El acto administrativo
Curso de Especialización en Derecho Administrativo
Organizador: Centro de Estudios en Justicia y Derechos
Humanos - Ministerio de Justicia
Alejandro Moscol Salinas
24 de mayo de 2016
Acto Administrativo: introducción (1)
Categorías jurídicas en el derecho administrativo:
•
Acto administrativo
•
Procedimiento Administrativo.
•
Contrato Administrativo.
•
Reglamento Administrativo.
Acto Administrativo: introducción (2)
•
En un sentido amplio: todo acto jurídico dictado por la Administración
y sometido a Derecho Administrativo. Se distingue de la actuación no
jurídica (actos materiales), o de los actos jurídicos producidos por los
administrados (actos del administrado).
•
Concepto más estricto (aceptado por doctrina y legislaciones): Se
excluyen los Reglamentos (*) (es fuente, destinatarios generales o
indeterminados, crea o modifica derecho objetivo), se excluyen los
actos contractuales (contratos de la Administración Pública) y se
independiza del uso de la coacción administrativa concretándose en
declaraciones y no en ejecuciones.
(*) La doctrina reconoce los reglamentos ejecutivos, independientes y
de urgencia.
Acto Administrativo (LPAG)
-
Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que,
en el marco de normas de derecho público, están destinadas a
producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o
derechos de los administrados dentro de una situación concreta.
-Ejemplos: imposición de multa administrativa, otorgamiento de
Acto Administrativo (LPAG)
•
No son actos administrativos:
•
Los actos de administración interna de las entidades destinados a
organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios.
Estos actos son regulados por cada entidad, con sujeción a las
disposiciones del Título Preliminar de esta Ley, y de aquellas
normas que expresamente así lo establezcan.
Acto Administrativo (LPAG)
• Los actos de administración interna se orientan a la eficacia y eficiencia
de los servicios y fines de las entidades.
• Son emitidos por órgano competente, su objeto debe ser física y
jurídicamente posible, su motivación es facultativa cuando los superiores jerárquicos impartan las órdenes a sus subalternos.
• Las decisiones internas de mero trámite pueden impartirse verbalmente
por el órgano competente. El órgano inferior que las reciba las documentará indicando que procede por “orden de…”.
Acto Administrativo y Acto de Gobierno
• Necesidad de someter el ejercicio del poder público al derecho.
• Disminución de las decisiones de la administración que no estén
sometidas a control y a derecho.
• Diferencia entre Acto Administrativo y Acto de Gobierno o Acto Política.
• Presencia de la discrecionalidad en el ejercicio del poder público. Actos
con discrecionalidad alta, media o baja. Sometimiento a la razonabilidad como garantía y a la motivación.
Acto Administrativo (LPAG)
• La declaración en que el acto administrativo consiste debe proceder de una
Administración.
• Tener en cuenta artículo 1° de la LPAG: Entidad de la Administración Pública:
Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial, Gobiernos Regionales y Locales, Organismos Constitucionalmente Autónomos; las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas; y las personas jurídicas bajo el régimen privado que presten servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado.
Elementos del Acto Administrativo
•
Subjetivos:
Administración,
órganos,
competencia,
investidura legítima del titular del órgano.
•
Objetivos:
presupuesto de hecho, objeto, fin (finalidad
pública). Motivación.
•
Formales:
procedimiento, forma de la declaración.
García Enterría, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I,
p.538 y siguientes.
Características del Acto Administrativo
• Estabilidad. Vinculado con la seguridad jurídica. Diferenciar de la nulidad.
Excepción: la revocación.
• Revisable. Genera cosa decidida. No genera cosa juzgada. Necesidad del
control jurisdiccional. No exigibilidad de la doble instancia administrativa. Posibilidad de nulidad de oficio y posibilidad de proceso de lesividad.
• Ejecutivo y ejecutorio. Es de obligatorio cumplimiento. Manifestación de la
potestad de autotutela administrativa y la posibilidad de exigir su
Requisitos de validez del acto administrativo
-Competencia
• Son requisitos de validez de los actos administrativos:
1. Competencia.- Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su emisión.
La competencia administrativa (1)
•
La Constitución Política y la ley como fuente de la competencia
administrativa (legalidad). Función de la Ley Orgánica y de la ley.
