INFORME FINAL. Roxana Barrantes Cáceres Rosa Morales Saravia

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Estimación de las pérdidas causadas por eventos originados por el Cambio Climático y de los costos y beneficios de implementar medidas de reducción de riesgos en el marco del

Sistema Nacional de Inversión Pública

INFORME FINAL

Roxana Barrantes Cáceres Rosa Morales Saravia

Lima, abril de 2008

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Índice

Acrónimos... 3

1. Resumen ejecutivo ... 4

2. Introducción ... 7

3. Marco conceptual y metodológico ... 9

3.1. El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)... 9

3.2. Cambio Climático y Vulnerabilidad ... 11

3.3. El Cambio Climático, el Riesgo y los Proyectos de Inversión Pública... 13

3.4. El análisis Costo – Beneficio, indicadores e incertidumbre... 16

3.5. Método de cálculo de beneficios: Costo evitado... 21

4. Selección de proyectos... 22

4.1. Principales criterios de selección de la muestra ... 22

4.2. Búsqueda y recopilación de la información ... 23

5. Evaluación de los proyectos seleccionados ... 26

5.1. Sector agricultura... 27

5.1.1. Dique con Enrocado Río Chicama Sector Toma Chiclín-Cartavio II Etapa... 27

5.1.2. Rehabilitación y Construcción de diques en la quebrada de Cansas ... 36

5.2. Sector energía ... 42

5.2.1. Proyecto Integral del embalse Tablachaca ... 42

5.2.2. Proyecto de Modernización del Sistema Hidrometeorológico y del Sistema de Control de las Lagunas Reguladas de la Cuenca del Mantaro ... 54

5.3. Sector saneamiento ... 60

5.3.1. Reconstrucción de los Daños Causados por el Fenómeno de El Niño en el Eje Paita-Talara... 60

5.3.2. Reconstrucción de los Daños Causados por el Fenómeno de El Niño en la Localidad de Talara... 73

5.3.3. Mejoramiento de Abastecimiento de Agua Potable en la Pampa Inalámbrica y Ampliación de las Redes de Alcantarillado en las UPIS del PROMUVI VII, Distrito y Provincia de Ilo - Región Moquegua... 81

5.4. Sector transportes... 88

5.4.1. Rehabilitación y Mejoramiento del Puente Simón Rodríguez y Accesos ... 88

5.5. Conclusiones del análisis de los proyectos seleccionados... 96

6. Tipología de los proyectos ... 102

6.1. Metodología para cuantificar los beneficios (costos evitados) de las medidas de reducción de riesgo en los cuatro sectores priorizados ... 102

6.2. Valores referenciales para la estimación de beneficios de medidas de reducción de riesgo en los cuatro sectores priorizados ... 110

6.3. Sugerencias y modificaciones al documento “Pautas Metodológicas para la incorporación del análisis del riesgo de desastres en los Proyectos de Inversión Pública” ... 116

Referencias bibliográficas... 119

Páginas Web consultadas ... 123

Anexo 1 – Lista de reuniones ... 124

Anexo 2 – Flujos netos ... 127

Anexo 3 – Fenómenos naturales registrados en las provincias de la cuenca del río Mantaro (1970-2003) ... 135

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Acrónimos

ATDR: Administración Técnica del Distrito de Riego BCRP: Banco Central de Reserva del Perú

CAF: Corporación Andina de Fomento

CC: Cambio Climático

CMNUCC: Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático

COES-SINAC: Comité de Operación Económica del Sistema Interconectado Nacional

CONAM: Consejo Nacional del Ambiente

CTAR: Consejo Transitorio de Administración Regional DGE: Dirección General de Epidemiología

DGPM: Dirección General de Programación Multianual del Sector Público

EDA: Enfermedades Diarreicas Agudas

EPS: Empresa Prestadora de Servicios de Saneamiento GEI: Gases de Efecto Invernadero

IDH: Índice de Desarrollo Humano IGP: Instituto Geofísico del Perú

INEI: Instituto Nacional de Estadística e Informática INP: Instituto Nacional de Planificación

INRENA: Instituto Nacional de Recursos Naturales IPCC: Panel Intergubernamental de Cambio Climático MINAG: Ministerio de Agricultura

MINEM: Ministerio de Energía y Minas MINSA: Ministerio de Salud

MEF: Ministerio de Economía y Finanzas MMC: Millones de Metros Cúbicos

MTC: Ministerio de Transportes y Comunicaciones

ODI: Oficina de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas OMS: Organización Mundial de la Salud

PARSSA: Programa de Apoyo a la Reforma de Sector Saneamiento PAPT: Programa Agua para Todos

PERPEC: Programa de Encauzamiento de Ríos y Protección de Estructura de Captación

PIP: Proyectos de Inversión Pública

PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUMA: Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente PREDES: Centro de Estudios de Prevención de Desastres

PROCLIM: Programa de Fortalecimiento de Capacidades Nacionales para Manejar el Impacto del Cambio Climático y la Calidad del Aire PROMUVI: Programa Municipal de Vivienda

PRONAP: Programa Nacional de Agua Potable y Alcantarillado

PROVIAS: Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Nacional SNIP: Sistema Nacional de Inversión Pública

TIR: Tasa Interna de Retorno

UNFPA: Fondo de Población de las Naciones Unidas UPIS: Urbanizaciones Populares de Interés Social

VAN: Valor Actual Neto

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1. Resumen ejecutivo

El objetivo del presente estudio es realizar una evaluación en cuatro sectores priorizados –agricultura, energía, saneamiento y transporte- de los impactos sobre los proyectos de inversión pública (PIP) correspondientes a eventos hidrometeorológicos extremos, así como evaluar la rentabilidad de las medidas de reducción de este tipo de riesgos. Esta evaluación adquiere mayor importancia frente al fenómeno del cambio climático, pues se espera que debido a este, aumente la frecuencia e intensidad de los fenómenos similares a los incluidos en este documento, sin contar a la fecha con adecuados instrumentos de predicción, aumentando también la incertidumbre sobre ellos.

Los PIP evaluados corresponden a dos grandes tipos de proyectos: aquellos que en sí mismos constituyen medidas de reducción de riesgos (muros de contención, sistemas de información), como aquellos proyectos regulares (puente, sistema de saneamiento) que han contemplado costos específicos dedicados a reducir vulnerabilidad. Ante la gran variedad y número de PIP ejecutados desde la creación del Sistema Nacional de Inversión Pública a la fecha, fue necesario hacer una selección de proyectos para el estudio. Los criterios utilizados para dicha selección son: pertenencia a los sectores priorizados, afectados por fenómenos naturales asociados al clima, escala del proyecto, representatividad, y disponibilidad de información. Los proyectos seleccionados son:

Cuadro 1.1. Proyectos seleccionados

Sector/Proyecto Institución

ejecutante Región Evento (s) que lo afectó (aron)

Monto total del proyecto (Miles de S/.

de 2007)

Agricultura

Dique con Enrocado Río Chicama Sector Toma Chiclín-Cartavio II Etapa

Ministerio de Agricultura – Administración Central - Dirección Regional Agraria La Libertad

La Libertad El Niño - crecida del río Chicama - inundación

300

Rehabilitación y

Construcción de diques en la quebrada de Cansas

Ministerio de Agricultura – Dirección Regional Agraria

Ica Ica El Niño – Inundación

de la ciudad de Ica 1,250 Energía

Proyecto Integral Embalse

Tablachaca Electroperú S.A. Huancavelica

Eventos

hidrometeorológicos

varios, El Niño 69,095

Proyecto de Modernización del Sistema

Hidrometeorológico y del Sistema de Control de las Lagunas Reguladas de la Cuenca del Mantaro

