1
Causas de la Deforestación y
Degradación de los Bosques En El Salvador y análisis de iniciativas para contrarrestarlas
El Salvador, diciembre 2010
2
3 Resumen ejecutivo
Un tema estratégico para enfrentar el cambio climático es el forestal, el cual no ha sido valorado por los servicios y beneficios que aportan a la sociedad. En el país la degradación de los bosques es severa y las iniciativas por frenarla no han logrado los resultados deseados.
El presente trabajo presenta un análisis sobre las causas de la deforestación en el marco de varios escenarios en donde se han dimensionado las dificultades en los proyectos de reforestación realizados en el país, los que no han tenido resultados exitosos pero han marcado un esfuerzo y experticia la cual es necesario que se divulgue , debido a que las actuales autoridades no han pasado esas experiencias y sería un retroceso y perdida de esfuerzos si se repitieran esas acciones que no incidieron en la problemática de la perdida de la cobertura y liderados por las entidades gubernamentales.
Asimismo se comentan sobre las principales acciones realizadas por el Gobierno y que han dejado lecciones aprendidas en cada etapa desarrollada y que además han tenido un factor común, sobredimensionando las metas, sin tomar en cuenta la capacidad instalada, la participación de la sociedad civil y sin la continuidad necesaria.
Las experiencias obtenidas han mostrado que la falta de valoración económica de las externalidades de los bosques no ha permitido posicionar la importancia y función estratégica de los ecosistemas forestales, marginando el tema forestal en la agenda política que da como resultado poco apoyo para las instancias responsables.
Además se aborda el grado de gobernabilidad en el tema, procurando proponer alternativas que permitan mejorar las condiciones actuales, con el propósito de que se tenga incidencia de una visión compartida con la cooperación y los ministerios responsables.
Introducción
Se estima según Arias G. que el 19.31% del país está cubierto con bosques, adicionalmente el 10.01% esta cubierto de árboles con café, sin embargo la mayoría de bosque se encuentran en áreas frágiles, en suelos con topografía accidentada y son bosques altamente intervenidos por fenómenos antropogénicos como los incendios forestales, la extracción de madera, deslizamientos, plagas y enfermedades.
Por su parte, la calidad de las masas boscosas sujetas a manejo es deficiente, como ejemplo se menciona que las áreas sometidas a manejo forestal en bosque de coníferas (pinos), tienen una volumetría en promedio a 100.00 metros cúbicos por hectárea (m3/ha), cuando en realidad debería oscilar entre 250 a 350 m3/ha. Este estado del bosque, se debe a los efectos de los fenómenos antes descritos
Como consecuencia de la pérdida de cobertura forestal, se estima que el 75% del territorio nacional presenta problemas de erosión, equivalente a 59 millones de toneladas métricas por año, que ocasionan una pérdida constante de la capacidad productiva del suelo y de la capacidad de infiltración para recargar los mantos acuíferos, situación que incide directamente en el deterioro de las cuencas hidrográficas, con efectos directos en
4 la reducción de la capacidad para la generación de energía hidroeléctrica, el abastecimiento de agua a la población, el suministro de agua para riego y el desarrollo industrial. Además, se está deteriorando el paisaje y perdiendo biodiversidad, en detrimento de opciones para el turismo, la recreación y el desarrollo económico rural.
Por otra parte los registros de comercio externo, establecen que El Salvador es un importador neto de productos forestales. El Banco Central de Reserva detalla que las importaciones de madera en 2009, sumaron U$S 21 millones, cifra que representa un volumen de más de 300,000 m3, de los
cuales el 80% es importada de Guatemala, Honduras y Nicaragua.
Asimismo el Banco Multisectorial de Inversiones (2008) indica que el PIB agropecuario participa con un 13% en el PIB Nacional y la silvicultura representa sólo un 5% del PIB agropecuario.
Los datos anteriores no reflejan que en los más de 50 años de esfuerzos, con cinco iniciativas que se describen adelante , merece replantear el modelo de intervención del Estado, analizar y proponer una nueva forma de gobernabilidad, establecer el rumbo del
país en el largo plazo es una necesidad inmediata e importante, la definición de una política clara, con participación de los actores, gobiernos locales y la creación de instrumentos estratégicos operativos de apoyo para la sostenibilidad, son la respuesta, para al menos iniciar un proceso de reversión del deterioro de los recursos naturales del país.
A través de REDD, Reducción de Emisiones provocadas por la Deforestación y Degradación y las aactividades del componente 1 donde se enfocan en la intersectorialidad, integrando los sectores ambiente, forestal, agrícola, energía, infraestructura, turismo y finanzas en las estrategias nacionales y regionales (ERCC, PERFOR, ERAS), y se busca la participación de actores claves (gobierno, grupos marginalizados, sector privado) en los espacios regionales. Al mismo tiempo se fortalecerá la capacidad analítica de los gobiernos y de la sociedad civil ante los convenios internacionales. se tiene la oportunidad de retomar medidas estratégicas, que no han sido consideradas en otros esfuerzos de cooperación internacional, para superar el problema y al menos establecer el punto de salida y definir el rumbo de hacia donde se quiere llegar con sus actores.
La importancia de los enlaces institucionales es clave para obtener el mejor provecho y resultados con menos recursos con mayor impacto y el fortalecimiento de la institucionalidad para afrontar los grandes desafíos que tiene el tema forestal, desde la perspectiva de generador de empleo, de ingresos y la mitigación de riesgos.
Es necesario priorizar los temas que deben ser atendidos inmediatamente, entre ellos la gobernanza, para la administración de los recursos naturales, elevar el conocimiento a
5 otros actores como los legisladores, los gobiernos locales, líderes, COMURES y otros ministerios o instituciones que se favorecen de las externalidades de los ecosistemas.
Ante el proceso de la formulación de una política forestal en proceso de ser pública, se han definido los objetivos y las líneas de acción prioritarias, que deberán ser tomadas como lineamentos ante la cooperación y hacer sinergias para incidir en los puntos débiles que tiene todo proceso. Debido a que a esta fecha ya es un proceso aprobado por el MAG , Ministerio de Agricultura y Ganadería
También, se debe de buscar el punto de convergencia entre las diferentes iniciativas que se mueven en torno al tema forestal y con visiones que no suman, sino más bien, ocasiona cansancio entre los actores y confusión.
Dificultades de las iniciativas de reforestación
Pese a los esfuerzos realizados por el sector gubernamental, las iniciativas por superar los problemas de deforestación y degradación de los bosques no han impactado en su reducción. Los factores causales son diversos, identificados por su incidencia, la que se ha repetido en muchos programas desarrollados por el Gobierno Central; por más de 50 años los resultados han sido negativos afectando cada vez la condición ambiental del país, quienes no podrán ser superados desde la perspectiva puramente forestal, debiendo insertarse una voluntad política integradora que represente la preocupación de los sectores y actores con un reconocimiento y valoración de los productos y servicios que brindan los bosques.
En algunos casos estos esfuerzos se basaron en preocupaciones técnicas, públicas a través de la presión de la población civil, con la participación de algunos gobiernos locales, entre ellos Chalatenango, consideradas desde la coyuntura del riesgo por deslizamientos o inundaciones, como consecuencia del cambio de uso de la tierra y la pérdida de cobertura forestal.
