En octubre de 2020, Chile celebró un plebiscito en el cual

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Una nueva mirada

Christopher A. Martínez (editor)

www.fondodeculturaeconomica.cl

ISBN 978-956-289-250-6

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n octubre de 2020, Chile celebró un plebiscito en el cual se decidió comenzar un proceso de cambio constitucional inédito en la historia del país. Uno de los temas que ha atraído tanto la atención intelectual como la de los medios es el del régimen político. Esto es, si Chile necesita reformar o deshacerse de su sistema presidencial. Para entender la importancia y el alcance de los posibles cambios al régimen político, se hace necesario un análisis conciso y de fácil comprensión sobre temas fundamentales asociados al presidencialismo en Chile y América Latina.

Fruto de un esfuerzo colectivo de académicas y académicos nacionales y extranjeros, este libro discute las desventajas y potenciales problemas de funcionamiento del parlamentarismo y semipresidencialismo, pone en perspectiva histórica la naturaleza del presidencialismo y la disminución del poder presidencial en Chile, reanaliza la relación entre partidos políticos y presidentes en tiempos normales y excepcionales en el Chile post-Pinochet, y cuestiona nociones como el supuesto incontrarrestable poder del presidente en Chile, denominado incorrectamente por algunos como “hiperpresidencialismo”.

Además, con un enfoque comparado, el libro trae una perspectiva fresca sobre la función de la vicepresidencia en el presidencialismo, el uso del impeachment en los sistemas presidenciales, el funcionamiento del Senado, la ambición de gobernar más que de administrar que han demostrado los presidentes interinos, y la reelección presidencial.

Christopher A. Martínez tiene un doctorado en ciencia política (Loyola University Chicago) y es, actualmen- te, profesor asociado del Departamento de Sociolo- gía, Ciencia Política y Administración Pública de la Universidad Católica de Temuco. Sus áreas de inves- tigación incluyen poder ejecutivo, presidencialismo y crisis de gobiernos en América Latina y Chile. Es autor de artículos científicos sobre política presiden- cial publicados en revistas tales como Government and Opposition, International Political Science Re- view, Polity, Congress and the Presidency, entre otras, así como capítulos de libro sobre poder ejecutivo y política en Chile.

Christopher A. Martínez

(editor)

Presidencialismo

Reflexiones para el debate constitucional en Chile

Presidencialismo. Reflexiones para el debate constitucional en Chile

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ECCIÓN DE

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PRESIDENCIALISMO

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CHRISTOPHER A. MARTÍNEZ

EDITOR

Presidencialismo

REFLEXIONES PARA EL DEBATE

CONSTITUCIONAL EN CHILE

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Primera edición, FCE Chile, 2022

Martínez, Christopher A. (ed.)

Presidencialismo. Reflexiones para el debate constitucional en Chile / ed. de Christopher A. Martínez. – Santiago de Chile : FCE, Universidad Católica de Temuco, 2022

182 p. ; 23 × 17 cm – (Colec. Política y Derecho) ISBN 978-956-289-250-6

1. Poder ejecutivo – Chile – Historia 2. Poder legislativo – Chile – Historia 3. Chile – Política y gobierno – Siglo XXI I. Ser. II. t.

LC JL9611 Dewey 321.8042 M334p

Distribución mundial para lengua española

Av. Paseo Bulnes 152, Santiago, Chile www.fondodeculturaeconomica.cl Fondo de Cultura Económica

Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14110 Ciudad de México www.fondodeculturaeconomica.com

Coordinación editorial: Fondo de Cultura Económica Chile S.A.

Diseño de portada: Macarena Rojas Líbano Diagramación: Valentina Mena Rojas

Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra —incluido el diseño tipográfico y de portada—, sea cual fuere el medio, electrónico o mecánico, sin el consentimiento por escrito de los editores.