Electroperú S.A. Junín, Pasco, Huancavelica, Ayacucho

Eventos

Elaboración: Instituto de Estudios Peruanos

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Cuadro 1.1. Proyectos seleccionados (cont.)

de 2007) Saneamiento

Reconstrucción de los Daños Causados por el Fenómeno de El Niño en el Eje Paita- Talara

Programa Nacional de Agua Potable y

Alcantarillado - PRONAP Piura El Niño 6,065

Reconstrucción de los Daños Causados por el Fenómeno de El Niño en la Localidad de Talara

Mejoramiento de Abastecimiento de Agua Potable en la Pampa Inalámbrica y Ampliación de las Redes de Alcantarillado en las UPIS del PROMUVI VII, Distrito y Provincia de Ilo – Región Moquegua

Gobierno Regional de

Moquegua Moquegua Lluvias - crecidas del

río Osmore 23,352

Transporte Rehabilitación y

Mejoramiento del Puente Simón Rodríguez y Accesos

PROVIAS Departamental Piura El Niño 14,712

El estudio enfatiza tres elementos fundamentales que afectan la rentabilidad económica del PIP: los riesgos, los beneficios y los costos. Los riesgos de los proyectos fueron identificados analizando los expedientes así como de las entrevistas a los responsables del sector público. Los beneficios fueron calculados por el método del costo evitado, es decir, si ejecutar la medida de mitigación de riesgos evita pérdidas como, por ejemplo, los costos de reconstrucción, los costos de las actividades económicas que el proyecto contribuye a realizar, o los costos involucrados en suministrar el servicio económico mientras el proyecto esté paralizado, éstas son consideradas un beneficio atribuible a la medida de mitigación. Los costos de las medidas de mitigación de riesgos fueron tomados de los expedientes de los proyectos.

La evaluación fue realizada utilizando los indicadores conocidos: VAN, TIR y ratio Beneficio Costo. Se construyeron cuatro escenarios que varían tanto por el momento de ocurrencia del evento negativo como por la efectividad de las medidas de mitigación¹:

Escenario 1: Evento ocurre en el año 5 con 100% de probabilidad de ocurrencia y la medida es efectiva al 100% (total protección).

Escenario 2: Evento ocurre con probabilidad de 20% en los años 1 a 5 y la medida es efectiva al 100% (total protección).

Escenario 3: Evento ocurren en el año 5 con 100% de probabilidad de ocurrencia y la medida es efectiva al 80%.

1 La determinación del nivel de riesgo requiere previamente determinar el nivel de la vulnerabilidad y el grado de los peligros. Sin embargo, al no ser posible la determinación del grado de vulnerabilidad y peligros, se pretende reflejar la variabilidad de estos dos indicadores en el grado de efectividad de la medida de reducción de riesgo.

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Escenario 4: Evento ocurre con probabilidad de 20% en los años 1 a 5 y la medida es efectiva al 80%.

Los resultados de la evaluación indican que todas las medidas resultan rentables en los diferentes escenarios planteados de efectividad y ocurrencia de los eventos, y que son independientes de la escala del proyecto o de la medida de mitigación. En particular, se llama la atención sobre el nivel del ratio Beneficio-Costo en todos los casos que oscila entre 1.92 a 3.06 en los proyectos del sector Agricultura; 1.36 a 34.55 en los proyectos del sector Energía; 2.18 a 14.54 en el sector Saneamiento; y 7.11 a 10.96 en Transportes. A partir de los resultados de la evaluación, podemos destacar la importancia de la información sobre la ocurrencia e intensidad de los fenómenos hidrometeorológicos, pues ella es necesaria para el correcto dimensionamiento de las medidas de mitigación, así como la urgencia de estas.

Las limitaciones encontradas por este estudio deben ser notadas por su efecto para la evaluación de futuros PIP. Las dificultades más importantes encontradas son dos.

Primero, la identificación de proyectos relacionados a los efectos de los peligros naturales y del cambio climático constituyó una limitación ya que es riesgoso atribuir al cambio climático cualquier alteración en la magnitud o frecuencia de fenómenos hidrometeorológicos. Segundo, no se cuenta con un banco de datos de PIP completo y actualizado, por lo que la selección de PIP para el análisis dependió fuertemente de la disponibilidad de información. La consecuencia es que la representatividad de los proyectos analizados es limitada. En algunos casos, no ha sido posible estimar todos los beneficios identificados.

Además de la evaluación misma de la medida de mitigación de riesgo, el estudio incluye la metodología seguida para la estimación de los beneficios considerados, así como las posibles fuentes de la información necesaria para realizar dichos cálculos.

Finalmente, se plantean algunas sugerencias al documento “Pautas Metodológicas para la incorporación del análisis del riesgo de desastres en los Proyectos de Inversión Pública”, a fin de mejorar las herramientas disponibles para las instituciones que formulan proyectos de inversión pública.

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2. Introducción²

En el marco de la preparación de la Segunda Comunicación Nacional del Perú a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), que está en concordancia con la Estrategia Nacional del Perú sobre Cambio Climático, se suscribió el Convenio de Cooperación Interinstitucional entre el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) con fecha 16 de julio del 2007, a fin de ejecutar las actividades correspondientes al documento del Subproyecto “Propuesta para la incorporación de la variabilidad climática y de las variables de cambio climático en los Modelos Macroeconómicos, proceso de asignación del presupuesto público y Sistema Nacional de Inversión Pública”. Así, el estudio “Estimación de las pérdidas causadas por eventos originados por el Cambio Climático y de los costos y beneficios de implementar medidas de reducción de riesgos en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública”, formará parte del primer componente del Subproyecto antes mencionado.

El objetivo general del estudio es proporcionar información sobre la estimación monetaria de los impactos generados en los proyectos de inversión pública, por los eventos originados por el cambio climático. Asimismo, son dos los objetivos específicos:

Estimación monetaria (general, y de ser posible, específica) de los daños y pérdidas generados por eventos originados por el cambio climático, en los proyectos de Inversión Pública en los sectores priorizados: energía, agricultura, transportes y agua.

Identificación de las metodologías y la estimación monetaria de los beneficios y costos relacionados a las medidas de reducción del riesgo que se pueden incorporar en los proyectos de inversión pública para evitar las pérdidas generadas por eventos ocasionados por el cambio climático.

Según los términos de referencia del estudio, el informe final contendrá los siguientes elementos:

Determinación de la muestra.

Estimación de costos de reconstrucción y/o rehabilitación que se pudieron haber evitado, por impacto de los eventos identificados.

Estimación de los costos relacionados a las medidas de reducción de riesgos que se pudieron haber incluido en cada uno de los proyectos seleccionados.

Cuantificación de los beneficios relacionados a la incorporación de medidas de reducción de riesgo, que se hubieran generado en cada uno de los proyectos.

Estimación del costo-beneficio de las medidas de reducción de riesgos en los proyectos seleccionados.

Propuesta de valores referenciales y de metodología(s) para estimar los beneficios del punto relacionados a la incorporación de medidas de reducción de riesgo en los cuatro sectores priorizados de acuerdo a la información disponible.

2 Las autoras agradecen a los funcionarios y profesionales de los sectores que gentilmente aportaron información y tiempo para absolver consultas, y a los funcionarios de la Dirección General de Programación Multianual del MEF por su apoyo en la realización de este estudio.

