Universidad Andina Simón Bolívar Sede Ecuador
Área de Estudios Sociales y Globales
Maestría en Estudios Latinoamericanos Mención en Política y Cultura
Gubernamentalidad y administración territorial:
La descentralización en el Ecuador 2010 -2016
Silvia Morayma Álvarez Villacrés Tutor: Esteban Nicholls
2 Cláusula de cesión de derecho de publicación de tesis
Yo, Silvia Morayma Álvarez Villacrés, autor/a de la tesis intitulada “Gubernamentalidad y administración Territorial: La descentralización en el Ecuador entre 2010-2016, mediante el presente documento dejo constancia de que la obra es de mi exclusiva autoría y producción, que la he elaborado para cumplir con uno de los requisitos previos para la obtención del título de Master en Estudios Latinoamericanos, con mención en Política y Cultura, en la Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador.
1. Cedo a la Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador, los derechos exclusivos de reproducción, comunicación pública, distribución y divulgación, durante 36 meses a partir de mi graduación, pudiendo por lo tanto, la Universidad utilizar y usar esta obra por cualquier medio conocido o por conocer, siempre y cuando no se lo haga para obtener beneficio económico. Esta autorización incluye la reproducción total o parcial en formato virtual, electrónico, digital u óptico, como usos en red local y en internet.
2. Declaro que en caso de presentarse cualquier reclamación de parte de terceros respecto de los derechos de autor/a de la obra antes referida, yo asumiré toda responsabilidad frente a terceros y a la Universidad.
3. En esta fecha entrego a la Secretaría General, el ejemplar respectivo y sus anexos en formato impreso y digital o electrónico.
Fecha: 13 de marzo de 2018
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RESUMEN
En este trabajo de investigación se desarrolla cómo a través del proceso de descentralización del Estado se configuró una administración particular del territorio y de poblaciones que contribuyeron a la ampliación del poder central del Estado, específicamente del poder Ejecutivo.
Desde la perspectiva de la gubernamentalidad y varias teorías del Estado se pretende examinar las agencias y actores relevantes; así como comprender las diferentes técnicas llevadas a cabo por los organismos estatales, sus formas de poder, sus narrativas y sus prácticas. Para complementar este enfoque se ha optado por el acercamiento teórico a la geografía crítica. A través de esta se busca mostrar como la consolidación de la administración territorial configura “espacios controlables” fortaleciendo la centralidad del poder político del Estado y sus territorios, estableciendo una estructura específica de dominación.
Para ello se acude a las categorías que forman parte del cuerpo teórico de Gubernamentalidad trabajado por Michel Foucault y Esteban Nicholls, así como los conceptos de administración territorial, configuración espacial y ordenación del espacio de James Scott y Lanny Thompson.
El argumento de esta tesis es que la descentralización fue funcional a los procesos de re-centralización del Estado. Es decir, instituciones, agencias estatales y la ordenación del territorio construidos entre 2010-2016 no lograron la descentralización sino su efecto inverso, la centralización del poder en el gobierno central, la centralización de los recursos en los clásicos polos de desarrollo (Quito-Guayaquil y Cuenca) y el fortalecimiento de la autoridad del Ejecutivo.
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DEDICATORIA
Al Gato que con sus siete vidas desborda la mía, con su amor volví a encontrarme,
A mis padres, José Antonio y Luz Delia, de quienes aprendí que todo es posible y siempre pusieron en mis manos la libertad.
A mis mosqueteros, Dany y Eva, quienes me impulsan todo el tiempo.
A las chiquitas por tantos momentos compartidos
A Lore, Pollo y Ale por estar pendientes siempre
A Cris y Andre por ayudarme con los mapas y la información
A Esteban Nicholls por su infinita paciencia y por compartir sus conocimientos en este proceso.
