La Nueva P
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La Nueva Política Habitacional Chilena -
olítica Habitacional Chilena -
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olítica Habitacional Chilena
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Espacios para la Innovación
a la Innovación
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Guillermo Guzmán Filippi
Ministerio de Vivienda y Urbanismo - Chile
1. INTRUDUCCIÓN
La llegada del siglo XXI, con sus nuevos factores y contextos políticos, económicos y socio-culturales obligaron al actual Gobierno de Chile a plantearse una serie de desafíos, entre los que se encontraba el diseño de una nueva política habitacional.
Así, el Gobierno puso como uno de sus objetivos el llevar adelante un nuevo estilo de gobernar, estableciendo relaciones con actores de la sociedad civil y del sector priva-do más cercanas y cooperativas, con el fin de avanzar en el logro de los desafíos contenipriva-dos en la Agenda Presidencial: “alcanzar un crecimiento sostenido y sustentable; avanzar
en la igualdad de oportunidades; mejorar la calidad de vida en barrios y ciudades; y asentar el nuevo estilo de gobernar.”
En este contexto el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) chileno, decidió llevar adelante un proceso de trabajo, con el objetivo de replantear y reelaborar las políticas e instrumentos legales sectoriales, como la Ley General de Urbanismo y Construcciones y su respectiva Ordenanza, la Política de Desarrollo Urbano, y la Política Habitacional.
De dicho trabajo emanó la Nueva Política Habitacional (NPH), la cual podría establecer nuevos espacios de innovación en los procesos habitacionales, especialmente si se trata de la potencia del programa habitacional orientado a la atención de los más pobres: La Vivienda Social Dinámica sin Deuda (VSDsD), particularmente en su concreción a través de Fondo Concursable para Proyectos Habitacionales Solidarios (FCPHS).
2. ORIENTACIONES DE LA NPH
La NPH viene a establecer un punto de inflexión respecto de la política hasta entonces vigente, considerando que el Estado debería reforzar la acción dirigida a los más pobres, y responder a las demandas de los sectores medios y emergentes del país, definiéndose las siguientes orientaciones:
• reducir el déficit habitacional, imperativo ético que no puede ser postergado. Para ello, la NPH debe garantizar la continuación de una construcción sostenida de un alto número de viviendas;
• satisfacer la demanda, en particular de aquellos grupos emergentes que han vis-to mejorados sus ingresos, y que tienen mayores expectativas respecvis-to del tipo de solución habitacional que el Estado puede ofrecerles;
• innovar en la gestión, lo que requiere abrir espacios de participación a las potencialidades de las familias y grupos beneficiarios, a sus capacidades de organización, de proponer soluciones, de gestionar sus propios proyectos,
cam-biando, al mismo tiempo, la forma cómo el Estado históricamente ha hecho la gestión habitacional;
•fortalecer el rol subsidiario del Estado, en especial para con los sectores sin capacidad económica, asegurando a éstos el acceso a la vivienda, y tendiendo a alcanzar un mejor equilibrio y coordinación entre la construcción habitacional y el desarrollo urbano;
•ampliar el papel del sector privado en el financiamiento y la producción habitacio-nal, especialmente para cubrir las necesidades de crédito y construcción de las familias de menores ingresos;
•estimular la participación de otros actores constituyendo una red de actores colaborantes con el Estado, permitiendo con ello respuestas más descentraliza-das a las diversas necesidades habitacionales; y
•reconocer el carácter integral de la pobreza, la que no se resuelve sólo con el acceso a la vivienda, sino que requiere una articulación con el acceso a los servicios, la infraestructura, a la ciudad, y a otras áreas del desarrollo (educación, salud, trabajo, etc.).
