Concepto de presupuesto

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Concepto de presupuesto

Fritz Neumark define el presupuesto como:

“el resumen sistemático, confeccionado en períodos regulares, de las previsiones, en principio obligatorias, de los gastos proyectados y de las estimaciones de los ingresos previstos para cubrir dichos gastos”.

El presupuesto aparece, de este modo, como una previsión –anticipación-de gastos e ingresos que se gestionarán durante el ejercicio presupuestario.

Al contrario de lo que pudiera parecer, su naturaleza no es simplemente contable. El presupuesto representa el plan financiero de la actividad pública, o en otras palabras, la política expresada en cifras.

Como ya se ha apuntado, la importancia del presupuesto no radica en su vertiente contable, que en este sentido tendrá que respetar el sistema de contabilidad pública vigente, sino en las decisiones económicas que las cifras de ingreso y gasto público implementan.

El presupuesto es el documento clave de la gestión pública. No nos encontraremos, por tanto, ante una mera enumeración de partidas y conceptos: el presupuesto debe reflejar las decisiones que orientan la política económica de una nación, región o municipio.

Principios presupuestarios jurídico políticos

Principio de competencia

. Los presupuestos son elaborados por el

poder Ejecutivo y son sometidos al Legislativo para su aprobación.

Principio de universalidad

. Los presupuestos deben recoger

todos

los ingresos y gastos de la institución que estemos analizando.

Principio de unidad

. La presentación de los presupuestos debe de

realizarse en un único documento.

Principio de especialidad

-

Cuantitativa

: cada crédito puede emplearse sólo en la cantidad

que se haya autorizado para el mismo.

-

Cualitativa

: sólo podrán destinarse los recursos al propósito que

se haya especificado en el presupuesto.

-

Temporal

: los créditos sólo podrán ser gastados en el ejercicio

económico para el que fueron concedidos.

Principio de temporalidad

. Generalmente, ese período se

corresponde con el año natural.

Principio de publicidad

. La aprobación y la gestión del

presupuesto debe tener naturaleza pública

.

Principio de exactitud

. Es aconsejable la existencia de una

clasificación adecuada del gasto que facilite la comprensión del

presupuesto

(2)

Principios presupuestarios

económico-financieros

a)

Principio del presupuesto bruto

. Los gastos e ingresos deben

reflejarse en el presupuesto por su importe global, sin que puedan

atenderse obligaciones mediante la minoración de los derechos a

liquidar o ya ingresados.

b)

Principio de unidad de caja

. Todos los ingresos y gastos

deberían centralizarse en una caja única por las ventajas que tiene

para una gestión eficaz de la tesorería.

c)

Principio de especificación

. Los gastos deben estar

especificados en el presupuesto, sin que sean aceptables partidas

globales.

d)

Principio de temporalidad o de ejercicio cerrado

. Sólo pueden

aplicarse al presupuesto de un ejercicio los gastos e ingresos

realizados durante el mismo.

e)

Principio de no afectación

. Los recursos públicos se destinan

a satisfacer el conjunto de las obligaciones, salvo excepciones

concretas.

El ciclo presupuestario

- Cuenta General y remisión a Tribunal de Cuentas -Comprobación del Tribunal de Cuentas y elevación al Legislativo -Descargo del Ejecutivo Legislativo 10 meses 6 meses Sin plazo

Control

Periodo de ampliación de un mes para el presupuesto de gastos Ejecutivo 1 año

Ejecución

Aprobar, enmendar, devolver Legislativo Tres meses

Discusión y

aprobación

Iniciativa del ejecutivo Ejecutivo

Sin plazo

Elaboración

(3)

Estructura de los presupuestos

La estructura de los presupuestos queda determinada por el

ó

rgano encargado de su gesti

ó

n teniendo en cuenta tres

circunstancias que originan otros tantos tipos de clasificaciones:

- la organizaci

ó

n de la instituci

ó

n de referencia (clasificación

orgánica),

- la naturaleza econ

ó

mica de los ingresos y los gastos p

ú

blicos

(clasificación económica) y

- los objetivos o finalidades que con el gasto p

ú

blico se

persigan conseguir (clasificación funcional).

La clasificaci

ó

n presupuestaria no s

ó

lo da una informaci

ó

n

previa, sino que como ya se ha apuntado ser

á

una herramienta

fundamental en la gesti

ó

n y el control. Por este motivo, los

presupuestos deben ordenarse para que cada apunte facilite

informaci

ó

n sobre su origen o destino y naturaleza.