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INDICE
INTRODUCCIÓN ... 8
1. CONTEXTO ... 8
2. PREGUNTAYPROBLEMADEINVESTIGACION ... 8
1.1.1. PROBLEMA DE INVESTIGACION ... 9
3. TEORIA ... 11
4. METODOLOGÍA ... 17
5. ORGANIZACIÓNDELATESIS ... 20
1. CAPITULO ... 22
1.2. DESCENTRALIZACIÓN: GUBERNAMENTALIDAD Y ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL ... 22
1.2.1 La visión institucionalista de la descentralización ... 22
1.2.2 La descentralización desde el enfoque de la economía política ... 25
1.2.3 Descentralización: producción y configuración del territorio ... 29
1.2.4 La descentralización: relación entre la capacidad estatal y la autoridad del Estado ... 32
2. CAPITULO ... 35
2.2 LA AMPLIACIÓN DE LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y EL MENOSCABO DE LA DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA Y FINANCIERA ... 35
2.2.1 Las agencias de la descentralización y la creación de campos de intervención ... 35
2.2.2 Narrativas y prácticas gubernamentales del proceso de descentralización ... 42
2.2.3 Modelo policéntrico de desarrollo: La espacialización de la descentralización ... 48
2.2.4 Sistema Nacional de Competencias: reglas de juego del poder infraestructural ... 55
2.2.5 Transferencia de competencias: el énfasis de la descentralización administrativa... 63
2.2.6 Transferencia de recursos: el limitado desarrollo de la descentralización fiscal ... 71
2.2.7 Las regiones: el abandono de la descentralización política ... 84
3. CAPITULO ... 91
3.1CONCLUSIONES ... 91
BIBLIOGRAFÍA ... 99
INDICE DE TABLAS TABLA 1.ESQUEMA METODOLÓGICO DE INVESTIGACIÓN ... 18
TABLA 2.AGENCIAS Y POLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓN ENTRE 2007 Y 2016 ... 36
TABLA 3.TRANSFORMACIÓN DE NARRATIVAS ... 39
TABLA 4.COMPOSICIÓN DEL CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS ENTRE 2011-2016 ... 41
TABLA 5.ACTOS DE PROBLEMATIZACIÓN CONSTRUIDOS POR EL GOBIERNO RESPECTO DE LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN EN EL ECUADOR ... 43
TABLA 6.SECTORES QUE SE DESCENTRALIZARON ENTRE 1998-2008 ... 56
TABLA 7.CATÁLOGO DE COMPETENCIAS EXCLUSIVAS POR NIVEL DE GOBIERNO ... 57
TABLA 8.MODELO DE GESTIÓN GENERAL DE LA COMPETENCIA DE RIEGO Y DRENAJE ... 66
TABLA 9.CRITERIOS PARA EL DESARROLLO DE MODELOS DE GESTIÓN POR COMPETENCIA ... 68
TABLA 10.MODELOS DE GESTIÓN DE TTTSV DIFERENCIADOS ... 69
TABLA 11.MUNICIPIOS CON MAYOR Y MENOR CAPACIDAD INSTITUCIONAL ... 82
TABLA 12.RANKING CAPACIDAD INSTITUCIONAL VS.INSTITUCIONALIDAD DEL EJECUTIVO EN EL TERRITORIO ... 83
TABLA 13.FACULTADES DE LOS NIVELES DE DESCONCENTRACIÓN ... 88
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TABLA 15.ETAPAS Y ENFOQUES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN ENTRE 2006-2016 ... 92
INDICE DE MAPAS MAPA 1.DIVISIÓN POLÍTICA ADMINISTRATIVA EN CONTRASTE CON LAS UNIDADES ADMINISTRATIVAS DE PLANIFICACIÓN ... 49
MAPA 2.ORGANIZACIÓN TERRITORIAL MINISTERIAL ANTES Y DESPUÉS DE LA DESCONCENTRACIÓN ... 50
MAPA 3.PRESENCIA INSTITUCIONAL A NIVEL NACIONAL ... 51
MAPA 4.CONTRASTE DE LA PRESENCIA INSTITUCIONAL DEL MAGAP EN RELACIÓN A LA INSTITUCIONALIDAD DE LOS GAD PROVINCIALES ... 54
MAPA 5.INSTITUCIONALIDAD ESTATAL PARA LA GESTIÓN DE LA COMPETENCIA DE TTTSV ... 70
MAPA 6.MAPA TERRITORIAL DEL PROMEDIO DE TRANSFERENCIAS A LOS GAD POR MODELO DE EQUIDAD TERRITORIAL (2011-2015) ... 74
MAPA 7.MAPA TERRITORIAL:GRUPOS DE PROVINCIAS PARA LA TRANSFERENCIA RIEGO ... 76
MAPA 8.PROMEDIO DE TRANSFERENCIA DE RECURSOS POR LA COMPETENCIA DE RIEGO Y DRENAJE (2011-2015) ... 77
MAPA 9.MODELO DE GESTIÓN PARA LA COMPETENCIA DE TTTSV ... 78
MAPA 10. PROMEDIO DE TRANSFERENCIAS DE RECURSOS POR LA COMPETENCIA DE TRÁNSITO (2011-2015) ... 79
MAPA 11.RECONFIGURACIÓN DEL ESPACIO:ZONAS,DISTRITOS Y CIRCUITOS ... 88
INDICE DE ILUSTRACIONES ILUSTRACIÓN 1. PRIORIZACIÓN DE TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS EN EL PLAN NACIONAL DE DESCENTRALIZACIÓN 2012-2015 ... 64