3. OBJETIVOS DE LA NPH
Si bien algunos de los objetivos de la NPH no pueden considerarse como nuevos, con la NPH se busca reforzarlos para mejorar el cumplimiento de éstos:
•mantener una producción sostenida de soluciones habitacionales que garantice continuar con la reducción del déficit habitacional1;
•priorizar la focalización de las acciones emprendidas por el Estado, así como sus recursos, hacia las familias que no pueden resolver su problema de vivienda en el mercado habitacional privado2;
•tender a que las intervenciones habitacionales aporten a un mejor equilibrio socio-espacial de las ciudades;
•mejorar la calidad de las soluciones habitacionales y su entorno, tomando en cuenta las diversidades regionales y locales;
•asegurar suelo para los programas subsidiados, con el fin de evitar la segregación socio espacial, promoviendo la oferta de viviendas en localidades de tamaño reducido o en localizaciones remotas, así como de proyectos con un menor costo económico para el país; y
1 En los últimos años, la formación de anual de nuevos hogares ha ascendido a un promedio de 60 mil anuales,
mientras que la construcción de nuevas soluciones habitacionales ha sido de unas 80 mil viviendas al año. Es decir, se han construido del orden de 20 mil viviendas más que nuevos hogares.
2 A modo de ejemplo, se estima que con la Nueva Política Habitacional, un 60% del gasto futuro del MINVU estaría
orientado a los 2 quintiles de ingreso más pobres, lo que estaría de manera clara mejorando el carácter redistributivo del aporte estatal para la vivienda.
• aumentar la participación del sector privado en el financiamiento de la vivienda social, retirándose el Estado de la función crediticia de largo plazo.
4. SOLUCIÓN RESIDENCIAL A LA POBREZA O POR QUÉ CONSTRUIR ESPACIOS PARA LA INNOVACIÓN
La “antigua” política habitacional, vigente hasta diciembre del año 2001, genera una serie de efectos no deseados, los que vienen a consolidar y constituir los argumentos para la generación de la NPH, especialmente pensando en la generación de nuevos espacios de acción, procesos más innovadores, mayor caudal de recursos - no sólo económicos -, y con una mayor participación y compromiso de los diferentes actores. Entre alguna de estas razones se pueden señalar las siguientes:
• viviendas inasequibles para el 20% más pobre de la población, dado el perma-nente aumento del valor de la vivienda, en particular en el caso del Programa de Vivienda Básica, la que había llegado, aproximadamente, a US$ 7.623 en el año 2001;
• el I quintil de ingreso3 mostraba una alta precariedad no sólo en lo habitacional,
sino que, además, en lo relativo a la vida familiar, a los niveles y acceso a la educación, a la esfera de la salud, en el acceso y estabilidad laboral, etc.;
• alta tasa de morosidad por parte de los beneficiados con un crédito otorgado por algún SERVIU, la que alcanzaba prácticamente un 70%;
• homogeneidad de las soluciones habitacionales, versus una heterogeneidad so-cial y cultural (composiciones, tipos de familias, grupos étnicos), geográfica y climática, y heterogeneidad económica. En suma, heterogeneidad de los con-textos locales en los que se aplicaba la política habitacional y sus programas;
• disminución de la calidad constructiva de las soluciones habitacionales, lo que en el año 2002 llevó a orientar cerca de MUS$ 12.000 a la reparación de viviendas ya entregadas, implicando dejar de construir unas 1.850 viviendas nuevas;
• altos valores del precio de suelo, que absorben la mayor parte de los recursos destinados a la construcción de viviendas sociales, por lo general en terrenos localizados en la periferia de las zonas urbanas; y
• pocos actores involucrados en el proceso habitacional, especialmente aquellos que son potenciales beneficiarios de los programas de vivienda, constituyendo un desafío el abrir espacios para que aporten creativamente.
