Un tema del desarrollo: la reducción de la vulnerabilidad frente a los desastres

Banco Interam ericano de D esarrollo Distr. LIM ITA D A LC/M EX /L.428 7 de m arzo de 2000 ORIGINAL: ESPA Ñ O L Com isión Económ ica para A m érica Latina

y el Caribe

Sede Subregional en M éxico

UN TEMA DEL DESARROLLO: LA REDUCCIÓN DE LA

VULNERABILIDAD FRENTE A LOS DESASTRES

Este documento fue elaborado por la CEPAL y el BID para el Seminario “Enfrentando Desastres Naturales: Una Cuestión del Desarrollo”, que se realizará en Nueva Orleans, los días 25 y 26 de marzo de 2000. Ha sido redactado por Ricardo Zapata Martí, Rómulo Caballeros — funcionario y Director de la Sede Subregional de la CEPAL en México— y Sergio Mora, funcionario en Representación del BID de la República Dominicana. Colaboraron, asimismo, Edmundo Jarquín y Janine Perfit, Jefe y Oficial de la División de Estado y Sociedad Civil del Departamento de Desarrollo Sostenible del BID. Las expresiones en este documento no comprometen ni representan posiciones oficiales de los países miembros de las instituciones mencionadas. El Seminario y la elaboración de este documento cuentan con el patrocinio de los Gobiernos de Finlandia y de Suecia.

R ESU M EN ... 1

I. LOS D ESA STR ES SON U N PR O B LEM A D E D E SA R R O L L O ... 5

1. Amenaza, vulnerabilidad y riesgo... 5

2. A m érica Latina y el Caribe: una región muy expuesta a los desastres... 6

3. M agnitud de los daños en A m érica Latina y el C a rib e ... 8

4. Las consecuencias de los desastres naturales en el largo plazo ... 13

II. R ED U C C IÓ N D E LA V ULNERABILID A D PA R A U N D ESA RR O LLO SO STEN IB LE... 17

1. Gestión integral del rie s g o ... 19

2. Fortalecim iento de la capacidad m acroeconóm ica... 20

3. Políticas activas para reducir distorsiones... 21

4. Coordinación de políticas regionales y subregionales... 21

5. Fortalecim iento del sistema dem ocrático... 21

6. Increm ento y coordinación de la cooperación internacional... 22

A nexos: I M agnitud de los daños, tipología de los desastres y su im pacto... 23

ÍNDICE Página II Lista de docum entos de la CEPAL sobre la estimación de los efectos socioeconóm icos de los desastres n atu ra les... 39

1. El tem a de los desastres es, claramente, un problem a de desarrollo de los países. Primero, porque en los países en desarrollo algunos fenóm enos naturales, ya sean de origen hidrom etereológico, geosísm ico, vulcanológico o de otra naturaleza, suelen tener consecuencias mayores que en los países desarrollados. Segundo, porque diversos factores asociados al bajo nivel de desarrollo, como después se verá, son causa de la am plificación de tales consecuencias. Tercero, porque el im pacto de los fenóm enos naturales sobre las posibilidades de desarrollo de largo plazo es sensiblem ente m ayor en los países m enos desarrollados.1

2. Si las consecuencias de los desastres naturales son un problem a de desarrollo,

enfrentarlos de m anera sistem ática y coherente — en sus causas, en la prevención, mitigación, reconstrucción y transform ación para reducir la vulnerabilidad— debe ser objetivo explícito de las estrategias de desarrollo de los países. N o es una casualidad que 95% de las m uertes por desastres naturales en 1998 se hayan producido en países en desarrollo, ni que, para algunos de éstos, ciertos fenóm enos naturales hayan resultado devastadores para el nivel de vida de sus poblaciones y sus posibilidades de desarrollo, m ientras que en los países desarrollados las consecuencias sobre el conjunto de la actividad económ ica y la población son marginales.

3. D ebido a la creciente im portancia de los desastres, ha adquirido relevancia y

actualidad el térm ino vulnerabilidad. D esde el punto de vista general, puede definirse com o la probabilidad de que una com unidad, expuesta a una am enaza natural, según el grado de fragilidad de sus elem entos (infraestructura, vivienda, actividades productivas, grado de organización, sistemas de alerta, desarrollo político-institucional y otros), pueda sufrir daños hum anos y materiales. La m agnitud de esos daños, a su vez, tam bién está relacionada con el grado de vulnerabilidad.

4. A m érica Latina y el Caribe constituyen una región con una alta exposición a

fenóm enos naturales — hidrom etereológicos, sísmicos, vulcanológicos y de otra naturaleza— con potencial destructivo. E sa alta exposición a fenóm enos naturales con potencial destructivo, com binada con acentuadas características de vulnerabilidad — social, económ ica, física, ambiental y política-institucional— hace que la región m uestre una alta y creciente incidencia de desastres naturales.

5. Las causas de que la vulnerabilidad sea tan elevada en A m érica Latina y el Caribe

son variadas y complejas. Sin duda, el patrón de desarrollo seguido por la m ayoría de los países, con altos grados de pobreza, exclusión socioeconóm ica y deterioro del ambiente, es un factor principal. Es preciso agregar que en los países, los pobres, y dentro de éstos las mujeres, niños y minorías étnicas, constituyen los segmentos de población m ás frágiles y vulnerables. Los pobres viven en las zonas de m ayor riesgo, usan técnicas de cultivo depredadoras del am biente o laboran

En una consideración más amplia de los desastres como problema del desarrollo deberían incluirse las repercusiones que las políticas seguidas por los países desarrollados han tenido sobre algunas amenazas, como por ejemplo el cambio climático y el procesamiento de desechos radioactivos.

en tierras m arginales, tienen menos acceso a la inform ación, a los servicios básicos y a la protección pre y post desastre. E sta m ayor vulnerabilidad de los segmentos pobres de la población tam bién está asociada, en condiciones de lim itación o precariedad del sistem a político democrático, a su escasa posibilidad de participar en las políticas públicas. De m uchas formas, la pobreza cierra y exacerba el círculo vicioso de los desastres.

6. La m agnitud de los daños hum anos y económ icos provocados por los desastres

naturales en A m érica Latina y el Caribe es estrem ecedora con arreglo a cualquier clase de medición. A lgunas estim aciones hacen ascender a 150 m illones la población afectada (directa e indirectam ente). Y según las cifras com piladas por la Com isión Económ ica para A m érica Latina y el Caribe (CEPAL), solam ente entre 1972 y 1999 la cifra de m uertos asciende a 108 000 y el total de dam nificados directos supera los 12 millones.

7. El m onto total de los daños resultantes de las evaluaciones que la CEPAL ha

hecho entre 1972 y 1999 asciende a m ás de 50 000 millones de dólares. D ado que la CEPAL sólo ha hecho evaluación de daños a solicitud de los gobiernos, y que esas evaluaciones únicam ente cubren una parte lim itada de los desastres que ha enfrentado la región, la cifra real de los daños hum anos y m ateriales es m ucho mayor.

8. Por otra parte, en la consideración de los daños provocados por los desastres

naturales deben contem plarse los efectos sum am ente perturbadores en la estabilidad emocional de la población afectada, los dislocam ientos de grupos poblacionales significativos, entre los cuales destacan el im pacto sobre la estabilidad social y política. D e la m agnitud de estas catástrofes y de la calidad de la reacción de los gobiernos m uchas veces se han derivado im portantes crisis políticas y sociales, lo cual subraya la im portancia de los factores políticos- institucionales en la consideración de este tema, tanto desde la perspectiva de la prevención y reducción de la vulnerabilidad com o desde la de las consecuencias que acarrean los fenóm enos naturales.