•Reglamentación: a cargo de normas administrativas.
•
Organización administrativa interna: Reglamentos de Organización
y Funciones, Manual de Organización y Funciones, Cuadro de
Asignación de Personal.
La competencia administrativa (2)
• La competencia desconcentrada. Reglas de la nueva gestión pública.
• Cuando una norma atribuya una competencia o facultad sin especificar
qué órgano la ejerce:
Regla: Corresponde al órgano de inferior jerarquía de función más similar a ella (criterio de materia y territorio).
La competencia administrativa (3)
•
La ley atribuye a los órganos menor jerarquía funciones menores y
operativas dentro de las entidades:
• Confrontación de hechos con normas expresas.
• Certificaciones
• Inscripciones
• Remisiones al archivo
• Notificaciones
• Expedición de copias certificadas
• Comunicaciones
La competencia administrativa (4)
• La competencia administrativa es inalienable.
• Diferencias con otras figuras: delegación de la competencia, encargo de
gestión, colaboración entre entidades administrativas.
• Nulidad de aquellos actos administrativos o contratos que impliquen
renuncia a la titularidad o a la abstención del ejercicio de atribuciones conferidas a algún órgano administrativo.
• Solo por ley o en mandato judicial expreso y concreto, puede ser exigible
La competencia administrativa (5)
• La demora o negligencia en el ejercicio de la competencia o su no
ejercicio cuando corresponda, constituye falta disciplinaria imputable a la autoridad.
• Casos especiales de ejercicio de la competencia afectando el principio de
legalidad administrativa.
• Evaluar: pronunciamiento respecto de materias que no eran de su
competencia, aplicación indebida del derecho, apreciación inadecuada de los hechos, pronunciamiento ultra petita.
Conflicto con la función jurisdiccional
• Autoridad administrativa adquiere conocimiento que se está tramitando en
sede jurisdiccional una cuestión litigiosa entre dos administrados sobre
determinadas relaciones de derecho privado que precisen ser
esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo: Solicitar al órgano jurisdiccional comunicación sobre las actuaciones realizadas.
• En caso que exista estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos, la
autoridad competente determina su inhibición hasta que el órgano jurisdiccional resuelva.
• Resolución inhibitoria se eleva en consulta al superior jerárquico (con o sin
apelación).
• Si se confirma la resolución, se comunica al Procurador Público
Ejercicio de la competencia
• El ejercicio de la competencia es una obligación directa del órgano
administrativo. Salvo: cambio de competencia por motivos de delegación o avocación.
• El encargo de gestión, la delegación de firma y la suplencia no
suponen alteración de la titularidad de la competencia.
• Se respetan las competencia otorgadas por la Constitución.
• Si durante la tramitación de un procedimiento administrativo, la
competencia es transferida a otro órgano o entidad por motivos organizacionales, en este último continuará sin retrotraer etapas ni suspender plazos.
Deberes de las autoridades en los procedimientos
Asimismo, se establece que las autoridades tiene como
deber:
Actuar dentro del ámbito de su competencia y los
fines (principio de legalidad y control del exceso de
poder).
Requisitos de validez del acto administrativo
2. Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo que pueda determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y jurídicamente, y comprender las cuestiones surgidas de la motivación.
3. Finalidad Pública.- Adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las normas que otorgan las facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pública distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una facultad no genera discrecionalidad.
Requisitos de validez del acto administrativo –
Motivación
4.
Motivación.-
El
acto
administrativo
debe
estar
debidamente motivado en proporción al contenido y
conforme al ordenamiento jurídico.
Motivación
•Certeza y motivación suficiente
•
Sobre el contenido constitucionalmente protegido de la
motivación:
“Está delimitado en los siguiente supuestos: inexistencia de
motivación o motivación aparente; falta de motivación interna
del razonamiento; deficiencias en la motivación externa;
justificación de las premisas, motivación insuficiente; y
motivación sustancialmente incongruente” (STC
3943-2006-PA/TC)
Motivación (2)
•
La motivación debe ser expresa. Relación concreta y directa
en lo probado en la instrucción (verdad material, relevancia
de los hechos y medios probatorios) y la fundamentación
jurídica (razonamiento jurídico)
•
Importancia de delimitar alcances de la discrecionalidad
administrativa.