En su mayoría las directrices emitidas por el Estado para contrarrestar los efectos de la deforestación y degradación de los bosques eran sobre la base del conocimiento de los empleados públicos y en algunos casos bajo el apoyo de la cooperación internacional, quienes elaboraban estrategias de acuerdo a programas establecidos que carecían de la participación de la base social y en ausencia de los gobiernos locales, cuyos objetivos desnaturalizaron el tema forestal. En otras ocasiones fue ante una respuesta de presiones inmediatistas o de carácter propagandístico, que se enmarcaba en campañas de populismo local con incidencia nacional.
Hasta ahora se ha carecido de esfuerzos coordinados, desde la perspectiva de recuperación de áreas e incremento de cobertura, cuyos impactos deberían incidir en alternativas de mitigación de riesgos e inserción de la variable económica a través del establecimiento de polos de desarrollo productivo, dando como resultado esfuerzos orientados hacia la sostenibilidad, la articulación y la complementariedad de una cadena de valor socioeconómico y ambiental.
Como ya se mencionó, la dinámica para atender el problema de la reducción de la cubierta boscosa fue orientado por acciones aisladas como por ejemplo : la producción de plantas (más de 40 millones plantas forestales por parte del MAG ,) , el desarrollo de
6 iniciativas aisladas como el Programa Nacional Forestal Empresarial para El Salvador formulado por el BMI, la Estrategia Forestal de El Salvador y el proyecto Bono Forestal de El Salvador entre otras, hasta la modificación de la Ley Forestal en el 2002. Pero todas han estado huérfanas y carecido de una política de Estado y no han contado con un entorno económico favorable para la inversión en el sector.
Identificación de principales esfuerzos por atender el sector forestal en el país.
El Estado desarrolló algunas iniciativas, que como ya se mencionó no estuvieron articuladas. Entre las más significativas se detallan las siguientes:
1) Reforestación y creación de un polo de Desarrollo Forestal que inicio en 1970 ejecutado por el MAG y con apoyo de la cooperación internacional, se estableció un programa de gran envergadura, identificando en la zona norte del Municipio de Metapán, en el Departamento de Santa Ana exclusivamente, lo que hoy se conoce como Parque Nacional Montecristo, en el que se establecieron 500 ha de plantaciones de pino y ciprés.
Se contaba con un centro de procesamiento, equipo para el acarreo de madera a través de cableado dentro de la propiedad y el establecimiento de patios de secado, como respuesta para la generación de empleo, el establecimiento de un polo de desarrollo y principalmente, como medida para mitigar los efectos de las inundaciones causadas por los afluentes del Rio San José en la ciudad de Metapán, que causaban estragos por sus frecuentes desbordamientos. El monto invertido fue de 5,6 millones de dólares.
El proceso de reforestación e industrialización de Montecristo, fue acompañado, como soporte adicional, con el establecimiento del primer Centro de Desarrollo Forestal (CEDEFOR) en San Andrés, en el departamento de La Libertad, el cual contaba con tecnología y equipos sofisticados para capacitar y fomentar el uso de las maderas a usuarios forestales. Además se adquirieron equipos para secado, preservado y curado de madera; dando inicio a un proceso que permitió la utilización de la teca para fabricación de muebles con fines demostrativos, tecnología que posteriormente que en 1992 fue desviada a otros fines por disposiciones internas, limitada a elaborar muebles para las jefatura del entonces Centro de Recursos Naturales (CENREN).
Actualmente el equipo de Montecrísto y de San Andrés se encuentran en total abandono, deteriorado y en mal estado, la administración de aquella época elaboró proyectos para reactivar estas dos iniciativas tecnológicas, pero nunca fueron capaces de incidir en los niveles decisores por falta de datos convincentes sobre la utilidad de ambos centros.
Además, la categorización del Parque Nacional Montecristo como área de protección, careció de visión para integrar el manejo del parque con aspectos sobre aprovechamientos forestales sostenibles.
Este esfuerzo incluyó, además, el establecimiento de centros de producción de plantas en La Cueva, San Miguel, Morazán, Chalatenango, San Andrés (La Libertad), Soyapango (San Salvador), Guacotecti (Cabañas) y Ahuachapán, con metas de un millón de plantas anuales, invirtiendo hasta ¢0.27 ctvs/planta (menor de $0.04), en cambio los productores privados obtenían costos de ¢0.06 ctvs/planta (menor de $0.01). Aunado a esto, la política de producción de plantas era destinada a la donación, con una intensa orientación hacia la generación de empleo y poco material comercializado, cerca del 95% de las plantas quedaba abandonado en los sitios de producción. El traslado de las plantas fue otro
7 problema no contemplado en el diseño de producción, presentando problemas de disponibilidad de especies requeridas de acuerdo a las condiciones del sitio de siembra de la plantación, cuyos traslados de plántulas implicaba recorrer distancias mayores de 100 km, encareciendo aún más el establecimiento de la plantación, estas situaciones motivaron a evaluar la privatización de la producción de plantas, acción que se ejecuto en el año 1995 y 97, cerrando todos los viveros , para que lo retomara el sector privado.
Otro factor que incidió en el fracaso de esta iniciativa es que los programas de producción de plantas forestales, deben estar acompañados del conocimiento de la demanda, aspecto que tampoco fue contemplado en el diseño de los viveros forestales y provocó la desmotivación de la población en la siembra de árboles, los cuales se convertían en pérdidas en los viveros gubernamentales; de haber sembrado la planta producidas, existirían cerca de 26,000 has plantadas.
Actualmente se necesita articular este tipo de esfuerzos, los que deben ser ligados a la reducción de la vulnerabilidad, en ese sentido tanto la población y los gobiernos locales asumirían el compromiso para la integración de estrategias para establecer zonas de protección que contribuyan a mitigar riesgos por deslizamiento, incrementar zonas de infiltración de agua y regulación del microclima; desarrollando capacidades de organización e integración que motive la disposición de sus actores. Debe destacarse que los proyectos realizados en el pasado para la producción de madera no prosperaron, sin embargo en la actualidad, el tema de riesgo es transversal para todos los actores.
Asimismo, los proyectos forestales productivos deben incluir el desarrollo y articulación de toda la cadena forestal productiva, los que deben considerar un volumen promedio de materia prima, con capacidad para mantener en el mercado stock de producción según la demanda, permitiendo el desarrollo de empresas competitivas.
2) Proyecto ORE-MAG. Fue ejecutado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería y se en la década del 80, posterior al proceso de Reforma Agraria. Su objetivo fue el establecimiento de plantaciones forestales, como apoyo a la recuperación de la cubierta forestal del país. Se pretendían sembrar 10,000 ha de plantaciones forestales como meta, sin embargo, los esfuerzos se limitaron a obtener 3,000 ha, utilizando tierras pertenecientes a Asociaciones Cooperativas del sector reformado. Se priorizó la introducción de la teca (Tectona grandis), convirtiéndose en la base de las plantaciones comerciales. Esta especie actualmente tiene una alta demanda en los países asiáticos, según los registros del Banco Central de Reserva (BCR), India es el país de mayor exportación para El Salvador, como cliente principal para esta especie, seguido de Estados Unidos. Esta iniciativa tuvo un costo de 800 dólares por ha y un promedio de 5, 600,000 de dólares en total.
La filosofía de la campaña de reforestación que acompañó a la Reforma Agraria era la generación de empleo, cuyo resultado fue satisfactorio en las primeras fases, sin embargo el proceso careció de un programa de capacitación que incluyera silvicultura de bosque, imprescindible para crear cultura forestal en el país. En aquel momento, la ley forestal consideraba los boques como propiedad del Estado, lo que limitó el aprovechamiento de las plantaciones forestales, desmotivando a los cooperativistas por la complicada tramitología.
