglo XVII hubo cua-renta juntas de notables (Herbert Priestly, Municipalidades coloniales españolas, México, 1921). Citado por Antonio Anoino, "Pratiche creole e liberalismo nella crisi dello spazio urbano colo-niale. Il29 Novembre 1812 a Cina del Messico", en Quaderni Storlct, No. 69, 1988, pp. 727-763.
18. A este respecto, cabe recordar que la misma Recopilación de las Leyes de Indias había
reconfumado el derecho de representación de las ciudades por medio de las juntas, al incluir los dos decretos que en 1530 y 1540 otorgaron a Ciudad de México y Cuzco, respectivamente, el derecho de representación del reino frente al rey, por medio del cabildo o de la junta de pro-curadores, por ser las capitales de sus territorios. La cuestión de la representación ciudadana ad-quirió mucha importancia en el siglo XVIII, cuando el número de virreinatos y capitanías gene-rales fue incrementado para garantizar una administración más eficaz. Consiguientemente, las ciudades americanas legitimadas para reivindicar el derecho de representación frente al rey, co-mo capitales de sus respectivos territorios, fueron más numerosas que en el pasado. En este sen-tido, un estudio exhaustivo sobre la evolución de la organización territorial imperial podría ex-plicar los efectos extraordinarios que la vacatio regis tuvo en los territorios coloniales.
les eran: la naturaleza corporativa; una legitimidad que derivaba de antiguos derechos históricos; el carácter privado del mandato que vinculaba los repre-sentantes a los representados, según el cual el mandatario debía atenerse a las instrucciones recibidas. A este respecto, cabe recordar que este tipo de representación corporativa y territorial fue revitalizado justo unos pocos me-ses antes de la constitución de la primera junta quiteña por las elecciones a la Junta Central Española, en las que participaron también los territorios ame-ricanos. Esta adoptó un modelo representativo tradicional sobre la base del cual a cada reino le correspondía un representante, elegido por los cabildos de las ciudades capitales que, de esta manera, se transformaron en los repre-sentantes de todo el territorio de su respectivo distrito.19
Sin embargo, este modelo de representación territorial, legitimado por la Junta Central y reivindicado por las ciudades capitales, no se impuso duran-te la crisis del Imperio. Las dinámicas que las abdicaciones desencadenaron fueron mucho más complicadas y llevaron a una dramática fragmentación del espacio. A este propósito hay que decir que la historiografía ha subesti-mado, quizá, la naturaleza de los sucesos de 1808. Nunca en la milenaria historia de las monarquías europeas se produjo una cesión voluntaria de una Corona por parte de una dinastía. Solo una guerra o una alianza familiar hu-bieran legitimado lo que pasó en Bayona, ya que, a lo largo de diez siglos, todas las doctrinas regalistas habían coincidido en un principio básico: un rey no puede enajenar el reino por su propia voluntad.2o Este dato es muy importante, ya que nos permite comprender que las consecuencias provo-cadas por la vacatío regís no concernían solo al problema de quién debía gobernar interinamente el imperio, sino que ponían en cuestión la legitimi-dad misma del sistema político. La ilegitimilegitimi-dad de la vacatio regís creó, por tanto, una situación de vacatio legis a nivel local y una desestructuración de las antiguas circunscripciones territoriales. Como demuestran otros casos -el neogranadino, el venezolano y el argentino-, el principio de la retroversión de la soberanía al pueblo, de origen neoescolástico, había dejado a todos los cabildos la libertad de decidir en qué medida se someterían a los órga-nos gubernativos peninsulares y, sobre todo, de reconocer o no la suprema-cía de la capitaL En el caso de la Audiencia de Quito, las otras ciudades de
19. Sobre las elecciones para la Junta Central Española, véase Fran~ois-Xavier Guerra, Mo .. dernidad e independencias. Ensayos sobre las revoluciones hispánicas, Madrid, 1992.
