En esta edición: • Proyecto de Crédito Estudiantil: Más Oportunidades
• Tema 2
Nº 721 - 6 de Mayo de 2005 ISSN 0717-1528
Proyecto de Crédito Estudiantil:
Más Oportunidades
Las manifestaciones estudiantiles de las que hemos sido testigos en las últimos sema-nas no tienen justificación. La causa esgrimida ( riesgo de perder acceso a crédito universita-rio ) no lo explica, ya que el proyecto reciente-mente aprobado en el
Con-greso, si bien debiera, no contiene modificaciones a los Fondos Solidarios de Crédito Universitario (FSCU), con lo que el nuevo sistema pro-puesto se convierte en una alternativa adicional a la existente.
Cobertura Actual
El fuerte interés por es-tudios de nivel superior se ha traducido en un gran creci-miento de la matrícula en los últimos años, superando ac-tualmente los 550.000 estu-diantes en pregrado, distri-buidos entre universidades
(70%), centros de formación técnica (11%) e institutos profesionales (19%).
Los recursos disponibles para financia-miento de los estudiantes, si bien se han in-crementado, han mantenido una cobertura re-lativamente estable en torno a los 113.000 es-tudiantes, y no han logrado cubrir la creciente demanda; con los perjuicios que ello significa
para los jóvenes que, debido a esto, deben postergar o bien descartar su decisión de se-guir estudios superiores.
Por otro lado, cabe destacar que si bien la participación del sector privado
(universida-des, CFT e IP sin aporte fiscal directo) es relativamente reciente –principios de los ´80- hoy cubren a más del 57% de la matrícula total de pregrado (Gráfico N°1). Debe llamar la atención sin em-bargo, que a pesar de ello, el ac-ceso a financiamiento para los estudiantes que optan por estas casas de estudio está injusta-mente restringido1. Los recursos públicos destinados a crédito universitario –que anualmente ascienden a más de $ 55.000 millones, a los que se suman los dineros que las universidades hayan recuperado de años ante-riores- son asignados exclusiva-mente a las 25 universidades del Consejo de Rectores2.
La situación actual permite predecir que la presión por financiamiento seguirá crecien-do. La cobertura de educación superior en Chi-le alcanza a 37,5%, bastante por debajo de los niveles de países desarrollados, quienes supe-ran el 50%3. Adicionalmente se debe conside-rar el hecho que los jóvenes que se mantienen
El sistema de
financiamiento requiere
cambios que permitan
verdadero acceso a todos los
estudiantes que lo requieren.
El proyecto de ley
recientemente aprobado si
bien adolece de ciertas
falencias que pudieran generar
cierto escepticismo en relación
al éxito de su implementación-
va en la dirección correcta:
recursos privados con garantía
del Estado otorgado bajo
condiciones de mercado.
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T e m a s P ú b l i c o s
Nº 721 - 06 de Mayo de 2005 ISSN 0717-1528
En esta edición: • Proyecto de Crédito Estudiantil: Más Oportunidades
fuera del sistema pertenecen especialmente a familias de bajos ingresos, donde la cobertura –en el caso del 20% más pobre- es menor a 15% (Gráfico N° 2), es decir, sólo acceden 1,5 de 10 estudiantes.
Recursos: ¿De Dónde Vienen?
Lo anterior deja en evidencia la necesi-dad de contar con mayores recursos que per-mitan hacer frente a esta mayor necesidad. Sobre ello no hay discusión, todos parecen estar de acuerdo en la urgencia de integrar mayores recursos al financiamiento estudiantil. Las diferencias surgen al identificar la proce-dencia de dichos recursos.
Actualmente el Estado destina importan-tes recursos a educación superior –alrededor de $ 250.000 Millones4 al año- que asigna a través de diversos mecanismos de distinto grado de eficiencia. La mayor parte de ellos se distribuye por la vía de Aporte Fiscal Directo (44%) –también exclusivo a las universidades del Consejo de Rectores- y las ayudas estu-diantiles (crédito universitario y becas) (31%).