9. N o existe un com portam iento o patrón determ inado en las consecuencias y la

m agnitud de los daños que ocasionan los diferentes desastres. El patrón resultante se determ ina más bien por una com binación de factores que incluyen el tam año de la econom ía y su situación antes del evento, la estructura productiva, la naturaleza del fenóm eno y su m agnitud, el m om ento (tiem po y duración) en que se presenta el desastre, el grado de organización y participación social, la capacidad política-institucional y la form a en que el gobierno, la sociedad y la com unidad internacional enfrentaron el problema. Pero com o norm a general, los países más pequeños y de m enor desarrollo presentan un cuadro de daños significativam ente mayor.

10. El im pacto de largo plazo de las catástrofes se hace sentir de diferentes maneras

(daños en la infraestructura económ ica y social, cam bio de prioridades, alteraciones ambientales, desequilibrios externos o fiscales, procesos inflacionarios, redistribución negativa del ingreso, cam bios en la estructura dem ográfica, entre otros). Los efectos m acroeconóm icos de largo plazo se expresan en un núm ero significativo de variables que se resum en en una tendencia a la reducción del ingreso por habitante. La experiencia de A m érica Latina y el Caribe confirm a la hipótesis de que se produce una alta correlación entre la evolución del producto interno bruto

(PIB) y el núm ero de desastres por año.2 U na prim era consecuencia de un desastre es el deterioro inm ediato de las condiciones nacionales de vida. E ste efecto, si bien se concentra más en la población directam ente afectada y que habita en la zona donde el desastre se m anifiesta con m ayor violencia, tiene repercusiones que, en general, afectan de una m anera u otra a la totalidad de la población del país. En algunos casos la irradiación incluso llega a países vecinos (migraciones, transm isión de vectores, aum ento de riesgo por deterioro en cuencas, m enor dem anda de im portaciones, interrupción en com unicaciones, etc.).

11. En definitiva, los efectos de largo plazo de los desastres afectan gravem ente a las

posibilidades de desarrollo de los países. Este hecho llam a la atención sobre, al menos, dos aspectos vinculados a la estrategia de desarrollo de un país: prim ero, apreciar que los recursos destinados a la prevención y la m itigación del im pacto de los fenóm enos naturales son una inversión de m uy alto rendim iento, tanto en térm inos económ icos com o en lo social y político apropiado para el crecim iento a largo plazo. Segundo, que las acciones y decisiones de gasto que se tomen, una vez presentado el fenómeno, deben insertarse en esa perspectiva de reducir la vulnerabilidad, es decir, por m edio de un enfoque com binado de reconstrucción y transform ación con objeto de m odificar positiva y progresivam ente el grado de vulnerabilidad y, por tanto, posibilidades de desarrollo futuro.

12. La reducción de la vulnerabilidad es una inversión clave, no solam ente para

reducir los costos hum anos y m ateriales de los desastres naturales, sino tam bién para alcanzar un desarrollo sostenible. D icho de otra forma, se trata de una inversión de gran rentabilidad en térm inos sociales, económ icos y políticos. P or tanto, la reducción de la vulnerabilidad debe ser incorporada de m anera orgánica en una visión sistém ica e integral del desarrollo.

13. U na visión apropiada de una estrategia integral de desarrollo debe basarse en

cuatro pilares: la com petitividad, la equidad, la gobernabilidad y la reducción de la vulnerabilidad. Los dos prim eros factores, la com petitividad y la equidad, quedan fuera del alcance de este docum ento; en él se tratarán la reducción de la vulnerabilidad y los aspectos de la gobernabilidad dem ocrática relacionados con ella.3

14. La relación entre reducción de la vulnerabilidad y gobernabilidad se justifica no

sólo porque “hay una relación directa entre el desarrollo económ ico y la calidad del proceso de gobierno” ,4 sino tam bién porque hasta ahora se ha desatendido la vulnerabilidad político- institucional, salvo cuando se exam inan los organism os específicam ente encargados del m anejo de catástrofes (defensa civil, instituciones de alerta y otros). Pero la vulnerabilidad política- institucional, entendida como la debilidad institucional en su conjunto, y m ás concretam ente la

2 Véase Ken Sudo (1994), revista Disasters No. 17, enero-febrero.

3 El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la CEPAL han venido realizando, desde hace

muchos años, investigaciones sobre la relación entre equidad y desarrollo, y sobre las condiciones para una inserción internacional competitiva de los países de América Latina y el Caribe. Además, debe quedar claro que, aunque el tema de la equidad no es en sí objeto de este documento, reducir la pobreza y los grados de exclusión socioeconómica es una de las prioridades de cualquier estrategia para reducir la vulnerabilidad.

4 BID, Marco de referencia para la acción del Banco en los programas de modernización del

debilidad del sistem a dem ocrático, se ha revelado en m uchas ocasiones como una de las causas m ás im portantes de vulnerabilidad frente a los fenóm enos naturales y, a su vez, como causa incluso de las otras vulnerabilidades. E n efecto, la debilidad del sistem a dem ocrático tiene consencuencias negativas en la eficiencia de las políticas públicas, la legitim idad de la acción gubernam ental, la participación de los ciudadanos y las em presas en los esfuerzos nacionales, la articulación con gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil, la gestión y m anejo de las em ergencias, el procesam iento de las dem andas y necesidades de los ciudadanos y la capacidad para responder a éstas.

15. Existe una estrecha relación entre la necesidad de reducir la vulnerabilidad y el

increm ento de la capacidad organizativa y participativa de las com unidades, el sector privado y el gobierno; igualm ente im prescindible resulta que la com unidad internacional adecue su política a esta visión de reducción de la vulnerabilidad com o fundam ento de un desarrollo sostenible. Por la visión lim itada de la capacidad institucional que hasta ahora ha prevalecido, en general se han creado instituciones orientadas y adm inistradas m ediante criterios poco participativos, con procedim ientos centralizados, que se lim itan a responder a la em ergencia, sin prevención ni previsión, con estructuras verticales y muy escasos presupuestos. A dicionalm ente, las legislaciones en algunos casos ni siquiera definen explícitam ente los conceptos de prevención y mitigación. Sin embargo, el proceso de dem ocratización, incluyendo la m ayor penetración de los medios de inform ación y la consecuente sensibilidad frente a estos problem as, está dando origen a esfuerzos de gestión del riesgo más integrales, en los que destaca cada vez más la necesaria articulación entre gobiernos centrales, gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil, así com o una incidencia más coordinada y efectiva de la cooperación internacional.

16. U na estrategia de reducción de la vulnerabilidad com o fundam ento de un

desarrollo sostenible debe estar basada en varias líneas de acción básicas; las más im portantes son la gestión integral del riesgo, el fortalecim iento de la capacidad m acroeconóm ica, políticas activas para reducir las distorsiones más sensibles, la coordinación de políticas regionales y subregionales, el fortalecim iento del sistem a dem ocrático y el incremento, reorientación y coordinación de la cooperación internacional.

I. LOS DESASTRES SON UN PROBLEMA DE DESARROLLO

Los fenóm enos naturales susceptibles de producir daños en la población y las econom ías de los países, y por añadidura en sus sistemas sociales y políticos, son parte de los procesos geodinám icos de la vida del planeta. N o ocurre lo m ism o con sus consecuencias, que pueden evitarse o reducirse de m anera importante. N o es una casualidad que 95% de las m uertes asociadas a desastres naturales en 1998 se hayan producido en países en desarrollo, ni que para algunos de ellos, los desastres que en los países desarrollados tienen consecuencias m arginales sobre el conjunto de la actividad económ ica y la población, hayan tenido efectos devastadores sobre el nivel de vida de sus poblaciones y sus posibilidades de desarrollo.

Los efectos de los desastres naturales son, claramente, un problem a de desarrollo de los países. Primero, porque en los países en desarrollo algunos fenóm enos naturales, ya sean de origen hidrom etereológico, geosísm ico, vulcanológico o de otra naturaleza, suelen tener m ayores consecuencias sociales, económ icas, am bientales y políticas que en los países desarrollados. Segundo, porque diversos factores asociados al bajo nivel de desarrollo, como se verá más adelante, provocan la am plificación de su impacto. Tercero, porque el efecto de los fenóm enos naturales sobre las posibilidades de desarrollo de largo plazo es sensiblem ente m ayor en los países m enos desarrollados.