20. El nacimiento de la entidad Corona-fisco, diferente, superior y perpetua respecto a la persona física y mortal del rey, ha sido subrayado por Ernst Karantorowizc, Tbe King's tUJO Bo-díes. A Study in Medieval PolíticaJ TbeoJogy, Princeton, 1957, pp. 347-365. Además, los
princi-pios de sucesión a la Corona y la enajenabilidad del reino fueron integrados, desde el siglo XVI, en las leyes fundamentales del reino. J. Barbey, "Genese et consécration de Lois fondamenta-les", en Droit: revuefranfaise de théorie jurldique, 1Il, 1986, pp. 75-86.
la Audiencia -Cuenca y Guayaquil- no reconocieron la legitimidad de la jun-ta quiteña, provocando una verdadera guerra interior. La explicación del re-chazo al gobierno revolucionario no debe buscarse en el respeto a la auto-ridad constituida, sino en el hecho de que se estaban invadiendo espacios de dominio político y social de otras élites locales. La oposición de las otras ciudades de la Audiencia a la junta capitalina fue por tanto canalizada por sus municipios en una evidente defensa de sus espacios de dominación po-lítica y social.
La tentativa de Quito de reconquistar un control jurisdiccional, y por en-de político, sobre la región, fracasó en-de manera en-definitiva. La única forma pa-ra asegupa-rarse el apoyo de algunas ciudades y villas fue permitirles elegir un diputado de sus cabildos para representarlos en la junta y, posteriormente, en 1812, en el congreso, para crear una nueva constitución. El resultado del congreso constituyente -el Pacto solemne de sociedad y unión entre las Pro-vincias que forman el Estado de Quito- fue fundamentalmente un acuerdo entre cuerpos soberanos que, para su supervivencia, convinieron en reunir-se en un cuerpo político más amplio, que no era otra cosa sino una verda-dera confeverda-deración entre ciudades-estado.21 Durante casi todo el período que va desde la crisis monárquica hasta la aplicación de la constitución gaditana, cada ciudad de la Audiencia, junto con el espacio rural de su distrito jurisdic-cional, constituyeron un pequeño Estado soberano.
La experiencia de los dos gobiernos autónomos de Quito nos demuestra por lo tanto que, durante todo el período de la crisis monárquica, sigue so-breviviendo una relación muy estrecha, no solo entre jurisdicción y represen-tación, sino entre justicia y soberanía. En efecto, aunque reivindicaban con-tinuamente la representación de toda la Audiencia, las juntas quiteñas nunca ejercieron efectivamente la soberanía sobre su territorio entero. Yeso porque los cabildos de las otras ciudades se consideraron los representantes de un territorio urbano-rural, de una "agrourban pOliS"22 soberana frente al Estado y a cualquier otro cuerpo que reivindicase la soberanía. Este primer nivel de fragmentación territorial, provocado por la crisis de la monarquía y
protago-21. El órgano principal establecido por el Pacto de 1812 era el Congreso Supremo, que no solo elegía los otros poderes (el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial), sino que tenía la función de vigilar y controlar la salvaguardia de la Constitución; estaba formado por los diputados ele-gidos por las respectivas provincias (uno por cada provincia, excepto Quito que nombraba dos). La naturaleza confederal del nuevo Estado es confirmada también por el hecho de que las le-yes debían ser unánimamente aprobadas (art. 41 del Pacto). Para un análisis más completo de este documento, véase mí análisis "La revolución en Quito: el camino hacia el gobierno mixto" , en Revista de Indias, vol. LXII, No. 225, 2002, pp. 335-356.
22. Defmición dada por Richard Morse, "A prolegomenon to Latín American Urban His-tory", en Hispanic American Historlcal Review, agosto 1972, pp. 360-394.
nizado por los cabildos de las ciudades y villas hispanoamericanas, no será restablecido por la constitución liberal de 1812. Al contrario, la introducción de la representación política moderna sin la presencia de un contexto esta-tal fuerte, capaz de controlar las relaciones entre el voto y sus lógicas insti-tucionales, causará la entrada de las áreas rurales en la escena política y un nivel de fragmentación aún más profundo.