Estructura del presupuesto. Ingresos

Estructura orgánica: El presupuesto debe estructurarse por Centros

Gestores integrantes del Sector p

ú

blico (ya sea

é

ste estatal, regional o

local) que tengan presupuesto de ingresos independiente.

Estructura econ

ó

mica: Cap

í

tulos, Art

í

culos, Conceptos, Subconceptos

Operaciones corrientes

Cap

í

tulo I "Impuestos directos y cotizaciones sociales"

Cap

í

tulo II "Impuestos indirectos"

Cap

í

tulo III "Tasas, precios p

ú

blicos y otros ingresos"

Cap

í

tulo IV "Transferencias corrientes"

Cap

í

tulo V "Ingresos patrimoniales"

Operaciones de capital

Cap

í

tulo VI "Enajenaci

ó

n de inversiones reales",

Cap

í

tulo VII "Transferencias de capital"

Cap

í

tulo VIII "Activos financieros"

Cap

í

tulo IX "Pasivos financieros"

(4)

Clasificación orgánica. Los gastos se clasifican orgánicamente por las Unidades administrativas a las que se encomienda la gestión de los programas.

- Secciones.

-Grandes Centros Gestores. -Servicios

Clasificación económica. Agrupa los gastos según su naturaleza económica y al igual que la clasificación orgánica tiene el carácter de estructura presupuestaria auxiliar de la Funcional y de Programas. Indica el objeto del gasto y sirve de base a la Contabilidad presupuestaria.

Gastos corrientes

- "Gastos de personal" (capítulo I);

- "Gastos corrientes en bienes y servicios"(capítulo II); - "Gastos financieros" (capítulo III)

- "Transferencias corrientes" (capítulo IV). - “Fondo de contingencia" (capítulo V).

Gastos de capital

- "Inversiones reales (capítulo VI); - "Transferencias de capital" (capítulo VII)

- "Variaciones de activos y pasivos financieros" (capítulos VIII y IX)

Estructura orgánica y económica del

presupuesto. Gastos

Estructura funcional del presupuesto. Gastos

La asignaci

ó

n de recursos financieros se efect

ú

a dentro de una

estructura de programas y actividades teniendo en cuenta los objetivos

propuestos para cada una de las tareas que hayan de realizarse.

Los grupos de funciones que constituyen las grandes esferas de

actuaci

ó

n del Sector p

ú

blico para la consecuci

ó

n de metas

institucionales (objetivos políticos), se clasifican con un d

í

gito.

Las funciones que recogen la agrupaci

ó

n competencial de finalidades

an

á

logas (políticas presupuestarias), se clasifican con dos.

Las subfunciones que comprenden un conjunto de actividades

an

á

logas para la satisfacci

ó

n de necesidades p

ú

blicas (Sectoriales), se

clasifican con tres y

L

os programas que son la asignaci

ó

n de recursos para la consecuci

ó

n

de objetivos concretos y determinados, agregan una letra a los tres

d

í

gitos de la Subfunci

ó

n.

(5)

Fases de la gestión del presupuesto

Ordenación del pago Reconocimiento de la obligación Disposición (o compromiso) del gasto Autorización del gasto

Acto por el que el ordenador de pagos, tomando como base una obligación reconocida y

liquidada, emite la correspondiente orden de pago a la tesorería de la entidad

P

Una vez acreditada la realización de la prestación contemplada por el compromiso se declara la existencia de un crédito exigible contra la entidad derivado de un gasto autorizado y comprometido

O

Acto por el que se acuerda la realización de un gasto previamente autorizado. Tiene relevancia jurídica frente a terceros, vinculado a la realización de un gasto concreto y determinado por su cuantía y por las condiciones de

ejecución

D

Se reserva para la realización del gasto la totalidad o parte de un crédito presupuestario. No implica relaciones con terceros

A

Planificaci

ó

n. En esta fase se identifican los objetivos a conseguir en cada

una de las zonas principales de actividad.

Î

Objetivos (cuantitativo)

Î

ÎÎÎ

Fines concretos (cualitativo)

ÎÎÎ

ÎÎÎÎ

Misiones de poder (fines propios del sector p

ú

blico)

ÎÎÎÎ

ÎÎÎÎÎÎÎÎ

Finalidades (necesidades de la

ciudadan

í

a)

ÎÎÎÎÎÎÎÎ

Programaci

ó

n. A trav

é

s de la programaci

ó

n se establecen de diferentes

proyecto alternativos que cumplen cada objetivo. En esta fase se definen

los medios y el c

á

lculo del impacto para alcanzar los citados objetivos.

