RD 597/2007,
publicación
de las
sanciones
por
infracciones
muy graves
AUTOR:ALEGRE NUENO, Manuel.
TÍTULO:RD 597/2007, publicación de las sanciones por infracciones muy graves.
FUENTE:Gestión Práctica de Riesgos Laborales, nº 40, pág. 16, julio-agosto 2007.
RESUMEN:Aunque la Ley de Preven-ción de Riesgos Laborales ya hacía refe-rencia a la posibilidad de hacer públicas a las empresas que cometiesen sancio-nes por infracciosancio-nes muy graves en pre-vención de riesgos, no ha sido hasta el Real Decreto 597/2007, que ha entrado en vigor el pasado mayo, cuando se ha desarrollado este mandato reglamenta-riamente. Datos como el nombre de la empresa, su CIF o su sector de activi-dad, entre otros, quedarán recogidos en el BOE una vez adquiera firmeza la san-ción. El autor del artículo reflexiona acerca de la constitucionalidad de esta medida, y analiza sus ambigüedades y vacíos legales, utilizando como referen-cia la Ley de Protección de Datos de Carácter Personal.
DESCRIPTORES: •RD 597/2007.
•Sanciones.
•Infracciones muy graves.
•Ley de protección de Datos de Carácter Personal.
•Normativa.
FICHA TÉCNICA
Las empresas sancionadas por infracción muy grave en prevención de
riesgos laborales aparecerán perfectamente identificadas en el Boletín
Oficial del Estado (BOE) –o su equivalente de las comunidades autónomas–
y todos sus datos pasarán a un registro de consulta pública. ¿Hasta qué
punto respeta esta medida el derecho fundamental a la protección de datos
de carácter personal?
L
a Ley de Prevención de Riesgos Labora-les (LPRL) contenía en su artículo 49.5 el siguiente mandato: “Las sancionesimpuestas por infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales, una vez firmes, se harán públicas en la forma que se determine reglamentariamente”. Poste-riormente, el artículo 40.2 del Real Decreto Legis-lativo 5/2000, de 4 de agosto, sobre infracciones y sanciones en el orden social (LISOS), derogó el precepto transcrito recogiéndolo en su integridad. Finalmente, 12 años después de la entrada en vi-gor de la LPRL se produce el necesario desarrollo reglamentario para la aplicación de aquella previsión normativa, con la publicación del RD 597/2007, de 4 de mayo, sobre publicación de las sanciones por infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales.
Esta norma plantea numerosas dudas sobre su constitucionalidad lo que, con toda probabilidad, puede acarrear su no aplicación ante la perspectiva de que en vía judicial se declare la nulidad de la publicación y registro de las sanciones, por la vul-neración de varios principios constitucionales.
Finalidad y naturaleza jurídica de la publicación y registro de las sanciones
No contiene el RD 597/2007 una referencia a la finalidad perseguida con la publicación y el registro de las sanciones por infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos labo-rales. Sin embargo, resulta evidente que el objeti-vo es reforzar el cumplimiento de las normas so-bre seguridad y salud laboral, disuadiendo de la comisión de ilícitos administrativos, a través de un procedimiento intimidatorio, dirigido a la generali-dad de los ciugenerali-dadanos (prevención general) y al propio sujeto infractor (prevención específica); y represor, basado en el daño que para la reputa-ción, la imagen y las actividades empresariales del infractor tiene la publicidad de las sanciones ad-ministrativas que se le impongan. Pero la natura-leza punitiva de la norma que se analiza también se deriva del hecho de que restringe el ejercicio de un derecho fundamental, el de protección de datos de carácter personal.
Por consiguiente, puede afirmarse que se es-tá en presencia de una sanción, atípica y accesoria a la principal, por la comisión de infracciones muy
graves en materia de PRL, y no ante una mera consecuencia por la imposición de sanciones pe-cuniarias en estos supuestos. Esta afirmación no se fundamenta sólo en la finalidad de las medidas que se examinan, sino que también encuentra apoyo en el derecho positivo. Más concretamente, en el artículo 2.1 del RD 597/2007, al exigir que sea el inspector de trabajo y seguridad social quien “mediante propuesta contenida en acta de
infracción” inste a la publicación de las sanciones, previsión que cumple con el mandato contenido en el artículo 14.1, e) del RD 928/1998, de 14 de mayo, sobre procedimiento para la imposición de sanciones en el orden social.