EL MUNICIPIO LIBERAL GADITANO
Una de las novedades más importantes, introducida por la Carta consti-tucional gaditana, fue la posibilidad para muchos pueblos de constituir sus propios ayuntamientos. El artículo 310 establecía que los pueblos con más de mil habitantes podían elegir sus municipios. La idea de los constituyentes era promover una amplia participación de los ciudadanos en la vida de los po-deres públicos a nivel local para, en primer lugar, limitar la esfera de acción del poder Ejecutivo. Las investigaciones muestran que, en 1822, o sea al fi-nal del segundo período gaditano, en el territorio de la Audiencia de Quito había unos 130 ayuntamientos constitucionales, cuando en 1812 los cabildos eran solamente doce.23 Esto significa que muchos pueblos, e incluso las co-munidades indígenas, habían elegido su propio municipio, rompiendo el do-minio de las ciudades principales sobre los distritos rurales y provocando una verdadera revolución del poder locaL
La idea del municipio moderno como contrapeso al poder del monarca había sido elaborada por los fisiócratas y plasmada en la constitución france-sa de 1791. Los dos modelos ejercieron una fuerte influencia sobre los cons-tituyentes gaditanos. En la doctrina fisiócrata, el poder municipal jugaba un papel fundamental, ya que su naturaleza asociacionista y representativa de-bía llevar a la construcción de una sociedad de propietarios de la tierra que se autogobernara. En efecto, uno de los aspectos más relevante de este mo-delo consistía en la disolución del aparato central del monarca, cuya función estaba reducida a una legislación de tipo general, sin asumir directamente ta-reas administrativas periféricas. Solo el municipio tenía la función de cuidar y administrar la sociedad local. 24 Muchos han visto en las municipalités
fisió-23. Véase mi libro Territorio O Naztone. Riforma e dtssoluzione del/o spazto tmperlale in Ecuador, 1765-1830, Soveria Mannelli, 2001, pp. 299-348.
24. En lo que concierne al programa fisiócrata sobre los municipios, véase el proyecto que Dupont de Nemours elaboró bajo la dirección de Turgot. Turgot-Depont de Nemours, "Mémoi-re sur les Municipalités", en (Euvres de Turgot et documents le concernant [1775], t. IV, París, 1922. Una experiencia que ha ejercido una fuerte influencia sobre Turgot yel modelo de las
Du-cratas el embrión del municipio moderno. En realidad, hay una importante diferencia entre las dos instituciones: contrariamente al municipio del siglo XIX, en el municipio de los fisiócratas no había una distinción clara entre fun-ciones propias y funfun-ciones delegadas. Esto dependía del hecho de que el modelo no preveía una marcada diferenciación entre los intereses del Esta-do y los de la sociedad, los cuales se confundían y se identificaban en las municipalités, instituciones a la vez sociales y políticas. Se ha afirmado por tanto que el modelo de los fisiócratas representaría una tercera vía entre la experiencia corporativa del antiguo régimen y el modelo de administración posrevolucionario que se impuso en Europa en el curso del siglo XIX. 25
Por lo que se refiere a la influencia de la constitución francesa de 1791 sobre la carta gaditana, hay que subrayar que, en los dos casos, el poder mu-nicipal se considera como distinto de los otros poderes y no como una ema-nación del poder Ejecutivo. Para los constituyentes franceses, y especialmen-te para Sieyes -principal inspirador del proyecto-, el pouvoir municipal constituía un contrapeso social a un aparato público y estatal que, gracias a la destrucción de las instituciones del antiguo régimen, había ampliado enor-memente su esfera de acción. En efecto, en la constitución de 1791, las com-munes y los officiers municipaux no se encuentran bajo el título III Des pou-voirs publiques) sino en la parte de la carta que precede a la configuración del aparato público: Tout ce qui touche ti la qualité du citoyen) ti la division du territoire ou meme ti 1 'organisation des assemblées primaires ne Jait pas partie de la constitution; se trata de présupposées antérieures ti l'établissement public.26 Los constituyentes gaditanos retoman esta idea cuando afirman que el objetivo de crear ayuntamientos y diputaciones era "establecer el justo equilibrio que debe haber entre la autoridad del gobierno, como responsa-ble del orden público, y de la seguridad del Estado, y la libertad de que no se puede privar a los súbditos de una nación de promover por sí mismos el aumento y mejora de sus bienes y propiedades".27 En el caso francés, el re-conocimiento de un interés exclusivamente municipal, antecedente y distin-to del poder estatal, terminó solo bajo el Direcdistin-torio, cuando una ley del año
que Leopoldo de Toscana, cuyo principal objetivo había sido renovar la relación centro-perife-ria basándose en el circuito propiedad-censo-representación. Sobre la reforma del Gran Duque Leopoldo, véase Bernardo Sordi, L 'ammtnistrazione illuminata. Riforma delle comunita e pro-getti di costltuzione nella Toscana Leopoldina, Milano, 1991.