La valiosa asistencia de investigación de Roberto Piselli, del Instituto de Estudios Peruanos, es reconocida y apreciada.

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Propuesta de sugerencias y modificaciones al documento “Pautas Metodológicas para la incorporación del análisis del riesgo de desastres en los Proyectos de Inversión Pública”, publicado por el Ministerio de Economía y Finanzas (2007).

A continuación se desarrollan estos puntos. El capítulo 3 presenta el marco de análisis utilizado para la elaboración del presente estudio. En el capítulo 4, se establecen los criterios para la selección de los proyectos a estudiar y se realiza una identificación de los mismos, así como un recuento de las limitaciones y dificultades para conseguir la información. En el capítulo 5, se presenta la descripción de los proyectos seleccionados y un recuento de los eventos hidrometeorológicos y del fenómeno El Niño que han afectado la zona del proyecto usando la base DesInventar de Soluciones Prácticas – ITDG. Asimismo, se realiza el análisis tanto de los costos de las medidas de reducción de riesgo consideradas como de los beneficios de cada una de ellas, a partir de lo cual se realiza el análisis costo-beneficio de los proyectos. El análisis de cada proyecto se complementa con una sección de conclusiones generales. En el capítulo 6, se plantea una guía metodológica para el cálculo de los beneficios incluidos en este estudio, así como la identificación de las principales fuentes de información disponibles para los datos requeridos. Finalmente, se presentan algunas sugerencias al documento “Pautas Metodológicas para la incorporación del análisis del riesgo de desastres en los Proyectos de Inversión Pública”, así como para la mejora de la aplicación del análisis de riesgo en los proyectos de inversión pública.

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3. Marco conceptual y metodológico

Para ubicar el análisis de los PIP seleccionados y derivar recomendaciones para los documentos preparados por el MEF, es necesario revisar los temas que motivan y sustentan este estudio. Se inicia con una breve presentación sobre el Sistema Nacional de Inversión Pública, seguida de una discusión sobre el Cambio Climático.

Los temas económicos se introducen al discutir los siguientes tres tópicos: el cambio climático y el análisis de riesgo, los criterios centrales del análisis costo – beneficio, y las metodologías para introducir el costo y los beneficios de las medidas de mitigación de riesgo.

3.1. El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)

El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) es el sistema administrativo del Estado que, a través de un conjunto de principios, métodos, procedimientos y normas técnicas, certifica la calidad de los Proyectos de Inversión Pública (PIP). Con ello se busca lograr la eficiencia en la utilización de los recursos de inversión, un mayor impacto socio-económico, es decir, un mayor bienestar para la población. Asimismo, este sistema pretende contribuir a la sostenibilidad de los servicios públicos intervenidos por los proyectos y a que éstos estén orientados a la mejora de la calidad o a la ampliación de la provisión de dichos servicios.³

La inversión pública debe estar orientada a mejorar la capacidad prestadora de servicios públicos del Estado de forma que estos se brinden a los ciudadanos de manera oportuna y eficaz. La mejora de la calidad de la inversión debe orientarse a lograr que los recursos invertidos produzcan el mayor bienestar social. Esto se consigue con proyectos sostenibles, que operen y brinden servicios a la comunidad ininterrumpidamente.⁴

A continuación se presenta una breve reseña de los principales hechos relacionados al SNIP:⁵

En 1995, se crea la Oficina de Inversiones (ODI) en el MEF para realizar algunas de las tareas del disuelto Instituto Nacional de Planificación (INP). La ODI tenía el encargo de diseñar el futuro SNIP.

En el año 2000, se inicia la implementación del SNIP que, en su primera fase estaba concentrado solo a nivel nacional y regional.

En julio 2000, se inicia un cambio en el SNIP hacia un sistema desconcentrado, incorporando los Gobiernos Locales y disponiendo su descentralización progresiva en el ámbito regional y local.

En octubre y noviembre de 2002, se reglamenta la desconcentración del sistema, permitiendo al MEF delegar la facultad para evaluar y declarar la viabilidad de los proyectos a los órganos de los distintos niveles de Gobierno.

Desde el 02 de enero de 2007, el SNIP fue descentralizado; por tanto, los PIP son evaluados y declarados viables por las Oficinas de Programación e Inversiones (OPI) de cada Sector, Gobierno Regional y Gobierno Local, según sus competencias y sin límite de monto.

El 19 de julio de 2007 se promulgó la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública, dentro de la cual se aprueba como instrumento de metodología

3 Información de http://www.mef.gob.pe/DGPM/pre_es_snip.htm, 11 de marzo de 2008.

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referencial la guía metodológica de “Pautas Metodológicas para la Incorporación del Análisis de Riesgo de Desastres en los Proyectos de Inversión Pública”.

Es en este contexto, que se inscribe el presente estudio, que busca evaluar la rentabilidad de las medidas de mitigación del riesgo planteado por el cambio climático en los PIP.

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3.2. Cambio Climático y Vulnerabilidad

El cambio climático (CC) está avanzando. Las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) siguen incrementándose de modo que sus concentraciones en la atmósfera son cada vez mayores, con ello la temperatura del planeta se ha elevado (PNUMA; 2002). Desde comienzos de la era industrial, la temperatura promedio se ha incrementado en 0,7°C y la tasa de aumento es creciente.

El Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) ha proyectado distintos escenarios de incremento de la temperatura que van desde 1°C hasta más de 5°C de la temperatura promedio del planeta para el siglo XXI. Este hecho trae como consecuencia un cambio en el clima mundial. El complejo sistema climático irá cambiando y se volverá aún menos predecible. Este es uno de los aspectos más complicados del cambio climático, ya que aumentará la incertidumbre.

La vulnerabilidad al cambio climático está altamente correlacionada con la pobreza.

Los países más pobres, que tienen menores capacidades y recursos para adaptarse a los cambios serán seriamente perjudicados. Según se enfatiza en el último Informe sobre Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), los cambios en las precipitaciones, las temperaturas y la disponibilidad del agua impactarán la producción agrícola, la seguridad alimentaria, la salud humana, sobre todo en los países en desarrollo. Adicionalmente, los efectos sobre los ecosistemas y la diversidad, el incremento en la frecuencia e intensidad de los eventos meteorológicos contribuirán a este escenario.

El Perú, un país cuyo aparato productivo está concentrado en la costa, y que depende en gran medida del sistema climático, específicamente del sistema hidrológico, puede sufrir graves consecuencias ante variaciones abruptas e impredecibles del clima. El Programa de Fortalecimiento de Capacidades Nacionales para Manejar el Impacto del Cambio Climático y la Calidad del Aire (PROCLIM) realizó estudios de diagnóstico climático, escenarios de cambio climático, estudios de vulnerabilidad y adaptación en las cuencas de los Ríos Mantaro, Piura y Santa⁶.

La cuenca del Río Piura es una de las cuenca del Pacifico mas vulnerables a los eventos climáticos extremos, debido a las anomalías océano-atmosféricas que se presentan en el Pacífico Ecuatorial central y occidental, donde se genera el fenómeno El Niño (CONAM 2005a). Con el fenómeno El Niño de 1997-1998⁷, Piura exportó en 1998, 23.5 millones de dólares menos de lo que exportó el año anterior. Se reportan asimismo, afectaciones a la infraestructura de riego⁸ y vial⁹ (CONAM, 2005a). En el departamento de Piura el 83% de los registros de desastres están ligados al clima, en el caso de la cuenca este porcentaje es del 87%. Los eventos predominantes son lluvias inusuales, inundaciones, epidemias y sequías.