De acuerdo con este último precepto, en las actas de inspección el funcionario actuante debe hacer constar expresamente “la propuesta de las
sanciones accesorias que procedan como vincu-ladas a la sanción principal”. Si la publicación y el registro de las sanciones pecuniarias por in-fracciones muy graves en materia de seguridad y salud laboral fuera una simple consecuencia de su imposición, no se exigiría al inspector de tra-bajo y seguridad social actuante que propusiera en el acta de infracción estas medidas, pues se llevaría a cabo automáticamente cuando la san-ción pecuniaria fuera firme al ser un efecto pro-pio de sus consecuencias.
El otro apoyo jurídico-positivo de esta tesis sobre el carácter sancionador de las medidas previstas en el RD 597/2007 se encuentra en el artículo 40.2 de la LISOS. Este precepto está ubi-cado en el capítulo VI, sección primera, titulado
responsabilidades y sancionesy contiene las san-ciones a imponer en materia de prevención de riesgos laborales. El artículo prevé que “las
san-ciones impuestas por infracsan-ciones muy graves, una vez firmes, se harán públicas en la forma que se determine reglamentariamente”.
Cómo se hacen públicas las sanciones
El procedimiento para la publicación de las sanciones por infracciones muy graves en materia de prevención –las tipificadas en el artículo 13 de la LISOS– se iniciará de oficio, mediante propues-ta expresa contenida en acpropues-ta de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, indican-do que la sanción será hecha pública en la forma prevista en el artículo 2 del RD 597/2007.
Una vez la sanción impuesta adquiera firme-za, el órgano administrativo competente que dic-tó la primera resolución en el procedimiento san-cionador o, en su defecto, aquél que determine la comunidad autónoma, ordenará que se haga pública la sanción en el BOE, o en el Boletín Ofi-cial de la autonomía que corresponda al ámbito de su competencia, en un plazo no superior a tres meses a contar desde la fecha de adquisi-ción de firmeza de la sanadquisi-ción.
No aclara la norma, en cuanto a la exigencia de firmeza de la sanción, si es suficiente su firme-za en vía administrativa, una vez agotados los re-cursos administrativos pertinentes o, si por el con-trario, de iniciarse un proceso judicial, habrá que esperar a la sentencia firme que le ponga fin. Aun cuando parece que se decante por la firmeza en vía administrativa al establecer, más adelante, que la publicación de la sanción se realizará en un plazo no superior a tres meses a contar desde la fecha de adquisición de firmeza del acto, la re-dacción no deja de ser confusa.
Es evidente que de optar por la firmeza en vía administrativa no se impide la tutela judicial del afectado, que podrá seguir recurriendo con-tra ésta en vía judicial. Sin embargo, no es me-nos evidente que tal postura podría llevar a que el interesado sufra daños y perjuicios de difícil reparación, pues de revocarse la sanción en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, a diferencia de la multa económica, que es de fácil reparación reintegrando la suma desembol-sada y además de las posibles indemnizaciones, el daño que se le hace al honor y la reputación del afectado de cara a la sociedad ya no tiene una enmienda tan sencilla. Sin que, ni de forma específica el desarrollo reglamentario, ni de for-ma general la LISOS y su Reglamento, prevean la posibilidad de poner en marcha medidas cau-telares en este supuesto.
En todo caso, si el sancionado recurre el ac-ta de infracción en sede contencioso-administra-tiva podrá solicitar la suspensión cautelar de la publicación, al amparo del artículo 129.1 y 130 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. De acuerdo con estos preceptos, “los interesados
podrán solicitar en cualquier estado del proceso la adopción de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia. Previa valoración circunstanciada de todos los intereses en con-flicto, la medida cautelar podrá acordarse úni-camente cuando la ejecución del acto o la apli-cación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso”, condición, ésta última, que se cumple en este asunto. La publi-cación de las sanciones impuestas por infraccio-nes muy graves hace que una eventual anulación del acta de infracción en sede contencioso-admi-nistrativa pierda su eficacia.