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INTRODUCCIÓN
1. CONTEXTO
El proceso de descentralización en la historia del Ecuador reaparece renovado una y otra vez; sus diversos intentos de ponerlo en práctica evidencian una permanente condición de “promesa incumplida”. Ya sea porque las reformas descentralizadoras no pasan de las formas jurídicas o los documentos de los planes de desarrollo; o, porque cuando se las aplica los promisorios resultados de un Estado descentralizado y un desarrollo más democrático, más eficiente y más cercano al ciudadano no aparecen por ninguna parte.
La experiencia ecuatoriana entre 2010 y 2016 relanzó el proceso de descentralización acompañado de un conjunto de políticas de reforma y de transformación del Estado. Tras siete años desarrollando el modelo y a pesar de las condiciones favorables que lo acompañaban: legitimidad política, alto grado de aceptación de los gobiernos locales, contexto económico favorable para acompañar el proceso con recursos y voluntad política de las autoridades para instalar las condiciones institucionales, los resultados hasta el momento no han superado los modelos anteriores de descentralización.
2. PREGUNTA Y PROBLEMA DE INVESTIGACION
¿Qué ha ocurrido entonces en la aplicación de este modelo?; ¿cómo se podría entender los efectos obtenidos? En la última década la producción académica alrededor del proceso de descentralización en el Ecuador se ha centrado en el análisis de tipo legal e institucional, con escasa relevancia académica para las ciencias sociales. Otros análisis desde una perspectiva más compleja vinculan el proceso de descentralización con procesos históricos de centralismo y des-centralismo atados a las características de cierto tipo de Estado. Desde una perspectiva de proyecto hegemónico y correlación de fuerzas, por ejemplo, encontramos el análisis de Carrión que habla de etapas identificables para la descentralización en Ecuador (Carrión 2007). Una primera “fase de antecedentes” que corresponde al contexto abierto con la Constitución de 1978 que deja sentadas las bases para una autonomía funcional de ciertas instituciones públicas (Banco Central, Casa de la Cultura, etc.) y otra territorial que establece las condiciones para que los gobiernos locales mantengan autonomía política, financiera y
9 administrativa. Luego tendría lugar una “fase municipalista” en la que predomina la necesidad de concentrar el proceso en torno a los municipios como la instancia más cercana al ciudadano. La tercera etapa recupera la importancia de territorios más amplios para una adecuada gestión de la descentralización; considera importante los niveles intermedios de gobierno, por eso se denomina la “fase del gobierno intermedio” (Carrión 2007). Por lo tanto cabe preguntarse cómo a través del proceso de descentralización se desarrolló una forma particular de administración del territorio y de poblaciones que favorecieron a la ampliación del poder central del Estado, particularmente del poder del Ejecutivo.
1.1.1. PROBLEMA DE INVESTIGACION
El proyecto de descentralización en el Ecuador de ningún modo ha alcanzado una situación ideal; éste evidencia más bien un escenario problemático, la implementación de sus ámbitos políticos, financieros y administrativos se dan en contextos complejos y el proceso en su totalidad delata paradojas y contradicciones que son de interés académico. Es necesario explorar qué ocurre con una estructura dinámica implementada sobre una diversidad de elementos que configuran continuamente el camino. De ahí que la propuesta de investigación opte por un enfoque teórico que contribuya a la comprensión de la complejidad del proceso actual y que permita evidenciar que el Estado y sus prácticas gubernamentales no necesariamente responden a un sistema de dominación coherente, ordenado y homogéneo.