Ante este contexto, o argumentos que justificaban contar con una NPH, el MINVU concluyó en tres elementos bases para una propuesta integral al respecto, que a su vez dan lugar a los nuevos programas habitacionales orientados hacia los más pobres:
• multidimensionalidad, que requiere de un proceso habitacional desarrollado en el largo plazo, conforme a los ciclos de la vida familiar, exigiendo, a su vez, la integración de aspectos físico-espaciales y sociales;
•focalización, que requiere de una especificación financiera orientada a quienes no son sujetos de crédito, con un tipo de solución habitacional que detone el proceso habitacional completo, conforme a sus capacidades y características socio-culturales; y
•nuevo escenario social, representado en un nuevo carácter del Estado, potenciado hacia su rol subsidiario y regulador, el reconocimiento de una pobreza que requiere un tratamiento integral, una ciudadanía más activa y que demanda soluciones definitivas, y la necesidad de comprometer con mayor energía al sector privado.
5. PROGRAMAS HABITACIONALES URBANOS PARA LOS MÁS POBRES
5.1. Programa de Vivienda Social Dinámica sin Deuda (VSDsD)
Este programa, al cual se puede postular en forma individual o colectiva, tiene como población objetivo el 20,6% de las familias más pobres, que conforme al puntaje que obtienen en la aplicación de la Ficha CAS-24 se encuentran bajo la línea de pobreza
(menos de 543 puntos).
Este programa viene a constituir una solución para aquellas familias sin casa, que por su nivel de ingresos no constituyen sujetos de crédito, por lo que requieren un fuerte apoyo del Estado, y permite un crecimiento posterior de la vivienda conforme a las posibilidades de cada una de las familias. En suma, es una solución habitacional que no requiere de crédito complementario alguno, y potencia los recursos disponibles en el tiempo por el grupo familiar, en la ampliación y mejora de su vivienda.
Esta vivienda tiene un valor de US$ 6.699, el que se paga con el ahorro familiar de US$ 231 y el subsidio estatal de US$ 6.4685.
Nota: todos los valores al 30 de enero del 2002.
Esta vivienda tendrá una superficie inicial estimada en 28 mt2, la que podrá ser
ampliada por la familia hasta 50 mt2, y sobre la base de un proyecto considerado en el
diseño inicial.
4 “La Ficha CAS-2 es un instrumento destinado a estratificar socialmente a las familias que postulan a beneficios
sociales, permitiendo priorizar y seleccionar beneficiarios para los distintos programas sociales... Toda persona que solicita un subsidio estatal debe ser encuestada con este instrumento. La Ficha CAS-2 se aplica a todos los residen-tes de la vivienda en la que habita la persona que solicita el subsidio. Su vigencia es de dos años, después de lo cual la información debe ser actualizada... El sistema de estratificación se basa en el cálculo de un puntaje que varía entre 350 y 750 puntos aproximadamente. A menor puntaje mayor situación de carencia y necesidades insatisfechas... La Ficha CAS la aplican las Municipalidades”. Ver www.mideplan.cl .
Esta vivienda estará dispuesta en conjuntos habitacionales de hasta 300 unidades, conformadas según el caso, por subconjuntos de máximo 60 viviendas cada uno, los que dispondrán de equipamiento comunitario.
A la Vivienda Social Dinámica sin Deuda se puede acceder ya mediante la postulación de las familias a las viviendas licitadas y contratadas directamente por los SERVIU, o mediante el Fondo Concursable para Proyectos Habitacionales Solidarios.
5.2. Fondo Concursable para Proyectos Habitacionales Solidarios
Este Fondo constituye una segunda modalidad de postulación y acceso a la Vivienda Social Dinámica sin Deuda, razón por la cual la población objetivo es la misma hacia la cual se orienta el programa de VSDsD.
No obstante lo anterior, este Fondo tiene como objetivo rescatar el mayor capital que poseen los sectores populares, cual es la organización, y las capacidades y recursos propios (materiales, financieros, humanos, etc.).
A diferencia del programa anterior, este Fondo Concursable propicia la organización de las familias sin casa en grupos de mínimo 10 familias, poniendo a disposición de éstas una “bolsa” de recursos monetarios, mediante un concurso abierto de proyectos presentados por los propios potenciales beneficiarios, y patrocinados por una entidad organizadora privada, civil, o pública (fundaciones, prestadores de asistencia técnica, corporaciones habitacionales, municipalidades, SERVIU, etc.). El proyecto a postular debe contar con la aprobación de la Dirección de Obras Municipales correspondiente.