6 Ver CONAM 2005a, 2005b, 2005c, 2005d, 2005e y 2005f.

7 Según un estudio de la Corporación Andina de Fomento (CAF, 2000), el episodio El Niño 1997-98 fue un evento atípico para Perú, ya que rompió con patrones atmosféricos y oceánicos establecidos, produciendo un comportamiento climático muy variado, tanto en espacio como en tiempo, no observado con anterioridad. Este evento desarrolló una gran intensidad en el Perú, siendo considerado como uno de los más fuertes ocurridos sobre el Pacífico Ecuatorial Central y Oriental en el último siglo. (CAF, 2000).

8 Por ejemplo, la CTAR Piura reportó a PROCLIM daños a la infraestructura de Riego San Lorenzo por un monto de US$ 4’026,726.

9 En Piura y Tumbes la afectación por la variabilidad climática (fenómeno El Niño), afectó las redes nacional, departamental y vecinal por montos de 158.5, 76.9 y 56.3 millones de Nuevos Soles respectivamente. Asimismo, los daños en puentes alcanzaron los 88.2 millones de Nuevos Soles.

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En la cuenca del Mantaro (CONAM 2005c), se ha encontrado un incremento de la temperatura máxima de aproximadamente 1.3°C en los últimos cincuenta años (0,24°C/década). Asimismo, la frecuencia de las heladas presenta un aumento durante los últimos cuarenta años. En esta cuenca uno de los principales problemas asociados al cambio climático es la reducción de la disponibilidad del agua, debido a reducciones en las precipitaciones. Así, la producción de energía eléctrica se vería afectada por disminución del recurso hídrico. En particular, se proyecta que en la región del Lago Junín, el principal reservorio, las precipitaciones disminuirán en 10%.

De otro lado, el estudio de la cuenca del río Santa (CONAM, 2005f) indica que aunque en los próximos cincuenta años la disponibilidad del recurso hídrico será creciente por la mayor tasa de desglaciación de la cordillera, se producirá una menor disponibilidad de agua posteriormente, debido precisamente a la reducción de la masas glaciares que funcionan como reservorios naturales de agua. Luego se dependerá sólo de las precipitaciones, que serán cada vez más impredecibles.

En este contexto de cambios de las condiciones climáticas, la adaptación de los países se presenta como inminente. Como indicaba Nordhaus (1993), la adaptación al cambio climático más importante, es la que realizarán los agentes privados, respondiendo al cambio en los precios relativos, de los ingresos relativos de la economía y del cambio en las condiciones ambientales. La adaptación de los humanos pasará así por procesos descentralizados de reasignación de recursos.

Entre los procesos esperados, se producirán migraciones, reasignación del capital, cambio en el uso de la tierra, cambio tecnológico, etc.

Sin embargo, existe un rol importante que el Estado debe cumplir en el proceso de adaptación frente a los posibles efectos que tendrá el cambio climático. La reasignación de recursos también traerá consigo una redistribución del ingreso (Diamond, 1993), por ello es importante que las políticas económicas tomen en consideración estos efectos. Invertir en medidas de reducción de riesgo contribuye a salvaguardar los ingresos reales, sobre todo de los más pobres que carecen de activos que puedan ayudarlos a sobrellevar los efectos nocivos del cambio climático, objetivados en desastres relacionados a peligros naturales como los considerados en este estudio. Si bien los efectos del CC son inicialmente físicos, sus efectos finales son financieros, así como políticos. La presión social y política por protección frente a los efectos de los cambios en el clima puede ser inmanejable una vez que éstos ocurren.

Por ello las políticas de adaptación tomadas con antelación, en un momento en que las presiones políticas son menores pueden contribuir al manejo del riesgo frente al CC, a resguardar los ingresos reales y a la gobernabilidad.

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3.3. El Cambio Climático, el Riesgo y los Proyectos de Inversión Pública

Con el desarrollo del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), se ha dado un paso adelante en el Perú para un uso eficiente de los recursos de todos los peruanos.

El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) es el responsable de su administración.

El MEF ha desarrollado un conjunto de instrumentos y metodologías de evaluación de proyectos de inversión que exigen a los formuladores y responsables de la ejecución de la inversión pública.

La evaluación de proyectos se realiza asumiendo que tanto los costos como los beneficios tienen valores determinados. De ahí que se realice un análisis de sensibilidad, mediante el cual se evalúa cómo varía la rentabilidad ante cambios de los costos y los beneficios.

Sin embargo, las actividades económicas se desarrollan en contextos de incertidumbre. No sabemos realmente cuál será la inflación el próximo año y tampoco si surgirá un nuevo producto que reemplace totalmente nuestras necesidades de inversión. La incertidumbre puede ser incorporada en el análisis de la rentabilidad de un proyecto de inversión pública a través del análisis de riesgos. En la actualidad, el MEF se encuentra en el proceso de adaptar los manuales para la evaluación de proyectos de inversión pública incorporando el análisis de riesgos. Son varios los tipos de riesgos que un proyecto de inversión puede enfrentar.

El único riesgo que enfrenta un proyecto de inversión pública no es el del cambio climático (CC). Heladas, inundaciones, y sequías son eventos de la naturaleza que pueden, o no, estar asociados al cambio climático. Una elevación gradual de la temperatura promedio en una determinada zona es un evento que puede estar mejor correlacionado con el cambio climático. ¿Cómo estos eventos pueden afectar el proceso de decisión de la inversión pública?

El tema es sencillo y complicado a la vez. De un lado, el principio básico de la economía, aquel coloquialmente conocido como “no hay lonche gratis”, indica que, frente a la diversidad de fines posibles y deseables, los recursos deben dedicarse a los usos más rentables. De aquí surge la necesidad de evaluar los proyectos de inversión que, al utilizar recursos públicos, es decir, de todos, deben justificar su pertinencia frente al resto de posibles destinos. No hay así duda que los proyectos deben evaluarse. Este es el aspecto sencillo.

De otro lado, el cambio climático tiene ciertas características que es necesario tener en cuenta en el proceso de inversión pública siendo la incertidumbre la principal para efectos del análisis. En otras palabras, ni el formulador del proyecto, ni el evaluador saben cuándo un evento de la naturaleza, como una lluvia o una helada o una sequía puede afectar una obra y tampoco la intensidad de esa afectación. Se puede establecer la probabilidad de ocurrencia de un evento, sobre la base de información histórica y usando la estadística. Este es el aspecto complicado¹⁰.

La complicación surge por varios motivos y aquí solamente enfatizamos dos. Primero, está el tema de la causalidad. ¿Son las lluvias de este año resultado del cambio climático o son parte del ciclo climático normal –sea este cual sea? ¿Es la reducción de la disponibilidad de agua en una determinada cuenca resultado de la reducción de

10 En este sentido, el uso de escenarios como los propuestos aquí u otros que consideran la variabilidad de otros elementos asociados a los proyectos (como por ejemplo, la demanda, la disponibilidad de recursos, etc.), contribuyen a tener una mejor visión de la rentabilidad del proyecto.

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lluvias de los últimos años o de la sequía de este? Segundo, está el tema de la incertidumbre sobre el evento mismo. Ignoremos por un momento el tema de la causalidad y atribuyamos al CC el origen de las perturbaciones de cualquier evento natural asociado al clima –lo que excluiría a los terremotos—. Todavía la ciencia no tiene certeza sobre la dirección del cambio en cada zona, aún cuando se conoce tendencias generales. ¿Cómo se puede saber en qué punto del ciclo del proyecto y de la obra pública se verá afectada por un evento climático?