8 El propósito de estos programas fue únicamente la generación de empleo (salarios superiores al mínimo en 35 a 50 %) y evitar las agrupaciones civiles en los grupos armados de la época, ante inminentes protestas armadas por la población civil bien establecida y que avanzaba a nivel nacional.
Pese a la existencia de 3,000 ha de plantaciones forestales, estas carecieron de seguimiento técnico y de la picardía de la población beneficiaria, quienes decidieron incendiar las plantaciones con la finalidad de mantener su fuente de empleo asegurada. El mensaje tardío sobre manejo forestal, llego muy tarde y ante la resistencia de la teca, después de tres años de plantaciones evito la pérdida total de las mismas.
En 1992, algunas cooperativas aún creían que los bosques eran del Estado, y ante las esporádicas toma de dato del personal técnico del Servicio Forestal, se evitó la eliminación total de estas plantaciones.
Se considera que en la actualidad, las cooperativas son un potencial para desarrollar la actividad forestal comercial, sin embargo estas no están siendo aprovechadas.
Como lección de este esfuerzo, se desnaturalizó el tema forestal a nivel de cooperativas, inicialmente se atendió como una fuente generadora de empleo y careció de seguimiento técnico, aislando por completo la articulación de la cadena forestal productiva. A la fecha, estas iniciativas forestales están cambiando el uso de la tierra, convirtiéndolas en parcelas agrícolas y de viviendas.
3) Proyecto del Cultivo de Árboles de Uso Múltiple, MADELEÑA.
Fue auspiciado por AID, y ejecutado por el CATIE, con 14 millones de dólares, en esta etapa se consolida uno de los programas más eficientes en cuanto a la producción de plantas. El proyecto consistía en facilitar asistencia técnica y donación de bolsa y semillas a los beneficiarios, lográndose establecer 321 viveros comunales, produciendo 2, 200,000 plantas, con la participación de 5670 beneficiarios. El éxito del programa marcó una meta nueva para el año 1989, 800 viveros, con producciones de 8 millones de plantas. Sin embargo no se realizó por falta de seguimiento estatal. Este resultado tuvo su éxito en el enfoque de forestería social comunitaria, estableciendo una relación con líderes comunitarios, cuyo proceso de identificación y selección partió de un perfil sobre la capacidad de integrar y aportar propuestas creativas sobre los productos de los árboles, entre ellos su utilización para construcción de viviendas y escuelas, mejoramiento de caminos, disponibilidad y acceso al agua y electrificación entre otros.
Estratégicamente, los sistemas agroforestales fueron una opción en la zona rural, pues les permitía generar ingresos familiares adicionales con los que podían cubrir algunas demandas mínimas. La realización de los balances económicos permitieron evaluar la contribución de los árboles en la economía familiar, con sistemas en los que se utilizabas sistemas agroforestales con maíz y frijol, en diseños de
9 cultivos en callejones, arboles en contorno, cortinas rompe vientos, bosquetes energéticos y bancos de proteínas para el ganado, demostrando la contribución económica de los arboles en las parcelas agrícolas tradicionales.
Posteriormente a la finalización del proyecto por falta de acompañamiento del Estado, quien debió adoptar las técnicas exitosas desarrolladas, las actividades forestales se limitaron a donar plantas que desvaloraban el esfuerzo de los viveros comunales;
donaciones que no satisfacían las necesidades, en cuanto a las especies, de los beneficiarios, contribuyendo a la pérdida de esta iniciativa de forestería social.
Pese al impacto del proyecto, sus costos, insumos y traslados de planta fue eficiente y se fomentó la agroforestería, estableciendo nuevos grupos meta para el establecimiento de plantaciones forestales puras, ambos como parte estratégica para la recuperación de ecosistemas. También como formación de grupos de gestión para la recuperación de ecosistemas y áreas de amortiguamiento.
4) Fondo de Crédito para el Medio Ambiente (FOCAM)
Frente a experiencias internacionales de la potencialidad del sector forestal se promocionó la inversión forestal a través de un programa cuyas tasas de interés serían del 6%, provenientes del Fondo de Crédito para el Medio Ambiente- FOCAM USAID 519- 0307, “Financiamiento a la Reforma Agraria”; cuyo capital semilla fue donado por la USAID, vigente desde el mes de Enero de 1996, con una línea de crédito de US$10.7 millones (¢93.8 millones de colones para cultivos permanentes). En esa época dichos intereses representaban una opción preferencial sobre otras actividades agrícolas cuyos intereses eran del 13% hasta el 21%, entre las condiciones para el uso de los fondos se establecía que la línea de Crédito se limitaría a los intereses subsidiados únicamente durante el período de gracia inicial, el programa debería tener un límite en el tamaño máximo del crédito y supervisión adecuada
Las ventajas ofrecidas a los proyectos forestales fueron el otorgamiento de tasas subsidiadas durante el período de gracias de los créditos y posteriormente tasas de mercado. Para ese momento las tasas de mercado eran del 24% y el BCR autorizó una tasa del 6% para los créditos forestales, haciendo una relación 3 a 1.
El tema forestal ante el FOCAM, ofrecía un panorama futurista a los inversionistas, a través del BMI y la participación de la Banca Privada. Este proceso tuvo un sesgo que estaba fuera del alcance de los inversionistas, basado en el desconocimiento del comportamiento de los cultivos forestales, que no consideró que las especies forestales superan períodos de 10 años para alcanzar la rentabilidad y deben contar con manejo técnico especializado, desde la selección de material genético hasta la producción final.
Con la participación de la Banca Privada como intermediario para la asignación de préstamos, se sumaron puntos a los intereses del fondo de donación FOCAM, provocando alza en los mismos. Adicionalmente la Ley de Integración Monetaria, cuando se dolariza el país , ajusta las tasas bancarias, exceptuando las derivadas de los Fondos FOCAM que en ese momento eran un incentivo a la reforestación, afectando los préstamos bancarios para reforestación debido al tratamiento corto placista con el que fue evaluado el sector, provocando un desajuste entre tasas pasivas y activas.
10 Por su parte, el BCR proporcionó en
calidad de préstamo ¢1,050 millones a CREDISA, y el BMI recupera su inversión. A partir de aquí se aplican las tasas de mercado, 23%
aproximadamente, más el 5% por mora, ocasionando un incremento inmediato en los préstamos. Así mismo estos no fueron transferidos a otro banco comercial y se manejaron dentro del BMI en la línea de fondos propios de CREDISA, posteriormente estos fueron enviados a FOSAFI, Fondo de Saneamiento Financiero, en
donde actualmente se encuentran en proceso de embargo, desalojo, subasta u otro.
Esta problemática ha causado serios problemas de insolvencia crediticia hacia la banca y la amenaza cautiva de los embargos de las propiedades reforestadas.
Debe mencionarse que la Banca Comercial, consideró dentro de los préstamos otorgados a los reforestadores la asistencia técnica para el establecimiento y manejo de las plantaciones forestales, sin embargo esta no se integró en los proyectos
Ante esta situación nace la Asociación de Forestadores Salvadoreña (AFOSALVA), en respuesta a la amenaza de la banca privada y el Banco Multisectorial de Inversiones (BMI), quien había cambiado las reglas iniciales del préstamo y amenazaba con la pérdida de las propiedades sujetas a préstamos. La enseñanza de este proceso es que pese a las preocupaciones económicas, se han creado espacios de diálogo y concertación, que permiten crear tejidos sociales en torno al tema forestal.