ISBN 978-956-289-250-6

Impreso en Chile • Printed in Chile

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ÍNDICE

Introducción . . . 11

Capítulo I

CRÍTICASYALTERNATIVASALPRESIDENCIALISMO

Christopher A. Martínez

1. Presidencialismo, parlamentarismo y semipresidencialismo . . . . 17 2. Duración y término anticipado de los gobiernos: bloqueos

en sistemas parlamentarios y semipresidenciales . . . 19 3. La incorrecta noción de que el presidencialismo está

destinado a gobiernos de minoría y conflicto . . . 22 4. Periodos sin gobierno: otra forma de bloqueo en los sistemas

parlamentarios y semipresidenciales . . . 25 5. Concentración de poder en el ejecutivo . . . 29 6. Problemas poco mencionados en las alternativas al

presidencialismo: conflictos intra-Ejecutivo en el

semipresidencialismo . . . 31 7. Palabras finales . . . 32 Referencias . . . 33

Capítulo II

E^LAPRENDIZAJEPOLÍTICODELPRESIDENCIALISMO CHILENOYSUSDIFERENTESROSTROS

Juan Carlos Arellano González

1. El presidencialismo del orden (1810-1857) . . . 37 2. El presidente interpelado (1857-1925) . . . 38 3. Presidencialismo reformista (1925-1973) . . . 40 4. Presidencialismo coalicional y delimitado (1990-actualidad) . . . . 43 5. Palabras finales . . . 44 Referencias . . . 45

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Capítulo III

DEBILITANDOALPRESIDENTECHILENO: LECCIONESDELSIGLOXIX

Juan Carlos Arellano González y Christopher A. Martínez

1. El contexto . . . 48

2. Coyunturas críticas: un gobierno en expansión, intervencionismo electoral y el conflicto estado-iglesia . . . 49

3. Ideas sobre el poder presidencial como solución y problema: reposicionamiento de los actores . . . 51

4. Cambio institucional en la práctica y en lo formal . . . 53

5. Palabras finales . . . 57

Referencias . . . 58

Capítulo IV P^RESIDENTE^Y^PARTIDOS^EN^LA^DEMOCRACIA^CHILENA, 1990-2020 Ricardo Gamboa y Andrés Dockendorff 1. La relación presidente y partidos en democracia . . . 59

2. Presidentes y partidos en la democracia chilena (1990-2020) . . . . 61

3. Discusión. ¿Cambiar el presidencialismo? . . . 69

Capítulo V ¿ACERCARLAPOLÍTICAALACIUDADANÍA? L^A^CRISIS^Y^EL^RÉGIMENPRESIDENCIAL Mariana Canales S. y Claudio Alvarado R. 1. El malestar y los problemas del engranaje institucional . . . 76

2. ¿Soldar o profundizar la fractura? . . . 78

3. Reformar el presidencialismo . . . 81

Capítulo VI HIPERPRESIDENCIALISMOYCONCENTRACIÓNDEPODERENCHILE Christopher A. Martínez 1. Introducción . . . 83

2. Primer obstáculo: los poderes constitucionales del presidente . . . . 86

3. Segundo obstáculo: poderes políticos y contextuales del presidente . . . 88

4. Tercer obstáculo: concentración de poder en el presidente versus otras instituciones democráticas . . . 88

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ÍNDICE 9

5. Cuarto obstáculo: el presidente chileno frente al Congreso

Nacional y los partidos políticos . . . 91

6. ¿Hiperpresidencialismo como concentración de poder? . . . 95

Capítulo VII ¿VICEPRESIDENCIAPARACHILE? José Zurita-Tapia, Anabel Yanes-Rojas y Alejandro Olivares L. 1. Introducción . . . 103

2. Vicepresidencia en Chile y los problemas de su concepción . . . 104

3. Diseño institucional . . . 106

4. Fórmula de gobierno . . . 107

5. Mujeres en el Ejecutivo: presidentas y vicepresidentas . . . 108

6. Funciones y funcionamiento de la vicepresidencia en América Latina . . . 110

Capítulo VIII LOSLÍMITESDELIMPEACHMENTPRESIDENCIAL: LECCIONESQUENOSDEJALATINOAMÉRICA Mariana Llanos y Leiv Marsteintredet 1. Introducción . . . 119