Por último, el órgano administrativo que orde-ne la publicación de las sancioorde-nes podrá hacerlas públicas en otros medios públicos distintos de los Boletines Oficiales, en los plazos y condiciones señalados por el artículo 2.3 del RD 597/2007. Igualmente, el órgano competente podrá ordenar la “publicación conjunta de las sanciones “con la periodicidad que determine (artículo 2.4). No se aclara, sin embargo, a qué “otros medios
públi-cos” puede referirse la norma.
No parece legítimo, ni acorde con el princi-pio de proporcionalidad, que la citada publica-ción se realice en los periódicos oficiales y mu-cho menos todavía, si cabe, que se dé cobertura reglamentaria en otros medios públicos distintos, como la prensa o publicaciones editadas por las Administraciones Públicas.
Los datos objeto de publicación
De acuerdo con el artículo 3 del Real Decreto 597/2007, los datos a publicar serán, al menos, los siguientes:
• Nombre o razón social de la empresa san-cionada.
• Sector de actividad a que se dedica. • Número de Documento Nacional de
Iden-tidad de las personas físicas o Código de Identificación Fiscal de las personas jurídicas. • Domicilio social.
•Infracción cometida.
•Sanción económica impuesta, incluyendo la cuantía, así como las demás sanciones im-puestas con carácter principal o accesorio, si las hubiera.
•Fecha de extensión del acta de infracción. •Fecha en la que la sanción adquiere firmeza. La publicación no alcanzará a los recargos de prestaciones económicas del sistema de la Seguri-dad Social que puedan ser fijadas por el órgano competente, de conformidad con lo previsto en la normativa reguladora de dicho sistema.
El registro de los datos
Pero la norma que se analiza no prevé úni-camente la publicación de las sanciones y los da-tos de los infractores sino también su registro. A este efecto, el artículo 4.1 del RD 597/2007 in-dica que en cada una de las administraciones competentes se habilitará un registro de los da-tos correspondientes a las sanciones. Éste será de consulta pública, lo que en ningún caso habi-litará para el tratamiento posterior de los datos o su inclusión en un fichero a los efectos previstos en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciem-bre, de Protección de Datos de Carácter Personal. Los datos que consten en los registros se cance-larán a los cinco años, a contar desde el día si-guiente a aquel en que se hubieran publicado (artículo 4.2 del RD 597/2007).
El derecho a la protección de datos
La publicación, y el registro de los datos enu-merados, obliga a hacerse la pregunta de si estas medidas son respetuosas con el derecho funda-mental a la protección de datos de carácter perso-nal. La finalidad del derecho fundamental a la pro-tección de datos es impedir el tráfico, ilícito y lesivo para la dignidad y reputación del afectado, de los datos relativos a la vida privada o íntima de la persona, así como de cualquier otro que identi-fique o permita la identificación de una persona, pudiendo servir para la confección de su perfil ide-ológico, racial, sexual, económico o de cualquier otra índole, o cuyo conocimiento o empleo por terceros pueda afectar a su reputación, su honor o tenga incidencia en el ejercicio de sus derechos, sean o no fundamentales (sentencia del Tribunal Constitucional 292/2000, de 30 de noviembre). Atribuye a su titular un poder de disposición y con-trol sobre su uso y destino, facultándole para deci-dir cuáles de esos datos puede proporcionar a un tercero, sea el Estado o un particular, o cuáles pue-de este tercero recabar.
Este poder de disposición y control se con-creta jurídicamente en la facultad de consentir la recogida y el acceso a los datos personales, su posterior almacenamiento y tratamiento, así co-mo conocer quién posee esos datos personales y para qué, pudiendo oponerse a la posesión o el uso. Estas facultades son las desarrolladas por Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Pro-tección de Datos de Carácter Personal (LOPD). De acuerdo con el artículo 3.a) de esta norma, dato de carácter personal es “cualquier
informa-ción concerniente a personas físicas identificadas o identificables”.
En el mismo sentido, el artículo 1.4 del Real Decreto 1.332/1994, de 20 de junio, por el que se desarrollan determinados aspectos de la Ley Orgánica 5/1992, –que continúa en vigor de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera de la LOPD–, considera datos de carácter personal “toda información
numéri-ca, alfabétinuméri-ca, gráfinuméri-ca, fotográfinuméri-ca, acústica o de cualquier otro tipo, susceptible de recogida, re-gistro, tratamiento o transmisión concerniente a una persona física identificada o identificable”.