La teoría económica, sobre la cual se construye el proceso de evaluación de proyectos de inversión, tiene algo que decir sobre cómo introducir la incertidumbre en las decisiones económicas. De hecho, cualquier decisión que se toma tiene resultados inciertos. No solamente la información que se utilizó para tomar la decisión puede ser incompleta o estar equivocada –a pesar de todos los esfuerzos de los evaluadores—, sino que aún con información completa hoy, puede ocurrir cualquier evento en fecha incierta y afectar los costos y los beneficios del proyecto.

De ahí que existan situaciones en las que el análisis económico recomienda esperar para tomar decisiones. Si esperar antes de ejecutar el proyecto brindará más información, que permita reducir el riesgo, la decisión económica eficiente será esperar y no ejecutar ahora. Sin embargo, la magnitud de las necesidades de la población exige evaluar hoy y ejecutar cuanto antes proyectos de inversión que contribuirán a elevar el bienestar de las personas. ¿Cómo se hace la evaluación de proyectos en este contexto? ¿Cómo se introduce el riesgo?

Es importante distinguir el análisis según cuanto afecta los costos y cuánto afecta los beneficios del proyecto. Miremos primero los costos. A los costos de la obra y de la gestión, tendremos que agregar el denominado “valor esperado” de los costos de demora en la terminación de la obra. Se habla de valor esperado porque es un costo que solamente se realizará si ocurre un evento negativo durante la construcción y obliga a demorar la culminación de la obra¹¹. Junto a estos costos, encontramos los costos de reconstrucción, en caso el evento negativo ocurra cuando la construcción ya ha terminado y la obra esté en fase de utilización. Nuevamente, tendremos que hablar del valor esperado del costo de reconstrucción debido a que es un evento incierto, pero probable, que la obra deba reconstruirse.

El otro componente de la evaluación de proyectos es la determinación de beneficios.

De manera similar a los costos, si la obra no se concluye, los beneficios no se podrán realizar; si el evento negativo ocurre durante la fase de utilización, la pérdida de actividades económicas que el proyecto ayuda a realizar será contada como costo del proyecto, y ya no como beneficio.

Todas estas consideraciones pueden ser introducidas de manera sistemática y formal en la evaluación de proyectos a través del análisis de riesgos de desastres. Este exige identificar los riesgos que un proyecto puede enfrentar e introducir en el análisis de rentabilidad los valores esperados de costos y beneficios inciertos. Para introducir los riesgos, es necesario tener un registro de eventos y calcular las probabilidades de ocurrencia, de manera similar a cómo se calcula la probabilidad de ocurrencia de cualquier evento que dependa del azar.

Tanto los PIP de reducción de riesgos como cualquier componente de reducción de riesgos que forma parte de un PIP más amplio, incrementan el nivel de seguridad ante eventos catastróficos climáticos o hidrometeorológicos. Otra manera de examinar el

11 En este contexto, un valor esperado es el valor por la probabilidad de ocurrencia del evento negativo.

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problema del análisis costo-beneficio de las medidas de mitigación frente al riesgo, es a través de concebir el nivel de seguridad como un buen público, cuyos incrementos de niveles ocurren de manera discreta por decisión del formulador de política pública.

Esto puede apreciarse gráficamente en el gráfico 3.1., con el incremento de oferta mostrado por el desplazamiento de la oferta desde O1 hasta O2. El nivel de oferta es definido por la autoridad.

Figura 3.1. Nivel de Oferta de un bien público

Q

P O1

D

P

Q O1 O2

D

Elaboración: Instituto de Estudios Peruanos.

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3.4. El análisis Costo – Beneficio¹², indicadores e incertidumbre

La evaluación de las medidas de reducción de riesgo ha sido realizada utilizando la metodología de análisis costo beneficio, que consiste en el análisis de rentabilidad social del proyecto sobre la base de la comparación del valor actual de sus costos sociales y sus beneficios para el conjunto de la sociedad. Para ello, es necesario monetizar los costos y beneficios relevantes al proyecto, de modo que se puedan introducir en el flujo de caja (Beltrán y Cueva, 1996). A partir de los costos y beneficios cuantificados se construye el flujo de caja del proyecto. Éste considera los ingresos y egresos que se generan por la existencia de las medidas de reducción de riesgo. En el caso de los ingresos, o beneficios, se trata de los costos evitados que surgen por la existencia de los proyectos.¹³

Con el objetivo de eliminar el efecto de la inflación en el análisis de las medidas de reducción de riesgo, los datos sobre costos y beneficios han sido deflactados y expresados en Nuevos Soles de 2007, siguiendo lo indicado en la Metodología del Índice de Precios al Consumidor publicada por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). La fórmula utilizada para ello es:

2007 2007

min _ _

IPC IPC

al no Valor real

Valor

t

= t

Para determinar la rentabilidad de la medida de reducción de riesgo utilizamos el Valor Actual Neto (VAN), que es el valor presente de los beneficios netos que genera el proyecto. Este indicador considera el valor del dinero en el tiempo. La tasa de descuento utilizada (11%)¹⁴ corresponde a la tasa social de descuento indicada en los parámetros de evaluación del SNIP (Anexo SNIP 09). Esta tasa “castiga los costos y beneficios futuros debido al tiempo que tiene que transcurrir para que se hagan efectivos”¹⁵. La interpretación del VAN varía dependiendo del valor que tome:

VAN > 0: La medida de reducción de riesgo es rentable respecto a los costos requeridos para su implementación.

VAN = 0: Los costos y beneficios de las medidas de reducción de riesgo son iguales.

VAN < 0: La inversión requerida por las medidas de reducción de riesgo son menores que sus costos, por lo que no son rentables.

Para medir la rentabilidad promedio anual de las medidas de reducción de riesgo utilizamos la Tasa Interna de Retorno (TIR). En este caso los intervalos relevantes para su análisis son:

TIR > tasa de descuento: Al ser la TIR mayor que el costo de oportunidad de los recursos invertidos, el rendimiento es positivo.

12 Sobre la base de Beltrán y Cueva (1999) y Beltrán y Cueva (2007).

13 Se asume que los proyectos de reducción de riego logran exitosamente cumplir los objetivos que se indican en cada caso, es decir, que el diseño de ingeniería es adecuado. Ver más adelante en el siguiente acápite los tipos de beneficios que se están considerando.

14 Aplicable a la evaluación social

15 Beltrán y Cueva (2007).

(17)

TIR = tasa de descuento: Al ser ambas tasas iguales, es indiferente la elección entre realizar la inversión o utilizar los recursos en otras alternativas.

TIR < tasa de descuento: Al ser la tasa menor al costo de oportunidad de los recursos, es más conveniente utilizar los recursos en otras alternativas.

El ratio beneficio-costo (B/C) muestra la relación entre el valor actual de los ingresos y costos que genera el proyecto. Es el cociente que resulta de dividir los valores actuales de los beneficios y los costos. Los intervalos de interpretación son:

B/C > 1: Corresponde a una situación en la que el valor presente de los ingresos es mayor al valor presente de los costos. Esta situación es equivalente a obtener un VAN mayor que cero o una TIR mayor que la tasa de descuento utilizada.

B/C = 1: Los valores actuales de los costos y beneficios son iguales, por lo que es indiferente realizar la inversión.

B/C < 1: El ratio beneficio costo es menor a uno cuando el valor actual de los beneficios es menor al de costos.