Esta proceso ha desincentivado a nuevos reforestadores (aún con nuevos escenarios cuyas tasas preferenciales sean del 2% como mínimo), dadas las condiciones de inseguridad que se desarrollo dentro del FOCAM, sin embargo existen otros reforestadores que manifiestan su interés en participar si el Estado acompaña con reglas claras, una legislación adecuada y con el reconocimiento de las externalidades del bosque, con un diseño de pago por servicios ambientales (PPSA), que evidenciaría la importancia de proyectos anteriores, fomentaría la reforestación y contribuiría en generar confianza en los productores. Debe mencionarse que el PPSA fue muy difundido por organizaciones no gubernamentales como COSUDE, PRISMA, PROCHALATE y apoyada por administraciones anteriores del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), logrando incidir a favor de los dueños de los bosques y plantaciones, como una alternativa de corto plazo. A la fecha no se ha establecido un sistema o mecanismo que permita implementar estos procesos.
Ante el auge del tema y los primeros resultados de algunos proyectos bien desarrollados se crea la Corporación Forestal de El Salvador (CORFORES),en 1998 , dentro de la Cámara Agropecuaria y Agroindustrial de El Salvador (CAMAGRO), que además fue apoyada por la Fundación de Desarrollo Económico y Social de El Salvador (FUSADES).
CORFORES, no ha tenido un despegue con el tema, en parte es porque sus socios, no son actores que tengan como actividad primaria la madera.
11 5) Bono Forestal de El Salvador, apoyo a la inversión
Este proyecto inició en 2005, financiado con el Fondo Especial de los Recursos Provenientes de la Privatización de ANTEL (FANTEL), a través del Convenio Marco para la prestación de servicios del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), en el Área de Desarrollo y Protección Forestal FANTEL. Consistía en otorgar hasta un máximo de
$375.00/ha, por ha plantada y por única vez, equivalente al 25% del total de la inversión por ha de plantación forestal, distribuido en 4 años, cantidad que disminuía de acuerdo a la edad, densidad y tipo de especie principalmente, a cambio del manejo forestal realizado por el propietario, en plantación menores de 10 años de edad, tomando como año base el 2003. En el 2004 se incorporan los sistemas agroforestales con cultivo de café.
En cuanto al Bono Forestal, con una asignación de US$4.8 millones, solo ejecutó US$886,286.99, como consecuencia de lo poco atractivo que resultó el proyecto, sin embargo se logró atender 1,700 ha forestales aproximadamente. Este proyecto incluyó un incentivo para el establecimiento de árboles dentro de las fincas de café, beneficiando únicamente 200 ha aproximadamente.
Cuadro N° 1: Desembolsos del Bono Forestal., Distribución de desembolsos por hectárea según edad de la plantación
Edad de la plantaci
ón (años)
Asignación durante 4 años de acompañamiento ($)
Total
1 2 3 4
1 112.5 93.75 93.75 75.00 375.00
2 93.75 93.75 75.00 37.50 300.00
3 93.75 75.00 37.50 37.50 243.75
4 75.00 37.50 37.50 37.50 187.50
5 93.75 93.75 187.50
6 93.75 93.75 187.50
7 93.75 93.75 187.50
8 93.75 93.75 187.50
9 93.75 93.75 187.50
10 93.75 93.75
Fuente: proyecto Bono Forestal de El Salvador, apoyo a la inversión
Este proyecto ha sido la única iniciativa en El Salvador, que ha destinado fondos específicamente para manejo forestal y establecimiento de plantaciones forestales, cuyo diseño fracasó ante la carencia de otros elementos de la cadena forestal productiva que fueron contemplados en un proyecto complementario llamado Programa de Desarrollo Forestal de El Salvador (FORESTAL-ES), que no fue aprobado por las autoridades de turno. En la actualidad se está formulando una iniciativa que está liderada por la DGFCR, pero es solo una iniciativa que no tiene en la actualidad, recursos ni aprobación por el gobierno.
12 Propuesta para impulsar la recuperación de los bosques en El Salvador, ante los esfuerzos pasados.
La incidencia de los recursos forestales en la economía nacional aún no ha trascendido en el marco político, la tendencia ha sido una marcada explotación de riquezas naturales, desvalorando sus aportes en el largo plazo, entre ellos: fertilidad de los suelos disminución de la erosión, prevención de desastres por deslizamiento e inundaciones, regulación de microclima, belleza escénica, producción de leña, madera y agua, entre otros. Como consecuencia de la pérdida de cobertura forestal, se estima que el 75% del territorio nacional presenta
problemas de erosión, equivalente a 59 millones de toneladas métricas por año, que ocasionan una pérdida de la capacidad productiva del suelo y de la capacidad de infiltración para recargar los mantos acuíferos, situación que incide directamente en la socioeconómicamente, con efectos directos en la reducción de la capacidad para la generación de energía hidroeléctrica, abastecimiento de agua para consumo humano, uso para riego y el desarrollo industrial, así como el deterioro
del paisaje y perdida de la biodiversidad, en detrimento de opciones para el turismo, la recreación y el desarrollo económico rural.
Ante el escenario que aborda los recursos forestales de El Salvador y como resultado de evaluar los más de 50 años de diferentes propuestas y desafíos atendidos, en el marco de la experiencia acumulada, a continuación se evalúan los resultados de las diferentes iniciativas realizadas en el país, proponiendo alternativas para reactivar los esfuerzos del pasado.
Cuadro N° 2: Propuestas de alternativas para aprovechar iniciativas pasadas aún vigentes.
Iniciativa Impacto Sugerencias para desarrollar el sector
Reforestación y creación de un polo de Desarrollo Forestal Metapán, San Andrés y los
viveros estatales
Reforestación para mitigar zonas de riesgos,
protección de la población civil e
Definir con claridad áreas para reforestación con fines comerciales y de protección,
aglutinar a propietarios de bosques, mayores de 3 ha.,
13 inserción de los
gobiernos locales
que permita disponer de una masa forestal para fomentar el
manejo forestal sostenible y crear una empresa de desarrollo por zonas de
incidencia geográfica.
El Proyecto ORE-MAG.
Generación de empleo
Plantaciones dirigidas por el
Estado, incorporando cooperativas del sector reformado,
otras
El estado podría retomar esta iniciativa en tierras estatales, áreas protegidas, corredores
biológicos y zonas de amortiguamiento, de interés
nacional.
MADELEÑA,
Viveros comunales y extensión forestal
Participación social, reinserción
de la forestería social comunitaria,
educación ambiental y solidaridad entre
beneficiarios
Elaborar un programa de extensión forestal, con manejo de bosques y plantaciones, incluyendo la agroforestería como eje principal de intervención, involucrar al Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y Forestal (CENTA), Universidad de El Salvador (UES) y Escuela Nacional de Agricultura (ENA).
Ong. de incidencia local, quienes podrían acompañar financieramente los primeros tres años.
Fondos FOCAM Plantaciones privadas
6,500 hectáreas de plantaciones y
bosques productivos.
Fortalecimiento de las dos gremiales
existentes, referentes de la
reforestación y manejo de
bosques
El fomento debe ser de largo plazo, con tasa subsidiada por
el Estado a través de los servicios ecosistémicos o externalidades que brindan los
ecosistemas.
La problemática actual está fuera del alcance técnico, es más una decisión política.