Se propone superar los enfoques que aluden a una reproducción automática del poder estatal a través de la comprensión de prácticas gubernamentales específicas alrededor del proceso de descentralización. El análisis de métodos de cálculo, del tipo de autoridad, de las formas de conocimiento y técnicas empleadas son importantes para analizar cómo se administran y reordenan territorios y poblaciones y cómo a través de estos medios se fortalece o no la autoridad estatal y las capacidades del Estado.
Para ello se ha creído conveniente explorar ¿Cuál es la relación entre la ampliación del poder central del Estado y la descentralización en el período 2010 - 2016? Específicamente, para responder la pregunta la tesis se enfoca en la relación entre las capacidades estatales - en la implementación del proceso de descentralización - y la autoridad del Estado (Andrade and Nicholls 2017). Es decir, cómo a través de la
10 descentralización se configuró una administración particular del territorio y de las poblaciones que favorecieron a la ampliación del poder central del Estado; se puede decir que la reconfiguración espacial y administrativa del Estado ha significado para los gobiernos locales una mayor dependencia del nivel central, lo que implica una mayor subordinación. Es decir, los gobiernos locales han adquirido mayores responsabilidades a través de la transferencia de competencias (descentralización administrativa) pero no un mayor poder político y económico. Desde el enfoque de suma – cero1 (Jessop 2016), mientras los poderes locales se debilitan, el poder central se fortalece.
Desde la perspectiva de la gubernamentalidad y las varias teorías del Estado se pretende examinar las agencias y actores relevantes de este proceso; así como comprender las diferentes técnicas llevadas a cabo por los organismos estatales, sus formas de poder, sus narrativas y prácticas. Para complementar este enfoque se ha optado por el acercamiento teórico a la geografía crítica que permitirá mostrar cómo la consolidación de la administración territorial configura “espacios controlables” fortaleciendo la centralidad del poder político del Estado y sus territorios, estableciendo una estructura específica de dominación (Scott 1998).
El argumento de esta tesis es que la descentralización fue funcional a la ampliación del poder del Estado, específicamente del poder Ejecutivo; pues su implementación ha favorecido a la descentralización administrativa, otorgando mayores competencias a los gobiernos locales, pero sin mayor impacto en la descentralización política y financiera. Esto supone la reducción del poder de los gobiernos locales y el incremento del poder del gobierno central. Es decir, instituciones, agencias estatales y la ordenación del territorio construidos entre 2010-2016 no lograron la descentralización sino su efecto inverso, la centralización del poder en el gobierno central, la centralización de los recursos en los clásicos polos de desarrollo (Quito-Guayaquil y Cuenca) y la ampliación del poder del nivel de gobierno central. Planteada la problemática sobre el proceso de descentralización actual en el Ecuador y la producción académica alrededor del tema, se propone un esquema conceptual y ciertas herramientas teóricas sobre el Estado, gubernamentalidad y geografía crítica con la finalidad analizar los ámbitos propuestos: el intento de fortalecer la capacidad estatal y la autoridad del Estado a través del proceso de descentralización (enfoque de regímenes
11 gubernamentales) y dentro de esta misma perspectiva el análisis de la administración y delimitación (geografía crítica) del espacio como técnica de racionalidad gubernamental.
3. TEORIA
La imagen del Estado construido alrededor el proceso de descentralización en el período 2010-2016, está anclada a la capacidad de ciertos expertos (funcionarios de Senplades) que han generado un régimen de administración (proceso de descentralización) para intervenir en los territorios. Desde la perspectiva teórica de la gubernamentalidad, se propone una lectura foucultiana de las definiciones de Estado de Weber2 y Migdal3: así el Estado comprende una serie de regímenes gubernamentales - caracterizados por diferentes mentalidades y técnicas llevadas a cabo por diferentes tipos de organismos estatales, ministerios, organizaciones - que en última instancia, dependen del uso legítimo de la violencia para dominar a sus poblaciones. (Nicholls 2014, 8). Entonces un régimen gubernamental es una forma de poder que reúne narrativas (imágenes) y prácticas (técnicas, planes, intervenciones) en una actividad llamada gobierno (Nicholls 2014, 2-3). Este enfoque nos permite entender la relación entre las formas específicas de conocimiento que se generaron alrededor del proceso de descentralización y las agencias estatales; y como a partir de esta relación se crea una imagen estatal que configura un ordenamiento gubernamental.