La evaluación de las medidas de reducción de riesgo considera once periodos, siendo el primero (año 0) en el que se dan los gastos de inversión, mientras que, por lo general, los beneficios se dan entre el segundo (año 1) y último periodo (año 10). De este modo, se sigue la metodología establecida por el MEF para la evaluación de los PIP.

En los casos en los que no se contó con información sobre los costos de operación y mantenimiento, se atribuyó a estos rubros el 10% del monto total de inversión correspondiente a las medidas de reducción de riesgo.

La inclusión de la incertidumbre en el análisis beneficio costo puede realizarse introduciendo un componente estocástico, que requiere conocer la función de distribución del evento aleatorio. Así se requiere de información muy precisa, de larga data y difícil de conseguir (Encuentro Hemisférico, 2007). De este modo, debido a la reducida información histórica con que se cuenta así como la especificidad que se requeriría en términos geográficos, hace que la incorporación de la incertidumbre sea a partir de escenarios y distintas probabilidades de ocurrencia de los eventos, así como de diversos niveles de efectividad de las medidas de reducción de riesgo para proteger a las inversiones públicas de los eventos hidrometeorológicos. Si bien las medidas de reducción de riesgo son diseñadas para ser efectivas ante un determinado nivel de peligro, utilizamos los escenarios relacionados al nivel de efectividad de las medidas de mitigación para probar la sensibilidad de los resultados ante la ocurrencia de eventos de mayor intensidad a la tomada en cuenta para el diseño de las medidas.¹⁶

Las medidas de reducción de riesgos funcionan como un seguro, pues cambian la función de distribución de los pagos, haciéndola más homogénea. Las medidas de reducción de riesgo serán económicamente rentables si –considerando el valor del dinero en el tiempo- sus costos de implementación y de operación y mantenimiento

16 Debido a que se espera que el cambio climático aumente la frecuencia e intensidad de los fenómenos hidrometeorológicos consideramos que es importante evaluar las medidas de reducción de riesgo en este tipo de escenarios. Ver también nota 1.

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son menores que los beneficios que brindan (costos evitados básicamente), tal como se observa en la siguiente desigualdad:¹⁷

( )

( ) ( )

∑ ( )

∑

₊ ^≤ ⁺ ⁺₊ ⁺ ⁺

+

t t

t

i

BNP CET

CEVC CEAT

CERR p

i M CM O

1

* 1

&

Donde:

CM: Costo de la medida de reducción de riesgo

O&M: Costo de operación y mantenimiento de la medida de reducción de riesgo

i: Tasa social de descuento

p: Probabilidad de ocurrencia del evento t: Periodo

CERR: Costo evitado de reconstrucción y rehabilitación CEAT: Costo evitado de atención de la emergencia

CEVC: Costo evitado de pérdida de vidas humanas y condiciones sociales CET: Costo evitado de tratamiento de enfermedades

BNP: Beneficios no perdidos por no interrumpir la actividad del proyecto Tal como se puede observar en la ecuación, en la medida que aumente la probabilidad de ocurrencia de los eventos aumentarán también los beneficios de las medidas de mitigación.

Así se evalúan las medidas de reducción de riesgo bajo cuatro escenarios. Estos escenarios combinan probabilidad de ocurrencia del evento y efectividad de la medida tomada:

Escenario 1: Evento ocurre en el año 5 con 100% de probabilidad de ocurrencia y la medida es efectiva al 100% (total protección).

Escenario 2: Evento ocurre con probabilidad de 20% en los años 1 a 5 y la medida es efectiva al 100% (total protección).

Escenario 3: Evento ocurren en el año 5 con 100% de probabilidad de ocurrencia y la medida es efectiva al 80%.

Escenario 4: Evento ocurre con probabilidad de 20% en los años 1 a 5 y la medida es efectiva al 80%.

Los escenarios han sido planteados con el objetivo de analizar la sensibilidad de los resultados ante diferentes grados de incertidumbre respecto a la ocurrencia de fenómenos naturales, así como diferentes grados de efectividad de las medidas de reducción de riesgo consideradas. La inclusión de la incertidumbre respecto a la ocurrencia de los eventos también responde al objetivo de introducir el valor de los recursos invertidos en las medidas de reducción de riesgo en el análisis, pues el ubicar los beneficios en años posteriores a la inversión permite que –a través de la tasa de descuento que representa el costo de oportunidad de los recursos- estos se vean reducidos. Finalmente, se decidió asignar al año cinco para la ocurrencia de los eventos en los escenarios 1 y 3 para obtener resultados comparables a los de Von Hesse (2007). Respecto al primer objetivo, se considera el caso en que se conoce que el evento ocurrirá en el año 5, así como la situación en la que si bien se desconoce

17 Sobre la base de Von Hesse (2007).

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con certeza cuando ocurrirá el evento, se espera que sea dentro de los siguientes cinco años, por lo que se asigna la probabilidad de ocurrencia del evento de 20% a los años 1 a 5. Para el caso de la efectividad de las medidas de mitigación, se plantean los casos en que la medida de mitigación evita por completo que los efectos nocivos de los eventos, así como la situación en la que reduce los mismos en un 80%.¹⁸ El resumen de los escenarios planteados se presenta en el cuadro 3.1.

Cuadro 3.1. Escenarios considerados

Escenario Probabilidad de ocurrencia

Efectividad de la medida de reducción

de riesgo Observaciones Escenario 1 100%, año 5 100%

Escenario 2 20%, años 1 a 5 100% El evento tiene la probabilidad de ocurrencia de 20% en cada uno de los años considerados Escenario 3 100%, año 5 80%

Escenario 4 20%, años 1 a 5 80% El evento tiene la probabilidad de ocurrencia de 20% en cada uno de los años considerados

Las probabilidades de ocurrencia del evento definen los valores esperados de los beneficios futuros¹⁹. Asimismo, las probabilidades de éxito de las medidas de reducción de riesgo ponderan los beneficios. Cuando la probabilidad de éxito no es total (no es 100%) la ganancia en beneficios tampoco lo es y se tiene un beneficio esperado correspondiente a la efectividad de la medida.

Se ha mencionado el análisis de riesgo en los proyectos de inversión pública como un elemento importante en la evaluación del riesgo. Según las “Pautas Metodológicas para la incorporación del análisis del riesgo de desastres en los Proyectos de Inversión Pública” (DGPM, 2007b), la determinación del nivel de riesgo que enfrenta un proyecto de inversión pública, requiere que previamente se determinen el grado de peligro y el grado de vulnerabilidad del PIP. En el primer caso, la determinación del grado de peligro, requiere información que permita establecer la frecuencia y severidad de los eventos adversos. Como se verá en el análisis por proyecto del capítulo 5, una de las bases de datos más importantes con que se cuenta (DesInventar de Soluciones Prácticas – ITDG), es una fuente de información cuyo nivel más desagregado de información es a nivel de distrito. Esto no permite identificar claramente la frecuencia ni la severidad en algunas localidades más pequeñas que el distrito. Adicionalmente, la precisión de la severidad del peligro requiere la información sobre la afectación o grado de impacto del peligro. No ha sido posible encontrar este tipo de información en la base DesInventar, en la información proporcionada por los sectores o en las entrevistas realizadas.