Si bien una solución de corto plazo sería que todo el aporte se utilizara para crédito estudiantil –y se eliminaran los aportes a la
oferta5- ello no sería suficiente para cu-brir las demandas de financiamiento descritas anteriormente; especialmente cuando el mecanismo existente – Fondos Solidarios de Crédito Universita-rio (FSCU)- presenta graves problemas en su diseño que no le permiten autofi-nanciarse y obliga al Estado a inyectarle anualmente recursos frescos para su permanencia.
Pero la solución definitiva no debiera basarse en un sistema de crédito con fondos públicos con importantes subsi-dios implícitos. La naturaleza de la in-versión que representa la educación superior –alto retorno privado, es decir, que los ingresos futuros más que com-pensan los costos asociados a los estudios- resuelve que no se requiera subsidio especial para fomentar el interés por adquirir este tipo de educación y que por tanto, los recursos in-volucrados se presten bajo condiciones de mercado.
El rol del Estado debe centrarse en posi-bilitar la existencia de un sistema de crédito para estudiantes. Si bien se esperaría que el alto retorno privado de los estudios –alrededor de 22% en promedio6- motivara por si solo la participación privada en el financiamiento, los problemas para recuperar los retornos de su inversión por tratarse la educación de un bien inembargable, explican la falta de interés que se ha observado hasta ahora. La solución re-quiere entonces de un mecanismo que reduz-ca ese riesgo.
El proyecto de ley recientemente apro-bado sigue esta dirección, entregando garantí-as a los créditos.
Proyecto de Ley
El diseño propuesto consiste en un crédi-to sin aval, financiado con recursos privados y que contaría con garantía del Estado y de las instituciones de educación superior, y que
be-Gráfico N°1
Fuente: MINEDUC
Composición Matrícula Pregrado 2003
Matrícula UCR 42% Matrícula IES Privadas 58%
neficiaría a los estudiantes de casas de estu-dio acreditadas.
Este sistema se implementaría en forma paralela a los ya existentes Fondos Solidarios de Crédito Universitario.
Entre los aspectos positivos del proyecto cabe mencionar:
♦Acceso a crédito a estudiantes de ins-tituciones de educación superior privadas.
♦Señal de crédito, es decir, se da a en-tender que se trata de recursos que serán exi-gidos en el futuro.
♦Fomento al ahorro a través de un subsidio.
♦Acceso a información relevante del sector que podría fomentar la participación de privados bajo otros mecanismos de financia-miento.
Entre los aspectos cuestionables del proyecto cabe mencionar:
♦Demasiados elementos sin definir que hacen dudar del interés de algunas institucio-nes por participar en las distintas etapas del
proceso (bancos, instituciones de edu-cación superior, inversionistas).
♦Incentivos perversos a las casas de estudio para “hacer egresar” a sus alumnos y así eliminar la exigencia de garantía por deserción (es importante destacar que hubo avances en este aspecto en relación al proyecto origi-nal, ya que se decidió involucrar la par-ticipación del Estado en la garantía an-te evento de deserción7).
♦Falta de libertad a los estudiantes para decidir la institución de educación superior en la cual realizar su “inver-sión” y la carrera de su preferencia. ♦Posibilidad de la Comisión Adminis-tradora del Sistema de Crédito de restringir el acceso a este sistema a aquellas carreras que muestren cierto grado de “saturación de mer-cado”.
♦Mantiene discriminación contra los es-tudiantes de instituciones privadas en el senti-do que éstos, si bien accederán al nuevo sis-tema, seguirían excluidos de los Fondos Soli-darios; manteniéndose las dos “categorías de estudiantes” en función del tipo de institución a la que asisten.
¿Qué Reclaman los Estudiantes?
Aunque parezca difícil de creer, los estu-diantes universitarios que han realizado las movilizaciones quieren ser excluidos del sis-tema que se ha aprobado. Es decir, no quieren una nueva opción para aquellos que hoy no alcanzan a recibir crédito de los Fondos Soli-darios. Su aprensión se funda en la posibilidad que los recursos que se destinarían a cubrir la garantía estatal, provengan de los que actual-mente se destinan a Fondos Solidarios.
