Multifuncionalidad e instrumentos de política
agraria: el caso de la política agroambiental en
la Comunidad Autónoma del País Vasco
INSTITUTO DE ESTUDIOS SOBRE DESARROLLO Y COOPERACIÓN INTERNACIONAL. NAZIOARTEKO LANKIDETZA ETA GARAPENARI BURUZKO IKASKETA INSTITUTUA.
Tesis Doctoral presentada por:
Eduardo MALAGÓN ZALDUA
Profesor del Departamento de Economía Aplicada V
Dirigida por:
ÍNDICE
GLOSARIO ...8
INTRODUCCIÓN: Objetivos, hipótesis y metodología...11
Presentación: el problema de investigación ... 11
Hipótesis ... 14
Objetivos ... 15
Metodología ... 17
Estructura de la Tesis Doctoral ... 19
PARTE I: LAS MÚLTIPLES FUNCIONES DE LA AGRICULTURA Y
DEL MEDIO RURAL...23
1. LA MULTIFUNCIONALIDAD DE LA AGRICULTURA ...25
1.1 Una primera aproximación al concepto de multifuncionalidad. 25
1.2. La multifuncionalidad como característica y como objetivo ... 31
1.3. La multifuncionalidad como argumento en las negociaciones
internacionales sobre el comercio agrícola ... 34
1.3.1. La regulación del comercio internacional agrario antes de la
Ronda Uruguay... 34
1.3.2. La incorporación definitiva de los temas agrarios: la Ronda
Uruguay y el Acuerdo sobre Agricultura ... 36
1.3.3. La Ronda del Milenio y la multifuncionalidad como
argumento negociador... 41
1.4. La multifuncionalidad y el Modelo Europeo de Agricultura ... 52
2.