2. El Congreso peruano en acción: demasiados impeachments y pocas soluciones . . . 121

3. El Congreso brasileño en acción: aún sin impeachment . . . 124

4. Impeachments y descontento público . . . 127

Capítulo IX LOSSENADOSENLOSSISTEMASPRESIDENCIALES María José Benavente Bargetto y Sergio Toro Maureira 1. Dos ejemplos clásicos de un diseño bicameral . . . 132

2. Representación nacional o territorial de los senados . . . 133

3. La Cámara Alta y la Cámara Baja: un diseño institucional en conjunto y la experiencia comparada . . . 134

4. El caso argentino . . . 136

5. El Senado en Chile y puntos guía para el debate constitucional . . . 137

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10 PRESIDENCIALISMO

Capítulo X GOBIERNOSINTERINOSENELPRESIDENCIALISMO: NOMEROSADMINISTRADORESDEL E^STADO Tito Olavarría Azócar y Christopher A. Martínez 1. Introducción . . . 141

2. Gobiernos interinos en América Latina (1979-2020) . . . 143

3. Análisis de presidentes interinos y sus agendas/programas . . . 147

Capítulo XI L^A^REELECCIÓNPRESIDENCIALENAMÉRICALATINA: TENDENCIASYALTERNATIVAS Rocío Sáez-Vergara y Christopher A. Martínez 1. Introducción . . . 153

2. La reelección presidencial en América Latina . . . 154

3. Los problemas de la reelección presidencial . . . 157

4. ¿Cuáles entonces son los beneficios de la reelección presidencial? . . 158

5. Modalidades de reelección . . . 160

6. ¿Qué tipo de reelección debería adoptar Chile? . . . 163

CONCLUSIÓN Christopher A. Martínez 1. Las alternativas al presidencialismo: dificultades de implementación . . . 167

2. ¿Congruencia entre diagnósticos y soluciones? . . . 168

3. Partidos políticos: el problema por resolver . . . 169

4. Reformar el presidencialismo chileno: aspectos por discutir . . . . 171

Sobre los autores . . . 179

Índice de figuras y tablas . . . 183

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INTRODUCCIÓN

E^N^OCTUBRE^DE 2020, Chile celebró un plebiscito en el cual se decidió comenzar un proceso de cambio constitucional inédito en la historia del país. Uno de los temas que atrajo la atención tanto de los intelectuales como de los medios es si Chile necesita deshacerse de su sistema presidencial. Se ha dis- cutido apasionadamente sobre si se mantiene el presidencialismo, se reforma para reducir las atribuciones del presidente o se reemplaza por un sistema semipresidencial o parlamentario.

¿Hay realmente mejores alternativas al presidencialismo que se puedan implementar en Chile?, ¿es el reemplazo del presidencialismo una solución a los problemas que vive el país?, ¿cómo ha evolucionado el presidencialismo a lo largo de nuestra historia? o ¿qué reformas se pueden introducir a nuestro presidencialismo para que funcione mejor? son algunas de las pre- guntas que aquí buscamos responder.

El objetivo general de este libro es rescatar los aspectos positivos del presidencialismo, los cuales han sido —en buena parte— ignorados en el debate público. Una discusión que no considere toda la evidencia y posicio- nes disponibles bien puede llevar a abrazar alternativas que en el papel o en otras realidades funcionen relativamente bien, pero que pudieran encontrar profundas dificultades de implementación en Chile. Equilibrar el debate es esencial para que tanto el público interesado como quienes integran la Convención Constitucional puedan hacerse una opinión informada de las virtudes y riesgos de escoger un tipo de régimen político sobre otro.

Uno de los desafíos para alcanzar dicho objetivo es que, aunque el estu- dio del presidencialismo ha avanzado significativamente en las últimas décadas, sus principales resultados y debates parecen no llegar a la ciuda- danía interesada. En el mejor de los casos, la literatura académica sobre presidencialismo se ha expresado en un lenguaje accesible solo para algunos académicos, intelectuales y un grupo reducido de políticos. El proceso de

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12 PRESIDENCIALISMO

cambio constitucional chileno fue precedido por presiones desde “abajo”

motivadas por diversas demandas ciudadanas, las cuales fueron ampliamente visibilizadas durante el estallido social ocurrido a finales de 2019. Por tanto, la discusión de temas tan clave para el funcionamiento de la democracia y el gobierno en Chile, como es el del régimen político, debe ser accesible a un público no especializado, y no solo a la élite política e intelectual. Lo anterior cobra aun más importancia por el carácter “ciudadano” que define a la Convención Constitucional (CC).