El objeto de la LOPD, como se indica en su artículo 1, es “garantizar y proteger, en lo que
concierne al tratamiento de datos personales,
las libertades públicas y los derechos fundamen-tales de las personas físicas, y especialmente de su honor e intimidad personal y familiar”, de modo que el titular del derecho fundamental a la protección de datos es la persona física, quedan-do excluiquedan-dos de las garantías que conforman su contenido esencial, los datos relativos a las per-sonas jurídicas.
De acuerdo con los criterios emitidos por la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD) en relación con la aplicación de la LOPD a las per-sonas físicas que desarrollen alguna actividad em-presarial, “los profesionales, como los
comercian-tes individuales, quedarán bajo el ámbito de aplicación de la LOPD y, por tanto, amparados por ella cuando los primeros no tuvieran organi-zada su actividad profesional bajo la forma de empresa, no ostentando, en consecuencia, la condición de comerciante, y los segundos, cuan-do no fuera posible diferenciar, clara y
terminan-temente, su actividad mercantil del propio entor-no de su privacidad como persona física. En estos dos casos deberán aplicarse siempre las garan-tías y principios reconocidos en la LOPD dada la naturaleza fundamental del derecho a proteger”
(resolución de la AEPD R/00497/2005). Por tanto, no son titulares del derecho a la protección de datos los profesionales que ten-gan orten-ganizada su actividad bajo la forma de empresa, ni las personas físicas que ostenten la condición de comerciante, salvo cuando no re-sulte posible diferenciar su actividad mercantil de su propia actividad privada. Así pues, para la determinación de la aplicabilidad de la LOPD en relación con la información relativa a un empre-sario individual, es preciso determinar, con ca-rácter previo, si la actuación de que se trate afec-ta a su vida privada o, por el contrario, incide afec-tan sólo en la esfera de la actividad profesional o empresarial. En caso de duda, ha de prevalecer
La nueva norma no prevé únicamente la publicación de las sanciones y los datos de los infractores sino también su registro.
siempre la solución a favor de la protección de los derechos individuales (resolución de la AEPD R/00556/2005).
En materia de prevención de riesgos laborales pueden ser sujetos responsables de infracciones muy graves (artículo 2.8 y 9 de la LISOS), los tra-bajadores autónomos, es decir, las personas físicas que realizan de forma personal, habitual y directa una actividad económica a título lucrativo, sin ne-cesidad de tener organizada su actividad profesio-nal bajo la forma de empresa ni contar con una estructura empresarial.
Así, atendiendo a los criterios emitidos por la AEPD, los trabajadores autónomos que no osten-ten la titularidad de una empresa, ni estén suje-tos al estatuto jurídico de comerciante, de acuer-do con lo dispuesto en el Código de Comercio, sí son titulares del derecho fundamental a la pro-tección de datos y, por tanto, de un poder de dis-posición y control sobre su uso y el destino de sus datos personales.
Sin embargo, el RD 597/2007, al regular el procedimiento para el registro y la publicación de los datos personales de las personas físicas que sean sancionadas por la comisión de infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales (artículo 3), no ha previsto el ejercicio del derecho de acceso y cancelación, que forma parte del contenido esencial del derecho funda-mental a la protección de datos de las personas fí-sicas, vulnerando así este derecho fundamental. Únicamente la publicación y el registro de los da-tos enumerados en el artículo 3 del RD 597/2007, relativos a las personas jurídicas, no afrenta el de-recho fundamental a la protección de datos, toda vez que éstas no son titulares del mencionado de-recho fundamental.
Reflexiones críticas
El RD 597/2007 plantea graves problemas in-terpretativos y numerosos interrogantes sobre su constitucionalidad, entre los que cabe destacar:
> Con la publicación y el registro de las sancio-nes por infracciosancio-nes muy graves en Preven-ción de Riesgos Laborales se vulnera el princi-pio de legalidad, por dos motivos:
•El mandato del artículo 40.2 de la LISOS, en cuyo desarrollo se ha promulgado el RD 597/2007, es una norma sancionadora en blanco que contiene una habilitación ilimitada a la potestad reglamentaria, limi-tándose a indicar que “las sanciones
im-puestas por infracciones muy graves, una vez firmes se harán públicas en la forma que se determine reglamentariamente”. •El titular de la potestad reglamentaria se ha
excedido en la utilización de la habilitación contenida en el citado artículo 40.2 de la LISOS, pues no se ha limitado a regular el procedimiento para hacer públicas las san-ciones por infracsan-ciones muy graves en PRL (artículo 2), sino que también ha previsto la creación de registros de consulta pública
El RD 597/2007 plantea graves problemas interpretativos y numerosos interrogantes sobre su constitucionalidad.