Si bien no se puede desconocer ese riesgo debido a las restricciones presupuesta-rias siempre existentes, se debe tomar con-ciencia que el sistema de Fondos Solidarios,
Gráfico N°2
Fuente: CASEN 2003
Cobertura Educación Superior por Quintiles
14,5 21,2 32,8 46,4 73,7 0 10 20 30 40 50 60 70 80
además de no ser suficiente, no es autosustentable en el tiempo debido a su baja recuperación –menos del 50%-, y por tanto, no es conveniente involucrar más recursos por esa vía. En este sentido, los estudiantes de las universidades del Consejo de Rectores tam-bién requieren una opción que les permita ac-ceder a nuevas alternativas de crédito.
Obviamente los beneficiarios actuales del sistema –estudiantes y Rectores de univer-sidades tradicionales- no se inclinan por un sistema que elimine o reduzca los subsidios; sin embargo, las decisiones de política pública deben proteger los intereses de la mayoría y no de los grupos más organizados.
Desafíos Pendientes
Si bien este proyecto no contiene modi-ficaciones al diseño de los Fondos Solidarios, es importante hacer ver las deficiencias que posee el sistema actual y que debieran motivar a su rediseño en el corto plazo.
1. Falta de incentivos de las universi-dades para cobrar los préstamos debido a que saben que, de no hacerlo, igualmente recibirán recursos adicionales cada año provenientes del presupuesto público. Si cada institución de educación superior tuviera conciencia de que sólo cuenta con determinada cantidad de re-cursos, y que éstos dependen de su esfuerzo por recuperar lo anteriormente prestado, en-tendiendo que de no hacerlo no podrán volver a dar crédito a sus alumnos y perjudicarán la demanda por sus servicios, buscarían la forma de recuperar el máximo posible.
2. Condiciones financieras del crédito, ya que aun cuando se cumpliera efectivamente con todos los pagos requeridos -5% del ingre-so por 15 años a una tasa de interés de 2%- el pago total realizado por los beneficiarios resul-ta generalmente menor a la deuda toresul-tal adqui-rida. En este sentido, detrás de cada crédito hay un subsidio indirecto que entrega el Esta-do, el que ha sido estimado8 entre un 10% y un 75% de éste.
3. El subsidio se genera por las condi-ciones bajo las cuales se otorgan los créditos. Si se ha optado por un sistema de créditos contingentes al ingreso9 -cuyo pago está direc-tamente relacionado al nivel de ingresos del deudor- debiera flexibilizarse el plazo en que se realizarán los pagos, de forma de lograr cu-brir en ellos la deuda total, pagando el 5% del ingreso hasta cancelar todo.
4. Alternativamente, si se quiere man-tener el plazo durante el cual se realizarán los pagos, se debe flexibilizar la proporción del ingreso que se cancelaría en cada período, definiendo dicha cifra en función de la deuda que se tiene. En este sentido, a mayor deu-da10, mayor tendrá que ser la proporción del ingreso que se destine a cubrir la obligación.
5. Para otorgar mayores opciones de endeudamiento, pudiera permitirse también, si algún estudiante así lo prefiriere, la pactación de cuotas fijas –pago de un monto fijo por los 15 años que exige la ley actualmente- que pu-dieran ser renegociadas en casos preestable-cidos. La estimación de la cuota debiera estar calculada de forma tal que permitiera la cance-lación total de la deuda. Una forma de adaptar esta alternativa a las necesidades del estu-diante podría ser definiendo una escala en la que los pagos fueran incrementándose de acuerdo a la forma en que los ingresos del es-tudiante se comporten11. En general, debieran darse las posibilidades para que tanto los tudiantes como las universidades puedan es-tablecer las condiciones que les parezcan fa-vorables.