25. Sobre este punto, véase Stefano Mannoni, Une et indíVisibtle. Storia dell'accentramen-to amministrativo in Francia, Milano, 1995, pp. 201-203; E. García de Enterria, "Turgot y los oñ-genes del municipalismo moderno", en varios autores, Revolución francesa y administración contemporánea, Madrid, 1981, pp. 71 Y ss.
26. Sieyes, citado por Stefano Mannoni, Une el indivisible, p. 340.
27. Proyecto de constitución política presentado a las Cones generales y extraordinarias por su comisión de Constitución, Cádiz, 1811, p. 5.
VIII transformó los municipios en órganos administrativos completamente su-bordinados al Ejecutivo.
A pesar de las muchas diferencias entre la Revolución Francesa y la his-panoamericana, hay sin embargo un elemento común: en los dos casos, el poder municipal degenera y, de factor de consolidación del orden constitu-cional, pasa a ser un elemento de fuerte desestabilización. También en el ca-so francés, no ca-solo las municipalidades elegidas fueron muy numerosas, si-no que el poder municipal se transformó desde muy temprasi-no en el autogo-bierno completo de los intereses de la comunidad, con la exclusión de la in-tervención de cualquier otro poder. Si bien esas dinámicas resultaron simila-res, hay diferencias muy claras en lo que concierne al poder municipal y por ende en los principios ideológicos que están en la base de los dos sistemas. Mientras, en el caso francés, la reforma del poder local es precedida por una radical transformación del territorio, en el caso español e hispanoamericano el espacio no es redistribuido en circunscripciones arbitrarias y artificiales, re-diseñadas para romper los antiguos vínculos corporativos y para construir una nueva representación de la nación.28 En efecto, los ayuntamientos
cons-titucionales se establecieron en correspondencia con las ciudades, los pue-blos, las parroquias y las comunidades indígenas, es decir en cuerpos terri-toriales que se consideraban naturales, espontáneos y preestatales. En la ba-se de esta decisión está el vínculo que los constituyentes gaditanos estable-cieron entre la carta de 1812 y las antiguas instituciones de la monarquía.29 Por lo tanto, contrariamente al caso francés, el liberalismo español no nació fundándose sobre una exclusión radical, una hostilidad declarada hacia el pa-sado y hacia la sociedad del antiguo régimen. Esto no significa que el libe-ralismo gaditano no fuese contra los privilegios y el corporativismo; sin em-bargo, esta constante y continua referencia a la constitución histórica de la monarquía atenuó sus tendencias antipluralistas.
La contradicción latente entre el principio de soberanía nacional y las concesiones en favor de la autonomía local emergió dramáticamente duran-te los debaduran-tes en el seno de las Corduran-tes, cuando se analizaron los artículos
re-28. Sobre la reforma territorial francesa, véase Marie-Vic Ozouf-Marigner, Laformation des départements. La représentation du terrltoire franfais ii la fin du 18e siecle, París, 1992.