en las administraciones competentes, que contendrán los datos que se publiquen du-rante un período de cinco años a contar desde el día siguiente a su publicación (art. 3), cuando el registro de las sanciones no está previsto en el art. 40.2 de la LISOS. > Esta norma reglamentaria vulnera el principio
de irretroactividad de las sanciones (artículo 25.1 de la Constitución Española), al permitir la publicación de las sanciones por infraccio-nes muy graves en prevención de riesgos la-borales que se impongan en aquellos expe-dientes sancionadores en curso en la fecha de su entrada en vigor –25 de mayo de 2007–, siempre que no se haya formulado propuesta de sanción (disposición transitoria única). Esta previsión supone la aplicación de las san-ciones accesorias reguladas en el Real Decreto 597/2007 a hechos acontecidos con anteriori-dad a su entrada en vigor, pues son los únicos que pueden dar lugar a la apertura de expe-dientes sancionadores que se encuentren en curso en la fecha en que comience su vigen-cia. La única excepción prevista es la de aque-llos hechos respecto a los cuales ya se haya le-vantado acta de infracción con propuesta de sanción en el momento de su entrada en vigor. > Con el RD 597/2007 se introducen límites al derecho fundamental a la protección de datos de las personas físicas a través de una norma reglamentaria que, además, como se ha visto, vulnera lo establecido en la propia (LOPD) sin cobertura legal para ello.
> La norma no expresa qué derecho o bien constitucional pretende protegerse con la pu-blicación y el registro de las sanciones en materia de prevención de riesgos laborales, mientras que el Tribunal Constitucional tiene declarado que el apoderamiento legal que permita a un poder público recoger, almace-nar, tratar, usar y, en su caso, ceder datos per-sonales, sólo está justificado si responde a la protección de otros derechos fundamentales o bienes constitucionalmente protegidos. Tampoco aclara la norma comentada si la exi-gencia de que la sanción sea firme para poder ser publicada (art. 2.2), debe entenderse como firmeza administrativa o judicial. Ante tal ambi-güedad, habrá que aplicar la regla general,
pre-vista en el art. 24.1 del RD 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento Ge-neral sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones del orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, de acuerdo con la cual, las resoluciones sancionadoras firmes en vía admi-nistrativa serán inmediatamente ejecutivas. Optar por la interpretación de la firmeza en vía administrativa no impide la tutela judicial del sancionado, que podrá recurrir las sancio-nes en vía judicial. Sin embargo, esta inter-pretación conlleva para el infractor unos da-ños de difícil reparación, pues de revocarse la publicación y el registro de la sanción en el orden jurisdiccional contencioso-administrati-vo, el daño económico, así como su imagen y reputación, no tiene una fácil reparación. Además, ni el desarrollo reglamentario, ni la LISOS, han previsto la posibilidad de adoptar medias cautelares en este caso.
> Sin embargo, no se debe olvidar que si el san-cionado recurre el acta de infracción en sede contencioso-administrativa, podrá solicitar la suspensión cautelar de la publicación de la sanción, al amparo del artículo 129.1 y 130 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. De acuerdo con estos preceptos, “los
intere-sados podrán solicitar en cualquier estado del proceso la adopción de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia. Pre-via valoración circunstanciada de todos los in-tereses en conflicto, la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pu-dieran hacer perder su finalidad legítima al recurso”, condición ésta última que se cumple en este asunto, toda vez que la publicación de las sanciones impuestas por infracciones muy graves hace que una eventual anulación del acta de infracción en sede contencioso admi-nistrativa pierda su eficacia.
> Por último, las medidas previstas en el RD 597/2007 pueden infringir el principio “ne
bis in idem”, toda vez que precisamente la sanción económica, su publicidad y registro, se imponen en el seno de una misma rela-ción jurídica entre sancionador y sanciona-do, y no desde la perspectiva de relaciones jurídicas distintas.
