DICTAMEN Nº. 106/2006, de 5 de julio.*
Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública a instancia de Dª. X, Dª. Y, D. Z, D. W y la Comunidad de Bienes “F”, como propietarios de las parcelas ubicadas en el Espacio Natural Protegido de la Reserva Natural de El Hito (Cuenca), por los perjuicios que les ocasiona la aprobación del Plan de Ordenación de Recursos Naturales (PORN) y la declaración como Reserva Natural de la Laguna de El Hito.
ANTECEDENTES
Con fecha 26 de febrero de 2002, Dª. X y otras, presentaron una reclamación de responsabilidad patrimonial, por estimar lesionados sus derechos con la aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la laguna de El Hito y declaración de la Reserva Natural de la laguna de El Hito (Cuenca) por el Decreto 26/2002, de 12 de febrero (D.O.C.M. del 1 de marzo), mediante el que quedan afectadas, dentro de la zona de protección, las siguientes parcelas de su propiedad:
- Polígono 511, parcela 5016 de 24 hectáreas y 46 áreas - Polígono 511, parcela 12 de 12 hectáreas y 74 áreas - Polígono 512, parcela 112 de 7 hectáreas y 58 áreas.
Manifiestan en su reclamación que el citado Plan señala una serie de limitaciones, entre las que destacan una serie de usos y actividades que deben ser previamente autorizados por la Consejería y otros que son considerados como prohibidos, “limitando de una forma amplísima el derecho de propiedad y perjudicando, incluso, al resto de la explotación agrícola de la que somos titulares, con la consiguiente devaluación de los terrenos y la pérdida importante de rentas de la citada explotación”, señalando que el propio Decreto 26/2002, en su artículo 8 señala que “Las limitaciones a usos o derechos derivados del régimen de protección establecido por el presente Decreto serán indemnizables de acuerdo con la legislación de responsabilidad patrimonial de la Administración”.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
El daño por el que se reclama se encontraría originado por la depreciación que a juicio de los reclamantes ha supuesto la inclusión de sus parcelas en las áreas de protección delimitadas por el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la laguna de El Hito.
El Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la laguna de El Hito, aprobado por el Decreto 26/2002, de 12 de febrero, tiene por objeto establecer el marco normativo preciso tendente a otorgar una atención preferente a la conservación de los valores naturales de la zona que en el mismo se describe a fin de garantizar la conservación de la biodiversidad, * Ponente: Inmaculada González de Lara y Ponte
geomorfología y paisaje que actualmente caracteriza a la laguna y su entorno. Mediante la aprobación del P.O.R.N. se establece un régimen jurídico del espacio que afecta al contenido de otro derecho constitucional, cual es el de la propiedad, reconocido expresamente en el artículo 33.1 de la Constitución, pero este derecho constitucional no lo configura la Constitución como un derecho subjetivo absoluto, pues como se dice en el número 2 del mismo “La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes”.
La referencia a la “función social” como elemento estructural de la definición misma del derecho a la propiedad privada, dice el Tribunal Constitucional en su Sentencia 37/1987, de 26 de marzo (RTC 1987,37) que “pone de manifiesto que la Constitución no ha recogido una concepción abstracta de este derecho como ámbito subjetivo de libre disposición o señorío sobre el bien objeto del dominio reservado a su titular, sometido únicamente en su ejercicio a las limitaciones generales que las Leyes impongan para salvaguardar los legítimos derechos o intereses de terceros o del interés general. Por el contrario, la Constitución reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las Leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir. Por ello, la fijación del «contenido esencial» de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo. Utilidad individual y función social definen, por tanto, inescindiblemente el contenido del derecho de propiedad sobre cada categoría o tipo de bienes”.
Ello no significa, sin embargo, que la función social de la propiedad desapodere al individuo de los derechos que se derivan de la propiedad, sino que lo que hace la Constitución es conjugar los derechos colectivos con los individuales mediante el establecimiento de la correspondiente indemnización cuando aquel sea privado de sus bienes y derechos por causa justificada de utilidad pública
A estos efectos, el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, después de reconocer en su número 1 que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, añade en su número 2 que “En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas”.