LAS
NUEVAS
FUNCIONES
DEL
TERRITORIO,
LA
MULTIFUNCIONALIDAD Y EL DESARROLLO RURAL ...59
2.1. El declive del medio rural ... 59
2.2. Nuevas demandas sociales, agricultura y medio rural ... 64
2.2.1. Las relaciones del medio rural con la sociedad:
productivismo, postproductivismo y multifuncionalidad ... 64
2.2.2. Las consecuencias del cambio social sobre el medio rural 68
2.3. El papel del territorio, sus agentes y la gobernanza en el
desarrollo rural... 72
2.3.1. El territorio y el capital territorial ... 72
2.3.2. Participación social y asociacionismo como vectores del
cambio rural... 74
2.4. La explotación agraria como actor del desarrollo rural... 80
2.6. ¿Hacia modelos de desarrollo rural basados en la
multifuncionalidad? ... 95
PARTE II: LOS MERCADOS AGRARIOS Y LA INTERVENCIÓN
PÚBLICA EN LA AGRICULTURA ...103
3. CARACTERÍSTICAS E IMPERFECCIONES DE LOS MERCADOS
AGRARIOS ...105
3.1. Los mercados agrarios y el Sistema Agroalimentario Mundial
... 106
3.1.1. El Sistema Agroalimentario global... 110
3.1.2. Consideraciones finales sobre la liberalización comercial
agraria ... 119
3.2. Fallos de mercado y bienes públicos en agricultura ... 121
3.2.1. Externalidades de la actividad agraria ... 122
3.2.2. Los bienes públicos ... 128
3.2.3. La dimensión espacial de las externalidades... 131
3.2.4. La valoración de los outputs no comerciales de la
agricultura ... 132
3.3. Mecanismos alternativos de provisión de bienes no
comerciales: provisión no agraria y provisión privada ... 138
4. INTERVENCIÓN PÚBLICA EN AGRICULTURA Y POLÍTICAS
AGRARIAS ...145
4.1. La corrección de externalidades y criterios para la intervención
pública en agricultura... 147
4.1.1. Enfoques de la intervención pública para la corrección de
los fallos de mercado... 152
4.1.2. Costes de transacción ... 154
4.1.3. Estabilidad, equidad y solidaridad intergeneracional ... 157
4.2. Los paradigmas de política agraria ... 161
4.3. Objetivos e instrumentos de las políticas agrarias... 167
4.3.1. Los instrumentos de la política agraria ... 169
4.3.2. La clasificación de las políticas agrarias ... 172
4.3. Las políticas agrarias tras el AsA ... 176
PARTE III: ASPECTOS GENERALES DE LAS POLÍTICAS
AGROAMBIENTALES...187
5.1. Los impactos y las funciones ambientales de la agricultura y las
limitaciones de las políticas agrarias convencionales... 191
5.1.1. El Suelo... 192
5.1.2. El Agua ... 196
5.1.3. Calidad del aire y cambio climático ... 200
5.1.4. Biodiversidad ... 203
5.1.5. La alteración de las funciones medioambientales y el papel
de las políticas públicas ... 208
5.2. Objetivos e instrumentos en las políticas agroambientales.. 213
5.2.1. Dos modelos de integración de los valores ambientales en
la política agraria ... 213
5.2.2. Tipologías de políticas agroambientales ... 216
5.2.3. Políticas agroambientales, objetivos y derechos de
propiedad ... 222
5.2.4. Los pagos por servicios ambientales... 227
5.3. Los actores en las políticas agroambientales ... 236
5.4. Evaluación y eficacia de las políticas agroambientales ... 244
6. LA POLÍTICA AGROAMBIENTAL EN LA UE ...251
6.1. Antecedentes de la política agroambiental: de los ESA a la
Reforma Mac Sharry ... 252
6.2. La Reforma Mac Sharry: el inicio de los pagos agroambientales
... 257
6.3. La integración del medio ambiente en las políticas de desarrollo
rural: la Agenda 2000 ... 268
6.3.1. Aspectos generales de la Agenda 2000 ... 270
6.3.2. Las medidas agroambientales en la Agenda 2000 ... 275
6.4. Los efectos de las medidas agroambientales ... 278
6.5. La Reforma Fischler de 2003, el Chequeo Médico y la nueva
política de desarrollo rural: ¿una reorientación de las políticas
agroambientales? ... 284
PARTE IV: ESTUDIO DE CASO. LA POLÍTICA AGROAMBIENTAL
EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO...297
7. LA POLÍTICA AGROAMBIENTAL EN EL PAÍS VASCO.
CONTEXTO AGROAMBIENTAL Y POLÍTICO ...299
7.1. La realidad medioambiental de las explotaciones agrarias en la
CAPV... 305
7.1.2. El diagnóstico agroambiental de la CAPV ... 311
7.1.3. Una valoración de los servicios ambientales de la CAPV 319
7.2. La intervención pública sobre la agricultura y el medio rural en
la CAPV ... 324
7.2.1. Los inicios de la política agraria en la CAPV (1979-1988)
... 327
7.2.2. La Reforma de los fondos estructurales y los planes
estratégicos (1988-1999) ... 329
7.2.3. El Plan de Desarrollo Rural Sostenible (2000-2006) ... 334
7.2.4. El Reglamento FEADER y el Programa de Desarrollo Rural
(2007-2013) ... 342
8. LA POLÍTICA AGROAMBIENTAL EN EL PAÍS VASCO. LAS
MEDIDAS AGROAMBIENTALES...351
8.1. Los albores de la política agroambiental en la CAPV: El
Reglamento 2078/92... 351
8.1.1. Las medidas del programa agroambiental 1996-1999... 353
8.1.2. Aplicación y resultados del programa ... 357
8.2. La política agroambiental durante el periodo 2000-2006 .... 364
8.2.1. La aplicación de las medidas agroambientales en el periodo
2000-2006: el análisis por medidas... 374
8.2.2. La aplicación de las medidas agroambientales en el periodo
2000-2006: los principales indicadores ... 404
8.2.3. La aplicación de las medidas agroambientales en el periodo
2000-2006: una perspectiva general ... 412
PARTE V: CONCLUSIONES Y EPÍLOGO...421
9. CONCLUSIONES ...423
9.1. Conclusiones sobre el modelo Europeo de Agricultura y su
inserción en la política agroambiental, como instrumento clave para
garantizar la multifuncionalidad del medio rural... 426
9.2. Conclusiones sobre la plasmación territorial de las políticas
agroambientales y su aplicación específica en las diferentes
Regiones de la Unión Europea. ... 430
9.3. Conclusiones sobre el diseño y la aplicación de las políticas
agroambientales en la CAPV, como instrumento destinado a
garantizar la multifuncionalidad agraria y del medio rural vasco. 437
9.4. Conclusión final... 441
EPÍLOGO...443
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1.1. Posiciones frente a la multifuncionalidad...51
Tabla 2.1. Enfoque sectorial versus enfoque territorial del desarrollo rural ...87
Tabla 3.1. Inversión extranjera directa, por sectores, 1990 y 2005 ... 109
Tabla 3.2. Escalonamiento arancelario según el nivel de procesamiento. Tipos de arancel (en porcentaje) ...116
Tabla 3.3. Las externalidades agrarias ... 123
Tabla 4.1. Costes de transacción asociados a diferentes opciones de políticas .... 155
Tabla 4.2: Niveles de ayuda notificados a la OMC por la UE y los EEUU ... 178
Tabla 4.3: Ayudas de la Caja Verde de los EE.UU... 181
Tabla 4.4: Estimaciones del apoyo a los productores en los países de OCDE (en millones de dólares USA)... 183
Tabla 5.1. Modos de regulación ambiental en agricultura. ... 217
Tabla 5.2. Criterios para la elaboración de tipologías de PAA ... 219
Tabla 5.3. Comparación de costes de transacción ... 236
Tabla 6.1. Actividades agroambientales apoyadas por el Reglamento 2078/92 ... 259
Tabla 6.2. Gasto Comunitario y superficie beneficiaria de las medidas agroambientales bajo el Reglamento 2078/92 ... 261
Tabla 6.3. Contratos agroambientales en vigor, superficie beneficiaria y gasto comunitario en los países de la UE-15 en 2005*. ... 278
Tabla 6.4. Situación de la Red Natura 2000 en la UE-25 en junio de 2006 ... 290
Tabla 6.5. Sinergias entre las medidas agroambientales y otras medidas del Reglamento FEADER ... 292
Tabla 7.1. Indicadores agroambientales de la CAPV según el modelo FPEIR ... 313
Tabla 7.2. Usos del suelo en la CAPV, 1996 y 2005. ... 315
Tabla 7.3. Valores medioambientales de los usos del territorio en la CAPV (euros/ha). ... 321
Tabla 7.4. Valoración de los servicios medioambientales en la CAPV (1.000 euros). ... 322
Tabla 7.5. Valoración de los usos agroganaderos, forestales y parques (1.000 euros). ... 324
Tabla 7.6. Gasto público en las medidas del PDRS 2000-2006 ... 336
Tabla 7.7. Gasto público en las medidas del PDRS 2007-2013 (en%) ... 348
Tabla 8.1. Gasto en ayudas agroambientales en la CAPV. 1996-1999. En pesetas y euros. ... 358
Tabla 8.2. Aplicación de las medidas agroambientales en los TT. HH. 1996-1999 359 Tabla 8.3. Realizaciones programa agroambiental. 1999... 359
Tabla 8.4. Realizaciones por medida. 1996-1999. ... 360
Tabla 8.5: Objetivos e instrumentos de las medidas agroambientales del PDRS 2000-2006 ... 367
Tabla 8.8. Incompatibilidades entre medidas agroambientales. 2000-2006 ... 373
Tabla 8.9. Resultados de la Medida 1.01. Aprovechamiento extensivo de pastos. 2001-2006 ... 375
Tabla 8.10. Impacto sobre las rentas de los ganaderos ... 376
Tabla 8.11.. Resultados de la Medida 1.06. Protección de suelos en tierras de cultivo con peligro de erosión. 2001-2006 ... 377
Tabla 8.12. Resultados de la Medida 1.13. Conservación de pastos de montaña. 2001-2006 ... 379
Tabla 8.13. Impacto sobre las rentas de los ganaderos ... 380
Tabla 8.14. Resultados de la Medida 1.16b. Protección de cuencas vertientes a embalses. 2001-2006 ... 382
Tabla 8.15. Resultados de la Medida 2.02. Utilización de residuos orgánicos compostados. 2001-2006 ... 383
Tabla 8.16. Resultados de la Medida 2.03. Conservación de razas de animales locales. 2001-2006 ... 384
Tabla 8.17. Resultados de la Medida 2.07. Conservación de la biodiversidad. 2001-2006 ... 386
Tabla 8.18. Resultados de la Medida 2.10. Cultivo de poblaciones locales de alubia. 2001-2006. ... 390
Tabla 8.19. Resultados de la Medida 2.19. Apicultura para mejora de la biodiversidad en zonas frágiles. 2005-2006. ... 392
Tabla 8.20. Resultados de la Medida 3.05. Conservación del entorno del caserío. modalidad a. 2001-2006. ... 394
Tabla 8.21. Resultados de la Medida 3.05. Conservación del entorno del caserío. modalidad b. 2001-2006. ... 395
Tabla 8.22. Lucro cesante por elementos... 396