La asociatividad con nuevo enfoque de los bosques, que
no sea solo de madera para ambas gremiales La Ley Forestal 2002 Integración de los
actores del sector en legislaciones forestal, de medio
ambiente y áreas protegidas
Nueva legislación con rumbo que dicte la política forestal y visión estratégica y ampliada a las externalidades de los ecosistemas forestales Elaborar nueva legislación fortaleciendo la institucionalidad Bono Forestal y el Plan de
Desarrollo Forestal
Reconocer por parte del gobierno
El Plan de Desarrollo Forestal se podría retomar, impulsado
14 la importancia del
sector forestal y de las externalidades.
Involucrar la Banca estatal en el tema forestal
por el gobierno, formulado y aprobado por los dueños de bosques y de las plantaciones forestales.
El BMI debería de cambiar la política hacia el sector forestal . Los resultados de proyectos anteriores han servido para lecciones aprendidas, también han contribuido a reconocer la poca gobernanza, el aislamiento de las iniciativas de la parte social y la falta de información que permita la toma de decisiones sobre el tema forestal ampliado a niveles políticos.
La rendición de cuentas merece ser revisada tanto de los privados como del gobierno, a fin de crear un nuevo concepto de reciprocidad y de transparencia de la aplicabilidad de la legislación.
La calidad de la gobernanza preexistente y los retos para lograr niveles adecuados de gobernabilidad
En las condiciones actuales, los modelos de gestión han evolucionado, los responsables de impulsar nuevas formas de gobernar deben involucrarse en el tema forestal. La responsabilidad esta sobre el MARN y el MAG y posteriormente los gobiernos locales .
Al definir gobernabilidad como una interpretación genuina, debe ser adoptada, incluida, asimilada y puesta en marcha la teoría por todos los actores, para superar la debilidad en las instancias actuales, quienes no han tenido una convergencia del rumbo en este tema.
Bajo este contexto se ampliará una serie de considerandos para que se pueda definir con más claridad los conceptos.
Se entenderá como gobernanza Forestal "la suma de las múltiples maneras como los individuos y las instituciones, públicas y privadas, manejan sus asuntos comunes, un proceso continuo mediante el que pueden acomodarse intereses diversos y conflictivos y adoptarse alguna acción cooperativa. Incluye las instituciones formales y los regímenes con poder para imponer obediencia, así como arreglos informales que las personas y las instituciones han acordado“, (Commission on Global Governance, 1995:2)
En el tema forestal, se debe considerar dentro de la gobernanza los siguientes puntos:
◼ La conversión de la frontera agrícola
◼ La tenencia de la tierra
◼ El aprovechamiento ilegal
◼ Burocracia forestal y coordinación interinstitucional
◼ Problemas económicos y de comercialización
◼ Presiones para conversión de tierras con abundantes bosques en zonas protegidas.
◼ Rendición de cuentas
◼ Formulación de políticas.
15 Una buena gestión forestal se caracteriza por la formulación de una política predecible, abierta e informada sobre la base de procesos transparentes, una burocracia imbuida de un espíritu profesional, un poder ejecutivo que responda de sus actos y una sociedad civil fuerte (incluido el sector privado), que participe en los asuntos públicos, todos ellos actuando en sujeción al apego a la ley, sería lo ideal para establecer soportes de una buena gestión para la buena gobernanza.
Hasta ahora el proceso no ha sido el idóneo, la actual legislación forestal fue creada para atender algunas necesidades del sector privado, aislando el resto de regulaciones que en alguna medida inciden en la aplicación misma de la legislación forestal, además carece de instrumentos de fomento y de una visión clara de país, que la convierte en insostenible.
En este sentido la gobernabilidad que necesitamos solo ha sido discutida, con buenas definiciones en escenarios ajenos a la práctica, convirtiéndose en tema de importancia en congresos y dentro de la agenda de organismos regionales.
Además recientemente, el tema de gobernabilidad fue retomada por el PERFOR, programa enlazado con el PARCA y el ERAS, a nivel regional como una medida adoptada por los ministros de ambiente y agricultura de la región, e impulsadas por los diferentes organismos nacionales, sin lograr los resultados deseados. Por ejemplo nunca vertió opinión al documento sobre el PERFOR a pesar de que se utilizó para la planificación anual de esa cartera de estado a través de la DGFCR.
Análisis de gobernanza forestal
1. Un diseño de políticas participativo y transparente
2. Políticas coherentes sustentadas en la ciencia que eliminen las barreras al éxito o sostenibilidad y promuevan un uso inteligente de la tecnología y los mercados 3. Una burocracia e institucional responsable y transparente, con capacidad de
monitoreo y aplicación de la ley 4. Aplicación del estado de derecho 5. Una sociedad civil fuerte
La legislación forestal anterior contaba con un contexto técnico muy sustancioso, sin embargo el nivel punitivo implícito y el limitado compromiso técnico no contribuyeron en soluciones propositivas para frenar el proceso de deforestación y degradación de los bosques.
Los principales problemas que inciden en la deforestación y el cambio de uso de la tierra en la actualidad son: la tala ilegal, el cambio de uso de la tierra, la conversión de la frontera agrícola, la tenencia de la tierra, la tramitología engorrosa con procesos burocráticos que encarecen el recurso y favorecen la corrupción.
En el cuadro siguiente se han analizado probabilidades de intervención actual, en temas especiales de atención, para la obtención de buenos resultados que en el pasado han causado limitaciones en la gobernanza forestal:
Cuadro 3: Identificación de temas prioritarios para atender en el logro de la Gobernanza Forestal
Causa Motivos Medios Oportunidad Respuestas
16 existentes
en las zonas
posibles(P,D,R)*
Tala ilegal Pobreza y falta de fuentes de ingresos
Carreteras, accesos, caminos, animales de tracción
Problemas de gobernabilidad
Generar alternativas practicas para evitar el uso ilícito,( P) Ofrecer otras alternativas energéticas (P) Definición tala ilegal (R) Simplificar los procesos (P) Falta de otros
combustibles
Mano de obra disponible
Ambigüedad en la tenencia de la tierra
Leyes
burocráticas, el costo de cumplir la ley es demasiado alto
Capital para financiar alternativas contra la tala ilegal y otras formas de de delito forestal
Falta de definición jurídica,
superposición de usos,
contradicciones en la leyes sobre los territorios
Nueva
legislación (P)
Dificultad para cumplir la ley
Equipo para la tala y sus productos
Marco jurídico inapropiado o insuficiente Denegación a
los pobres para acceder a los recursos
Escaso grado de organización
Organizar grupos, con capacidad de gestión, generar el dialogo (P) Cambio de uso de
la tierra
La falta de una ley de
ordenamiento territorial
Falta de información fidedigna sobre alternativas para el uso de los bosques, su estado y sus usos
Difusión de información.
Mapas con un solo formato y metodologías que permitan cuantificar los proceso de degradación.(D) Mala gestión de
políticas,
contradicciones entre
legislaciones
Formular una política de estado(P)
Poco control de la exportaciones
Formular un plan con
17 COEXPORT, para integrarlo el tema forestal en su magnitud dentro del SAC.
(P) Problemas
económicos y de comercialización
Poco o escaso conocimiento de las medidas comerciales y las utilizadas en el país.
Siempre existe demanda
Estudios (P) Capacitaciones
Burocracia forestal
Modernización del marco institucional (P)
*(P) Preventivo D) detección R) la parte penal
En el análisis sobre la gobernabilidad los temas centrales son: la tala ilegal, el cambio de uso de la tierra y la rendición de cuentas, por supuesto que la transparencia y el buen gobierno son medidas que se podrían apoyar para percibir cambios en el corto plazo.