Sin embargo, el sistema vigente fija to-das las variables -el porcentaje del ingreso a cancelar y el plazo- y los fija en un nivel en que se hace prácticamente imposible que se cubra la deuda total.
Adicionalmente, la tasa de interés de 2% de dichos créditos contiene un subsidio directo que implica una gran cantidad de recursos destinados a financiarlo12.
Pero más allá de mejorar el sistema de Fondos Solidarios de Crédito Universitario, los estudiantes necesitan contar con múltiples al-ternativas de financiamiento que les permitan optar por aquella que, de acuerdo a sus carac-terísticas específicas, les resulte más conve-niente.
Conclusiones
El sistema de financiamiento requiere cambios que permitan verdadero acceso a to-dos los estudiantes que lo requieren. El pro-yecto de ley recientemente aprobado –si bien adolece de falencias que pudieran generar cierto escepticismo en relación al éxito de su implementación13- va en la dirección correcta: recursos privados con garantía del Estado otorgado bajo condiciones de mercado•
1
Sólo cuentan con los créditos CORFO y Banco Estado, y las alternativas de financiamiento que ofrecen directamente algunas casas de estudio para sus alumnos.
2
Pontificia Universidad Católica de Chile, Universidad Arturo Prat, Universidad Austral de Chile, Universidad Católica de la Santísima Concepción, Universidad Católica de Temuco, Universidad Católica de Valparaíso, Universidad Católica del Maule, Universidad Católica del Norte, Universidad de Antofa-gasta, Universidad de Atacama, Universidad de Chile, Universi-dad de Concepción, UniversiUniversi-dad de La Frontera, UniversiUniversi-dad de La Serena, Universidad de Los Lagos, Universidad de Magalla-nes, Universidad de Playa Ancha de Ciencias de la Educación, Universidad de Santiago de Chile, Universidad de Talca, Univer-sidad de Tarapacá, UniverUniver-sidad de Valparaíso, UniverUniver-sidad del Bío Bío, Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación, Universidad Técnica Federico Santa María, Universidad Tecno-lógica Metropolitana.
3
De acuerdo a UNESCO (2002) los países desarrolla-dos de Norte América, Europa y Asia presentaban coberturas de 81%, 51% y 42% respectivamente. Por su parte, los países de menor desarrollo económico como África, Países Árabes, Amé-rica Latina y Asia/Oceanía presentaban cobertura de 4%, 15% y 11% respectivamente.
4
No incluye los recursos que se asignan a investigación a través de CONICYT.
5
Aporte Fiscal Directo, Fondo de Desarrollo Institucio-nal.
6
MIDEPLAN (2000). 7
El proyecto original exigía a las instituciones de educa-ción superior garantizar el 90% de los créditos de sus alumnos durante el período en que éstos realizaban sus estudios, exigen-cia que se eliminaba una vez que éstos egresaran. En la trami-tación en el Senado se modificó esta exigencia compartiéndose la garantía entre las casas de estudio –que cubrirían el 90% en el primer año, 70% durante el segundo y 60% desde el tercer año en adelante- y el Fisco, que complementaría lo anterior hasta completar 90%.
8
Larrañaga, O. (2002), Elementos para una Reforma del
Sistema de Crédito Estudiantil en Chile. Documento de Trabajo
189. Universidad de Chile. 9
En vez de otros que representen cuotas prefijadas cu-yo pago sea independiente del ingreso percibido.
10
Derivado de un mayor arancel o bien mayor extensión de la carrera.
11
Palacios, M., Options for financing lifelong learning. World Bank Policy Research Paper 2994, marzo 2003.
12
Éstos representarían un 37,6% del valor presente de los recursos públicos invertidos en el sistema de fondos solida-rios. González, P (2004), Una mirada económica de las políticas
en educación superior, en Oferta y Demanda de Profesionales y
técnicos en Chile, el rol de la información pública. Editado por J.J.Brunner y Patricio Meller. Ril Editores.
13
Santander, M,. Financiamiento a Estudiantes de la
Educación Superior: Comentarios y Propuestas. Serie Informe