Si los desastres naturales son un problem a del desarrollo, enfrentarlos de m anera sistem ática y coherente — en sus causas, en la prevención, m itigación, reconstrucción y transform ación para reducir la vulnerabilidad— debe ser objetivo explícito de las estrategias de desarrollo de los países.

1. A m enaza, vulnerabilidad y riesgo

D ebido a la creciente im portancia de los desastres, ha adquirido relevancia y actualidad el térm ino vulnerabilidad. Desde el punto de vista general, puede definirse com o la probabilidad de que una com unidad, expuesta a una am enaza natural, según el grado de fragilidad de sus elem entos (infraestructura, vivienda, actividades productivas, grado de organización, sistemas de alerta, desarrollo político-institucional y otros), pueda sufrir daños hum anos y materiales. La m agnitud de esos daños, a su vez, tam bién está relacionada con el grado de vulnerabilidad.

L a vulnerabilidad puede ser analizada desde diferentes perspectivas (física, social, política, tecnológica, ideológica, cultural y educativa, am biental, institucional), aunque todas ellas, de alguna manera, están relacionadas en la realidad. Su gestación está asociada directam ente con factores de orden antrópico, esto es, la interacción hum ana con la naturaleza. El riesgo se origina como un producto de la función que relaciona a priori la am enaza y la vulnerabilidad, y se considera intrínseco y latente dentro de la sociedad, con la salvedad de que su nivel, grado de percepción y m edios para enfrentarlo, dependen de las directrices m arcadas por la m ism a sociedad. En definitiva, la vulnerabilidad y el riesgo están asociados a las decisiones de política que una sociedad ha adoptado a lo largo del tiem po y dependen, por tanto, del desarrollo

de cada país o región. En el gráfico 1 se m uestra esta relación entre amenaza, vulnerabilidad y riesgo. Gráfico 1 AM EN AZA Fenómenos naturales Probabilidad de que ocurra un evento, en espacio y tiempo determinados, con suficiente intensidad

com o para producir daños

VULNERABILIDAD Grados de exposición y fragilidad, valor económico Probabilidad de que, debido a la

intensidad del evento y a la fragilidad de los elementos

expuestos, ocurran daños en la econom ía, la vida humana y el

ambiente

r

L a vulnerabilidad es entonces una condición previa que se m anifiesta durante el desastre, cuando no se ha invertido suficiente en prevención y mitigación, y se ha aceptado un nivel de riesgo dem asiado elevado. D e aquí se desprende que la tarea prioritaria para definir una política preventiva es reducir la vulnerabilidad, pues no es posible enfrentarse a las fuerzas naturales con el objeto de anularlas. Es im portante, sin embargo, dejar claro que no basta con analizar la vulnerabilidad de las estructuras, sino que tam bién es necesario descifrar la estructura de la vulnerabilidad: ¿qué o quién es vulnerable y por qué?

Es preciso agregar que en los países, los pobres constituyen los segm entos de población m ás frágiles y vulnerables, y dentro de ellos las mujeres, niños y m inorías étnicas. Los pobres viven en las zonas de m ayor riesgo, usan técnicas de cultivo depredadoras del am biente o laboran en tierras m arginales, tienen menos acceso a la inform ación, a los servicios básicos y a la protección pre y post desastre. E sta m ayor vulnerabilidad de los segmentos pobres de la población tam bién está asociada, en condiciones de lim itación o precariedad del sistem a político democrático, a su escasa posibilidad de participar en las políticas públicas. De m uchas formas, la pobreza cierra y exacerba el círculo vicioso de los desastres.

2. A m érica Latina y el Caribe: una región m uy expuesta a los desastres

E stá dem ostrado que A m érica Latina y el Caribe constituye una región especialm ente proclive a fenóm enos catastróficos. Los desastres son recurrentes y en los últim os 30 años casi todos los países de la región han sufrido un desastre natural im portante. A dicionalm ente, con excepción de Asia, la región tiene el m ayor núm ero de víctim as por desastre. (Véase el cuadro adjunto.)

P or otra parte, se aprecia una m ayor frecuencia de esta clase de siniestros. D esde que se tiene un registro confiable se ha establecido que la región ha enfrentado un prom edio de 10.8 desastres de envergadura por año. Pero entre 1900 y 1989 el prom edio fue de 8.3 desastres por año, que se ha elevado a 40.7 por año entre 1990 y 1998.5 La situación se ha visto agravada por

factores sociales, económ icos, am bientales y políticos, así com o por la ausencia de elem entos e instrum entos para reducir la vulnerabilidad y sus causas: crecim iento dem ográfico acelerado, migraciones, pobreza, concentración de población en áreas vulnerables, baja calidad de la infraestructura, las viviendas y los servicios, degradación ambiental provocada por la sobreexplotación de los recursos naturales, y el bajo nivel de preparación frente a situaciones de emergencia. C u adro A M É R I C A L A T I N A Y E L C A R IB E : R E S U M E N D E D E S A S T R E S E V A L U A D O S , 1 9 7 2 -1 9 9 9 P o b la c ió n a fe c ta d a D a ñ o s to ta le s (m illo n e s d e d ó la r e s d e 1 9 9 8 ) F e c h a M u e r to s D a m n ific a d o s d ir e c to s T o ta le s D ir e c to s In d ir e c to s E f e c t o s e n e l se c to r e x te r n o A c u m u la d o 1 9 7 2 - 1 9 9 9 1 0 8 0 0 0 12 0 8 6 2 4 5 5 0 0 9 9 2 8 9 5 4 2 1 1 4 6 17 1 1 2 1 9 7 2 - 1 9 8 0 3 8 0 4 2 4 2 2 9 2 6 0 8 5 2 3 4 9 2 7 3 5 9 6 2 4 9 9 1 9 8 0 - 1 9 9 0 3 3 6 3 8 5 4 4 2 5 0 0 17 8 2 1 12 6 5 1 5 170 7 3 2 6 1 9 9 0 - 2 0 0 0 3 6 3 2 0 2 4 1 4 4 8 5 2 3 7 5 5 14 6 2 4 12 3 8 0 7 2 8 7

F u en te : C E P A L , a partir d e lo s e s tu d io s r e a liz a d o s en tre 1 9 7 3 y 2 0 0 0 .

En este trabajo, la m ayor parte de las referencias rem iten a desastres de tipo natural o cuasinatural; tienen principalm ente origen m eteorológico o geológico. En la región han cobrado creciente im portancia y concitan cada vez m ayor interés los efectos de las alteraciones en las corrientes m arinas y en los patrones de vientos que ocasionan inundaciones, sequías y m odificaciones de corto y m ediano plazo en el clima, la calidad del agua y los patrones de producción y pesca en las costas del O céano Pacífico, particularm ente en A m érica del Sur. Tras el devastador efecto que tuvo El N iño en 1982-1983, su ciclo se aceleró y en su más reciente m anifestación (1997-1998) ocasionó daños en los países de la Com unidad A ndina estim ados en m ás de 7 500 millones de dólares.

L a zona del Caribe está en la ruta de los huracanes y torm entas tropicales originados en las costas del norte de África. A su vez, la zona continental de la región es parte del llam ado “Cinturón de Fuego” que circunda el O céano Pacífico, y buena parte de los países del hem isferio están en la zona de confluencia y fricción de placas tectónicas. La recurrencia de erupciones volcánicas y la actividad cíclica de num erosos volcanes m arcan la historia y la cultura de num erosas com unidades.

Tal com o se anotó antes, un factor de agravam iento de esta vulnerabilidad se encuentra en los patrones de desarrollo económ ico y asentam ientos que lleva a que coincidan, en térm inos generales, las zonas de más alto riesgo con las com unidades y poblaciones de m enores ingresos: hay una alta correspondencia entre los m apas de pobreza y los de riesgo.