La legislación forestal de 1973 en El Salvador, fue la responsable de establecer las condiciones para que los productores forestales no incursionaran en la toma de decisiones y tampoco participaran en discusiones relevantes del tema, causando temor de los actores en participar con sus aportes, a diferencia de otros sectores como el agrícola, en el que se ha desarrollado una serie de condiciones que le han permitido mantenerse como una actividad importante en la economía nacional.
Ante la ratificación del Tratado de Libre Comercio DR CAFTA (Dominican Republic – Central America Free Trade Agreement), el país asumió el compromiso de disminuir el deterioro ambiental y el uso responsable de los recursos naturales; sin embargo, existen una serie de irregularidades que podrían debilitar el cumplimiento de esta meta, entre ellas el tema de la tala ilegal. Igualmente han existido iniciativas para adoptar medidas que fomenten el manejo sostenible de los recursos naturales, sin embargo este proceso ha sido lento.
Actualmente no se conocen datos que permitan evaluar los niveles de tala ilegal, desconociéndose sus flujos, volúmenes, costos y especies más demandadas. No obstante, las continuas denuncias sobre la tala ilegal se han incrementado, incluyendo casos que varían desde el saqueo de un árbol aislado, hasta la tala de grandes extensiones. Esto refleja que la ciudadanía ha iniciado un proceso de denuncia de esta problemática.
Mientras tanto, la madera continúa siendo una de las alternativas de sobrevivencia de muchas comunidades de condición económica baja, estas situaciones generan conflictos con los gobiernos locales, organizaciones no gubernamentales y otras entidades incluidas las del Gobierno.
Institucionalidad del Sector Forestal
La Ley Forestal anterior fue la causante para que el sector privado y productivo del país no se involucraran en el tema forestal, consideraban que la ley era obsoleta y de carácter
18 punitivo, que no permitía la expansión de plantaciones forestales y que ejercía un control excesivo sobre el árbol, convirtiendo al Estado en un policía permanente. Esto generó una serie de procesos de consultas para formular una nueva legislación entre muchas partes involucradas, incluyendo los Ministerios de Agricultura y Medio Ambiente, organismos internacionales y otros actores.
La actual Ley Forestal de El Salvador (vigente desde 2002) tiene por objetivo “Establecer disposiciones favorables para el incremento, manejo y aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y el desarrollo de la industria maderera. La Ley establece condiciones para estimular la participación del sector privado y de las comunidades locales en las actividades de reforestación del territorio nacional, con fines productivos y en el manejo integral sostenible de los recursos forestales, madereros y no madereros”. En este sentido la Ley Forestal adopta un enfoque explícito de conceder “libertad al productor particular que desee reforestar con fines comerciales y de protección, para que aproveche lo que ha plantado, dentro de un marco que garantice la permanencia del recurso a largo plazo”, con ello se busca eliminar los desincentivos de la actividad productiva y las distorsiones del mercado causadas por la legislación anterior, y “acentúa el papel orientador y facilitador del Estado, el cual será llevado a cabo mediante actividades de seguimiento, supervisión y asistencia técnica”.
Actualmente la Unidad Forestal de la Dirección de Ordenamiento Forestal Cuencas y Riego,(DGFCR) es la responsable de la aplicabilidad de la normativa forestal en el país, está inmersa dentro del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), pero no tiene una identificación clara dentro de la estructura de funcionalidad y posee una baja jerarquía.
Los técnicos forestales de carrera son seis, los cuales se diluyen en la tramitología existente, existiendo por lo general más urgencias que prioridades o una dirección estratégica.
En la actualidad la demanda de los reforestadores no es permanente, además que la legislación actual enmarca el accionar técnico, orienta o norma que es lo que harán los técnicos, sin embargo, para que este sector se desarrolle debe de contar con empleados empoderados de la tema y con más responsabilidad social, lo que significa que actualmente el tamaño institucional solo podría continuar con lo que la legislación actual permite y sin desarrollo. Pero para modificar e incidir en el sector se requiere de cambios y modificaciones en la parte legal.
Por su parte el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) tiene como objetivo Promover la protección del ambiente y el uso sostenible de los recursos naturales a través del desarrollo de políticas, estrategias, marco normativo, legal y de otros instrumentos, mediante procesos participativos que propicien los cambios de comportamiento de la sociedad respecto a su interacción con la naturaleza y el desarrollo sostenible. Otra atribución del MARN la da el Art. 77.- que reza: Para la gestión y aprovechamiento sostenible de los bosques, se deberá tomar en cuenta lo siguiente:
a) El Ministerio en coordinación con el Ministerio de Agricultura y Ganadería, en consulta con las instituciones pertinentes y los sectores organizados, elaborará y aplicará un conjunto de mecanismos de mercado, que faciliten y promuevan la reforestación, tomando en cuenta la valoración económica del bosque, en la que se incorporen entre otros, los valores de uso no maderables, el de los servicios ambientales que presta como protector de los recursos hídricos, el suelo, la diversidad biológica, de la energía, la fijación de
19 carbono de la atmósfera, la producción de oxígeno y sus efectos como regulador del clima; y
b) El Ministerio en coordinación con los entes e instituciones involucradas, elaborará una propuesta de aquellas áreas forestales, que por su valor para la conservación de suelos, diversidad biológica y aguas, deban ser adquiridos por el Estado o incluidos en programas con financiamiento para su conservación.
El Estado a través de instancias de financiamiento apoyará proyectos de tecnología forestal y aprovechamiento de la diversidad biológica.
Entre otras atribuciones el MARN es el encargado de velar por la aplicación de la Ley de Conservación de Vida silvestre, reformada por Decreto Legislativo No. 441 y publicado en el Diario Oficial Número 133, Tomo 352 de fecha 16 de julio de 2001, y de la Ley de Áreas Naturales Protegidas emitida por Decreto Legislativo No. 579 de fecha 13 de enero de 2005 publicado en el Diario Oficial Número 32 Tomo 366 del 15 de febrero del mismo año, en el que se establece el régimen legal para la administración, manejo e incremento de las Áreas Naturales Protegidas.
El Ministerio de Agricultura y Ganadería con la colaboración del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales han formulado una Estrategia de Desarrollo Forestal para El Salvador (EFSA), con el apoyo de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), la cual contó con la participación de diferentes actores involucrados con el sector forestal y se realizo con la coordinación y el apoyo de la Cámara Agropecuaria y Agroindustrial de El Salvador (CAMAGRO).
Actualmente se ha finalizado una propuesta de política forestal, producto de la consulta popular, con apoyo de Fomilenio a través de la empresa consultora Chemonics, en coordinación con el MAG, para el fortalecimiento del sector forestal y de la institucionalidad.
En cuanto a sus capacidades institucionales, las instancias del Gobierno de El Salvador responsables son el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), Policía Nacional Civil (PNC) y Fiscalía General de la República (FGR), quienes cuentan con poco personal y presupuestos insuficientes para cumplir con sus objetivos institucionales y responsabilidades de ley vinculados con la gestión de los bosques, lo que dificulta realizar una gestión eficiente, eficaz y concertada de las líneas de acción identificados en la política. Por su parte existe la Estrategia Forestal de El Salvador (EFSA), quien desde el 2006 no ha contado con presupuesto para su operativización.