Teniendo esto presente, Presidencialismo: Reflexiones para el debate constitucional en Chile busca proveer un análisis sucinto y de fácil compren- sión sobre temas fundamentales asociados al presidencialismo en Chile y América Latina. El libro espera contribuir a la actual discusión en el marco de la cc (i) poniendo en duda y rebatiendo críticas que se tenían asumidas como verdades sobre el presidencialismo, (ii) ofreciendo un enfoque his- tórico y comparado sobre el funcionamiento del presidencialismo, y (iii) proponiendo temas que han sido poco abordados.

Específicamente, el libro busca influir en el debate público discutiendo las desventajas y potenciales problemas de funcionamiento del parlamentarismo y semipresidencialismo (capítulo I), poniendo en perspectiva histórica la naturaleza del presidencialismo y disminución del poder presidencial en Chile (capítulos II y III), reanalizando la relación entre partidos políticos y presidentes en tiempos normales y excepcionales (e.g., estallido social) en el Chile post-Pinochet (capítulos IV y V), y cuestionando nociones como el supuesto incontrarrestable poder del presidente en Chile, denominado incorrectamente por algunos como “hiperpresidencialismo” (capítulo ^VI).

Adicionalmente, con un enfoque comparado, el libro trae una perspectiva fresca sobre el rol de la vicepresidencia en el presidencialismo (capítulo

VII), el uso del impeachment en sistemas presidenciales (capítulo VIII), el funcionamiento del Senado (capítulo IX), la ambición de gobernar más que de administrar que han demostrado los gobiernos interinos en el presidencialismo (capítulo X) y la reelección presidencial y cómo aplicarla en Chile (capítulo XI).

Para discutir sobre mantener o reemplazar el actual régimen político debe haber congruencia entre un diagnóstico certero y soluciones que vayan en la dirección de remediar los problemas identificados. Existe consenso entre autoras y autores del libro sobre los problemas sociales que el país ha arrastrado, y que el estallido social evidenció. En este sentido, creemos que las causas del estallido social y de los problemas que han aquejado a Chile no tienen relación con el presidencialismo en sí, sino con otros factores ajenos

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INTRODUCCIÓN 13

al diseño constitucional del presidencialismo.¹ Además, si bien el presidente en Chile posee importantes facultades entregadas por la Constitución, es impreciso, incluso equivocado, afirmar que existe una excesiva concen- tración de poder político a la cabeza del Ejecutivo. Finalmente, a pesar de que el presidencialismo presenta problemas, como todo régimen político, transitar a una forma de gobierno parlamentaria o semipresidencial no es justificado y podría terminar generando más problemas de los que pretende resolver.

El libro se divide en tres partes. Brevemente, la primera busca proveer un panorama general sobre las características y problemas de funcionamiento de las alternativas al presidencialismo, esto es, del parlamentarismo y semipresidencialismo, los cuales examino en el capítulo I. Interesantemente, las desventajas del sistema presidencial han sido ampliamente abordadas, incluso exageradas, mientras se alude regularmente a los beneficios de los sistemas parlamentarios y semipresidenciales, olvidando sus potenciales defectos. Equilibrar este desbalance de apreciaciones es, precisamente, el objetivo que persigo en el capítuloI.

La segunda parte se centra en Chile (capítulos II-VI). En el capítulo II, Juan Carlos Arellano González sostiene que, pensar la forma de gobierno que deberá regir en nuestro país, puede tener un debate contagiado por la referencia a modelos y experiencias ajenos a nuestra historia político- institucional. Como alternativa, el capítulo propone una perspectiva que recoge los diferentes momentos de la historia republicana y democrática de Chile como un “aprendizaje político”. De esta manera, como una forma de contribuir al debate actual, el autor plantea que el presidencialismo chileno

—en sus avances y retrocesos— presenta una experiencia que invita a su enmienda y mejora más que a su desaparición.