La m agnitud de los daños hum anos y económ icos provocados por los desastres naturales en A m érica Latina y el Caribe es estrem ecedora con arreglo a cualquier clase de medición. A lgunas estim aciones hacen ascender a 150 m illones la población afectada (directa e indirectam ente). Según las cifras com piladas por la CEPAL, sólo entre 1972 y 1999 la cifra de m uertos asciende a 108 000 y el total de dam nificados directos supera los 12 millones.

A continuación se presentan de m anera resum ida los efectos m acroeconóm icos de algunos desastres seleccionados por su m agnitud y significación en A m érica Latina y el Caribe, evaluados conform e a la m etodología de la CEPA L a partir de inform aciones recopiladas en el período inm ediato posterior a los eventos. (Véase de nuevo el cuadro anterior y los gráficos 2, 3 y 4.)

3. Magnitud de los daños en América Latina y el Caribe

G rá fic o 2

C O M P A R A C I Ó N D E M A G N I T U D E S

RELACIÓN PÉRDIDA TOTAL VS PIB

O Mitch en Centroamérica O Terremoto de México 1985 □ E l Niño 1 9 97-1998 en Región Andina □ Huracán Andrew en Estados Unidos

F u en te: C E P A L , a partir d e lo s e s tu d io s r ea liz a d o s entre 1 9 7 3 y 2 0 0 0 .

El m onto total de daños resultante de la suma de las evaluaciones hechas por la CEPAL (más de 50 000 millones de dólares, es decir, un m onto cercano a los 2 000 millones de dólares anuales, entre 1972 y 1999) no es, sin embargo, suficientem ente indicativo de las pérdidas totales de la región en el período, pues han sido, sin duda, muy superiores a esa cifra. E n prim er lugar, ese resultado procede de una m uestra, dado que sólo recoge aquellos eventos que fueron evaluados a solicitud de los países: considérese que, por ejemplo, que en el caso de M éxico se com puta únicam ente el terrem oto de 1985 (con daños directos e indirectos superiores a los 4 000 m illones de dólares) y, de acuerdo con un trabajo reciente, ese país habría sufrido m erm as por efecto de desastres naturales superiores a los 9 700 m illones de dólares únicam ente entre 1980 y

1998. En segundo térm ino, los registros suelen recoger los eventos mayores, pero a lo largo del tiem po hay una infinidad de pequeños desastres que afectan a com unidades pequeñas, generalm ente pobres, y no se cuantifican de form a adecuada.

Esto significa que, en buena medida, el valor estim ado es sólo la parte del iceberg que sobresale del agua, con lo cual los efectos globales y acum ulados de este tipo de eventos sería muy superior y no estaría totalm ente com prendido en las estadísticas del desarrollo regional.

P or otra parte, en la consideración de los daños provocados por los desastres naturales deben contem plarse los efectos sumam ente perturbadores en la estabilidad em ocional de la población afectada, los dislocam ientos de grupos poblacionales significativos y, muy destacadam ente, el im pacto sobre la estabilidad social y política. D e la m agnitud de estas catástrofes y de la calidad de la reacción de los gobiernos m uchas veces se han derivado im portantes crisis políticas y sociales, lo cual subraya la im portancia de los factores político- institucionales en la consideración de este tema, tanto desde la perspectiva de la prevención y reducción de la vulnerabilidad, como desde la de las consecuencias que acarrean los fenóm enos naturales.

Gráfico 3

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: DAÑOS DIRECTOS E INDIRECTOS OCASIONADOS POR LOS DESASTRES,

1972-1999

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: DAÑOS OCASIONADOS POR LOS DESASTRES NATURALES

(Millones de dólares de 1998) Gráfico 4 20 000 18 000 16 000 14 000 12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 0 1 9 7 2-1980 1 9 8 0-1990 1990-1999

n Daños directos □ Daños indirectos

F u en te : C E P A L , a partir d e lo s e s tu d io s r ea liz a d o s en tre 1 9 7 3 y 2 0 0 0 .

En general, la experiencia acum ulada en A m érica Latina y el Caribe m uestra que no existe un com portam iento o patrón determ inado en las consecuencias y la m agnitud de los daños que ocasionan los diferentes desastres. El patrón resultante se determ ina más bien por una com binación de factores que incluyen el tam año de la econom ía y su situación antes del evento, la estructura productiva, la naturaleza del fenóm eno y su magnitud, el m om ento (tiem po y duración) en que se presenta el desastre, el grado de organización y participación social, la capacidad política-institucional y la form a en que el gobierno, la sociedad y la com unidad internacional enfrentaron el problema. Pero com o norm a general, los países m ás pequeños y de m enor desarrollo presentan un cuadro de daños significativam ente mayor.

A lgunos desastres pueden concentrarse en una región o área determ inada y, si bien tienen efectos m asivos y devastadores en un núcleo de población o ciertas zonas productivas (casos del sismo de M éxico de 1985, Eje Cafetero de Colom bia y deslizamientos, aludes torrenciales y avalanchas en V enezuela en 1999), su im pacto global en el conjunto de la sociedad depende de

las características anotadas en el párrafo anterior. E n los casos citados, aun si los costos económ icos y sociales fueron muy significativos para la población y el área afectada, sus consecuencias sobre el conjunto de las actividades económ icas y la población del país fueron relativam ente limitadas.

Otros desastres de m ucha concentración geográfica de m enor m onto de daño absoluto tienen efectos globales de m agnitud muy significativa sobre la economía. Tal es el caso del terrem oto de M anagua en 1972 o huracanes como Luis y M arilyn que afectaron a islas menores en las Antillas en 1995, y Lenny en 1999. Es decir, que la m agnitud del daño ha de ponerse en el contexto del tam año económ ico del país afectado, la diversificación de su actividad productiva y su com plejidad institucional. Lo m ism o puede decirse sobre las consecuencias de El N iño en Ecuador (1982, 1987 y 1998).

E sta relación entre las características del fenóm eno y su im pacto m acroeconóm ico es ilustrada por diferentes casos. U n desastre puede tener altos costos en térm inos absolutos — como fue el caso del terrem oto de la ciudad de M éxico que representó pérdidas de 4 100 m illones de dólares (valor corriente)— pero, dado el tam año económ ico del país, tuvo efectos m acroeconóm icos relativam ente modestos. Lo m ism o puede decirse de eventos com o el huracán A ndrew de 1993 o el terrem oto de Los Á ngeles en 1994, que por la dim ensión de la econom ía de los Estados U nidos y su capacidad de reconstrucción, la influencia de los daños se lim itó a un área geográfica reducida.

Otros eventos pueden tener repercusiones geográficas más vastas (por ejem plo Honduras, 1974; Grenada, 1975; A ntigua y Barbuda, 1975; Guatem ala, 1976 y, más recientem ente, M itch en Centroam érica en 1998 y Lenny en el Caribe Oriental en 1999). En estos casos, los efectos y costos son, adem ás de devastadores y masivos, generalizados en un am plio territorio y afectan a num erosas actividades.

Tam bién debe prestarse atención al hecho de que efectos reducidos en el ám bito global suelen enm ascarar pérdidas muy significativas para la población afectada en térm inos materiales, alteración de las fuentes de trabajo, desarticulación de las relaciones fam iliares y sociales, los dam nificados no son capaces de superar estos efectos por sí m ism os y adem ás tales pérdidas no son traducibles en proyectos financieram ente atractivos para las instituciones financieras o interesantes en general para la cooperación internacional. M uchos de estos eventos pasan en buena m edida desapercibidos, se concentran en zonas rurales y afectan a grupos de población pobres, con escasos niveles de ingresos, capacidad de organización y representación política, tanto frente a los gobiernos nacionales com o ante la com unidad internacional.