Esta problemática se refleja en situaciones como: i) la débil presencia de las instancias nacionales del Estado en las municipalidades; ii) los programas de desarrollo forestal han sido “territorializadas” para su implementación, generalmente a través de proyectos temporales financiados por la cooperación internacional; iii) la escasa comunicación y difusión de información del MAG, MARN, Fiscalía Ambiental, etc. hacia las municipalidades en materia de protección y manejo de los bosques; y iv) la incipiente voluntad para la coordinación entre los ministerios y los gobiernos locales para la gestión de los bosques.
20 En cuanto a esfuerzos nacionales de concertación y coordinación, existen dificultades de coordinación de esfuerzos públicos para la gestión sostenible de los bosques (dentro y entre ministerios y la Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador- COMURES y las municipalidades). Por ejemplo, existe un problema de coordinación de esfuerzos entre el MAG y el MARN en las iniciativas de desarrollo forestal que ambas instancias implementan. En parte, estas dificultades pueden obedecer a la divergencia entre sus enfoques más productivos o más conservacionistas para la gestión de los recursos forestales.
También, existe un importante problema para el Financiamiento de los esfuerzos del MAG y del MARN a favor del desarrollo sostenible del sector forestal, revelando dificultades del conjunto de actores vinculados con el sector forestal para incidir en el Gobierno Central y la Asamblea Legislativa. Se especulo que a través de la dinámica concertada de elaboración e implementación de la EFSA, estas dificultades de coordinación pudieron ser resueltas. Los cooperación también encuentran debilidades por el poco personal asignado que se necesita para ser contrapartes de las iniciativas que requieren de tener enlaces con capacidad y poder de decisión, causando que se incida muy poco en las líneas de trabajo y se deterioran los resultados esperado en los marcos lógicos
Las gremiales solo han tenido participación cuando las condiciones o el entorno se han visto favorables, pero no así, en el apoderamiento del proceso o de toda la cadena de valor. De igual forma las dos gremiales han estado más por interese de corto plazo y no por el desarrollo del sector.
Causas{ XE "
Causas"
} Subyacentes y Estructurales de las Actividades Ilegales Las continuas denuncias sobre actividades ilegales en el sector forestal se han incrementado y se estima que en la actualidad y, a partir de la emisión de un acuerdo que se ampara en la CITES, se prohíbe el aprovechamiento de especies amenazadas o en peligro de extinción , dictado por el MARN, lo que ha sucedido es que se tiene más tala selectiva y degradación de los bosques secundarios y árboles aislados con efectos más negativos sobre la genética natural, debido a que se eliminan árboles de buena forma y de mejor desarrollo ocasionando la degradación de los rodales. Se expresa como tala ilegal debido a que las autoridades o los responsables de aplicar la ley, no estiman esas cifras por que los usuarios no las proveen al aplicador de la ley, pero si a los consultores o estudiosos que escudriñan los procesos .Se ha estimado que las autoridades tienen la capacidad de regular solo el 35 a 40 por ciento de la cobertura forestal, a través de los planes de manejo, de la presencia de la policía nacional civil – División de Medio Ambiente y de algunas ONGs que ponen denuncias sobre los planes de manejo. En las demás áreas, solo se está presente cuando existen denuncias, sin embargo, cuando se atienden los casos y al visitar las zonas se ha detectado que lo usual es que las acciones sólo sean efectivas en el 15 a 20 por ciento de las talas ilegales, sobre todo porque los que actúan ilegalmente conocen las debilidades institucionales y actúan con talas esporádicas, pero sistematizadas.
Para algunos de los actores del sector forestal la tala ilegal nace como una necesidad ante la legislación que sobre regula y no fomenta la productividad, ocasionando que las personas con demanda de leña y de madera utilicen la forma ilegal como alternativa a la
21 burocracia que involucra la solicitud de un permiso de aprovechamiento forestal. Esta percepción es generalizada, sobre todo para las zonas de bosques secundarios y de plantaciones de café que tienen árboles de especies que están restringidas para su explotación, como el cedro, por ejemplo. Las plantaciones forestales son más protegidas por sus propietarios, sin embargo es común el robo de los árboles desde temprana edad.
Para el caso de las plantaciones de pino en la zona norte y alta de los departamentos de Chalatenango y de Morazán lo que impera es la tala ilegal de árboles de mejor forma y desarrollo. Lo más grave es que se está menoscabando el material genético de buena calidad que se podría utilizar para establecer huertos clónales o la producción de plantas con características comerciales deseables y competitivas.
La escasez de las maderas de color, que son las más apetecidas por los artesanos, conlleva a las importaciones de otros países y de la región especialmente, quedando en evidencia que hace falta la promoción de la plantación de otras especies para suplir esa demanda, así como la necesidad de reforzar los controles de la madera y productos forestales que son importados a territorio salvadoreño.
El costo del plan de manejo por hectárea es otra de las causas que motiva a la tala ilegal , el que además de ser engorroso, es el más caro de américa latina , cerca de 50 dólares por ha.
El caso del mangle, se presiona más por madera y asentamientos de negocios, que roban espacio y obstruyen el paso del agua dulce en primer lugar y luego el agua salada.
Sin embargo, el mangle ha sido protegido por una orden dictada por el ministro Cabrales en 1994 dictado que prohibía dar más concesiones de salineras.
El caso del Bajo Lempa, es otro de los que a la fecha no se ha podido resolver, la presencia policial, tampoco ha incidido en la población y la producción de carbón, continua de manera desmedida. Es de tomar acciones en conjunto con los gobiernos locales y valorar el tema del riesgo por el cambio de uso de la tierra.
Transparencia, Rendición de Cuentas y Acceso a la Información Forestal
Durante los últimos años, el acercamiento entre entidades gubernamentales y actores de los ecosistemas forestales ha permitido un proceso de dialogo con la participación de la sociedad civil en la gestión de los recursos naturales en general, aunque este proceso aún es débil, los resultados obtenidos para la presente década son satisfactorios.
Desde 1982, El Salvador se integra en un proceso centroamericano de integración representado en la actualidad por la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD), funcionando como grupo asesor los directores forestales de la región.
En la Ley Forestal del 2002, se crea la Comisión Forestal por Acuerdo Ejecutivo, en el Ramo de Agricultura y Ganadería, integrada por actores de la cadena forestal productiva y con la responsabilidad de ser un ente asesor para la industria, sin embargo adolece de representatividad, definición de resultados en su principal campo de acción y aparentemente por poca claridad sobre sus funciones y competencias.
Los acercamientos anteriores y el concepto del nuevo rumbo del Gobierno, a partir del 2009 se han iniciado dos procesos que facilitan el dialogo, la participación, la apropiación del tema y la concertación de propuestas, entre ellas el proceso de conformación de 5 mesas de dialogo forestal, localizadas en San Vicente, Cinquera (Cabañas-Cuscatlán), Mercedes Umaña (Usulután), Perquín (Morazán) y La Palma (Chalatenango).
22 En cuanto al proceso de formulación de una política forestal concertada, iniciado en marzo de 2010, se identifican dos procesos paralelos estrechamente relacionados, el proceso de consulta para la formulación de la política forestal, realizado con diferentes actores en el tema y la creación de un Grupo Promotor cuya finalidad es asesorar al Gobierno Central sobre el proceso de consulta, participan el sector privado y público.