En el capítulo III, Juan Carlos Arellano González y yo examinamos el gradual debilitamiento del poder presidencial durante la segunda mitad del siglo ^XIX. En él, analizamos la ocurrencia de coyunturas críticas y cómo estas gatillaron un proceso de cambio institucional que dramáticamente modi- ficó el (des)equilibrio de poder existente entre el Ejecutivo y el Legislativo.

En el capítulo mostramos que, a diferencia del escenario actual, las reformas constitucionales que redujeron las atribuciones del presidente en las décadas de 1860 y 1870 fueron precedidas (a) por un diagnóstico concreto y compartido por la clase política sobre la necesidad de un Ejecutivo menos

1 En la carta firmada por académicos, varios de los cuales contribuyen a este libro, titulada Seis Claves para el Debate sobre el Régimen Político, y publicada por El Mercurio (octubre 30, 2021), se enfatiza en el rol de “(i) los altos requisitos para modificar disposiciones clave del ordenamiento jurídico (loc y la propia Constitución, por ejemplo), (ii) un Congreso que tuvo entre sus filas a senadores designados hasta 2005, y (iii) el distanciamiento de los partidos de la sociedad”.

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14 PRESIDENCIALISMO

poderoso, el cual reflejaba con claridad la realidad de la época, y (b) por un cambio de conducta de los políticos que debilitó al presidente en la práctica a partir de fines de la década de 1850.

Ricardo Gamboa y Andrés Dockendorff, en el capítulo IV, examinan la relación entre los presidentes y los partidos con representación parlamentaria en el periodo 1990-2020. Los autores describen los incentivos institucionales y los factores políticos que marcaron la relación entre presidentes y partidos en el Chile post-Pinochet. El capítulo identifica los elementos que favorecen la cooperación entre el presidente y los partidos, y aquellos que propician el conflicto entre ellos. A partir de esto, los autores discuten aspectos a considerar en el debate sobre el régimen político en el marco del actual proceso de cambio constitucional.

El capítulo v, escrito por Mariana Canales y Claudio Alvarado, aborda los cuestionamientos que ha sufrido el régimen presidencial a partir de la crisis que desencadenó el estallido social. Los autores discuten el rol de la per- cepción que tiene la ciudadanía sobre el alejamiento de la élite política del resto del país. En el capítulo se argumenta que, si un problema central es la fractura entre élite política y sociedad, no parece aconsejable transitar hacia un sistema que sustrae el voto del jefe de gobierno de las manos de la gente y que entrega más poder a las cúpulas partidistas. Los autores sostienen que las soluciones, en cambio, deben estar orientadas a hacer más ágil la acción del sistema político, destrabándolo y favoreciendo la colaboración entre el Ejecutivo y Legislativo.

En el capítulo VI pongo a prueba el hiperpresidencialismo, etiqueta que intelectuales, académicos y políticos han usado para describir el régimen político chileno como uno que concentraría un poder desproporcionado en la cabeza del Ejecutivo. En el capítulo cuestiono esta noción, argumentando que se sustenta, principalmente, en aspectos (formales) constitucionales, ignorando otros factores que influyen en el poder presidencial. Para ello, identifico cuatro obstáculos que deben ser sorteados para que la tesis del hiperpresidencialismo fortalezca su validez. El análisis revela que no hay evidencia sólida que apoye la hipótesis del hiperpresidencialismo; de hecho, los datos muestran lo contrario: el poder en Chile no ha estado histórica- mente concentrado en el presidente. Concluyo el capítulo argumentando que el concepto de hiperpresidencialismo es vago, induce a confusión y no posee utilidad concreta, por lo cual recomiendo hablar, en su lugar, de con- centración de poder en el Ejecutivo.