Asimismo, la definición de la condición de vulnerabilidad de un PIP, se explica por tres tipos de condiciones: vulnerabilidad por exposición (si estaría o está en el área del probable impacto -localización), vulnerabilidad por fragilidad (con la cual se enfrentaría el probable impacto de un peligro) y vulnerabilidad por resiliencia (capacidades

18 De existir información histórica detallada sobre la ocurrencia de eventos hidrometeorológicos (o predicciones sobre su frecuencia en los próximos años) podrían plantearse escenarios alternativos para su evaluación.

19 Al tratarse de los costos evitados que hubiera ocasionado la ocurrencia de un fenómeno natural, estos se hacen efectivos ante la ocurrencia de dicho fenómeno.

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disponibles para su recuperación -sociales, financieras, productivas, etc.- y qué alternativas existen para continuar brindando los servicios en condiciones mínimas).

Todos estos elementos requieren de una calidad de información que no ha sido posible conseguir, ya sea porque la memoria institucional del proyecto ha sido corta, porque hubiera sido necesario hacer trabajo de campo o entrevistas in situ, los proyectos son muy antiguos o la información no existe, Por estos motivos, no se ha incorporado todo el proceso de análisis y determinación del grado de riesgo que enfrentan los PIP estudiados. En la medida que se requiere establecer recomendaciones de contenido práctico para los evaluadores, se puede justificar esta opción.

La Evaluación Social de Proyectos

En el marco de la Teoría del Bienestar, existe la figura del planificador social, cuyo objetivo es maximizar el bienestar económico de todos los miembros de la sociedad.

La medida que se utiliza para ello es el excedente total, definido como la suma del excedente del consumidor y del productor (Mankiw, 2007). Asimismo, dentro de los postulados de la economía del bienestar presentados por Harberger (1971) encontramos que “los costos y beneficios económicos se consideran sin importar quiénes son los beneficiados o perjudicados”²⁰. El análisis costo-beneficio se fundamenta en el test de compensación potencial: un proyecto se justifica si los beneficiarios pueden compensar a quienes incurren en pérdidas, aún cuando, de hecho, la compensación no ocurra.

Fontaine (1999) indica que “la evaluación social de proyectos consiste en comparar los beneficios con los costos que dichos proyectos implican para la sociedad; es decir, consiste en determinar el efecto que el proyecto tendrá sobre el bienestar de la sociedad”. Los factores por lo que la evaluación social puede diferir de la privada son varios. El primero se relaciona con la diferencia entre los precios y costos de capital sociales y sus correspondientes valores privados. Además, la evaluación social incluye –a diferencia de la evaluación privada- los beneficios y costos sociales indirectos y los beneficios y costos intangibles relacionados al proyecto. Se indica además que la evaluación privada de proyectos subestima el valor social de la esta pues no considera los recursos liberados –o ahorrados- para los consumidores (excedente del consumidor) como para los productores (excedente del productor).²¹ Así, en este estudio, se consideran los costos y beneficios de consumidores y productores.

En el marco del SNIP, la evaluación social de PIP indica que para la realización de la evaluación social de las alternativas de proyecto se deben incluir sus flujos de ingresos, costos y de costos de operación y mantenimiento. Además, se establece que inicialmente se realice la evaluación económica a precios de mercado, para posteriormente realizar la evaluación de costos netos a precios sociales. La conversión de los flujos económicos a precios de mercado en flujos a precios sociales se realiza mediante el uso de factores de corrección correspondiente para los diferentes tipos de bienes y servicios considerados.²²

20 Harberger (1971), citado en Beltrán y Cueva (2007)

21 Fontaine (1999).

22 MEF (2003) y MEF (2006).

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3.5. Método de cálculo de beneficios: Costo evitado

Dada la naturaleza de los proyectos estudiados en el presente trabajo, se han identificado los siguientes tipos de beneficios (DGPM, 2007b):

Costo evitado de la reconstrucción o rehabilitación.

Costo evitado de pérdida de vidas humanas y reducción de condiciones sociales.

Costo evitado por gasto en enfermedades (menores casos de enfermedades).

Costo evitado de atender la emergencia.

Beneficios directos por no interrumpir la actividad de proyecto (costo evitado por la interrupción de la actividad del proyecto).

Beneficios indirectos por no interrumpir los servicios del proyecto (costo evitado por la interrupción de los servicios del proyecto).

Beneficios por optimización de recursos frente a variaciones climáticas.

En la literatura sobre el análisis costo-beneficio, se entiende que existe una simetría útil entre beneficios y costos: un beneficio no aprovechado es un costo, y un costo evitado es un beneficio (Dixon, 1994). Así, los costos evitados por la inclusión de medidas de reducción de riesgo en los PIP mencionados líneas arriba, son los beneficios de la inversión en reducción del riesgo.

Desde el punto de vista teórico, el tipo de bien que se provee con estas inversiones es la protección a la economía, es decir, a los agentes económicos (familias, empresas, sector público) contra eventos hidrometeorológicos que tienen consecuencias adversas sobre la salud, la producción, la productividad, la distribución del ingreso, etc. Así, la inversión en medidas de reducción de riego proveen mayores niveles de un bien público que llamaremos “seguridad”.

Este bien público, que genera externalidades positivas sobre los agentes económicos, no tiene un mercado que revele su precio y cuánto están dispuestos a pagar los agentes económicos por él. Así es necesario recurrir a los métodos de valoración económica para bienes sin mercado. El que un bien público no tenga mercado no quiere decir que no esté relacionado con bienes que sí lo tienen (Azqueta, 1994).

Los enfoques objetivos de valoración están basados en relaciones físicas que describen las relaciones causa efecto y proveen medidas objetivas de los daños (Dixon, 1994) resultantes de la ocurrencia de eventos hidrometeorológicos con consecuencias dañinas. A partir de funciones de daño físico a la infraestructura o a la salud que relacionan el evento catastrófico y sus consecuencias, se valoran los costos evitados.

El método de costo evitado, en este caso, asume que el bien “seguridad” forma parte de la función de producción del proyecto de inversión pública como un insumo²³. Así, de incluirse y realizarse la medida de reducción de riesgo, el proyecto de inversión pública queda protegido. En los proyectos de inversión pública, los bienes y servicios públicos provistos tendrían en su función de producción este insumo que, a su vez, debe ser provisto por el Estado por su calidad de bien público.

23 Adaptado y particularizado para este trabajo sobre la base de la definición general de Azqueta (1994).

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4. Selección de proyectos

La selección de los proyectos a estudiar en detalle responde a una serie de criterios considerados tanto en los términos de referencia de este estudio como en la propuesta técnica de la misma. Los criterios utilizados son: pertenencia a los sectores priorizados, afectados por fenómenos naturales asociados al clima, escala del proyecto, representatividad, y disponibilidad de información. Los criterios se explican a continuación.

4.1. Principales criterios de selección de la muestra

En primer lugar, los proyectos de inversión pública (PIP) seleccionados cumplen con el requisito de pertenecer a los sectores priorizados por el MEF y que se establecen puntualmente en los términos de referencia. Estos son: energía, agricultura, transportes y saneamiento.

El primer criterio planteado para la selección de los proyectos es la variable fenómeno natural, incluyéndose los proyectos relacionados al fenómeno El Niño u otros eventos climáticos de origen hidrometeorológico²⁴. Así se controlará que en la muestra seleccionada estén incluidos proyectos afectados tanto por el fenómeno El Niño 1997- 1998 como por los eventos climáticos de origen hidrometeorológico. Del mismo modo, se cuidó de incluir en la muestra por lo menos un proyecto afectado por los desastres ocurridos en la ciudad de Piura en 1998. Es importante anotar que el establecimiento de la causalidad entre el cambio climático y el evento mismo excede el ámbito económico de este estudio y corresponde a los especialistas en meteorología.