Tabla 8.23. Resultados de la Medida 3.11. Conservación del paisaje agrario. 2001-2006. ... 396
Tabla 8.24. Resultados de la Medida 4.04. Producción agraria ecológica. 2001-2006. ... 400
Tabla 8.25. Resultados de la Medida 4.17. Fomento de la producción integrada. 2005-2006. ... 402
Tabla 8.26. Previsiones y realizaciones 2000-2006... 405
Tabla 8.27. Efectos territoriales en la CAPV... 406
Tabla 8.28. Solicitudes aprobadas y gasto público por Medidas... 408
Tabla 8.29: Solicitudes aprobadas y nuevos contratos por TTHH... 411
Tabla 8.30. Evolución del número de beneficiarios ... 411
Tabla 8.31. Beneficiarios/as por sexo (2006) ... 412
Tabla 8.32: Efectos por objetivos medioambientales 2006 ... 413
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 2.1. La explotación agraria en el nuevo paradigma del desarrollo rural ...83
Figura 2.2. Relaciones funcionales en un esquema de multifuncionalidad ...96
Figura 3.1. Tasa de cobertura agroalimentaria de la UE-27 (1962- 2005) ... 107
Figura 3.2.: La cadena de valor ... 111
Figura 3.3. Una representación esquemática de las actividades económicas en las explotaciones agrarias... 124
Figura 3.4. Relación entre producción agraria y externalidades positivas ... 127
Figura 3.5. Bienes públicos y privados según grado de exclusión y rivalidad... 129
Figura 4.1. Criterios de la intervención pública la corrección de fallos de mercado en agricultura ... 147
Figura 4.2. Explotaciones agrarias y externalidades ... 151
Figura 4.3: Estimación del Apoyo al Productor (PSE) por país (en porcentaje de los ingresos brutos agrarios)...184
Figura 4.4. Estimación de Apoyo al Productor (PSE) por país (2003-05) (en porcentaje de los ingresos brutos agrarios)... 185
Figura 5.1. Los ciclos de intensificación y marginalización en la agricultura ... 206
Figura 5.2. Definición de los derechos de propiedad ... 224
Figura 5.3. Intervención pública y relaciones causa-efecto en diferentes comunidades de agentes ... 238
Figura 7.1: Evolución de las principales macromagnitudes agrarias (1990-2005) 300 Figura 7.2. Importancia de la Producción Final Agraria por subsectores ... 301
Figura 7.3. Zonas desfavorecidas de la CAPV ... 305
Figura 7.4. Mapa de situación de los LICs, ZEPAs, Parques Naturales y Biotopos Protegidos ... 318
Figura 7.5. Mapa comarcal de clasificación de usos para la valoración de los servicios medioambientales. ... 320
Figura 7.6. Valor total de los servicios medioambientales en la CAPV (X1.000 euros). ... 323
Figura 7.7: Gasto Público Total por Medidas 2000-2006 (%). ... 337
Figura 7.8: Grado de ejecución financiera por medidas 2000-2006 ... 338
Figura 8.1. Porcentaje de SAU auxiliada por medidas agroambientales en las comarcas de la CAPV (2004) ... 407
Figura 8.2. Superficie comprometida e importe por Medidas de actuación ... 409
Figura 8.3. Evolución de la superficie e importe de las ayudas agroambientales en la CAPV ... 410
Figura 8.4. Superficie acogida y ayudas concedidas por objetivos medioambientales en la CAPV... 415
GLOSARIO
AAM: Asociaciones de Agricultura de Montaña
AEIDL: Asociación Europea para la Información sobre Desarrollo Local AEMA: Agencia Europea del Medio Ambiente
AOD: Ayuda Oficial al Desarrollo AsA: Acuerdo sobre Agricultura
ASAJA: Asociación Agraria de Jóvenes Agricultores BPA: Buenas Prácticas Agrarias
CASI: Canadian Agricultural Stabilization Account CAPV: Comunidad Autónoma del País Vasco
CCAM: Comités Comarcales de Agricultura de Montaña CDB: Convenio para la Diversidad Biológica
CEC: Comisión de las Comunidades Europeas CEE: Comunidad Económica Europa
CEPAL: Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina COAG: Confederación de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos
COGECA: Confederación General de Cooperativas Agrarias en la Unión Europea COPA: Comité de las Organizaciones Profesionales Agraria
CRP: Conservation Reserve Program CSA: Community Supported Agriculture CSE: Estimación del Apoyo a los Agricultores CSP: Conservation Security Program
CSS: Countryside Stewardship Schemes CWB: Canadian Wheat Board
DAPA: Departamento de Agricultura, Pesca y Alimentación del Gobierno Vasco DIACT: Delegación interministerial para la dinamización y la competitividad de los territorios
DOCUP: Documento Único de Programación DF: Diputación Foral
ELS: Entry Level Stewardship ENP: Espacios Naturales Protegidos
EQIP: Environmental Quality Incentives Program ERS: Servicio de Investigación Económica del USDA ESA: Environmental Sensitive Areas
ETN: Empresas Transnacionales
EUSTAT: Instituto Vasco de Estadística
FEADER: Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural FEOGA: Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola
FNSEA: Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles GAL: Grupo de Acción Local
GATT: Acuerdo General sobre Aranceles y Tasas de Comercio GEI: Gases de Efecto Invernadero
GSP: Grassland Reserve Program
GSSE: Estimación del Apoyo a Servicios Generales para los Agricultores HLS: High Level Stewardship
ICM: Indemnizaciones Compensatorias de Montaña IED: Inversión extranjera directa
IEEP: Institute for European Environmental Policy
IRENA: Sistema de elaboración de informes basados en indicadores para la integración de las consideraciones ambientales en la Política Agraria Común
IZD: Indemnizaciones para Zonas Desfavorecidas
LEADER: Relaciones entre Actividades de Desarrollo de la Economía Rural LIC: Lugar de Interés Comunitario
MEA: Modelo Europeo de Agricultura MGA: Medida Global de Ayuda MMA: Ministerio del Medio Ambiente MPS: Apoyo al Precio de Mercado NISA: Net Income Stabilization Account OCA: Oficina Comarcal Agraria
OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico OELS: Organic Entry Level Stewardship
OIC: Organización Internacional del Comercio OMC: Organización Mundial del Comercio OPA: Organizaciones Profesionales Agrarias PAA: Política(s) Agroambiental(es)
PAC: Política Agraria Común
PADMRV: Plan de Actuación para el Desarrollo del Medio Rural Vasco PAM: Política de Agricultura de Montaña
PDRS: Plan de Desarrollo Rural Sostenible PERV: Plan Estratégico Rural Vasco
PMA: Países menos avanzados
PNC: Preocupaciones No Comerciales
PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
PSE: Estimación de la Ayuda al Productor
SAPARD: Special Accesion Programme for Agriculture and Rural Development TSE: Estimación del Apoyo Total
UGM: Unidad de Ganado Mayor
UNCTAD: Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo UNFCCC: Convención de Naciones Unidas para el Cambio Climático UPA: Unión de Pequeños Agricultores
USDA: Departamento de Agricultura del Gobierno de Estados Unidos ZEC: Zona de Especial Conservación
INTRODUCCIÓN: Objetivos, hipótesis y metodología
Presentación: el problema de investigación
En nuestro entorno, el debate sobre las cuestiones agroambientales y su incidencia en la actividad agropecuaria ha ido evolucionando, a lo largo de los últimos años, de forma paralela a las transformaciones operadas en la Política Agrícola Común (PAC) y en la caracterización del llamado Modelo Europeo de Agricultura (MEA). Durante las últimas décadas la PAC ha estado sujeta a fuertes controversias, tanto desde fuera como desde dentro de la propia Unión Europea (UE), controversias que han ido deteriorando su legitimidad como política pública. En respuesta a estas críticas, las instituciones comunitarias se han embarcado en sucesivas reformas, en un intento de defender un Modelo Europeo de Agricultura que manifiesta en su seno una singular relación entre actividad agraria, territorio rural y medio ambiente. Esta relación es inseparable del carácter multifuncional de la agricultura y del medio rural. Ello tiene que ver en primer término con algunas características intrínsecas de los procesos de producción conjunta agrarios, en los cuales junto con los alimentos se producen otros bienes y servicios (ambientales, sociales, culturales, etc.) por los que el mercado no retribuye a los agricultores. Pero también repercute sobre el medio rural en su conjunto, en el contexto de las transformaciones operadas en el territorio, y que afectan a su doble papel de escenario y de agente en los procesos económicos y sociales que se desarrollan en el mismo. En el caso del MEA, el reconocimiento de las múltiples funciones que desempeñan la agricultura y el medio rural, más allá de la producción de alimentos y materias primas agrícolas, constituye un asunto de la mayor importancia, especialmente en lo que afecta a las cuestiones medioambientales.
Esta percepción de la importancia que tiene la multifuncionalidad de la agricultura y del medio rural se plantea en un contexto en el que cada vez se hacen más evidentes algunos problemas asociados al funcionamiento de los mercados agrarios. Entre éstos destacan los relativos a las externalidades, los fallos de mercado, y a la provisión de bienes públicos, entre los que se encuentran los de carácter medioambiental. Todo ello incide directamente sobre el papel de la intervención pública de cara a corregir esos fallos del mercado y a asegurar la provisión social óptima de los mencionados bienes públicos.
unos años, había venido caracterizando las estrategias seguidas en materia de política agrícola. En efecto, el cariz productivista mantenido por la PAC desde sus orígenes representaba una seria limitación a la hora de garantizar la multifuncionalidad de la agricultura y la provisión óptima de servicios ambientales. Además, las fuertes distorsiones que introducía en el comercio agrario mundial, hacían que la PAC fuera insostenible para los compromisos multilaterales de la UE en el seno de la Organización Mundial de Comercio.