Motivación (3)
•
Puede motivarse mediante la declaración de conformidad
con fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes,
decisiones u otra documentación.
•
Necesidad que obren en el expediente y se les identifique de
forma cierta.
•
Se constituyen en parte integrante del acto administrativo.
•No se admiten la exposición de fórmulas generales o vacías
de fundamentación para el caso concreto o aquellas
fórmulas que por su oscuridad, vaguedad o contradicción o
insuficiencia no esclarecen de forma suficiente.
Motivación (4)
No precisan de motivación (excepción expresa de la Ley
27444):
-
Las
decisiones
de
mero
trámite
que
impulsan
el
procedimiento.
-
Cuando la autoridad estima procedente lo pedido por el
administrado y el acto administrativo no perjudica derechos
de terceros.
-
Cuando la autoridad produce gran cantidad de actos
administrativos sustancialmente iguales. Es suficiente la
motivación única.
Requisitos de validez del acto administrativo –
Procedimiento regular
5. Procedimiento regular.-
Antes de su emisión, el acto
debe ser conformado mediante el cumplimiento del
procedimiento administrativo previsto para su generación.
Procedimiento regular (1)
El concepto “procedimiento” no es exclusivo del ámbito del
derecho público o propio del derecho administrativo. Es un
concepto identificable en ámbitos privados.
Existe
una
objetiva
y
concreta
vinculación
entre
el
acto
administrativo y el procedimiento administrativo.
Debe
existir
una
correspondencia
entre
el
procedimiento
administrativo y los fines por lo que actúan las Administraciones
Públicas.
El procedimiento administrativo no es el único medio por el cual la
Administración Pública satisface el interés general que motiva su
existencia.
Procedimiento regular (2)
El procedimiento administrativo puede definirse como la
actividad
unilateral
y
formalizada
de las
Administraciones Públicas
para la
producción de actos administrativos.
(Parejo, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo. Tirant lo blanch – Universidad del Externado. Bogotá, 2010, p.308)
Procedimiento regular (3)
• Se trata de actividad administrativa: es actividad jurídica.• Se diferencia de otras actuaciones materiales de la administración.
• Es actividad unilateral. Las declaraciones finales no requieren de la
voluntad de un tercero para alcanzar su validez y eficacia.
• Se diferencia de contratos administrativos en los cuales si se requiere
la voluntad para que produzca efectos.
(Parejo, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo. Tirant lo blanch – Universidad del Externado. Bogotá, 2010, p.308-309)
Procedimiento regular (4)
• Es actividad formalizada. Se desarrolla con una lógica que lo sustenta
y trámites predeterminados.
• Es actividad administrativa en sentido subjetivo: emana de un
Administración Pública.
• Es actividad administrativa en sentido objetivo: es una actividad de la
Administración Pública bajo el régimen del Derecho Administrativo.
• Diferenciar: la actuación administrativa formalizada (potestad
administrativa) puede tener por objeto la producción de actos administrativos, reglamentos administrativos y contratos administrativos.
(Parejo, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo. Tirant lo blanch – Universidad del Externado. Bogotá, 2010, p.309)
Procedimiento regular (5)
“(…) El procedimiento administrativo en sentido estricto objeto de
estudio ahora se refiere, en sentido técnico – jurídico, a supuestos
en los que la actividad administrativa se centra en la aplicación del
Derecho objetivo mediante una declaración cuya lógica y eficacia
se circunscribe a un supuesto concreto, esto es, se trata de la
realización concreta del Derecho de forma típica”
(Parejo, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo. Tirant lo blanch – Universidad del Externado. Bogotá, 2010, p.309-310)
Procedimiento regular (6)
• El procedimiento administrativo es “el cauce formal para el desarrollo de la actividad administrativa”
• Articula la relación Administración Pública y sujetos interesados.