La tercera parte aborda el presidencialismo desde una perspectiva más comparada (capítulos VII-XI). El capítulo VII, escrito por José Zurita-Tapia, Anabel Yanes-Rojas y Alejandro Olivares, analiza las ventajas y razones de instaurar la vicepresidencia en el sistema político chileno. Los autores examinan el estado de la vicepresidencia en América Latina y debaten sobre el

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INTRODUCCIÓN 15

rol de los segundos al mando como figuras que ayudan a una mejor relación entre el Ejecutivo y Legislativo. Por medio de una revisión de las diferentes configuraciones institucionales, el capítulo postula que este es el momento para que Chile adopte la vicepresidencia de una manera efectiva y funcional.

En el capítulo ^VIII, Mariana Llanos y Leiv Marsteintredet analizan el uso del o juicio político en América Latina. El capítulo discute qué gatilla el juicio político, así como sus limitaciones e implicancias a la luz de experiencias recientes. El tema que cruza el capítulo es si la destitución del presidente por parte del Congreso representa necesariamente una salida a la crisis polí- tica que vive el país. Llanos y Marsteintredet entregan una nota de cautela al respecto, considerando cómo se ha utilizado el juicio político en Perú y Brasil en los últimos años.

En el capítulo IX, María José Benavente y Sergio Toro Maureira presen- tan una revisión sobre las características de los senados. Los autores discuten los objetivos que se esperan alcanzar con la existencia de una segunda cámara, sus configuraciones internas, tipos de representación y organiza- ción. El capítulo finaliza con una serie de aspectos que la discusión sobre unicameralidad versus bicameralidad debiera abordar para el caso de Chile.

Los autores sugieren que el diseño de la estructura del futuro Congreso no puede desatenderse del tipo de régimen político a escoger, descentralización política, atribuciones del Senado, entre otras.

En el capítulo X, con Tito Olavarría Azócar analizamos un tema poco estudiado por la ciencia política: los gobiernos interinos en América Latina, prestando especial atención a cómo surgen y gobiernan los presidentes interinos en la región. Observamos que, si bien inicialmente pueden ser débi- les, la mayoría de los presidentes interinos busca aprobar e implementar una serie de proyectos de ley e, incluso, reformas profundas. A pesar de que los presidentes pueden no haber sido popularmente elegidos, una vez en el cargo intentan gobernar de una manera muy similar a como lo hacen los presidentes elegidos directamente por la ciudadanía. En este sentido, los presidentes interinos pueden gobernar introduciendo cambios políticos importantes, una diferencia clave con los gobiernos interinos en sistemas parlamentarios y semipresidenciales.

En el capítulo XI, Rocío Sáez-Vergara y yo examinamos la reelección presidencial. Para ello, proveemos información descriptiva del fenómeno de la reelección en América Latina en busca de patrones sobre cómo esta ha funcionado en la región durante las últimas décadas. Adicionalmente, discutimos las principales ventajas y desventajas de los diferentes tipos de reelección. En base a lo anterior, presentamos una propuesta del tipo de ree- lección que Chile debiera adoptar y las razones de ello.

En la conclusión, discuto las principales implicancias de los capítulos desarrollados en el libro. Pongo énfasis en los potenciales problemas que

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16 PRESIDENCIALISMO

Chile enfrentaría en caso de adoptar un régimen distinto al presidencial.

Discuto las dificultades observadas para arribar a un diagnóstico correcto y compartido que, además, sea congruente con las soluciones propuestas. Asimismo, argumento que el principal problema que afecta a la polí- tica nacional tiene que ver con los partidos y no con el presidencialismo.

Cerrando el capítulo, discuto una serie de reformas que debieran ser parte del debate sobre cómo mejorar el presidencialismo chileno en lugar de reemplazarlo.

Finalmente, es importante destacar el carácter colectivo y diverso de quienes contribuyen a este manuscrito. Sus capítulos son escritos por autores y autoras con distinta formación académica, de diferentes nacio- nalidades y pertenecientes a instituciones de Chile (Temuco, Concepción y Santiago), Ecuador, Alemania y Noruega. Las autoras y autores, además, se caracterizan por poseer una destacada expertise y experiencia investigativa en los temas que abordan en sus respectivos capítulos. El libro busca llegar a un público amplio, no especializado, que se interese en el proceso constitucional que vive el país y en el debate en torno al presidencialismo en Chile y América Latina.

C^HRISTOPHER A. M^ARTÍNEZ