El marco tem poral en que ocurre el desastre tam bién influye en la naturaleza y gravedad del daño. E n econom ías predom inantem ente agrícolas, la coincidencia con determ inada etapa del ciclo productivo o estación puede im plicar que las pérdidas de producción sean m ayores o que se prolonguen por varios meses. M uchos huracanes, inundaciones o lluvias torrenciales han coincidido con el ciclo de cosecha (Honduras, 1974) y tuvieron así un m ayor im pacto inmediato. En el caso de M itch (1998) se perdieron algunas cosechas en el suelo o recientem ente alm acenadas (mangos, aguacates y otros), y en otros casos las lluvias destruyeron plantaciones de lenta recuperación (palm a aceitera o banano), por lo que se requerirán varios años para volver al estado anterior.

En un sentido más amplio, las consecuencias de un desastre tam bién pueden variar dependiendo de la coyuntura que enfrenta el país afectado. E n el caso del terrem oto de M anagua en 1972, la reconstrucción se dificultó por la com pleja situación política nacional e internacional en que se vio envuelto el país a partir de 1973, y la form a en que el gobierno enfrentó la catástrofe. Tras el terrem oto de El Salvador en 1986, las tareas de reconstrucción tuvieron la influencia negativa de la frágil situación financiera y política que enfrentaba el país y su inm ersión en un conflicto arm ado interno. En el caso reciente de El Niño, la crisis asiática o la caída de los precios del petróleo representaron elem entos de vulnerabilidad e im pacto negativo, cuyos efectos fueron aún m ayores a los del desastre en determ inados países.

En ciertos casos, la urgencia de asum ir las tareas de reconstrucción de daños entra en conflicto con otros planes sociales o com prom isos económ icos. Ejem plo del prim er tipo (com prom isos sociales) sería G uatem ala (M itch, 1998), donde la tarea se ha supeditado, incorporándola a los program as de los acuerdos de paz tras la finalización del conflicto armado. Del segundo tipo (com prom isos económ icos) serían casos en que la program ación de la reconstrucción habrá de com patibilizarse con metas de program as de estabilización y ajuste (caso del Ecuador tras El N iño de 1998). Estos serios dilem as en los casos más recientes han sido reconocidos por las instituciones financieras y algunos cooperantes que han considerado como parte significativa de la cooperación postdesastre la condonación o posposición de pagos de la deuda externa (R epública D om inicana/G eorges, 1998, N icaragua y H onduras/M itch, 1998).

Con respecto a algunos desastres de gran m agnitud, o cuando el m onto del daño y pérdida de acervo contrasta con el tam año reducido de la economía, los esfuerzos de reconstrucción pueden inducir cam bios im portantes en el m ediano y largo plazo con efectos en la totalidad del país. Cuando la reconstrucción dependa directam ente del acceso a recursos externos, su ejecución estará asim ism o lim itada por la capacidad productiva interna y la organización institucional para la gestión operativa. En algunos casos (El Salvador, 1985; Sint M aarten, 1996), una lim itación im portante fue la reducida capacidad del sector de la construcción y la escasa disponibilidad de m ano de obra, que provocaron la m igración tem poral de trabajadores. En otras circunstancias, la capacidad total del sector de la construcción se ha abocado a la tarea (Guatem ala, 1976), canalizando recursos y m ultiplicando sus efectos al resto de la econom ía durante varios años.

En otros casos, los cam bios en prioridades resultantes de las necesidades de reconstrucción pueden generar tensiones sociales y conflictos que tienen su origen en la com petencia de recursos entre el program a de reconstrucción y los planes anteriores, que se ven postergados; tam bién puede ocurrir que entren en conflicto con metas de estabilización o que no sea posible obtener los recursos necesarios (Ecuador, 1998).

En cualquiera de los patrones antes anotados se destaca la im portancia de la capacidad institucional para enfrentar la em ergencia — pues en ocasiones una reacción tardía o inapropiada puede agravar la consecuencias del fenóm eno— y asum ir la reconstrucción.

Los desastres tienen efectos significativos, en térm inos generales negativos, sobre las perspectivas de desarrollo de largo plazo en la región de A m érica Latina y el Caribe. El efecto acum ulativo — a partir de la observación no exhaustiva de los eventos que desde 1972 a la fecha ha realizado la CEPA L— m ostraría una tendencia creciente de los efectos directos (véase el anexo I), pero de m anera m ucho más significativa se han increm entado extraordinariam ente los valores de los efectos macroeconóm icos.

El crecim iento considerable de estos efectos en el período más reciente parece asociarse a la gravedad y m ayor frecuencia de los fenóm enos y a la existencia de una m ayor concentración de infraestructura y crecim iento de la actividad humana, conform e avanza el proceso de desarrollo, así como a un m ejoram iento en la m etodología y los sistemas de registro de los daños. L as m agnitudes de daños registrados, por otra parte, ponen de relieve que el proceso de desarrollo seguido en la región — los m odelos de asentam ientos humanos, distribución espacial de actividades y patrón de uso del territorio y los recursos— no han asum ido con la debida prioridad y fuerza los criterios de m itigación y gestión adecuada del riesgo.

L a predom inancia de efectos acum ulativos negativos com o consecuencia de los desastres se explica por cuanto los países afectados de la región nunca logran obtener todos los recursos necesarios para reponer com pletam ente el acervo perdido, m enos aún para reconstruirlos con una significativa m ejora en térm inos de reducción del riesgo. Si esto es cierto para la región en su conjunto, lo es aún más para las econom ías de m enor tamaño, m enos diversificadas y, por lo tanto, más vulnerables, pues en ellas los procesos de reconstrucción tom an períodos largos en que la dism inución de actividades y producción (efectos indirectos y consecuencias secundarias) no se com pensan con el aum ento de actividad de reposición. Además, com o se ha indicado antes, los costos de los desastres, como proporción de la econom ía en su conjunto, son significativam ente mayores.

El im pacto de largo plazo de las catástrofes se hace sentir de diferentes maneras. L os efectos m acroeconóm icos de largo plazo se expresan en un núm ero significativo de variables que se resum en en una tendencia a la reducción del ingreso por habitante. L a experiencia de A m érica Latina y el Caribe confirm a la hipótesis de que existe una fuerte correlación entre la evolución del PIB y el núm ero de desastres por año.6 U na prim era consecuencia de un desastre es el deterioro inm ediato de las condiciones nacionales de vida. Este efecto, si bien se concentra más en la población directam ente afectada y que habita en la zona en que el desastre se m anifiesta con m ayor violencia, tiene repercusiones que, en general, afectan de una m anera u otra a la totalidad de la población del país. En algunos casos la irradiación incluso llega a países vecinos (migraciones, transm isión de vectores, aum ento de riesgo por deterioro en cuencas, m enor dem anda de im portaciones, interrupción en com unicaciones, etc.).

A dem ás de las pérdidas y daños a la infraestructura y a la provisión de servicios básicos por la interrupción de las líneas vitales, que se exam inarán después con m ayor detalle, hay una im portante destrucción de acervo fam iliar y un deterioro de los vínculos sociales. Se pierden viviendas y efectos personales cuyo reem plazo a veces nunca se da plenamente. Se alteran así de

4. Las consecuencias de los desastres naturales en el largo plazo

m anera duradera patrones de conducta y producción que van más allá de la reposición y reconstrucción.

Las inversiones realizadas para los procesos de rehabilitación y reconstrucción desplazan prioridades y aum entos de acervo previam ente considerados, lo cual pospone m ejoras de infraestructura productiva y social, y no llegan, en general, a reponer plenam ente las condiciones previas. E n el caso de M anagua, por ejemplo, 27 años después del terrem oto, la antigua capital no ha sido reconstruida y la estructura de la actual im plica — por su dispersión espacial— costos elevados de traslados y ausencia de puntos históricos de referencia, que no han sido reem plazados por otros nuevos.