La gubernamentalidad en términos generales alude a las técnicas y procedimientos para dirigir el comportamiento humano; en este marco los regímenes gubernamentales son formas concretas y observables de comportamiento estatal que buscan gobernar educando deseos y configurando hábitos, aspiraciones y creencias, configurando y re-configurando espacios y creando dispositivos administrativos (burocráticos). Pero la configuración de una serie de regímenes gubernamentales es solo la parte de la ecuación; a medida que los regímenes gubernamentales penetran la sociedad, ellos encuentran oposición. Como señaló Foucault, donde hay poder, hay resistencia. De ahí la necesidad de entender que dichos regímenes no deben ser comprendidos como unitarios, coherentes, racionales y progresivos sino que a menudo
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Estado como monopolio de la violencia legítima.
3 El Estado es la imagen de una organización de control coherente en su territorio, que es una representación de las personas que ese territorio delimita y las prácticas reales de sus múltiples partes.
12 son contradictorios, diversos y caóticos (Nicholls 2014, 4 y 17). En el régimen creado para operar el proceso de descentralización se identifica espacios de intervención y un despliegue de prácticas que han consolidado un Estado centralista; en la configuración de este efecto contrario se registran resistencias de ciertos actores.
Así la gubernamentalidad se convierte en un enfoque útil y pertinente para entender cómo se gobierna a la distancia, de manera indirecta y a través de la administración de los territorios, espacios y personas. Además es un enfoque que permite contrastar otras formas de análisis como el marxista o el institucionalismo que tienden a comprender la dominación (económica o material) basada en la opresión y coerción del aparato estatal.
La gubernamentalidad como una forma de análisis político implica analizar al gobierno y sus mentalidades constitutivas, racionalidades y prácticas, es decir, la relación entre gobiernos y sus formas de pensamiento (Nicholls 2014, 6). Desde esta perspectiva, se dimensionará un esquema para analizar el proceso de descentralización que permita identificar la relación entre la capacidad estatal (regímenes gubernamentales) y la autoridad del Estado (gobierno de Correa) para intervenir- penetrar en la sociedad.
Desde la perspectiva de Michel Foucault es probable que si el Estado es lo que es hoy, es precisamente gracias a ésta gubernamentalidad que es al mismo tiempo externa e interna al Estado, ya que es la táctica del gobierno la que permite el continuo definir de lo que debería o no caer dentro de su dominio. Así que la supervivencia y los límites del Estado deben entenderse sobre la base de las tácticas de la gubernamentalidad (Jessop 2016). En el marco de esta postura teórica se considera el trabajo de Esteban Nicholls y Pablo Andrade en el que argumentan que la teoría del Estado permite explicar “la agencia de actores estratégicamente relevantes, las acciones, la forma en la que se articulan los recursos materiales, las limitaciones estructurales en proyectos y estrategias específicas, en el proceso de organizar la sociedad desde el Estado” (Andrade and Nicholls 2017, 3). Esta dimensión también se refiere a lo que Michael Mann llama el poder infraestructural del Estado: su capacidad de penetrar en la sociedad y organizar las relaciones sociales en todo su territorio. Una clasificación inicial de los medios generales de intervención incluye: coerción organizada, constitución de poblaciones a través de prácticas de conocimiento y de modelos calculables, actos de problematización, como proceso doble, por un lado está el acto de crear la problemática para la intervención gubernamental y por otro la propuesta
13 para gobernarla mejor; y finalmente la creación y uso de conocimientos técnicos para constituir un campo de intervención. (Nicholls 2014, 12-16). En esta medida, el enfoque teórico permite precisar dichas tácticas en el contexto de la descentralización: la creación de agencias como el Consejo Nacional de Competencias, la configuración de un modelo territorial (ordenación del espacios) para la administración estatal, y la generación de conocimientos (sistema nacional de competencias, fórmula de distribución de recursos, entre otros) que al engranarse delatan un poder infraestructural que tiene efecto tanto al interior como al exterior del Estado.