Por lo tanto, resultaba conveniente diseñar nuevos instrumentos de política que garantizaran la provisión eficaz de bienes y servicios públicos de origen agrario, muchos de los cuales estaban relacionados con el comportamiento ambiental de la actividad agropecuaria. En este contexto de cambio y reforma, y para responder a la problemática ambiental de la agricultura, surgieron las políticas agroambientales, que en un principio trataron de favorecer la extensión de prácticas agrarias más respetuosas con el medio ambiente entre los agricultores (compensando a los agricultores por las pérdidas de renta producidas), pasando a integrarse, a partir de 1999, en la política de desarrollo rural alumbrada por la Agenda 2000 comunitaria, como un instrumento más de la PAC. Esta política de desarrollo rural, denominada desde entonces como “segundo pilar de la PAC” trataba de paliar las consecuencias de la crisis agraria en las zonas rurales de la UE, procurando corregir los desequilibrios territoriales entre éstas y las áreas urbanas, mediante la movilización del potencial endógeno de las primeras. Además, la política de desarrollo rural intentaba poner en valor las diferentes funciones del territorio en las zonas rurales. Dichas funciones pueden ser no sólo agrarias y ambientales, sino también sociales, culturales o de cualquier otro tipo que responda a las nuevas demandas de la sociedad.
En este contexto, es fácilmente constatable que, en muchas regiones donde la agricultura ha dejado de ser el argumento de desarrollo de las zonas rurales, las funciones no productivas, entre las que se encuentran las de carácter ambiental, han adquirido una relevancia crucial. Éste es el caso de la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV), donde el sector primario supone una parte minúscula del PIB y del empleo, y se halla inmerso en un imparable proceso de declive que empuja a gran cantidad de explotaciones al abandono de la actividad. Sin embargo, el tejido agrario aún ocupa una gran parte del territorio vasco, que coincide, además, con muchas de las zonas de mayor valor natural.
actuaciones destinadas a superar los problemas estructurales de la agricultura y del medio rural. A pesar de ello, y como ha ocurrido en otras zonas y territorios, tras la entrada de España en la entonces Comunidad Europea en 1986, gran parte del impulso, cuando menos desde el punto de vista regulatorio o del diseño de los instrumentos de las políticas, ha provenido de las instancias comunitarias.
Así ha ocurrido con las medidas agroambientales, que se vienen aplicando en la CAPV desde 1996. A lo largo de este tiempo, dichas actuaciones han tratado de fomentar prácticas agrarias más sostenibles en las explotaciones vascas, a la vez que pretendían preservar los valores naturales y paisajísticos del medio rural, adaptando el marco comunitario a la realidad de la CAPV. A partir de 2000, las medidas agroambientales formaron parte del Plan de Desarrollo Rural Sostenible (PDRS), por el que se ejecutaba la política de desarrollo rural vasca en aplicación del Reglamento 1257/99. Así, los objetivos de la política agroambiental pasaban a formar parte de la programación política del desarrollo rural, lo que iba a condicionar su aplicación a partir de ese momento.
peculiaridades de su sector agrario, y su relevancia en la conservación de los espacios naturales y paisajes, hacen necesaria una reflexión sobre la pertinencia de las políticas aplicadas y sobre su contribución a la multifuncionalidad del sector agrario y del medio rural.
A todo ello cabría sumar las motivaciones personales del doctorando. Entre éstas destaca su participación desde hace más de una década en trabajos de evaluación de las políticas de desarrollo rural en la CAPV, lo que ha alimentado su inquietud e interés por llevar a cabo una reflexión profunda sobre el contenido y el rumbo de los instrumentos de estas políticas, incluida la de carácter agroambiental. En concreto, desde 2001, este doctorando ha sido el coordinador de los trabajos de evaluación del Plan de Desarrollo Rural Sostenible de la CAPV 2000-2006, lo que le ha proporcionado una posición de privilegio como observador de los cambios que han tenido lugar en la política de desarrollo rural de la CAPV. Por lo tanto, esta investigación es también fruto de años de trabajo y experiencia adquirida en el ámbito de desarrollo rural, siendo deudor de las aportaciones que han realizado muchos compañeros, compañeras, amigos y amigas en el transcurso de múltiples conversaciones, discusiones, colaboraciones y proyectos compartidos.
Hipótesis
La hipótesis general de esta tesis es que existen contradicciones en la formulación y dificultades en la aplicación, de la política agroambiental en
el marco de la PAC y de la política de desarrollo rural. Por un lado, la política agroambiental es un instrumento de la política de desarrollo rural, que aún supone una parte minoritaria de la PAC. Y, además, en muchos países y regiones europeas la orientación de las políticas de desarrollo rural mantiene aún un fuerte sesgo hacia las actuaciones de tipo productivo.
Estos problemas podrían estar relacionados con factores de origen diverso:
- Político: presiones externas e internas sobre la PAC; divergencias en cuanto a las prioridades de estas políticas entre los distintos países y regiones. - Social: divergencias en la valoración de los bienes ambientales por las
sociedades de los diferentes países europeos; idiosincrasia de los agricultores.
- Institucional: carencias e inercias administrativas e institucionales para la gestión de instrumentos de carácter novedoso.
Partiendo de esta hipótesis general, nos proponemos contrastar una segunda hipótesis, más específica: que la política agroambiental de la CAPV, además de compartir estas limitaciones generales, presenta dificultades propias para su aplicación eficaz, dificultades que están ligadas a determinadas características estructurales de las explotaciones vascas (edad de los agricultores, formación, etc.), así como a otras derivadas de la organización político- administrativa de la CAPV, y de la propia aplicación de estos instrumentos. Todas estas dificultades condicionarían la adopción por parte de los agricultores de prácticas agrarias más respetuosas con el medio ambiente, y de cambios que permitieran una mayor valoración de los bienes y servicios ambientales, y que a su vez contribuyeran a un desarrollo rural realmente multifuncional.
Objetivos
El objetivo central de esta Tesis Doctoral es analizar y evaluar la aplicación reciente de la política agroambiental en la UE y en la CAPV desde la perspectiva de la multifuncionalidad. Para ello, además de estudiar la dimensión teórica y política de la cuestión, la investigación se ha centrado en el caso concreto de la aplicación de la política agroambiental en la CAPV dentro del marco comunitario en el que se ha desarrollado, bien en el seno del Reglamento 2078/92, bien dentro de la política de desarrollo rural derivada de la Agenda 2000, evaluando su contribución a la consecución de los objetivos ambientales y de otro tipo vinculados a estas políticas. De forma subsidiaria a este objetivo, esta Tesis Doctoral también pretende cumplir otros objetivos secundarios:
• Realizar una revisión teórica del concepto de multifuncionalidad, tratando de diferenciar su significado objetivo y su utilización como argumento legitimador de políticas comerciales.
• Determinar y analizar los principales fallos de mercado de origen agrario y discutir los criterios que deben fundamentar la intervención pública para su corrección.
• Analizar la integración de la política agroambiental en la PAC y en las políticas de desarrollo rural, en el contexto del MEA y de la diversidad de situaciones que afectan a unas y otras zonas de Europa.
concepto de multifuncionalidad y su aplicación en la política agroambiental y de desarrollo rural, así como en la realización de un estudio de caso basado en la aplicación de la política agroambiental en la CAPV, centrándonos principalmente en el periodo 2000-2006.
El marco teórico de esta Tesis se sitúa en la corriente de investigación sobre la multifuncionalidad como enfoque positivo y normativo para la formulación y evaluación de las políticas agrarias y de desarrollo rural. Si bien en un principio la noción de multifuncionalidad fue vista por algunos autores (Bohman et al., 1999) como una coartada negociadora para justificar el proteccionismo agrario, su desarrollo teórico y analítico posterior le ha dotado de una consistencia suficiente, que le otorga validez para analizar los problemas relacionados con las funciones no retribuidas de la agricultura y de las propias zonas rurales. En este sentido, se pueden detectar dos corrientes principales:
• Una primera corriente, más analítica, que trata la multifuncionalidad desde la perspectiva de los bienes públicos, que analiza las funciones no comerciales de origen agrario, tratando de establecer cuáles son los fallos de mercado relacionados con su provisión socialmente óptima y determinar cuáles serían en su caso los instrumentos de intervención pública más eficientes en su caso;
• Una segunda corriente, con un enfoque más integral, que trata de analizar las diferentes funciones de la agricultura y el medio rural, y que estudia el papel del territorio y de los agentes que en él se localizan sobre la provisión de esas funciones, así como su relevancia como motores de procesos de desarrollo que permitan dar respuesta a la crisis del medio rural.