Las responsabilidades principales de estas entidades organizadoras serán la organización de la demanda, o de las familias que constituyen el grupo beneficiario, el diseño del proyecto habitacional, con todos los antecedentes técnicos que lo hagan viable, y el acompañamiento del grupo durante el proceso habitacional.
El subsidio otorgado, más el ahorro familiar, permite la construcción de alguna de las siguientes soluciones habitacionales:
• densificación predial (construcción de otra vivienda en el mismo sitio);
• construcción de viviendas en el mismo sitio en que las familias residen;
• construcción de viviendas en nuevos terrenos;
• adquisición y mejoramiento de viviendas usadas;
• adquisición y rehabilitación de viviendas en cités; y
• adquisición, rehabilitación y subdivisión de edificios antiguos, para convertirlos en viviendas.
Esta solución se complementa con proyectos de áreas verdes y equipamiento comunitario. Junto al subsidio, se otorgará asistencia técnica a los proyectos seleccionados para la contratación y ejecución de las obras.
Esta vivienda tiene un valor de US$ 6.699, el que se paga con el ahorro familiar de US$ 231 y el subsidio estatal de US$ 6.4686. Además se puede sumar aportes de otras
instituciones públicas o privadas, en dinero o en el financiamiento para la ejecución de obras complementarias a los proyectos.
Nota: todos los valores al 30 de enero del 2002.
5.2.1. Resultados 2002 del fondo concursable
En el presente año 2002 se llevó a cabo la primera licitación de este Fondo, para lo cual el MINVU destinó MUS$ 47.317. Con estos recursos se seleccionaron un total de 161 proyectos, beneficiando a 7.402 familias de todo el país, conforme a la siguiente distribución nacional:
Número de Número de Famílias Monto
Región Proyectos Beneficiadas Subsidio (US$)
I Región de Tarapacá 4 386 2.533.742
II Región de Antofagasta 33 527 2.383.890
III Región de Atacama 6 245 1.395.409
IV Región de Coquimbo 14 431 2.672.022
V Región de Valparaíso 18 799 5.039.374
VI Región del Libertador
General B. O’Higgins 5 212 1.225.611
VII Región del Maule 5 390 2.474.922
VIII Región del Biobío 34 2.587 16.328.210
IX Región de La Araucanía 22 687 4.214.569
X Región de Lo Lagos 13 646 4.024.537
XI Región de Aisén del Gral.
C. Ibáñez del Campo 0 0 0
XII Región de Magallanes y
Antártica Chilena 3 197 1.736.552
Región Metropolitana 11 535 3.306.540
Entidades Organizadoras Número de Proyectos
Corporaciones Habitacionales 5
Fundaciones 9
Municipalidades 99
Prestadores de Asistencia Técnica 14
SERVIU 34
Fuente: MINVU.
Por último, en cuanto a los tipos de proyectos seleccionados, la mayor cantidad se concentró en construcción en nuevos terrenos y construcción en sitio antiguo, con 121 y 31 proyectos, respectivamente.
Sin embargo, el desafío es potenciar las otras alternativas de solución que favorecen una reutilización tanto del parque habitacional y terrenos existentes, como la densificación predial y la adquisición y mejoramiento de viviendas usadas, y que cuentan con un buen nivel de acceso a los servicios e infraestructura de la ciudad.
Los resultados del año 2002, por tipo de proyecto, son lo que siguen:
Tipo de Proyecto Número de Proyectos
Seleccionados
Construcción en Nuevos Terrenos 121
Construcción en Sitio Antiguo 31
Densificación Predial 8
Adquisición y Mejoramiento de Vivienda Usada 1
Fuente: MINVU.