El gobierno es más o menos una actividad calculada y racional, tomada por una multiplicidad de autoridades y agencias que emplean una variedad de técnicas y formas de conocimiento. Buscan dar forma a la conducta, trabajando sobre deseos, aspiraciones, intereses y creencias de varios actores, para fines delimitados pero cambiantes y con un conjunto diverso de consecuencias, efectos y resultados relativamente impredecibles. Entonces el análisis del gobierno , tiene que ver con los métodos de cálculo, tanto cualitativos y cuantitativos, el tipo de autoridad o agencia de gobierno, las formas de conocimientos, técnicas y otros medios empleados, la entidad a que se rige y la forma en que se concibe, los fines perseguidos, los resultados y las consecuencias (Dean 2010, 18).
Desde el análisis de la gubernamentalidad la preocupación central está en cómo gobiernan, las condiciones bajo las cuales ciertos regímenes emergen, continúan, operan y se transforman (Dean 2010, 33). Para esto en el caso de la descentralización es necesario analizar algunas dimensiones: visibilidad, maneras de ver y percibir; formas distintivas de pensar y cuestionar, de contar con vocabularios definidos y procedimientos para la producción de la verdad, identificar las formas específicas de actuar, de intervenir y de dirigir, compuestas de tipos particulares de racionalidad práctica, experiencia y saber hacer y depender de mecanismos, técnicas y tecnologías definidas. Así como analizar las características de formar sujetos, personas, actores o agentes.
La gubernamentalidad como una forma de análisis político implica analizar la relación entre gobiernos y sus formas de pensamiento; tomando la perspectiva de Nicholls se propone analizar el proceso de descentralización a partir de las formas particulares en que los Estados penetran en la sociedad desde la operación y funcionamiento de tres procesos que construyen el régimen gubernamental: formación
14 de narrativas, prácticas gubernamentales y creación de conocimientos (Nicholls 2014, 6). Además complementar este enfoque con un análisis de espacialidad pues la modificación y el modo de administrar un espacio también forma parte de la construcción de los regímenes de dominación (Thompson 2012); según Scott el ordenamiento de la naturaleza forma parte de la ingeniería estatal, se crean espacios controlables que fortalecen el poder y configuran una estructura específica de dominación (Scott 1998). Entonces el esquema conceptual que se propone para analizar la descentralización es el siguiente:
1. La formación denarrativas sobre el Estado para legitimar su presencia (Nicholls 2014, 1), las técnicas y el lenguaje del empoderamiento pueden usarse para problematizar lo que se entiende como la administración burocrática (Dean 2010, 38). El gobierno define un campo discursivo en el que el ejercicio del poder está racionalizado, es decir que implementa sus intervenciones a través de campos específicos de conocimiento bajo el manto de la experticia técnica. (Nicholls 2014, 11) .Para estudiar estas intervenciones se requiere mirar como el Estado a través de sus distintas agencias estatales construye: una imagen de sí mismo como esencia del bien, los campos de conocimiento y técnicas empleadas para construir esa imagen y las narrativas y discursos empleados para definir los espacios de gubernamentalidad y de legitimidad del Estado. (Nicholls 2014, 11-12). Sin embargo, enumerar tales condiciones de gobierno no significa que el análisis sea meramente descripciones de las rutinas empíricas del gobierno. Es un intento de entender todas estas cosas que se forman en relación con las formas específicas de conocimiento y experiencia de una variedad de autoridades, desde arquitectos a trabajadores sociales, psicólogos ocupacionales a consultores de gestión. (Dean 2010, 39). En análisis de la espacialidad que complementará el estudio propuesto permitirá comprender la configuración territorial como estrategia para la intervención estatal, y cómo a partir de la conformación de espacios controlables se reorganiza las relaciones entre el Estado y la Sociedad.