Metodología
En esta Tesis se ha optado por la metodología del estudio de caso. Un estudio de caso es un método de investigación sobre una realidad compleja que se basa en el entendimiento comprehensivo de dicha realidad. Para ello, es necesaria la descripción y el análisis de esa realidad, que es tomada como un conjunto y dentro de su contexto. En palabras de Yin, un estudio de caso sería “una investigación empírica que investiga un fenómeno contemporáneo en su contexto real, donde los
límites entre el fenómeno y el contexto no se muestran de forma precisa, y en el
que múltiples fuentes de evidencia son usadas” (Yin, 1989).
El estudio de caso como método de investigación es especialmente válido a la hora de realizar investigaciones en Ciencias Sociales, centradas en acontecimientos contemporáneos y en las que el investigador no requiere de un control directo de los acontecimientos. El estudio de caso permite responder a preguntas del tipo “¿cómo? y “¿por qué?”, que no sólo permiten describir la realidad, sino hallar las relaciones causales existentes entre los procesos que son objeto de la investigación, como pasos previos a las construcciones teóricas. Por lo tanto, el estudio de caso permite combinar de forma pertinente la dimensión descriptiva y la explicativa de la investigación, respaldando con sus resultados el carácter explicativo de teorías previas u ofreciendo las bases para la construcción de nuevas.
En esta Tesis Doctoral, el estudio de caso se centra en analizar la política agroambiental aplicada en la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV) dentro del Plan de Desarrollo Rural Sostenible 2000-2006. La elección del caso ha estado orientada por dos argumentos principales: el primero es de carácter eminentemente práctico, ya que el doctorando ha participado como evaluador del Plan desde 1999, primero como miembro del equipo evaluador, y a partir de 2001, como coordinador de este equipo. Por lo tanto, tenía a su disposición el acceso a información abundante y de calidad sobre la aplicación de las medidas agroambientales en la CAPV. El segundo argumento está vinculado con la especial relevancia que tiene este tipo de instrumentos en zonas relativamente desfavorecidas y ambientalmente sensibles como son las zonas de montaña, que en el caso de la CAPV ocupan el 85% de su territorio.
colaborado también de forma puntual especialistas del ámbito de la Geografía o de las Ciencias Ambientales. En estas evaluaciones se recogió información de carácter cuantitativo sobre la aplicación de las medidas agroambientales durante este periodo, información que posteriormente fue contrastada mediante la realización de dos grupos de discusión.
La información cuantitativa utilizada para llevar a cabo dichas evaluaciones fue proporcionada por el Departamento de Agricultura, Pesca y Alimentación (DAPA) del Gobierno Vasco y por los Departamentos de Agricultura de las Diputaciones Forales de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa. Esta información se recogió en bases de datos para su posterior análisis. Los principales indicadores utilizados fueron el número de contratos realizados, la superficie afectada (en hectáreas) y las primas anuales concedidas.
La información cualitativa se obtuvo de dos grupos de discusión. El primero se llevó a cabo durante la realización de la Evaluación Intermedia (mayo de 2003) con técnicos encargados de la gestión de las ayudas de la Diputación Foral de Gipuzkoa1. En el segundo participaron especialistas de los centros de gestión técnico-económica (cooperativas de servicios auxiliares para las explotaciones agrarias), de la Asociación de productores de agricultura ecológica, y otros expertos en cuestiones agroambientales, y tuvo lugar durante la elaboración de la Evaluación Ex Post (Octubre de 2008). Las conclusiones de ambos grupos de discusión se cotejaron con los resultados cuantitativos de la aplicación de las medidas. También se han utilizado los resultados del informe de evaluación ex post para valorar la aplicación de las medidas agroambientales del Reglamento 2078/92.
Durante la fase de recogida de información y elaboración de estos trabajos surgieron diversos problemas -vinculados a las dificultades del proceso de evaluación-, como el breve lapso de tiempo transcurrido desde la vigencia de los compromisos agroambientales y las carencias en el seguimiento medioambiental (diagnósticos, indicadores, fuentes de información fiables, etc.). De ahí que se optara por el recuento de las hectáreas acogidas a sistemas de producción o prácticas agrarias beneficiosas desde el punto de vista medioambiental como la principal (y más homogénea) forma de verificar los resultados ambientales de las actuaciones puestas en marcha. Pese a estas limitaciones, la información disponible ha permitido obtener resultados relevantes, que ofrecen una aproximación suficiente a la realidad de la aplicación de la política agroambiental en la CAPV.
1 En concreto, participaron en dicho grupo de discusión técnicos de las diferentes Oficinas Comarcales
Estructura de la Tesis Doctoral
Esta Tesis Doctoral se ha estructurado cinco partes, divididas en un total de diez capítulos. La primera parte –que consta de dos capítulos- está dedicada a enmarcar los problemas del medio ambiente en el contexto de las múltiples funciones de la agricultura y del medio rural, centrándose en la noción de multifuncionalidad como elemento central y vertebrador del análisis. La segunda parte, que consta de otros dos capítulos, se centra en el estudio de los mercados agrarios y de sus dificultades para asegurar la mencionada multifuncionalidad, en la que se incluyen los servicios ambientales. Una tercera parte, también de dos capítulos, se orienta al análisis de las Políticas Agroambientales (PAA) y la concreción de las mismas en la UE. Los dos capítulos en que se divide la cuarta parte están ya directamente relacionados con el estudio de caso, es decir, con el análisis de las políticas agroambientales puestas en marcha en el País Vasco. Finalmente, la quinta y última parte se centra en la presentación de las conclusiones y en la exposición, a modo de epílogo, de un breve comentario sobre los problemas y retos de las PAA en la CAPV.
De manera un poco más detallada, diremos que el capítulo primero se centra en el análisis del concepto de multifuncionalidad desde dos vertientes. La primera, desde el ámbito normativo, analizándose las características de los procesos de producción conjunta en la agricultura y sus consecuencias, vinculadas a la aparición de externalidades y de bienes públicos relacionados con las funciones no productivas de la agricultura. En la segunda, se explica la incidencia de la noción de multifuncionalidad en el debate sobre las “cuestiones no comerciales” relacionadas con la agricultura en el seno de las negociaciones de la Ronda del Milenio de la Organización Mundial de Comercio, exponiéndose las posiciones de los diferentes países al respecto. Finalmente, se plantea una reflexión sobre las relaciones de la multifuncionalidad con la caracterización del MEA, inscribiendo en ellas las preocupaciones sobre el medio ambiente y la provisión de servicios ambientales por parte de la agricultura.
necesidad de que los modelos de desarrollo rural se aborden desde el paradigma de la multifuncionalidad, subrayándose la importancia de las cuestiones medioambientales.
En el tercer capítulo se describen las principales características del funcionamiento de los mercados agrarios, comenzando por una descripción del sistema agroalimentario global en el que se inscriben. Posteriormente se abordan las cuestiones relativas a los fallos de mercado y las externalidades de origen agrario, las cuales están en la base de muchos de los debates sobre la intervención pública en agricultura. Además, se analizan otras cuestiones relacionadas con los bienes públicos, como la valoración de los bienes no comerciales, las alternativas privadas de provisión o las cuestiones de estabilidad, equidad y solidaridad.
El análisis de estas cuestiones nos remite directamente al cuarto capítulo, centrado en el análisis de la intervención pública en agricultura. Se abordan aquí los criterios y argumentos para dicha intervención, así como diversos factores que influyen en la misma. Con posterioridad, se describen los principales paradigmas de política agraria y se analiza brevemente la evolución de las políticas seguidas en este ámbito por los países dominantes en el contexto mundial.