O tra consecuencia negativa que persiste en el m ediano y largo plazo consiste en que, en algunos procesos de reconstrucción, ciertas condiciones de inequidad o sesgos negativos en la distribución se han agravado, lo cual ha deteriorado las condiciones de bienestar de form a perm anente (Nicaragua, 1972; Guatem ala, 1976). E n el caso reciente del Eje Cafetero de Colom bia (enero de 1999), por ejemplo, los planes de reconstrucción plantean la reposición de vivienda a los propietarios afectados; sin embargo, la m ayor parte de los dam nificados que quedaron sin casa era de arrendatarios, y para ellos no se diseñaron originalm ente program as de apoyo.

A lgunos desastres tienen efectos que m odifican los patrones de desarrollo porque afectan de m anera muy m arcada y desigual a diversos sectores de la economía. Considérese el caso El N iño en el Perú: tanto en 1972-1973 com o en 1982-1983 produjo m arcados retrocesos en las actividades pesqueras e industriales conexas, ya que provocó la virtual desaparición de especies pelágicas de las áreas costeras del O céano Pacífico por un largo período. El im pacto directo en las com unidades pesqueras y en la mano de obra de la industria produjo presiones m igratorias y desplazam iento hacia otras actividades y zonas productoras de otros productos; en m uchos casos los m igrantes se refugiaron en actividades inform ales (Bolivia, Ecuador y Perú, 1982). En el caso de M itch (Centroam érica, 1998) se han producido flujos m igratorios y cabe esperar que el período relativam ente largo que tom ará la recuperación de la actividad bananera perdida en H onduras presionará en las cifras de desem pleo e, incluso, si se iniciase un rápido proceso de reconstrucción, el traslado de actividades agrícolas hacia el sector de la construcción no se realizará sin fricciones.

L a dim ensión absoluta de un desastre y el contexto en que ocurre (tamaño, características, ciclo de la econom ía afectada) tienen una estrecha correlación, com o se indicó más arriba. Se cita el caso de El Niño, que tiene repercusiones distintas en cada país no solam ente por los efectos diversos (en térm inos de sequías, inundaciones, alteraciones climáticas, etc.), sino por las características de cada una de las econom ías afectadas. Ello fue cierto en 1982-1983 y volvió a serlo en 1997-1998. En C entroam érica han subsistido durante décadas los efectos de desastres com o N icaragua (1972), G uatem ala (1976) y El Salvador (1986). H ay coincidencia de opiniones respecto a que los efectos de M itch (1998) perm anecerán al menos durante una década. Además, este desastre produjo retrocesos en algunos indicadores que habían logrado m ejorar a lo largo de los años noventa.

A continuación se exam inan de m anera específica los efectos económ icos de largo plazo más im portantes de los desastres naturales:

a) D estrucción de la infraestructura económ ica y social

A unque el daño ocurre por la destrucción directa durante el desastre o inm ediatam ente después, con graves im plicaciones en el corto plazo, la reposición casi siempre ocupa períodos relativam ente largos. Ello tiene consecuencias difíciles de m edir en el tejido social y en las articulaciones funcionales tanto espacial com o socialmente. Los efectos de los desastres no son equitativos: suelen golpear a las poblaciones más pobres que, por definición, tienen un grado de vulnerabilidad mayor; del m ism o modo, la progresiva reconstrucción suele llegar más tarde a los estratos sociales que se encuentran más aislados o tienen menos capacidad de presión. E n ese lapso, la econom ía en su conjunto, y los sectores más afectados en particular, funcionan en condiciones anormales. A lgunos ejem plos concretos de efectos de largo plazo por daños en la infraestructura incluyen: carreteras y sector agrícola por el huracán Fifí (Honduras, 1974); servicios eléctricos (San Salvador, 1985); recursos m arinos (Perú, 1982 y N icaragua, 1992), servicios hoteleros (G ilbert en M éxico, Georges, 1998 en la R epública D om inicana, etc.).

b) A lteraciones am bientales

Las pérdidas de acervo y servicios am bientales, sólo evaluadas de m anera tentativa en los eventos m ás recientes (El N iño 1997-1998, huracanes Georges y M itch en 1998, y V enezuela en 1999), tienen consecuencias que van más allá de las áreas protegidas o de las reservas ecológicas y afectarán en el m ediano y largo plazo a los ciclos productivos — en especial los agrícolas, ganaderos, piscícolas y forestales— , pero tam bién alterarán los niveles de riesgo y requerirán m odificaciones en los patrones de asentam ientos humanos. A ello se sumarán los efectos por pérdidas de servicios am bientales con consecuencias económ icas m ensurables. P or otra parte, el im pacto am biental de algunos fenóm enos tiene carácter transnacional, ya que afecta a regiones contiguas de países diferentes.

c) D esequilibrios externos

En la m edida en que los desequilibrios de corto plazo causan increm ento en el nivel de endeudam iento, se va constituyendo una carga adicional de servicio que altera el perfil de éste y reduce la capacidad futura de acceder a nuevos créditos o com prom ete los recursos de inversión que en otras circunstancias podrían aum entar la capacidad productiva o destinarse a gastos sociales en el largo plazo. V éanse Guatemala, 1976, El Salvador, 1985, Perú, Bolivia, Ecuador, 1982 y M itch, 1998.

d) D esequilibrios fiscales extraordinarios

Los desequilibrios fiscales de corto plazo son consecuencia de la necesidad de hacer asignaciones presupuestarias de em ergencia y para enfrentar la rehabilitación inm ediata tras el desastre. Estas alteraciones pueden persistir en el m ediano plazo debido a una caída de los ingresos tributarios com o consecuencia de los efectos directos e indirectos del desastre. Con el paso del tiempo, de m anera gradual, se ve afectada la capacidad del gobierno para sostener o m ejorar algunos servicios públicos o m antener ciertas actividades. Ello se ha percibido en

servicios sociales, com o educación y salud. Estos desequilibrios, unidos a los externos, reducen el m argen de m aniobra de los países ante las fuentes internacionales de financiam iento.

e) Procesos inflacionarios

Las consecuencias inm ediatas en los precios causadas por alteraciones en los m ercados se com plica con los efectos m onetarios de reconstrucción, incluso cuando se realiza con recursos donados o m ediante financiam iento externo. A dicionalm ente, los déficit fiscales pueden generar una tendencia inflacionaria cuando las políticas fiscal y m onetaria no abordan el problem a potencial. M ás allá de los efectos de corto y m ediano plazo, los daños a la infraestructura pueden alterar los costos de producción y desencadenar un alza de precios en el conjunto de la economía. P or lo tanto, la reconstrucción, cuando com prende todos los sectores de la econom ía, puede afectar a su funcionam iento y producir un recalentam iento incom patible con m etas de estabilización y ajuste estructural. Estos procesos inflacionarios debilitan la capacidad de crecim iento e inversión y pueden deteriorar aún m ás el perfil de distribución del ingreso, con el consiguiente increm ento de los índices de pobreza.

f) R edistribución negativa del ingreso

Los desastres naturales suelen tener un dram ático efecto negativo sobre la distribución del ingreso. A dem ás de las razones antes anotadas — pérdidas de empleos, destrucción de bienes y redes de servicios, inflación, m ayor carga fiscal, entre otros— se presenta el hecho de que en los países en desarrollo las coberturas de los seguros contra estos siniestros son limitadas, y norm alm ente las em presas aseguradoras sólo están disponibles para los sectores más grandes y modernos de las econom ías y para los estratos sociales de m ayor ingreso. Por lo tanto, el efecto reactivante de estas catástrofes — por las oportunidades de inversión que genera la reposición de activos destruidos, por los flujos de financiam iento derivados de la liquidación de seguros y otros financiam ientos adicionales— tiende a resultar en un perfil del ingreso y la riqueza m ucho más inequitativo que el anterior. A gréguese que la infraestructura económ ica y social pública carece de cobertura de seguros.