2. Las prácticas gubernamentales de intervención estatal (Nicholls 2014, 1) aluden a tres prácticas concretas: a) constitución de poblaciones a través de prácticas de conocimiento y de modelos calculables (Sistema Nacional de Competencias, Fórmula de distribución de recursos, entre otros.) De ahí se desprende la
15 preocupación por analizar la territorialización, el Estado no solo encierra lugares dentro del territorio y sus fronteras, también busca, una serie de propósitos vinculados a la policía de la relaciones sociales que se producen dentro de estas fronteras (Foucault 1988). A diferencia de instituciones disciplinarias que organizan y gestionan los espacios internos, ésta técnica gubernamental define territorios y unidades administrativas (regiones, zonas, distritos, circuitos), esto delinea poblaciones y determina su distribución en el espacio.
Los mapas territoriales también proporcionan técnicas de producción y de conocimiento anclados al control y a la autoridad, la cartografía se entiende como parte de un proceso de apropiación (por parte de un estado), reconfiguración y modificación de espacios. Esta técnica crea campos de visibilidad y modos de enunciación, entonces es parte de la mirada de un aparato estatal que crea dispositivos de conocimiento, establece relaciones de poder y define sujetos. (Thompson 2012, 8-10-17). Metodológicamente se puede preguntar cuál es el campo de la visibilidad que caracteriza un régimen de gobierno, por qué tipo de luz ilumina y define ciertos objetos y con qué sombras y oscuridad. Un dibujo arquitectónico, un diagrama de flujo de gestión, un mapa, un conjunto de gráficos y tablas, y así sucesivamente, son todas las formas de visualizar los campos a ser gobernados. Todos ellos permiten imaginar quién y qué se va a gobernar, cómo las relaciones de autoridad y de obediencia están constituidas en el espacio, cómo se deben relacionar los distintos lugares y agentes con uno y los problemas deben ser resueltos y qué objetivos deben ser buscados. Los estudios de gubernamentalidad hacen hincapié en esta dimensión visual y espacial del gobierno que buscan llamar la atención sobre estos diagramas de poder y autoridad (Dean 2010, 41) En el caso ecuatoriano, el proceso de descentralización está vinculado a una forma de administrar el espacio que contribuye a construir un sistema de gobierno.
b) Una segunda práctica vinculada a los actos de problematización, como proceso doble, por un lado está el acto de crear la problemática para la intervención gubernamental y por otro la propuesta para gobernarla mejor (Nicholls 2014, 12-16); Una de las implicaciones claves de este énfasis en el gobierno como técnica es que contiene aquellos modelos de gobierno que desean ver únicamente, o incluso principalmente, como una manifestación de valores, ideologías. Si el gobierno debe lograr fines, o buscar valores para realizar, debe
16 utilizar medios técnicos. Esos medios técnicos son una continuidad de gobernar y a menudo imponen límites sobre lo que es posible hacer (Dean 2010, 42) Desde el aspecto metodológico es importante preguntarse ¿por qué medios, mecanismos, procedimientos, instrumentos, tácticas, técnicas, tecnologías y vocabularios es autoridad constituida?
c) Finalmente la creación y uso de conocimientos técnicos para constituir un campo de intervención. (Nicholls 2014, 12-16). Es decir, la epísteme del gobierno. Aquí la literatura sobre gubernamentalidad se ocupa de todos los intentos más o menos explícitos e intencionados de organizar y reorganizar espacios institucionales, sus rutinas, rituales y procedimientos y la conducta de los actores en formas específicas. Los programas o programas de conducta son todos los intentos de regular, reformar, organizar y mejorar lo que ocurre dentro de los regímenes de prácticas en nombre de un conjunto específico de fines articulados con diferentes elementos de claridad y fuerza de voluntad. (Dean 2010, 46).