29. La referencia al pasado y a la antigua constitución histórica de la monarquía está fuer-temente vinculada a la interpretación histórico-política que los constituyentes atribuyeron a la crisis del imperio. En efecto, muchos pensaban que el imperio había sido poderoso mientras sus antiguas instituciones sobrevivieron y que la revolución de 1808 representaba la respuesta a dos siglos de despotismo, como había afamado Argüelles en el Discurso preltminar a la cons-titución de 1812. Una idea que había sido elaborada por Jovellanos y que Martínez Marina con-ceptualizó en su Ensayo histórico sobre la antigua legislación y principales cuerpos legales de León y Castilla (1811), una obra muy difundida en las Cortes. Luís Sánchez Agesta, Historia del constitucionalismo español, Madrid, 1955, pp. 34-35.
lativos a los municipios y diputaciones provinciales. Dos posiciones diferen-tes se contrapusieron: una, defendida por los liberales peninsulares, que con-sideraba las dos instituciones como órganos de gobierno territoriales, subor-dinadas al Ejecutivo; la otra, sostenida especialmente por los diputados ame-ricanos, que las consideraban como órganos representativos de los pueblos, como lo eran las Cortes para la nación.30 Esto demuestra que los americanos nunca aceptaron aquellos principios constitucionales que negaban las anti-guas libertades de la tradición política criolla. En efecto, también los ameri-canos reivindicaban una constitución histórica propia, diferente de la penin-sular, pero los españoles nunca la reconocieron.31 La práctica de los cabildos americanos de seguir enviando sus instrucciones a los diputados en las Cor-tes muestra muy claramente cómo los representanCor-tes nunca fueron, para los municipios, la verdadera esencia de la nación. Este conflicto latente entre so-beranía y representación jugó un papel decisivo al configurar la forma en la que se recibieron los modelos liberales en los territorios americanos. A la nueva idea de nación abstracta y totalizante, los americanos siguieron con-traponiendo una concepción concreta y tradicional de la nación, es decir, de un conjunto de cuerpos políticos naturales (cabildos, provincias, etc.).
LA CRISIS DEL TERRITORIO URBANO
Además del papel de la constitución histórica reivindicada por los ame-ricanos, hubo otros elementos que favorecieron el proceso de autonomiza-ción de los ayuntamientos con respecto al Estado. Primero, el hecho de ha-ber extendido la institución municipal a un número elevado de sujetos terri-toriales impidió que se estableciera una firme línea jerárquica entre los mu-nicipios y los niveles de la administración estatal que debían controlar la ac-tividad de los órganos locales. Entre el jefe político -responsable del poder Ejecutivo en los partidos- y los ayuntamientos dispersos en el territorio ha-bía demasiada distancia para que el uno pudiera efectivamente controlar la conducta de los otros. Esto, junto a su naturaleza representativa, hizo de los municipios verdaderos órganos soberanos que se ocupaban con exclusividad del gobierno local. El segundo factor que favoreció la autonomización de los ayuntamientos con respecto al poder estatal fue el hecho de que, en la
Amé-30. Véase al respecto el Diario de Sesiones de las Cortes Generales y Extraordinarias,
Ma-drid, 1872, pp. 2590-2591, 2618.
31. En su reivindicación de la independencia de los reinos americanos, tanto Mier como Vis-cardo usaban los mismos argumentos que ]ovellanos y Blanco White habían utilizado para ven-cer el absolutismo en España: aflfffiaban que el despotismo había violado la constitución históri-ca de los amerihistóri-canos, no reconociendo a los criollos y a los indígenas sus derechos y libertades.