En conclusión, las consecuencias de largo plazo de los desastres naturales tienden a ser muy grandes y diversificadas, con graves efectos para las posibilidades de desarrollo de los países. Este hecho llam a la atención sobre, al menos, dos aspectos vinculados a la estrategia de desarrollo de un país: primero, apreciar que los recursos destinados a la prevención y la m itigación del im pacto de los fenóm enos naturales son una inversión de muy alto rendim iento, tanto en térm inos económ icos com o del am biente social y político apropiado para el crecim iento a largo plazo. Segundo, que las acciones y decisiones de gasto que se tom en una vez presentado el fenóm eno deben insertarse en esa perspectiva de reducir la vulnerabilidad, es decir, tener un enfoque com binado de reconstrucción y transform ación con objeto de m odificar positiva y progresivam ente el grado de vulnerabilidad y, por tanto, las posibilidades de desarrollo (sobre la magnitud de los daños, una tipología de los desastres y su impacto, véase el anexo I).

II. R E D U C C IÓ N DE LA V U L N E R A B IL ID A D PARA UN D E SA R R O L L O SO STEN IBLE

En el capítulo anterior se exam inaron las razones y los antecedentes em píricos por los cuales los desastres naturales son un problem a de desarrollo, tanto en su causalidad com o en las condiciones para enfrentarlos con éxito, y así deben considerarlos gobiernos, agentes sociales y la com unidad internacional.

Este capítulo se centra en la idea de que la reducción de la vulnerabilidad es una inversión clave, no sólo para reducir los costos hum anos y m ateriales de los desastres naturales, sino tam bién para alcanzar un desarrollo sostenible. D icho de otra forma, se trata de una inversión de gran rentabilidad en térm inos sociales, económ icos y políticos. P or tanto, la reducción de la vulnerabilidad debe ser incorporada de m anera orgánica en una visión sistém ica e integral del desarrollo.

U na visión integral de una estrategia de desarrollo debe basarse en cuatro pilares: la com petitividad, la equidad, la gobernabilidad y la reducción de la vulnerabilidad. Los dos prim eros factores, la com petitividad y la equidad, quedan fuera del alcance de este docum ento; en este capítulo se analizará la reducción de la vulnerabilidad y los aspectos de la gobernabilidad relacionados con la misma.

L a relación entre reducción de la vulnerabilidad y gobernabilidad se justifica porque hasta ahora se ha venido prestando m ucha atención a los aspectos físicos, sociales, económ icos y medioam bientales de la vulnerabilidad, y se ha desatendido la vulnerabilidad política- institucional, salvo cuando se exam inan los organism os específicam ente encargados del m anejo de catástrofes (defensa civil, instituciones de alerta y otros). L a vulnerabilidad política- institucional se define com o la debilidad institucional en su conjunto, y más concretam ente la debilidad del sistem a dem ocrático — con sus consecuencias negativas en la eficiencia de las políticas públicas, legitim idad de la acción gubernam ental, lim itada participación de los ciudadanos y las em presas en los esfuerzos nacionales, articulación con gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil, gestión y m anejo de las em ergencias, procesam iento de las dem andas y necesidades de los ciudadanos y la capacidad para responder a éstas. Esta característica se ha revelado en m uchas ocasiones como una de las causas más im portantes de vulnerabilidad frente a los fenóm enos naturales y, a su vez, com o causa incluso de las otras vulnerabilidades. En el recuadro 1 se hace una relación sucinta de algunos aspectos políticos- insititucionales relacionados con la vulnerabilidad. En el recuadro 2 se recoge, de m anera gráfica y simplificada, el argum ento anterior.

Recuadro 1

• D e b ilid a d in stitu c io n a l: in e f ic ie n c ia d e p o lític a s p ú b lic a s , le g is la c ió n y n o rm a s; p o b r e s s is te m a s d e in fo r m a c ió n , o b s e r v a c ió n y alerta tem p ran a; e s c a s o s r ec u r so s fin a n c ie r o s , h u m a n o s y d e e q u ip a m ie n to . • N o se e s ta b le c e e l n e x o c o n c e p tu a l en tre a c tiv id a d h u m a n a -im p a c to a m b ie n ta l-d e sa str e , y n o h ay

v i s i ó n cla ra d e l c o rr e c to u s o d e l e s p a c io y o tr o s r ec u r so s n atu rales.

• B a ja c a lid a d e n obras: in e x is te n c ia o n o in c o r p o r a c ió n d e n o r m a s, p r o c e d im ie n to s p r e v e n tiv o s y g e s t ió n a m b ie n ta l.

• L a p o b la c ió n n o v a lo r a n i e n fr en ta a m e n a z a s y d e sa s tr e s c o n m e n ta lid a d p re v en tiv a : c a r e n c ia d e m e m o r ia h istó r ic a so b re c a u s a s y c o n s e c u e n c ia s d e lo s d e sa str e s; a u s e n c ia d e o p c io n e s para lo s m á s p o b r e s, lo q u e lo s h a c e a ú n m á s v u ln e r a b le s .

• C e n tr a liz a ció n : la p o c a p a r tic ip a c ió n d e l s e c to r p r iv a d o , la s o r g a n iz a c io n e s d e la s o c ie d a d c iv il y lo s g o b ie r n o s lo c a le s , h a c e n in e fic ie n te la p r e v e n c ió n y a te n c ió n d e d e sa stre s; la d e b ilid a d d e la d e m o c r a c ia y lo s p r o b le m a s d e g o b e r n a b ilid a d lim ita n e l d e sa r r o llo p a r tic ip a tiv o .

• L a p r e v e n c ió n n o ha sid o parte d e l d isc u r so p o lít ic o y n o h a o c u p a d o u n lu g a r p rioritario d en tro d e la s p o lític a s d e g o b ie r n o y m e n o s a ú n d e la s p o lític a s d e E sta d o .

• N o se c o m p r e n d e , o s e ig n o r a , e l s ig n ific a d o d e l im p a c to s o c io e c o n ó m ic o y a m b ie n ta l d e lo s d e sa stres; s e s ig u e c o n sid e r a n d o q u e la p r e v e n c ió n e s u n c o s t o y n o u n a in v e r s ió n . L a o p c ió n d e p riv a tiza r e l c o s t o d e lo s d e sa s tr e s p o r m e d io d e lo s s e g u r o s n o e n c u e n tr a e s p a c io e n la in v e r s ió n .

• P o c a v in c u la c ió n en tre la c o m u n id a d c ie n tífic a y e l r esu lta d o d e su s e s tu d io s c o n e l p r o c e s o d e f o r m u la c ió n d e p o lít ic a s e n m a ter ia d e d e sa s tre s y p r e v e n c ió n .

Recuadro 2

Círculo vicioso: hombre, medio ambiente y

desastres

La acción humana y de las políticas e instituciones deteriora

progresivamente al medio ambiente Los fenómenos naturales

extremos afectan negativamente al medio ambiente

Mayor impacto de los

desastres AMBIENTEMEDIO

En la m edida en que un creciente cúm ulo de conocim iento y evidencias em píricas dem uestra que “hay una relación directa entre el desarrollo económ ico y la calidad del proceso de gobierno” ,7 la vulnerabilidad política-institucional deber ser explícitam ente incorporada en las estrategias de reducción de la vulnerabilidad para un desarrollo sostenible.

D e una m anera más específica, es necesario considerar la estrecha relación que existe entre la necesidad de reducir la vulnerabilidad y el increm ento de la capacidad organizativa y participativa de las com unidades, el sector privado y el gobierno. Por la visión lim itada de la capacidad institucional que hasta ahora ha prevalecido, en general se han creado instituciones orientadas y adm inistradas m ediante criterios poco participativos, con procedim ientos centralizados que se lim itan a responder a la em ergencia sin prevención ni previsión, con estructuras verticales, muy escasos presupuestos y sustentadas en legislaciones que, en algunos casos, ni siquiera definen explícitam ente los conceptos de prevención y mitigación. Sin embargo, el proceso de dem ocratización, incluyendo la m ayor penetración de los m edios de inform ación y la consecuente sensibilidad frente a estos problem as, está dando origen a esfuerzos de gestión del riesgo más integrales, en los que destaca cada vez más la necesaria articulación entre gobiernos centrales, gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil.