Sobre la efectividad de los daños derivados de la imposición de limitaciones de uso a los terrenos conformadores de espacios naturales, este Consejo manifestó en su dictamen 115/2003, de 26 de septiembre lo siguiente, en un asunto similar al actual que “El carácter de “efectivo” con que debe contar el daño viene siendo equiparado por la doctrina y la jurisprudencia a la realidad del mismo, de modo que únicamente serán indemnizables aquellos daños que sean “auténticos, no potenciales o posibles, sin que sean resarcibles las meras especulaciones sobre perjuicios o pérdidas contingentes o dudosas” (Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1981, RJ Ar. 2453). La concurrencia de esta realidad se estima cumplida cuando se trata de “consecuencias lesivas ya producidas, pretéritas o
actuales, y en el caso de las futuras siempre que por su carácter fatal derivado de esa anterioridad o actualidad sean de producción indudable y necesaria, por la anticipada certeza de su acaecimiento en el tiempo y no, por el contrario, cuando se trata de aconteceres autónomos con simple posibilidad, que no certeza, de su posterior producción, dado su carácter contingente o aleatorio que es lo que sucede generalmente con las meras expectativas” (Sentencia de 2 de enero de 1990, RJ Ar. 147). [...]
La prueba de la realidad del daño [...]ha de ser rigurosa, careciendo de valor la basada en circunstancias dudosas o contingentes (Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de marzo de 1994, RJ Ar. 1722), lo cual conduce a la consecuencia ineludible de la desestimación de la pretensión de indemnización formulada por el particular (Sentencias del Tribunal Supremo de 24 de abril de 1990, RJ Ar. 3330 y de 12 de marzo de 1992, RJ Ar. 1989), declarando al respecto el Alto Tribunal (entre otras en su Sentencia de 3 de mayo de 1977, RJ Ar. 2688) que no es procedente la indemnización de daños y perjuicios “cuando el reclamante no acredita suficientemente la existencia de los mismos, ni demuestra con datos exactos e irrecusables la cuantía en que los fija, quedando la Administración sólo obligada al abono de lo que sea justo, no procediendo la indemnización cuando el reclamante no acredite su existencia”.
En cuanto al alcance de las limitaciones derivadas de las declaraciones de espacios protegidos, el Tribunal Supremo en supuestos semejantes ha venido afirmando que “sólo pueden generar derecho a indemnización cuando se produzca cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o intereses patrimoniales legítimos derivada del establecimiento del [... espacio protegido ...], por lo que [...], no cabe reconocer derecho a indemnización basada en la reglamentación general de los usos y aprovechamientos generales” contenidos en la norma de creación (Sentencia de 6 de julio de 1982, Ar. 5349).
A lo señalado cabe añadir la perspectiva ofrecida por las implicaciones urbanísticas que un de Plan de Ordenación de los Recursos Naturales igualmente conlleva, como elemento singular de planificación - equiparable en su propósito preservacionista con los Planes Especiales de protección del paisaje y del medio natural, En este sentido cabe indicar que el Tribunal Supremo, partiendo del principio de no indemnizabilidad de las limitaciones derivadas del planeamiento, afirmó que el derecho derivado del destino urbanístico del suelo previsto en el plan sólo se patrimonializa cuando el propietario, cumpliendo sus deberes, ha contribuido a hacer físicamente posible su ejercicio, por ello, sólo cuando los aprovechamientos urbanísticos previstos en la ordenación han sido patrimonializados, y sólo entonces, la modificación del Planeamiento implica lesión de un derecho ya adquirido. Así, la facultad de edificar es una mera expectativa que se transforma en verdadero derecho cuando su titular ha cumplido todas las obligaciones urbanísticas que le impone la Ley, llevando a cabo determinadas inversiones y gastos dentro de los plazos establecidos sin haber obtenido los beneficios que le correspondan.- Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 1991 (Ar. RJ 1991,772).