En el quinto capítulo se aborda ya directamente el papel que puede jugar la política agroambiental como instrumento para preservar la multifuncionalidad de la agricultura y el territorio. En primer lugar se describen los principales impactos de la agricultura en este ámbito, y cómo han influido las intervenciones públicas en esos procesos, para posteriormente analizar las principales características de las políticas agroambientales, haciendo especial hincapié en los pagos por servicios ambientales. También se analizan las implicaciones que tienen sobre este tipo de instrumentos cuestiones como la determinación de los derechos de propiedad, los costes de transacción, las fórmulas de cálculo de los pagos, el papel de los actores, así como los principales factores que determinan su eficacia.
Las diferentes etapas de la política agroambiental europea son objeto del análisis en el sexto capítulo, afrontándose su evolución desde los orígenes de la misma hasta su integración en la política de desarrollo rural. Se realiza posteriormente una valoración de los principales resultados de la aplicación de las medidas agroambientales en los diferentes países de la UE, así como de los principales factores que han condicionado su aplicación. El capítulo concluye con algunas consideraciones sobre las posibles consecuencias de las últimas reformas de la PAC y de las políticas de desarrollo rural sobre estos instrumentos.
para posteriormente hacer una síntesis de la intervención pública de las instituciones de la CAPV sobre la agricultura y el medio rural. Por su parte, el capítulo octavo se orienta al análisis en los principales resultados obtenidos por la aplicación de las medidas agroambientales, tratando de descubrir los principales factores explicativos de la evolución de las diferentes líneas de ayuda, haciendo especial énfasis en el periodo 2000-2006.
PARTE I: LAS MÚLTIPLES FUNCIONES DE LA
AGRICULTURA Y DEL MEDIO RURAL
El análisis de las relaciones entre agricultura, medio ambiente y territorio se halla estrechamente vinculado a la consideración de las diversas funciones no comerciales que desempeñan tanto la actividad agraria como el medio rural. Estas funciones superan el ámbito estrictamente productivo, y están relacionadas con la provisión de bienes y servicios ambientales, culturales y de otro tipo.
En el tratamiento de estas cuestiones ha adquirido una gran relevancia durante la última década el concepto de multifuncionalidad, cuyo desarrollo ha permitido la construcción de un marco analítico que profundiza en el estudio de las relaciones entre las funciones comerciales y no comerciales, para responder así a los problemas que pudieran surgir cara a garantizar su provisión óptima.
Aunque en su origen el concepto de multifuncionalidad surgió vinculado a la agricultura, su aplicación se ha extendido posteriormente al conjunto del medio rural, adquiriendo la condición de argumento teórico principal para la definición de enfoques innovadores para el desarrollo rural. Así, las múltiples funciones del territorio y la consiguiente generación de sinergias entre sus recursos, actividades y agentes se constituyen en los elementos impulsores de estos procesos de desarrollo.
Por otra parte, el concepto de multifuncionalidad también ha sido objeto de fuertes controversias en el seno de las negociaciones multilaterales en la OMC, donde ha sido utilizado como argumento legitimador de las posiciones en defensa de su agricultura y de sus políticas agrarias por parte de la Unión Europea y otros países. No obstante, esta Tesis Doctoral se centra en la aplicación concreta de la dimensión medioambiental de la multifuncionalidad en la Comunidad Autónoma del País Vasco, cuya agricultura, pese a ser marginal desde el punto de vista estrictamente económico, desempeña un papel fundamental en la gestión de gran parte de su superficie, lo que resalta la importancia de la multifuncionalidad como característica objetiva de la actividad y del propio territorio.
1. LA MULTIFUNCIONALIDAD DE LA AGRICULTURA
Los bienes públicos de origen agrario se hallan vinculados a las múltiples funciones que puede desempeñar la agricultura más allá de la producción de alimentos. Estas funciones no comerciales pueden ser ambientales, sociales, culturales, o de otro tipo, y son la base de lo que se conoce como multifuncionalidad agraria, siendo ésta una consecuencia de los procesos de producción conjunta que tienen lugar en el sector.
La relevancia del concepto de multifuncionalidad agraria está estrechamente relacionada con dos debates principales. El primero es el que tiene lugar en torno al desarrollo teórico del concepto, que ha abierto amplias posibilidades para la creación de un marco teórico innovador para la intervención pública en agricultura. El segundo debate es el que surge en las negociaciones multilaterales en el seno de la OMC, donde la multifuncionalidad ha adquirido relevancia como argumento de defensa de la política agraria de la UE y de otros países durante la Ronda del Milenio. Ambos procesos se hayan fuertemente interrelacionados, siendo altamente probable que el impulso teórico que ha recibido el concepto haya tenido una motivación principal en el refuerzo de las posiciones en uno u otro sentido en el seno de la OMC.
Sin embargo, pese a la importancia de estos condicionantes políticos, la multifuncionalidad tiene base teórica suficientemente sólida para constituir un paradigma político sobre el que se definan instrumentos de política que permitan responder a los retos emergentes para la agricultura y el medio rural de los países desarrollados. Estos retos no están exclusivamente relacionados con sus características como actividad productiva, sino que también determinan su papel en la sociedad a medio y largo plazo.
En este Capítulo se van a analizar tanto el desarrollo teórico del concepto de multifuncionalidad como su utilización como argumento negociador en la OMC, tratando de reflejar las diferentes posiciones que han mantenido los diferentes países o grupos de países durante las negociaciones para la liberalización del comercio agrario.
1.1
Una
primera
aproximación
al
concepto
de
multifuncionalidad
sobre Medio Ambiente y Desarrollo, celebrada en Rio de Janeiro en 1992, donde ya se reconocía la necesidad de promover un desarrollo agrícola y rural sostenible. Para ello, era necesario el examen, planificación y programación integrada de las políticas agrícolas, teniendo en cuenta el carácter multifuncional de la agricultura y, en particular, su importancia para el logro de la seguridad alimentaria y el desarrollo sostenible. Por su parte, la FAO también recogía en diversos documentos y declaraciones presentados durante esa década (como la Declaración de Québec, con motivo del cincuentenario de la organización, en 1995, o la Declaración de Roma y el Plan de Acción aprobados en la Cumbre Mundial de Alimentación de 1996) las múltiples funciones de la agricultura, así como la necesidad de promover políticas de desarrollo del sector primario y del medio rural participativas y sostenibles, que tuvieran en cuenta el carácter multifuncional del sector. Todos estos trabajos de la FAO se tradujeron en sendas Conferencias sobre “el carácter multifuncional de la agricultura y el territorio” en Maastricht (1999) y Oporto (2000). En la Unión Europea, la primera declaración oficial con respecto al carácter multifuncional de la agricultura se realizó en Luxemburgo en el Consejo de Agricultura de noviembre de 1997, declaración que fue posteriormente ratificada en diciembre de ese mismo año por la Cumbre de Jefes de Estado en el mismo país. La OCDE, a instancias de sus miembros europeos, adoptó el concepto en 1998 y fue posteriormente responsable de sus principales desarrollos teóricos (OECD, 2003; OECD, 2005c; OECD, 2001b).