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rica hispánica, no se asistió al proceso de separación entre justicia y adminis-tración, que en Europa del siglo XIX había llevado a un fuerte desarrollo tan-to de la estructura como de los poderes del Estado.32 En efectan-to, el abando-no del paradigma juez-administrador formalizó por primera vez la existencia de un poder coercitivo y dispositivo completamente autónomo respecto a la declaración del derecho y esencialmente político, por ser instrumental para la realización de los fines empíricos del Estado. Sin embargo, el régimen li-beral español no quitó a los jueces locales, y en primer lugar al alcalde mu-nicipal, la jurisdicción contenciosa. Por lo tanto, estos siguieron gozando de un poder discrecional relevante en el juicio en primera instancia de cuestio-nes que atañían a todos los ámbitos de la vida sociaL Respecto a este tema, falta un estudio profundo sobre los debates en el seno de las Cortes gadita-nas que nos permitiría comprender la lógica que había detrás de determina-das decisiones. Esta profundización contribuiría muy probablemente a elabo-rar una mejor interpretación del liberalismo español. Sin embargo, en lo que concierne a la administración judicial, podríamos avanzar una hipótesis: da-do que para los constituyentes gaditanos el poder municipal no formaba par-te del aparato estatal, el cúmulo de las funciones administrativas y judiciales en manos de los alcaldes no daba lugar a una violación del principio de se-paración de los poderes. Debido a todos estos factores, el ayuntamiento constitucional gaditano se transformó en una institución muy poderosa, con-firmando por tanto la dificultad de los regímenes liberales para integrar una instancia de pluralismo local en una doctrina del Estado basada en el princi-pio "legicéntrico",33
El tema de la justicia tiene una importancia estratégica en la transforma-ción del municipio hispanoamericano en un poder autónomo y soberano res-pecto al Estado. En efecto, en los territorios americanos, además de la no
dis-32. Las causas de esta división entre justicia y administración remiten tanto al fInal del an-tiguo pluralismo y al nacimiento de una sociedad civil moderna, como a una nueva concepción de la función jurisdiccional que se afIrmó en el curso del siglo XVIII. Se trata del principio del
jugement-siJlogisme, muy vinculado al de la soberanía de las leyes, sobre la base del cual la
fun-ción del juez era decidir según las leyes positivas y no según un poder discrecional como el
que implicaba la resolución de conflictos sociales. La gestión de estos pasó a los agentes del poder Ejecutivo y a sus subalternos, provocando un evidente crecimiento del aparato estatal. Un excelente análisis de esta transformación de la justicia entre antiguo y nuevo régimen está en Luca Mannori, "Giustizia e amministrazione tra antico e nuovo regime", en Raffaele Romanelli, comp., Magistrati e }Xlterí nella storla europea, Bolonia, 1994, pp. 55-56. Véase también A. M. Hespanha, "Justi~a e administra~ao entre o antigo regime e a revolu~ao", en Hispania entre de-rechos propios y dede-rechos nacionales. Atti dell'incontro di studio Firenze Lucca 25-27 Maggio
1989, t. 1, Milán 1990, pp. 135-204.
33. Sobre el municipio liberal español, véase C. de Castro, La revolucción liberal y los mu-nicipios españoles, Madrid, 1981 Y J. García Fernández, El origen del municipio constítuctona~
tinción entre justicia y administración a nivel municipal, la cuestión fue agra-vada por el hecho de que no llegó a aplicarse la reforma del aparato judicial. Expedida por un decreto de las Cortes en 1812, ésta había quitado dos de las cuatro causas a los virreyes, intendentes y subdelegados, para transferir lo ci-vil y criminal a un nuevo cuerpo de jueces, los jueces letrados. A causa de las guerras y de la falta de dinero, estos no fueron nunca nombrados en His-panoamérica. Se creó así un vacío jurisdiccional que los ayuntamientos lle-naron, ya que los alcaldes municipales se apropiaron de la jurisdicción ordi-naria de primera instancia. Esta apropiación no fue ilegal, sino que fue pre-vista por las mismas Cortes en el decreto de 1812, en el capítulo IV, arto 3: "En los demás pueblos en que no haya juez de letras, ni subdelegado en Ul-tramar, ejercerán la jurisdicción contenciosa en primera instancia los alcaldes constitucionales, como la han ejercido los alcaldes ordinarios",34 De esta ma-nera, los ayuntamientos se convirtieron de hecho en órganos soberanos, que se contraponían tanto al Estado central como a los cabildos de las ciudades provinciales. En efecto, para la mentalidad colectiva, la justicia era todavía un atributo de la soberanía, ya que su ejercicio permitía intervenir en todos los ámbitos de la vida social, desde la defensa de los derechos y privilegios has-ta la administración de los recursos y las cuestiones de gobierno. Eshas-ta vincu-lación muy estrecha entre justicia y municipio es confirmada por las peticio-nes de los pueblos, los cuales justificaban la petición de elegir un ayunta-miento por la necesidad de administrar justicia.35
Para evaluar hasta qué punto la creación de los municipios en las áreas rurales rompió las jerarquías territoriales de la época colonial, hay que
recu-rrir a dos tipos de fuentes: los documentos en los que los cabildos ciudada-nos se oponen a la formación de municipios en los pueblos y los numero-sos conflictos jurisdiccionales entre los alcaldes de las ciudades y los de los pueblos.36 En efecto, la creación de los ayuntamientos en los pueblos quitó
34. Decreto de las Cortes de 9 de octubre de 1812, en Archivo Histórico Municipal de Qui-to, Miscelánea, t. 1, fols. 83-92.