Procede, por tanto, examinar si la regulación de los usos y actividades que se contienen en el P.O.R.N. han producido un daño efectivo a los reclamantes. En el apartado 6 del Anexo 1 al Decreto 26/2002, de 12 de febrero, se clasifican los usos y actividades de la zona de la siguiente forma: a) usos y actividades permitidos, que son aquellos de carácter tradicional que no son lesivos para los ecosistemas ni para los recursos naturales prioritarios, y que resultan compatibles con la finalidad de las figuras legales a aplicar; b) usos y actividades a
regular específicamente por los instrumentos de planificación del espacio natural protegido; c) usos y actividades autorizables, que son aquellas que deben ser objeto de autorización expresa y previa en cada caso y d) usos y actividades prohibidas, que son aquellos que causan un impacto grave sobre los recursos y valores del espacio natural.
Los reclamantes alegan que la aprobación del P.O.R.N. limita de forma considerable el derecho de propiedad, perjudicando, incluso, al resto de la explotación agrícola con la consiguiente devaluación de los terrenos. Esta genérica alegación no puede tenerse en cuenta porque no se trata de un daño actual y efectivo, sino de un simple futurible que no es posible predecir.
La depreciación del valor del suelo se efectúa teniendo como referencia el valor que dicho suelo tendría como regadío, una vez descontados los gastos de transformación, los cuales consisten básicamente en la apertura de un pozo en cada una de las fincas; en la construcción de una nave para uso agrícola y la instalación de regadío. Como claramente se desprende de los elementos utilizados para el cálculo de la depreciación del suelo como consecuencia de limitación de usos y actividades, se parte de un presupuesto irreal. Es irreal, en primer lugar, porque ningún dato del expediente presume que los reclamantes tuviesen previsión de acometer dicha transformación agrícola con anterioridad a la implantación de las medidas de protección sobre la zona y, por tanto, que hubieran efectuado inversión alguna que proceda indemnizar como frustración de una iniciativa ya en marcha; y en segundo lugar, porque se parte de un presupuesto: la certeza en la disponibilidad de agua apta para el riego mediante la apertura de un pozo, sobre la que no es posible reconocerles una tangible capacidad de decisión. Por el contrario, en relación con esta última contingencia, ha de tenerse especialmente en cuenta que la investigación, alumbramiento y utilización de aguas subterráneas mediante la perforación de un pozo exigiría la pertinente autorización y concesión por parte de la Administración competente para la gestión de las aguas subterráneas –bien no privativo de los titulares de los terrenos, sino de dominio público estatal- , de conformidad con lo previsto en los artículos 73 y siguientes de la vigente Ley de Aguas, Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, así como que la cercanía del área lacustre objeto de protección hace difícilmente concebible la hipótesis de obtener dichos permisos y concesiones, toda vez que el predominio de las medidas medioambientales de protección sobre los eventuales aprovechamientos hídricos que nuestro ordenamiento impone respecto de dichas zonas húmedas, y que late en los artículos 111 de la citada Ley de Aguas, 9.3 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Espacios Naturales Protegidos, y 9.2 y 48.2 de la Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Castilla-La Mancha, se erige en un condicionante insuperable para cualquier actividad autorizatoria que pudiera llevar a cabo el organismo de cuenca competente.
Por lo que se refiere a una posible instalación de una base de telefonía, ningún elemento existe en el expediente que pueda llevar a esta conclusión, al no existir ni siquiera una oferta en este sentido por parte de alguna empresa de telefonía móvil.
DICTAMEN
“Que procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por Dª. X, Dª. Y, D. Z, D. W y la Comunidad de Bienes “F”, por daños derivados de las
limitaciones de uso impuestas a las parcelas de su propiedad como consecuencia de la aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la laguna de El Hito mediante Decreto 26/2002, de 12 de febrero, ya que los daños aducidos no revisten el carácter efectivo requerido por el artículo 139.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.”