En cuanto a la participación de las denominadas Entidades Organizadoras, si bien los resultados muestran una preponderancia de los proyectos patrocinados por las Munici-palidades (99 proyectos), lo que a su vez es una manifestación de la importancia en la gestión de los proyectos en el nivel local, los resultados expresan una diversificación de los actores involucrados:
6. ALGUNAS REFLEXIONES FINALES
• La Nueva Política Habitacional Chilena, recién puesta en marcha en el 2002, requiere tiempo para poder evaluar sus reales posibilidades innovadoras en materia de la solución habitacional. No obstante, se puede decir que programas como el Fondo Concursable para Proyectos Habitacionales Solidarios da pasos a favor de ello, toda vez que innova en el proceso, al ser los proyectos iniciativas nacidas desde la comunidad (organizaciones de familias), quienes asumen el rol de proponer sus soluciones habitacionales, ajustarlas a sus necesidades, a sus propias realidades culturales, económicas y sociales, los que entran a “compe-tir” por los recursos financieros disponibles por el Fondo Concursable.
• Lo anterior también conlleva una innovación con relación a los actores involucrados en el proceso, sumando las capacidades locales de los municipios como entes organizadores, quienes conocen mejor que otros niveles del Estado la realidad local; Y, en el caso de que estas no puedan asumir este trabajo, pueden sumarse recursos técnicos y económicos de otros actores (fundaciones, ONGs, corporaciones habitacionales, etc.).
• Otra innovación que permite este Fondo, es la variedad de posibles tipologías de solución habitacional que permite financiar, las que van desde la construcción de nuevas viviendas en nuevos terrenos hasta la recuperación del parque habitacional existente, tanto rehabilitando antiguos edificios como densificando lotes que técnicamente lo permiten. Esto implica una mejor y mayor utilización de infraestructura y servicios existentes, como la construcción de viviendas en zonas urbanas consolidadas, integradas a los beneficios de la vida urbana.
• Sin embargo, más allá de lo anteriormente señalado, debemos referirnos a algunos aspectos que pueden darle mayor o menor factibilidad a estos espacios de innovación. Un primer aspecto dice relación con qué entenderemos por “estrategia”, cuando hablamos de estrategias de innovación tecnológica en América Latina.
Cuando hablamos de “estrategia”, lo primero que debemos decir es que ésta es tal siempre y cuando las acciones que emanen de ella sean sustentables a mediano y largo plazo. Esta sustentabilidad debe ser económica, es decir, que el programa sea financiable dentro de los parámetros de costo definidos y de los recursos disponibles, sin por ello disminuir las expectativas de los potenciales beneficiarios, tanto en el tiempo de espera que requieren para tener una solución, como en las características de la vivienda que recibirán; también debe ser una sustentabilidad socio-cultural y geográfica, es decir que la solución se ajuste o sea pertinente a las características del habitante beneficiado y a su medio geográfico local.
Lo anterior, implica que debe ser una estrategia que responda a la demanda masiva de viviendas que hay en los diferentes países, en el menos tiempo posible y con las mejores soluciones habitacionales posibles de construir. En esta perspectiva, si bien las experiencias piloto o experimentales aportan en el avance de aspectos técnicos, económicos y sociales, presentan la debilidad de ser acciones generalmente ensimismadas, dado sus dificultades para una aplicación a gran escala, en los términos señalados.
•Un segundo aspecto se refiere a qué se entiende por innovación, con el fin de darle, también, la sustentabilidad necesaria. Al referirnos a innovación, nos pa-rece que para ser tal debe, antes que nada, ser una respuesta eficiente y eficaz a un problema detectado, o una acción para satisfacer una o más necesidades manifestadas; debe ser un proceso flexible, que permita una diversidad de posibilidades en cómo se inicia así como en quién lo inicia; que sea replicable, pero en los términos antes señalados, es decir, a gran escala, en el corto plazo, conforme a las expectativas de tiempo y tipo de producto exigidas por las familias demandantes, y con los recursos disponibles; la innovación debe ser financiable no sólo con los recursos públicos o de terceros, sino, también, su precio debe ser financiable por las familias involucradas; una innovación debe tender a alcanzar una integralidad en su acción, en lo que se refiere al producto entregado que abarque vivienda y barrio, y en lo que se refiere a la entrega de vivienda junto con resolver problemas de empleo, salud, educación, etc.; y, por último, que sea posible impulsar y sostener dicha innovación en el mediano y largo plazo.