35. Véase, por ejemplo, el caso de Guano (Riobamba); "El pueblo de Guano LJ tiene ne-cesidad de este cabildo para la buena administración de justicia". "Comunicación dirigida al pre-sidente Montes por varios vecinos de Guano solicitando se disponga el establecimiento del ca-bildo" (Guano, 21/12/1813), en Archivo Nacional, Quito, Fondo Especial, caja 196, lib. 483, doc. 152, fols. 142-143.
36. Muy elocuente es al respecto la decisión del Presidente de la Audiencia de Quito, el cual, interviniendo para solucionar el conflicto que oponía el municipio de Alausí al de Chun-chi, un pueblo de su distrito, ordena al primero: «deberá proceder inmediatamente a la creación de cabildos constitucionales en todos los pueblos de aquella comprensión L . .J en la inteligen-cia que el de aquel asiento no tiene, ni puede ejercer superioridad alguna sobre los de los pue-blos, como que todos son independientes unos de otros". "Officio del presidente don Melchor Aymerich al cabildo constitucional de Alausí" (Quito, 22/1/1822), en Archivo Nacional, Quito, Fondo Especial, caja 238, lib. 593, doc. 12842, fol. 104.
a los cabildos de las ciudades una parte relevante de su poder jurisdiccional, un poder que, como se ha evidenciado, concernía de manera especial a los conflictos sobre la tierra y la mano de obra indígena. Estos conflictos mues-tran por lo tanto cómo la administración de los recursos y, sobre todo, de la justicia por parte de los pueblos rearticuló las relaciones entre ciudad y cam-po en favor del segundo.
El proceso de fragmentación territorial y de dispersión de la soberanía alcanzó su máxima expresión en la segunda fase de la época gaditana, es decir entre 1820 y 1822. A causa de las guerras, la apropiación de las fun-ciones judiciales por parte de los pueblos se acompañó con la pérdida de la capacidad recaudadora de las autoridades estatales. Al tener necesidad de cubrir sus gastos, los ayuntamientos electivos crearon un filtro fiscal entre gobierno central y territorio, monopolizando las contribuciones. Esto, a lar-go plazo, provocó, junto a otros factores, la derrota del ejército realista en el territorio de la Audiencia, ya que el Estado español se quedó sin hombres y.sin recursos.