Estas iniciativas han sido parte de un proceso en el que progresivamente se han insertado actores ajenos al Gobierno, y aunque los resultados aun no son perceptibles, su construcción ha facilitado el dialogo y la concertación, elementos esenciales para construir estrategias participativas de responsabilidades compartidas
Entre las debilidades del proceso se identifican las demandas de gestión efectiva para los paisajes boscosos, priorizando el establecimiento de corredores biológicos diseñados bajo la supervisión del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, ya que estos trascienden los límites municipales y es parte de la gestión territorial no desarrollada.
En cuanto a la disponibilidad de información, se percibe poco acceso a la misma, la que debería facilitarse desde la selección de material genético para producción de plantas de calidad hasta las dinámicas del mercado, pese a la limitada generación de información, mucha de ella es manejada con discreción.
Pese a que en el marco de la Estrategia Forestal de El Salvador (EFSA), a través del mecanismo FAO-Facility se inicio un proceso de fortalecimiento para la recolección y procesamiento de datos bajo el Sistema de Información Forestal (SIFES), la página web no brinda información.
Por su parte las instituciones públicas tienen limitada capacidad sobre la aplicabilidad de las leyes promulgadas, especialmente en territorios alejados de las ciudades principales, existe una brecha entre el marco legal y los esfuerzos dispersos de implementación de iniciativas para el desarrollo del sector forestal, tanto de los actores públicos y privados.
En cuanto a la capacidad de gestión territorial de los bosques, está limitada por el poco avance en la descentralización de competencias y recursos de entidades centralizadas del Estado, vinculadas con la gestión de los bosques (MAG, MARN, etc.); y por la incipiente capacidad de las municipalidades por falta de presupuesto y personal especializado para conservación y manejo forestal.
Lo que se percibe es la conservación, como fundamento que con eso se mejora el medio ambiente, pero es necesaria e imprescindible la parte económica para que sea atractivo, para los privados que son los dueños de las propiedades, colindantes con los ecosistemas más frágiles.
23 Estas limitaciones no han permitido generar una capacidad competitiva en cuanto a los productos generados por los ecosistemas forestales. Al referirse únicamente a los agentes económicos de las cadenas de valor de forestal, como lo promociona el MAG.
Estas debilidades deben ser utilizadas para crear una plataforma de información, que esté disponible y accesible a través de la generación de bases de datos. La información podrá permitir, incidencia de planes de manejo, prescripciones técnicas e importaciones y exportaciones de madera, entre otras.
También la plataforma estaría en armonía con la FGR y la PNC, para mejorar la atención a las denuncias ambientales, talas entre otras y sean aclaradas en el corto plazo.
Esta sería una forma oportuna de desconcentración de la información y de rendición de cuentas sobre la aplicación de la legislación sobre los ecosistemas
El Fortalecimiento del MAG y MARN, debe ser atendido desde la competitividad de los servicios, para que asesoren a los propietarios de bosques productivos y de protección.
Además se debe de incidir con asistencia técnica y capacitación en toda la cadena productiva y la generación de externalidades del bosque.
En cuanto a la definición de tala ilegal no existe ninguna iniciativa, los procesos son rutinarios y el poco personal especializado atiende la demanda que dificulta proponer nuevos retos en materia. Es necesario definir áreas críticas, problemas y soluciones para la implementación de la Estrategia de Desarrollo Forestal para El Salvador (EFSA) y armonizarla con una política forestal definida.
Debilidades en la planificación forestal
Se debe partir desde la formulación de planes, programas y proyectos ejecutados por el Área Forestal, muchos de ellos no han sido concebidos desde su interior, y los pocos propuestos han sido parcialmente aprobados. Aunado a ello se suman la serie de proyectos que se han desarrollado en el marco de la cooperación, sometidos a la demanda de sus prioridades, en este marco, ninguno tuvo el éxito propuesto, sino los resultados fueron parciales, pero dejaron lecciones aprendidas que se pueden retomar, incluyendo aquellos que por su impacto no fueron resultados positivos. Muchas de estas iniciativas fueron con planificación de corto plazo, carentes de interacción productiva y de protección.
Las primeras faltas de conocimiento fue la relacionada con la gobernanza, la participación de otros actores fue casi nula, con desarrollo centrista que al final socavó los esfuerzos gubernamentales.
La falta de conocimientos para incidir en la disminución de emisiones de gases por la deforestación y degradación de los ecosistemas foréstales no fue valorada en su oportunidad , además de que no estaba en el discurso de ejecutivo , es más ,lo que predominaba era la madera ,razón que advierte para que antes de iniciar nuevos procesos o iniciativas sin consenso de los actores involucrados, deben realizarse consultas públicas, definiendo como prioridad la participación transversal, omitiendo el protagonismo tradicional de las autoridades, sino de impulsar la responsabilidad compartida con información adecuada.
En el caso de la información necesaria, la carencia de un Inventario forestal, genera incertidumbre, todos los procesos de planificación se elaboran sobre cifras oficiales no
24 validadas, sin ningún respaldo de campo, que en muchos casos no corresponde a lo que está sucediendo en los ecosistemas.
Entre las debilidad recurrentes de impacto político, es el desconocimiento de la valoración económica de los ecosistemas forestales, se internalizan cifras de otros países como el valor de los manglares por kilometro cuadrado, pero no se divulga en la información nacional, pero tampoco existe quien esté investigando o dando prioridad al tema.
Además se carece de una clasificación especifica para definición de tierras de vocación forestal, sin competir permanentemente con la clasificación agrícola de la que se dispone en el país, esto podría contribuir a elaborar directrices sobre el ordenamiento territorial para determinar prioridades de inversión: del Estado, de los privados y otras instancias, que permita tener transparencia sobre las asignaciones o cuotas por unidad de medida, en el ámbito nacional.
En cuanto a la gestión de riesgos y la productiva hay que determinar el porcentaje de acompañamiento del Estado en zonas de alta productividad y otras zona sin potencial de negocios, sino destinadas a la protección vrs. Infraestrutura de protección, entre ellas barreras, bordas, diques y otros, que son de alto costo para el Estado. Al realizar un balance entre bosques de protección e infraestructura civil de protección, se podría dialogar sobre programas dirigidos a mejorar verdaderamente la calidad de vida de los salvadoreños. La falta de ordenamiento territorial como ley, da paso a que se impulse el manejo integrado de cuencas hidrográficas.
Se debe iniciar un proceso de encadenamiento entre demanda y oferta de productos y subproductos forestales para determinar la rentabilidad ambiental y económica sobre el mercado energético que está tomando auge con la introducción de maquinas para elaborar chips para dendroenergía, como ejemplo la demanda de energía requerida por los Ingenios Azucareros y los productos de los raleos de los bosques.
Es necesario generar Información socioeconómica sobre la incidencia de los sistemas agroforestales como alternativa para suplir madera, leña, forraje y otros servicios en comunidades sin opciones de empleo y en zonas de amortiguamiento de las áreas naturales, que podrían tener otras opciones de ingresos sin alterar la masa forestal.
La contribución de los bosques en la gestión del riesgo como factor de mitigación para las compensaciones, también merecen atención para elaborar los estudios de soporte por ello deben considerarse aspectos de convergencia, necesarios para impulsar, fortalecer y desarrollar los eslabones temáticos de los ecosistemas forestales, entre ellos se consideran los siguientes temas:
Cuadro 4: Temas articuladores de la planificación forestal
Temática de Estudio Efecto
Gobernanza Disminuir la tala ilegal y el cambio de uso de la tierra
Formar un tejido social forestal proactivo y con auto gestión
Concebir los bosques como productores y generadores de servicios y disminución de