Para Reig (2002), la multifuncionalidad es “la amplia variedad de output, tangible o intangibles, que la agricultura puede generar según en que haga uso del suelo y
según las particularidades de los distintos sistemas de cultivo y explotación
ganadera (técnicas empleadas, dimensión de las explotaciones, etc.)”. Ello implica que la aportación de la agricultura al bienestar de la sociedad iría más allá de la mera producción de alimentos, ya que genera una amplia variedad de outputs de muy diversa índole. Además, el concepto de multifuncionalidad se basaría en la existencia de un flujo de producciones múltiples e indisociables entre sí como consecuencia de la actividad agraria. Sin embargo, esto no es una característica exclusiva de la agricultura, ya que también ocurre con otras actividades productivas2, en lo que en Economía se conoce como producción conjunta. Se define como producción conjunta a aquellos procesos en los que una unidad productiva genera dos o más bienes, que están interrelacionados de tal manera que
2Sin embargo, la mayor parte de las investigaciones realizadas sobre procesos de producción conjunta
el incremento o disminución en la oferta de uno de ellos afecta al nivel de producción de los otros. Por tanto, una de las cuestiones principales de la multifuncionalidad es la relativa a la naturaleza y al grado de indisociabilidad de la producción de bienes comerciales y no comerciales (OECD, 2001b).
La producción múltiple (tanto de bienes comerciales como no comerciales) puede tener su origen en un único input o en la combinación de varios, de los que existe una dotación en cantidades fijas (al menos en el corto plazo). Un ejemplo de producción conjunta con un único input (las ovejas) sería el de la producción de lana, carne y queso (outputs), donde además todos los outputs son comerciales. Ejemplos de producciones múltiples asociadas a un único input los hallaríamos en la asociación de paisajes a determinados modos de producción agraria (praderas extensivas, cultivos en terrazas, etc.). Sin embargo, la producción de estos outputs, pese a tener lugar de forma conjunta, rara vez tiene lugar en proporciones fijas, ya que pueden variar dependiendo de los métodos empleados.
En el caso de que varias producciones compartan cantidades fijas de factores productivos dentro de una explotación (por ejemplo, la mano de obra familiar o la superficie agraria), éstas son asignadas a diferentes outputs durante el proceso de producción. Un incremento o disminución de la producción de uno de los outputs genera cambios en la cantidad de factor disponible para la provisión del resto, creando una interdependencia entre los outputs, lo cual tiene lugar frecuentemente en el sector agrario. Por lo tanto, los bienes comerciales y no comerciales resultados de la producción agrícola conjunta pueden ser complementarios o sustitutivos dependiendo de las relaciones de producción subyacentes3.
Así, el concepto de multifuncionalidad, revestiría dos características principales. La primera consistiría en la “multiplicidad de output, [que] es objeto de producción conjunta por parte de la agricultura. La segunda se refiere al hecho de que algunos
de los output tienen el carácter de externalidades o de bienes públicos (…)” (Reig, 2002). Para Atance, Bardají y Tió (2001) el concepto de multifuncionalidad “conlleva el reconocimiento de la realización de funciones que exceden ampliamente la mera producción de materias primas y alimentos” 4. Para la OCDE son elementos clave de la multifuncionalidad: i) la existencia de múltiples outputs comerciales y no comerciales que se producen de forma conjunta por la agricultura;
3 Sin embargo, algunas de las externalidades presentan un carácter extra-agrario, lo que refuerza la
existencia de una multifuncionalidad vinculada al territorio. La relevancia de esas funciones como elemento motor de los procesos de desarrollo rural territorial se analizará con mayor profundidad en el próximo Capítulo.
4 En este sentido, la Comisión Europea señalaba que la agricultura es multifuncional porque no se limita
y ii) que algunos de esos outputs no comerciales revistan la característica de externalidades o bienes públicos.
Esta relación entre provisión de externalidades positivas y la producción agraria no ha de ser siempre positiva y constante. Según los casos dicha relación puede ser creciente (por ejemplo, la relación entre empleo rural y producción agraria), constante (la conservación del paisaje vinculada a determinados cultivos) o decreciente (las externalidades negativas por empleo de productos fitosanitarios con efectos residuales). En ocasiones, la relación varía en función de la cantidad producida. Así, el beneficio de la ganadería extensiva sobre el mantenimiento de los pastos de montaña puede ser creciente para cargas ganaderas bajas, constante para cierto rango de cargas (entre las mínimas y máximas recomendadas) y decreciente para cargas ganaderas que superen la máxima recomendada (Atance, Bardaji y Tió, 2001). Muchas veces, la provisión de las externalidades no está vinculada a la cantidad, sino a los sistemas de producción y a los usos de la tierra que llevan asociados. En esos casos, la relación entre los niveles de renta de los agricultores y esos sistemas de producción es la que determina el nivel de externalidades producidas. Si los agricultores obtienen ingresos suficientes, mantendrán las prácticas y seguirán generándolas. Si no es así, se abandonará la producción y descenderá o desaparecerá la provisión de externalidades (Burrell, 2001).
Por lo tanto, cuando se habla de multifuncionalidad agraria se comparte que la agricultura no tiene exclusivamente una función productiva, sino que realiza más funciones dentro de la economía y la sociedad. Estas funciones no estrictamente económicas de la agricultura se podrían clasificar en tres tipos principales:
• Una función social: la agricultura es básica para mantener un medio rural vivo, como fuente de empleo, fijando la población al territorio y contribuyendo así una distribución de la población y de la actividad sobre el territorio más equilibrada. Además, de esta forma se pueden preservar valores culturales, tradiciones y costumbres propias de la agricultura y/o del medio rural.
• Una función de seguridad alimentaria: aunque en un mundo globalizado e interconectado este argumento haya podido perder vigencia, garantizar un abastecimiento regular de alimentos a la población se mantiene como objetivo estratégico de las políticas agrarias de muchos países, incluida la Unión Europea.
Sin embargo, las mayores aportaciones teóricas al concepto de multifuncionalidad han provenido de los debates y reflexiones que han tenido lugar en el seno de la OCDE, que desde comienzos de esta década ha tratado de desarrollar un marco analítico robusto para su estudio y para el diseño de políticas e instrumentos eficaces para garantizar su provisión5. Esta incorporación a los debates de la OCDE se produjo tras una reunión de su Consejo de Ministros de Agricultura en marzo de 1998, donde se consensuó (a propuesta de la Comisión Europea) una visión del sector agrario y agroalimentario de los países miembros sobre la base de una serie de principios comunes, que se tradujeron a su vez en unos objetivos compartidos para el sector. Estos objetivos del sector agroalimentario son los siguientes (OECD, 2003):
• Ser sensible a las señales de los mercados;
• Ser eficiente, sostenible, viable e innovador, de forma que pueda ofrecer oportunidades para la mejora de la calidad de vida de los productores;
• Permitir una mayor integración en los sistemas multilaterales de comercio;
• Proveer a los consumidores del acceso a una oferta de alimentos adecuada y de confianza, que responda a sus preocupaciones, en particular en lo referente a la seguridad y la calidad;
• Contribuir a la gestión sostenible de los recursos naturales y a la calidad del medio ambiente;
• Facilitar el desarrollo socioeconómico de las zonas rurales, incluyendo la generación de oportunidades de empleo a través de sus características multifuncionales, mediante políticas transparentes;
• Contribuir a la seguridad alimentaria a escala nacional y global.
De los objetivos enunciados se puede deducir un intento de conciliar las dos posturas contendientes en los debates internacionales sobre comercio y política agraria, también presentes entre los países miembros de la OCDE. Por un lado, la postura liberalizadora, defendida por los EEUU, Australia y Nueva Zelanda,
partidaria del fin de la excepción agraria en las negociaciones comerciales multilaterales. Por otro, la posición proteccionista, defensora de políticas activas de apoyo al sector, y que pretendía mantener cierta singularidad agraria dentro del comercio internacional, ahora bajo el argumento de que los agricultores no obtienen retribución del mercado por todos los bienes y servicios que producen. De este consenso partieron las principales formulaciones teóricas del concepto de multifuncionalidad, que también tuvieron su origen en los estudios de la OCDE. El enfoque de la OCDE, que denominaremos ortodoxo o de mercado intentaba determinar las condiciones en las que se pudiera justificar la intervención pública sobre la agricultura con el fin de garantizar la provisión socialmente óptima de estas funciones no comerciales, que surgían de forma conjunta en los procesos de producción agraria y que la agricultura proveía en forma de bienes públicos. El marco analítico propuesto por la OCDE se basaba en la Teoría de los fallos de mercado, y concluía que en la agricultura tienen lugar ciertos procesos de producción conjunta, cuya consecuencia es la aparición de outputs agrarios no comerciales como externalidades o bienes públicos, que pueden requerir la intervención pública para garantizar su provisión socialmente óptima. Se detallaban asimismo cuáles podrían ser los instrumentos más eficaces para la elaboración de políticas destinadas a garantizar la multifuncionalidad agraria, así como otros factores relevantes (la aparición de costes de transacción, la provisión mediante bienes privados, los fallos de información, etc.) a la hora de diseñar y elaborar dichas políticas.
sería la única actividad que permite preservar el medio ambiente o fijar la población de las zonas rurales.