Si, por un lado, la expansión de los municipios en el área rural provocó una fragmentación del territorio colonial, por el otro, favoreció la articulación de la sociedad local con el nuevo régimen liberaL Al determinar una amplia movilización política de los grupos locales, la experiencia liberal gaditana nos invita a repensar el liberalismo decimonónico como un régimen ni cen-sual ni siquiera monoétnico. En efecto, resulta muy difícil comprender las di-námicas desencadenadas por la reforma municipal sin considerar que la car-ta gadicar-tana introdujo un acceso a la arena electoral bascar-tante amplio para la época. La ciudadanía no se definió a partir de la propiedad o de la fiscali-dad, sino del concepto de "vecindad", que fue la antigua categoría de la tra-dición hispánica y que no excluyó ni a los indígenas, ni a los analfabetos.37 Además, como también han demostrado otros casos, las leyes electorales de la época liberal nunca dibujaron una ciudadanía verdaderamente individua-lista, ni cortaron los lazos con las tradiciones, sino que fueron siempre muy
37. Se podía votar en cuanto ciudadano y a condición de no ser negro, vagabundo o ser-vidor doméstico. No existía ninguna indicación explícita sobre la edad, a menos que se aplica-se a los "ciudadanos avecindados y residentes" del arto 25 el criterio de notoriedad de la tradi-ción hispánica, según la cual eran vecinos los propietarios de un solar, y por lo tanto mayores de edad, padres de familia o, en cualquier caso, socialmente responsables. De todas formas, la existencia de un criterio de notoriedad se deduce del otro requisito del voto, "tener modo ho-nesto de vivir", y del hecho de que el voto no era secreto, sino público. En fin, se reconoció a las juntas parroquiales, o sea a las asambleas de los vecinos electores, la facultad inapelable de decidir sobre los requisitos de voto (art. 50). A. Annino, "Soberanías en lucha", en Antonio An-nino, Luis Castro-Leiva, Fran~ois-Xavier Guerra, De los imperios a las naciones: lberoamérica,
flexibles, en el sentido que dejaron arreglar muchos aspectos a las comuni-dades locales.38
La incorporación de los indígenas a la nueva ciudadanía liberal tuvo consecuencias fundamentales en lo que concierne a la cuestión municipal. En efecto, como ya hemos recordado, en América, el municipio colonial era una realidad compleja y pluriétnica, bien distinta de la ibérica, y esto acabó por modelar también la nueva representación. En las zonas indígenas, las reacciones fueron muy distintas según los lugares. Sin embargo, se percibe una tendencia común por parte de las comunidades, las cuales utilizaron al-gunos mecanismos del nuevo sistema político para defender sus recursos y su identidad. Las Cortes de Cádiz habían proseguido la política anticorpora-tiva del reformismo borbónico. La abolición de las repúblicas y de los cabil-dos de indios y su sustitución por el municipio, órgano que representaba to-dos los segmentos de la sociedad, así como los decretos para dividir las tie-rras comunales, respondían al objetivo de debilitar la estructura comunitaria y de transformar al indígena en ciudadano. Ocurrió sin embargo algo muy distinto: la participación masiva en las elecciones permitió a muchas comu-nidades articular las antiguas jerarquías internas con las nuevas jerarquías de los ayuntamientos electivos. No se trataba solo de reproducir las tradiciona-les jerarquías indígenas dentro del contexto liberal, sino, sobre todo, de de-fender y reproducir los recursos materiales de las comunidades bajo la ad-ministración de las nuevas muncipalidades. En efecto, tanto las tierras co-munales como los otros recursos pasaron, en muchos casos, a los proPios y arbitrios, que las Cortes habían atribuido a los nuevos ayuntamientos cons-titucionales. La representación liberal tuvo así el paradójico efecto de poner al amparo de los nuevos valores constitucionales los intereses organizados de la comunidad. El municipio liberal fue para los indígenas un instrumen-to para reconfirmar su propia auinstrumen-tonomía y sus propios poderes sobre el te-rritorio.
EL TRIUNFO DEL MUNlCIPAUSMO
El régimen municipal gaditano terminó en 1822, cuando los territorios de la Audiencia de Quito declararon su independencia de España y su agrega-ción a la Gran Colombia. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos centralizado-res del nuevo Estado, el municipio no fue reducido a una simple institución
38. Véase, al respecto, R. Romanelli, edit., How did tbey become voters? Tbe bistory 01
Fran-cbise in Modero European Representation, La Aja, 1998; P. Guennifey, Le nombre et la raison. La Révolutionlranfaise et les éJections, París, 1993.