• Responde a fines específicos:
• Garantiza el sometimiento pleno a la Ley y al Derecho de las
actuaciones administrativas.
• Permite uniformizar y racionalizar la actuación administrativa para la
satisfacción eficaz de las necesidades colectivas.
• Posibilita la participación de los particulares en la toma de decisiones. (Parejo, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo. Tirant lo blanch –
Procedimiento regular (7)
•
El procedimiento administrativo constituye un instrumento de
control de la legitimidad (legalidad y razonabilidad o justicia) y del
“acierto de los actos en relación con el interés público” que
persigue la administración.
(Cassagne, Juan Carlos. Derecho Administrativo, Tomo II. Palestra Editores, Lima, 2010, p.629)
Procedimiento regular (8)
Debido proceso en sede administrativa:
–
El
Tribunal
Constitucional
señala
que
el
Debido
Proceso
Administrativo supone en toda circunstancia el respeto por parte de
la administración pública de todos aquellos principios y derechos
normalmente invocados en el ámbito de la jurisdicción (STC
026-97-AA/TC).
–
Ello se encuentra reconocido en el ámbito administrativo por la ley
a
través
de
los
diversos
procedimientos
de
defensa
o
reconocimiento de derechos.
–
La objetividad e imparcialidad son valoraciones indesligables del
Procedimiento regular (9)
Debido proceso en sede administrativa:
– Derecho al juez natural que manifestará con la existencia de un
órgano competente predeterminado en el procedimiento administrativo.
– Inobservancia de las normas del procedimiento esenciales vulnera el
debido proceso en sede administrativa (STC 1142-98-AA/TC). (v.g. destitución de funcionarios sin procedimiento disciplinario previo).
Principio de contradicción
– TC afirma la aplicación del derecho de defensa durante todo el
Procedimiento regular (10)
Publicidad:
– TC ha afirmado la importancia de la notificación y de la indefensión
que se genera (v.g. en cuanto a interponer recursos administrativos). Incluso validez de la publicación del acto administrativo.
Motivación:
– La motivación está vinculada al principio de interdicción de la
Procedimiento regular (11)
El profesor Cassagne resalta que el debido procedimiento implica
el reconocimiento de 3 derechos fundamentales:
1.
Derecho a ser oído.
2.
Derecho a ofrecer y producir pruebas
3.Derecho a una decisión fundada.
(Cassagne, Juan Carlos. Derecho Administrativo, Tomo II. Palestra
Editores, Lima, 2010, p.648)
Procedimiento regular (11)
Existen
requisitos
especiales
para
los
casos
de
órganos
colegiados:
-
Aplicación del régimen especial de la LPAG (artículo 95° y
siguientes).
-
Régimen de sesiones: Quórum para instalación y quórum para
votación.
-
Obligatoriedad del voto. Diferenciar con la abstención.
-Registro de las actuaciones: Obligatoriedad del Acta.
Clasificación de los actos administrativos
Actos administrativos generales e individuales (singulares)
Actos administrativos terminales, definitivos o resolutivos y los actos de
trámite (preparatorios o actos del procedimiento).
Actos favorables o ampliatorios, actos de gravamen y actos denegatorios.
Actos administrativos personales y actos administrativos reales
Actos administrativos según la forma de su exteriorización (expresos, tácitos, implícitos). Caso del oficio, caso del silencio administrativo, caso del derecho de petición.
Actos administrativos impugnables, consentidos y firmes.
Fuente:
PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo, Tirant lo blanch y Universidad del Externado, Bogota, 2011. p. 392-398
MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica. Octava Edición, Lima, 2009.
Clasificación de los actos administrativos (2)
Actos constitutivos y declarativos.
Actos de incoación, instrucción, ordenación, intimación, resolutivos y de
ejecución.
Actos según su forma de producción (individuales, en masa)
Actos unipersonales y actos colegiados.
Actos simple y complejos
Actos reglados y discrecionales
Fuente:
PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo, Tirant lo blanch y Universidad del Externado, Bogota, 2011. p. 392-398
MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica. Octava Edición, Lima, 2009.