•Por último, sin embargo cumplirse muchas de las variables anteriores, para po-der llevar adelante estrategias de innovación en materia vivienda, en el marco de una política habitacional que las promueva, se requiere un contexto país que potencie y fomente desde una perspectiva más amplia las innovaciones. Por ejemplo, respecto al gasto en CyT7 en Chile durante el 2001, las cifras muestran
un panorama no muy alentador al respecto. Por ejemplo, el gasto por habitante llegó a 24 dólares, 2 dólares menos que durante el año 2000. Si estas cifras las comparamos con algunas de países desarrollados, el camino que nos queda por recorrer es largo. Durante el año 2001, Francia destinó 521 dólares por habitante para CyT, mientras que Alemania y Estados Unidos destinaron 606 dólares y 1.030 dólares, respectivamente.
En cuanto al porcentaje del PIB destinado a CyT, las cifras que exponen los países desarrollados y los en desarrollo nos muestran la brecha existente. Mientras países como Irlanda y Holanda destinan el 1,61 y el 2,05%, respectivamente, de su PIB a esta área, Colombia, Perú y Chile destinan el 0,45, el 0,09 y el 0,57%, respectivamente, de su PIB a CyT. Esto sin considerar que esos porcentajes son sobre PIB también muy dispares.
Si consideramos cuánto de ese 0,57% del PIB que Chile dedica a CyT se orienta al sector económico-social de la construcción, la cifra sólo llega al 0,9%, lo que agrava las posibilidades y oportunidades de innovar en este sector.
Es cierto que hay una distorsión al comparar estas cifras con las chilenas, dado principalmente la distancia entre los PIB de dichos países. No obstante, en este punto caben dos hipótesis: La primera apunta a que una mayor inversión en CyT sería el resul-tado del crecimiento económico de un país. Es decir, en la medida que un país tiene mayores recursos, sólo entonces puede iniciar un proceso de desarrollo en CyT.
En otras palabras, el crecimiento económico traería consigo un desarrollo en las ciencias y la tecnología. A diferencia de lo anterior, la segunda postura apunta a que un
mayor gasto e inversión en CyT aportaría al crecimiento económico y desarrollo de un país, y que, por lo tanto, el desarrollo de las ciencias y la tecnología de un país, aportarían sustancialmente al crecimiento económico del mismo. O de otro modo, sin CyT no hay crecimiento económico.
Un segundo ejemplo, tiene que ver con el gasto de los diferentes sectores respecto del gasto total en CyT. Estas cifras nos muestran que durante el año 2001, el gasto mayor estuvo a cargo del Estado, con un 64% del gasto total, mientras las empresas privadas no destinaron más del 23%. De no haber un mayor compromiso de parte del sector privado en esta materia, en muchas áreas considerado actor dinamizador, difícil será proyectar un proceso de innovación a mediano y largo plazo, considerando, además, el contexto que paulatinamente de achicamiento del aparato estatal, y exigencias por disminuir el gasto público.
A lo anterior hay que sumar las dificultades que tienen las empresas privadas para innovar, dada su dependencia de ciclos económicos y el margen de ganancias que esperan o se definen, especialmente en el caso de las pequeñas y medianas empresas, y mano de obra de mucha movilidad y en algunos casos poco calificada, entre otros elementos.
En suma, la CyT continuará siendo un tema relativamente postergado en nuestros países, mientras no se cuente con una política fuerte sobre la materia que vaya más allá de la solución de problemas puntuales, que potencie y entusiasme a las empresas a au-mentar su papel, y a construir una tradición estructurada en CyT, que se proyecte en el mediano y largo plazo.