Con el objetivo de obtener una muestra lo más representativa posible se plantearon como criterios de selección la escala de los proyectos de inversión, medida por el monto de inversión requerido, y el tipo de proyecto. En el primer caso, el objetivo fue incorporar en la selección de los proyectos de cada sector tanto proyectos medianos como grandes, mientras que, con el segundo, se buscó que la selección de los proyectos considerara los tipos de proyecto más comunes en cada sector, sobre la base de la información disponible sobre los proyectos de inversión pública.

Finalmente, la disponibilidad de información de los PIP fue un criterio fundamental para determinar la inclusión de un determinado proyecto en la muestra estudiada. Este punto se desarrolla con mayor detalle a continuación.

24 Tales como sequías, inundaciones, heladas, precipitaciones intensas.

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4.2. Búsqueda y recopilación de la información

Con el objetivo de iniciar la recopilación de la información necesaria para realizar el estudio, se llevaron a cabo entrevistas a los especialistas de la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público (DGPM) del MEF (Sectoristas de los sectores priorizados)²⁵. En ellas se indicaron preferencias por algunos PIP que deberían ser incluidos en el trabajo. Así, estas preferencias se convierten en un criterio adicional de selección de los proyectos.

Debido a que la información de los proyectos se encuentra en manos de los ejecutores y en algunos casos en manos de los Ministerios correspondientes, fue necesario tener entrevistas con los sectores e instituciones ejecutoras de los PIP (ver Anexo 1). A partir de las entrevistas se han seguido los procedimientos administrativos requeridos para acceder a la información. La DGPM del MEF ha facilitado activa y oportunamente estos trámites. A pesar de la solicitud oportuna de la información, a la fecha solo ha sido posible obtener información para ocho proyectos.

Una identificación preliminar de proyectos sobre la base de las entrevistas, dio las pautas para la búsqueda de la información de proyectos afectados por fenómenos hidrometeorológicos. Sin embargo, una vez que se indagaba por la disponibilidad de la información, se obtenían resultados negativos. Esto se debe principalmente, a:

Falta de bases de datos de proyectos, sobre todo de los más antiguos.

Falta de memoria institucional en ministerios, y otras instituciones.

Dispersión de la información a nivel de instituciones y espacial (almacenes).

No digitalización de información.

Como consecuencia de todos estos factores, los proyectos seleccionados, sobre la base de la disponibilidad de la información, son:

Cuadro 4.1. Proyectos seleccionados

de 2007)

Agricultura

Dique con Enrocado Río Chicama Sector Toma Chiclín-Cartavio II Etapa

Ministerio de Agricultura – Administración Central - Dirección Regional Agraria La Libertad

La Libertad

El Niño - crecida del río Chicama -

inundación 300

Rehabilitación y

Construcción de diques en la quebrada de Cansas

Ministerio de Agricultura – Dirección Regional Agraria

Ica Ica El Niño – Inundación

de la ciudad de Ica 1,250 Energía

Proyecto Integral Embalse

Tablachaca Electroperú S.A. Huancavelica Eventos

hidrometeorológicos varios, El Niño

69,095 Proyecto de Modernización

del Sistema

Hidrometeorológico y del Sistema de Control de las Lagunas Reguladas de la Cuenca del Mantaro

Electroperú S.A. Junín, Pasco, Huancavelica, Ayacucho

Eventos

25 Ver en el Anexo 1 la relación de reuniones y entrevistas.

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Cuadro 4.1. Proyectos seleccionados (cont.)

de 2007) Saneamiento

Reconstrucción de los Daños Causados por el Fenómeno de El Niño en el Eje Paita- Talara

Reconstrucción de los Daños Causados por el Fenómeno de El Niño en la Localidad de Talara

Mejoramiento de Abastecimiento de Agua Potable en la Pampa Inalámbrica y Ampliación de las Redes de Alcantarillado en las UPIS del PROMUVI VII, Distrito y Provincia de Ilo – Región Moquegua

Gobierno Regional de

Moquegua Moquegua Lluvias - crecidas del

río Osmore 23,352

Transporte Rehabilitación y

Mejoramiento del Puente Simón Rodríguez y Accesos

PROVIAS Departamental Piura El Niño 14,712

Es evidente, entonces, que la selección de los proyectos ha sido condicionada fuertemente por la existencia de información. De este modo, el método de selección no es representativo, pues se ha debido dejar de lado la aleatoriedad en la selección de la muestra. La escasez de información ha limitado la aplicación de criterios de escala y tipo de proyecto. Finalmente, debido a que no existe información sistematizada sobre los proyectos de inversión pública afectados por fenómenos naturales, se desconoce el tamaño del universo de proyectos.

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Mapa 4.1. Ubicación de los proyectos seleccionados

Reconstrucción de la infraestructura de Saneamiento en la ciudad de Talara

Puente Simón Rodríguez

Eje Paita-Talara

Protección Río Chicama

Proyecto del Sistema Hidrometeorológico Proyecto Integral del Embalse Tablachaca

Quebrada de Cansas

Pampa Inalámbrica

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5. Evaluación de los proyectos seleccionados

A continuación se presentan los resultados de la evaluación de los proyectos seleccionados. Como se anunció, se tiene proyectos de cada sector priorizado: dos de Agricultura, dos de Energía, tres de Saneamiento, y uno de Transportes.

Para realizar la evaluación, primero se realiza una breve descripción de los proyectos y de las medidas de reducción de riesgo consideradas. Veremos que algunos proyectos constituyen en su totalidad medidas de reducción de riesgos y otros las incluyen como parte de las obras a realizar. En todos los proyectos analizados, se utiliza un horizonte de evaluación de 11 periodos: inversión en año 0 y 10 periodos de costos de mantenimiento y beneficios. Este horizonte de evaluación se mantiene en los distintos escenarios analizados pues lo que se busca es comparar la sensibilidad de los resultados.²⁶

Respecto al grado de atribución de los fenómenos hidrometeorológicos relacionados a los proyectos analizados al cambio climático, el estudio se ha realizado bajo el supuesto que dichos fenómenos son una muestra de los efectos del cambio climático, pues este afectará la intensidad y frecuencia de ocurrencia de los mismos.

Se incluye dentro de la descripción de los proyectos y las medidas de mitigación consideradas el análisis de riesgo de cada uno de ellos, realizado con la información disponible. Se identificaron los peligros y vulnerabilidades relacionados a cada uno de los proyectos, aunque sin poder determinar de forma cualitativa los grados de intensidad de estos. No fue posible realizar la determinación del nivel de riesgo, debido a que no se contó con información suficientemente detallada. Finalmente, debido a que este documento consiste en una evaluación de medidas de mitigación ya planteadas, no se definirán sino que se explicaran las medidas comprendidas en los proyectos analizados a la partir de los peligros y vulnerabilidades identificados.

26 Los beneficios de una medida de reducción de riesgo se producen cuando ocurre el evento adverso. Se considerarán en el análisis dos tipos de escenario para la ocurrencia del evento climático adverso: uno en que ocurre con probabilidad 100% en el año 5 y otro en el que ocurren con probabilidad de 20% anual entre los años 1 a 5. De este modo, será necesario calcular el beneficio esperado de la medida de reducción de riesgo. Si bien estos escenarios implican que los beneficios se obtendrían entre los años 1 a 5, nuestro horizonte de análisis es de diez años, con lo que se están considerando los costos de operación y mantenimiento de los siguientes cinco años.