En este contexto, la multifuncionalidad sería el vector de un nuevo marco de desarrollo rural, que abordaría estos procesos atendiendo a sus diferentes niveles, desde una escala global hasta alcanzar a la propia unidad productiva, la explotación familiar (Knickel, Renting y Van der Ploeg, 2004). Sin embargo, la explotación agraria familiar continuaría manteniendo un papel fundamental como actor de los procesos de desarrollo rural, gracias a su carácter multifuncional (como productora de alimentos de calidad, pero también como generadora de empleo, gestora del paisaje y del territorio, proveedora de servicios de ocio y turismo, etc.). Así, desde el enfoque de desarrollo rural, la multifuncionalidad sería la componente principal de la estrategia de las explotaciones familiares para adaptarse a las cambiantes condiciones de los mercados agrarios, asumiendo nuevas funciones (económicas, sociales, ambientales) que, reconocidas tanto por los mercados (mediante precios más altos) como por la propia sociedad (mediante pagos u otras políticas de apoyo), podrían garantizar su viabilidad futura. Estas cuestiones se analizarán con mayor profundidad en el próximo Capítulo.
1.2. La multifuncionalidad como característica y como objetivo
Durante la última década, la teoría económica ha ofrecido argumentos convincentes para caracterizar la multifuncionalidad agraria, definiéndola como una consecuencia de los procesos de producción conjunta que se derivan de la actividad agraria y del empleo que ésta haga de los diferentes factores de producción. Estos procesos de producción conjunta pueden llevar aparejadas externalidades o fallos de mercado en los que la oferta de determinados bienes y servicios no comerciales no llegue a proveer de forma suficiente su demanda socialmente óptima. Por lo tanto, y aunque en algunos casos no sea necesaria, la intervención pública puede ser requerida para ofrecer incentivos a los productores para que provean aquellas cantidades socialmente demandadas.
Por lo tanto, la garantía de la multifuncionalidad, dada la demanda de bienes y servicios ambientales y de otra índole de carácter no comercial de origen agrario, es socialmente deseable. Es innegable que en las sociedades desarrolladas existe hoy por hoy un reconocimiento implícito de la demanda de multifuncionalidad. En algunos casos ese reconocimiento se puede traducir en mayores precios para los productos, como ocurre con las producciones locales acogidas a labeles o certificaciones, en las que el consumidor valora que el producto se haya elaborado siguiendo procesos artesanales o tradicionales, que permiten que la actividad agraria continúe afincada en determinadas regiones o comarcas rurales. Pero también parece existir una voluntad o disposición a pagar más impuestos (y, por lo tanto, a que se destinen más recursos presupuestarios) para que éstos se dediquen a mejorar la provisión de bienes y servicios ambientales (como el paisaje o la biodiversidad), e incluso sociales (como el mantenimiento de los pueblos y la población rural) (Kallas, Gómez- Limón y Barreiro, 2007).
La determinación de esta demanda social de estos bienes no comerciales es una de las principales dificultades a la que han de hacer frente los responsables de diseñar los instrumentos de intervención pública. Como señala Randall (2002), ésta sería uno de las tareas más exigentes a las que han tenido que hacer frente los investigadores en este ámbito. Además, su consistencia se ve condicionada cuando se abordan las diferentes funciones de forma conjunta, o cuando se traslada la escala del ámbito local al regional o incluso al continental.
En este sentido, Paarlberg, Bredahl y Lee (2002) proponen tres criterios para que las políticas agrarias destinadas a la provisión de bienes y servicios multifuncionales sean transparentes y no se conviertan en factores distorsionantes del comercio. En primer lugar, cada país tendría que identificar de forma explícita cuáles son las externalidades vinculadas a la multifuncionalidad. En segundo término, habría que evaluar esas externalidades utilizando tanto técnicas de valoración tanto de mercado como de no mercado. Por último, el valor de las externalidades tendría que estar explícitamente vinculado a niveles de producción de los bienes comerciales. Según Garzon (2005), desde un punto de vista normativo, la multifuncionalidad cumpliría tres funciones específicas: en primer lugar, justificaría la existencia de una política agraria; segundo, implicaría la necesidad de un cambio en esta política; y, por último, permitiría incorporar las preocupaciones vinculadas con el medio ambiente y el desarrollo rural.
Por lo tanto, las políticas agrarias dirigidas a garantizar la multifuncionalidad habrían de priorizar el desarrollo de instrumentos que definidos, de forma transparente y explícita, aseguraran la consecución de objetivos medioambientales y multifuncionales socialmente definidos. Sobre este sustento teórico, durante las dos últimas décadas las políticas agroambientales y la propia política de desarrollo rural han sufrido una cierta reorientación, aunque se hayan mantenido costosas inercias de la política tradicional de precios y mercados. En este sentido, el aumento de los costes de transacción, o las dificultades en la determinación de funciones, objetivos o valores de la demanda social, no deberían seguir siendo una coartada para el mantenimiento de instrumentos económicamente ineficientes, socialmente regresivos y ambientalmente perniciosos.
tinbergenianos. La política agroambiental, que concedería pagos compensatorios directos a los agricultores a cambio de la provisión de bienes y servicios ambientales, también respondería a este esquema de relación unívoca y definida entre objetivos e instrumentos.
1.3.
La
multifuncionalidad
como
argumento
en
las
negociaciones internacionales sobre el comercio agrícola
Tras la Conferencia de Bretton Woods (1944), los países capitalistas trataron de establecer un marco de regulación del comercio internacional que evitara tentaciones proteccionistas y que permitiera profundizar en las relaciones comerciales internacionales, aumentando la interdependencia y la cooperación económica entre los países. Pero desde un principio el sector agrario mantuvo un carácter excepcional dentro de ese ánimo liberalizador que caracterizó a las negociaciones que se desarrollaron en el marco del GATT. Sin embargo, durante la década de los ochenta, diversos factores incrementaron las presiones para que la agricultura se sujetara también a la disciplina del GATT y posteriormente de la OMC. Entre estos factores cabe destacar los crecientes desajustes que las políticas agrarias generaban en los mercados internacionales (sobre todo la Política Agraria Común de la entonces Comunidad Económica Europea). La integración de la agricultura en las negociaciones comerciales tuvo amplias implicaciones sobre unas políticas que, paradójicamente, y en parte debido a su propio éxito, generaban múltiples problemas, en forma de crecientes excedentes, de aumento de las subvenciones a la exportación y de la consiguiente creación de desajustes presupuestarios.
Tras la aprobación del Acuerdo sobre Agricultura (AsA) de la Ronda Uruguay del GATT y la creación de la OMC, las preocupaciones no comerciales (PNC) vinculadas con la agricultura han sido uno de los ejes de las negociaciones habidas durante la vigente Ronda del Milenio. Dentro de estas PNC, la defensa de la multifuncionalidad de la agricultura ha sido uno de los principales argumentos de las posiciones negociadoras de determinados países, como la UE, Noruega, Suiza y Japón, entre otros.