A continuación se presenta un conjunto de elem entos básicos para incorporar la reducción de la vulnerabilidad en una estrategia de desarrollo sostenible.

1. Gestión integral del riesgo

Cada país debería definir un plan de gestión integral del riesgo basado en algunos elem entos básicos como: valoración y disposición de recursos para inversión preventiva, con especial énfasis en los principios, estrategias y procesos de ordenam iento territorial para reducir la vulnerabilidad; incorporación de los factores de vulnerabilidad y riesgo en el ciclo de preparación y evaluación de proyectos y program as de desarrollo; evitar que los program as de rehabilitación y reconstrucción sean m eram ente una reconstrucción de la vulnerabilidad; establecim iento y fortalecim iento de los sistem as de inform ación, observación, pronóstico, investigación, vigilancia y alerta tem prana; desarrollo de una institucionalidad, con la dotación de recursos apropiados, para el m anejo de las em ergencias y desastres; diseño de m ecanism os perm anentes de articulación y cooperación con el sector privado, las organizaciones de la sociedad civil especialm ente de las com unidades afectadas, y las agencias especializadas de la com unidad internacional; ejecución de program as perm anentes de educación de la población.

Las bases conceptuales para el establecim iento de un proceso estratégico que conduzca a la gestión integral del riesgo se presentan, de m anera resumida, en el recuadro 3.

Recuadro 3

ELEMENTOS PARA LA GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO

1. D o c u m e n ta r la m e m o r ia h istó r ica .

• P er m itir u n a o r ie n ta c ió n a d e c u a d a d e l p r o c e s o d e p la n if ic a c ió n para e l d e sa r r o llo s o s te n ib le d e l p a ís , c o n sid e r a n d o la p r e v e n c ió n c o m o e le m e n to in d is p e n sa b le .

• E v ita r c o m e te r lo s m is m o s erro res, n o r eco n stru ir la v u ln er a b ilid a d . 2 . U tiliz a r u n a t ip o lo g ía d e d e sa s tr e s y su s c o n s e c u e n c ia s .

• A p r o v e c h a m ie n to d e la in fo r m a c ió n a p o rta d a p o r la s fo to g r a fía s a érea s, im á g e n e s d e sa té lite , ca rto g r a fía , u t iliz a c ió n d e s is te m a d e in fo r m a c ió n g e o g r á fic a (S I G ).

3. A n a liz a r lo s fa c to r e s h u m a n o s q u e g e n e r a n la v u ln e r a b ilid a d e in f lu y e n e n la m a g n itu d d e lo s d e sa stre s. • E stu d io d e la in flu e n c ia d e lo s fa c to r e s e c o n ó m ic o s y a c tiv id a d e s p r o d u c tiv a s d e la d in á m ic a

s o c ia l q u e g e n e r a n y p r o p a g a n la v u ln e r a b ilid a d c o m o :

• C r e c im ie n to d e m o g r á fic o , e x p a n s ió n c a ó tic a d e l u r b a n ism o , in fraestru ctu ra, a c tiv id a d e s p r o d u c tiv a s d e b ie n e s y se r v ic io s .

• S itu a c ió n so c io c u ltu r a l, estru ctu ra d e l lid e r a z g o y o r g a n iz a c ió n . • L a p o b r e z a c o m o c a u s a y e fe c to d e lo s d e sa stre s.

4 . P o lític a s d e o r d e n a m ie n to territorial.

• A d e c u a c ió n d e la le g is la c ió n y la s h erra m ien ta s d e co n tro l. • D is p o n e r d e p la n e s d e e m e r g e n c ia , e s ta b iliz a c ió n y c o r r e c c ió n .

5. In c o r p o r a c ió n d e lo s fa c to r e s d e v u ln e r a b ilid a d y r ie s g o e n e l c ic lo d e p r e p a r a ció n d e p r o y e c to s y p ro g r a m a s.

• S is te m a s t e c n ific a d o s d e v ig ila n c ia , alerta, alarm a, e v a c u a c ió n . • E s ta b le c im ie n to d e e s c e n a r io s y p r o c e s o s .

6 . C o n sid e ra r la p r e v e n c ió n c o m o p o lít ic a d e e sta d o .

2. Fortalecim iento de la capacidad m acroeconóm ica

Com o se anotó antes, la m agnitud de las consecuencias de determ inados fenóm enos naturales está asociada a las condiciones de la econom ía y de la estructura productiva. Desde esta perspectiva deben increm entarse las acciones para fortalecer la capacidad m acroeconóm ica, en especial la fiscal, de tal m anera que los países puedan absorber m ejor los choques derivados de fenóm enos naturales (disponibilidad de recursos para enfrentar la em ergencia y reconstrucción sin generar presiones inflacionarias; m argen de endeudam iento externo, etc.). A su vez, la capacidad fiscal y de endeudam iento externo es esencial para la realización de aquellas inversiones preventivas cuya im portancia se ha destacado a lo largo de este documento.

P or otra parte, una sólida situación m acroeconóm ica y una política de fortalecim iento del sistem a financiero (en general de baja penetración, en especial en los países m enos desarrollados), ju n to con la existencia de planes creíbles de gestión del riesgo, ayudarán a expandir el m ercado de seguros, cuya im portancia para m itigar los efectos de los fenóm enos naturales y facilitar la reconstrucción tam bién se ha subrayado anteriormente.

3. Políticas activas para reducir distorsiones

Cada país puede identificar distorsiones específicas, com o por ejem plo los flujos continuos de m igración desde las zonas rurales y las poblaciones pequeñas, y definir políticas activas que reduzcan y elim inen tales problemas. E n el ejem plo citado, los program as de desarrollo rural, que asienten a la población en condiciones de creciente productividad y del nivel de vida, resultan indispensables. Igualm ente se requieren políticas y program as de desarrollo regional para elim inar serias distorsiones geodem ográficas. Finalm ente, la reubicación de poblaciones asentadas en zonas de alto riesgo y las estrategias de descongestión urbana son otros ejem plos de políticas activas dirigidas a la reducción de distorsiones que agravan la vulnerabilidad.

4. C oordinación de políticas regionales y subregionales

M uchas de las cuencas y regiones que requieren un m anejo integral en térm inos de su aprovecham iento económ ico y la reducción de su vulnerabilidad, son com partidas por dos o más países. L a coordinación de políticas y program as entre países, a propósito de esas cuencas y regiones, incluyendo la activa participación del sector privado, es esencial en térm inos de la reducción de la vulnerabilidad para un desarrollo sostenible; este es un nuevo cam po para el financiam iento y la cooperación internacional y, com o se anotó antes, para la inversión privada. Este enfoque, a su vez, reforzaría los procesos de integración regional y subregional.

5. Fortalecim iento del sistem a dem ocrático

Se ha descrito anteriorm ente la asociación que hay entre la vulnerabilidad político-institucional y el sistem a dem ocrático, y entre este últim o y la reducción de la vulnerabilidad en general. D ebe enfatizarse que el fortalecim iento del sistem a dem ocrático es esencial para reducir la vulnerabilidad, que a su vez es un requisito indispensable para el desarrollo sostenible. Al respecto, conviene destacar, al menos, los siguientes aspectos:

a) H ay evidencias em píricas suficientes de la relación entre dem ocracia y eficiencia de

las políticas públicas. En un contexto dem ocrático las políticas públicas son más capaces de procesar las dem andas de los ciudadanos y responder a ellos con prontitud. A su vez, la eficiencia de las intervenciones del estado depende de que un am biente dem ocrático garantice que esas intervenciones, por la vigencia de un sistem a de controles, balances y contrabalances, y por la posibilidad de establecer responsabilidades, no sean distorsionadas o pervertidas por la intervención de intereses particulares y corporativos. Entonces, en condiciones dem ocráticas es m ás probable que las consideraciones relativas a la reducción de la vulnerabilidad social, económ ica y m edioam biental puedan incorporarse efectivam ente en la gestión pública.