Presupuestaci

ó

n. En esta fase se traduce a unidades econ

ó

micas cada uno

de los programas. El

plan financiero

ser

á

el resultado de esta fase, en la

que el coste del programa quedar

á

determinado por la suma de costes

econ

ó

micos, sociales y pol

í

ticos que se desprendan de las actuaciones

programadas. La elecci

ó

n del programa a aplicar se desprender

á

de la

comparaci

ó

n de los diferentes planes financieros que reflejan los distintos

programas que alcanzan un mismo objetivo.

Control. El plan financiero al que antes hac

í

amos referencia debe

incorporar una serie de indicadores que analicen en qu

é

medida, seg

ú

n se

ejecuta un programa, se cumple el objetivo al que sirve.

Fases de actuación y planificación

presupuestaria

(6)

El caso español

En el caso español, los rasgos básicos que reúne la legislación al respecto, en concreto la Constitución Española, la Ley General Presupuestaria, la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y las leyes de hacienda de las diferentes Comunidades Autónomas, permiten desarrollar una definición como la siguiente:

“El presupuesto es la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, puede reconocer la Entidad, y sus organismos autónomos, y de los derechos que se prevén liquidar durante el correspondiente ejercicio, así como de las previsiones de ingresos y gastos de las sociedades mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad correspondiente”.

Por tanto, desde un punto de vista material, los presupuestos deben contener:

a) Los estados de gastos, o créditos necesarios para atender el cumplimiento de las obligaciones.

b) Los estados de ingresos, estimaciones de los derechos económicos que deben liquidarse en el ejercicio.

c) Los estados financieros del resto de entidades del sector público.

El presupuesto en la Constitución

CE Título VII Economía y Hacienda. Artículo 134

1. Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación.

2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.

3. El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los

Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior.

4. Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.

5. Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario.

6. Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o

disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación.

7. La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea.

(7)

Antes del 1 de mayo de cada año, los Órganos constitucionales, los departamentos ministeriales y los demás órganos del Estado con dotación diferenciada en los PGE deben remitir al Ministerio de Hacienda un anteproyectode presupuesto.

El proyecto de PGE es aprobado por el Consejo de Ministros y debe de ser remitido al Congreso de los Diputados antes del 1 de octubre del año anterior para su posterior discusión y aprobación, enmienda o devolución.

CE Art. 134.3. El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior.

CE Art. 134.3. Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos

El ciclo presupuestario. Elaboración

Comisión de políticas de gasto

Comisiones de análisis de

programas

Comisiones presupuestarias

de Dptos Ministeriales

Centros gestores

Ministerio de Hacienda

Gobierno

Iniciativa legislativa. El Gobierno tiene reconocida una iniciativa exclusiva en el caso de los Presupuestos Generales del Estado.

Publicación y toma en consideración. Tras la presentación se produce la publicación oficial del proyecto o proposición de ley de que se trate.

Presentación de enmiendas. Al tiempo que se publica se abre un plazo de quince días para presentar enmiendas, que pueden ser a la totalidad o parciales al articulado. Las primeras sólo pueden formularse por los Grupos Parlamentarios.

Debate de totalidad en el Pleno. Terminado el plazo de presentación de enmiendas, puede producirse un primer debate en sesión plenaria si se presentan enmiendas a la totalidad del proyecto o proposición de ley.

Deliberación en Comisión. La Comisión competente designa a la ponencia, órgano reducido de composición plural, que se reúne para estudiar las enmiendas y emitir un informe. Concluido el informe de la ponencia, comienza el debate en Comisión. Terminado el debate, la Comisión emite un dictamencon el texto que propone.

Debate y votación en sesión plenaria. El debate comienza con la presentación del texto por el Ministro de Hacienda y con la que del dictamen hace un Diputado de la Comisión. Una vez hecha la presentación, el debate se rige por lo que disponga el Presidente del Congreso.

Debate votación sobre los votos y enmiendas del Senado. El Senado puede aprobar, en relación con los textos legislativos remitido por el Congreso, vetos (suerte de enmiendas a la totalidad) o enmiendas al articulado. Unos y otras deben someterse a una aprobación ulterior del Congreso de los Diputados, que decide así sobre el texto definitivo.

Sanción y publicación oficial de las leyes. Una vez que el Congreso se ha manifestado sobre las enmiendas o vetos del Senado, la ley queda aprobada, haciéndose definitivo su texto. La ley debe someterse acto seguido a los trámites de sanción y promulgación por el Rey y a su posterior publicación en el Boletín Oficial del Estado.