El ejercicio de modalidades diferentes y complementarias de poder incluyendo las formas gubernamentales y disciplinarias (Nicholls 2014, 1). El Estado a través de sus prácticas, narrativas, racionalidades y técnicas requiere de un poder que va más allá de las formas jurídicas y policiales. Siguiendo la tradición foucultiana, los estudios de la gubernamentalidad identifican dentro de la concepción más amplia de poder - acción que restringe la posibilidad de otra acción- varias modalidades de poder que incluyen el de la disciplina y la gubernamentalidad. Además la relación entre la gubernamentalidad y las prácticas estatales debe considerar la noción de poder positivo, es decir, la dimensión positiva, productiva, potenciadora y constructiva del poder a la que alude Foucault. En este sentido el vínculo del poder al conocimiento y a la práctica discursiva es significativo, pues para cada campo del conocimiento es necesario un campo de poder que lo permita; así como para cada forma de poder, debe haber un campo de conocimiento que lo valide. (Nicholls 2014, 10-11) Ésta dimensión de los regímenes de prácticas se refiere a las formas de identidad individual y colectiva a través de las cuales funciona el gobierno y cuáles prácticas y programas específicos de gobierno intentan formar (Dean 2010).
17 3. De forma complementaria, la gubernamentalidad también se refiere a las dimensiones geográficas, la delimitación y la administración del espacio; es decir entre los elementos en los que debe preocuparse el gobierno están las personas, pero las personas en sus relaciones, en sus vínculos y en su imbricación con aquellos otros elementos como el territorio. La modificación del espacio, establece un campo de visibilidad (Thompson 2012, 7-8-16) y un modo de administración que coadyuva a la construcción de regímenes de dominación desde el Estado. Desde la producción teórica de James Scott, el ordenamiento administrativo de la sociedad y la naturaleza son parte de la ingeniería estatal, a través de este ejercicio se diseña el orden y el funcionamiento social (Scott 1998). La organización del territorio por tanto, es una forma de conocimiento y de control que hace legible el espacio y facilita la administración.
La analítica de gobierno desde un punto de vista general evita la postura de que toda actividad de gobernar es mala o buena, necesaria o innecesaria. Más bien trata de una forma de explicación alternativa de las modalidades del poder del Estado y del papel del Estado en la codificación estratégica de las relaciones de poder. La gubernamentalidad, utiliza diversas técnicas tanto para movilizar como para disciplinar las energías de la vida de la sociedad, y de este modo regular las relaciones (Jessop 2016).
4. METODOLOGÍA
Esta tesis va a explorarse a la manera de un estudio de caso (El proceso de descentralización en el Ecuador entre 2010 y 2016) en el que se identifiquen las variables formuladas en la teoría del régimen gubernamental: formación de narrativas, prácticas gubernamentales, modalidades de poder; y además las variables desarrolladas desde el enfoque de geografía crítica alrededor de las técnicas de administración y delimitación del espacio. En relación a este esquema conceptual se escogieron técnicas y herramientas para recolectar y procesar información estadística y cualitativa que permita inferir descriptivamente el estudio de caso: la descentralización en el Ecuador entre 2010 y 2016. La metodología aborda el siguiente esquema:
Tabla 1. Esquema Metodológico de Investigación
Esquema conceptual
Técnicas /
Herramientas Fuente Objetivo Guía de investigación
Formación de narrativas Procesamiento de información cualitativa de documentos oficiales Entrevistas a profundidad Planes de Desarrollo: 2007-2010; 2009-2013; 2013-2017. Constitución 2008. Código de Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD). Registros administrativos Consejo Nacional de Competencias y Senplades de 2010-2016. Documentos conceptuales Senplades.
Analizar las narrativas alrededor del proceso de descentralización.
1. Transformación del Estado 2. Modelo de descentralización actual 3. Organización Territorial
4. Distribución de poder y recursos Analizar cómo opera las agencias estatales
que implementan el proceso de
descentralización.
1. Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo
(Senplades).
2. Consejo Nacional de Competencias (CNC).
¿Cuáles son las principales narrativas del proceso de descentralización?
¿Las narrativas durante el período 2010-2016 han sido las mismas o se han transformado? Si han cambiado, ¿cuáles han sido los factores?
¿Cuáles son y cómo operan las agencias estatales que implementan el proceso de descentralización?
¿Quiénes comandan estas agencias?
¿Cómo construyen estas agencias la imagen del Estado?
¿Qué imagen han construido durante este período?
¿Cómo se relaciona la imagen construida del Estado con la sociedad?
Prácticas Gubernamen tales Procesamiento de información cualitativa y cuantitativa. Entrevistas a profundidad Documentos conceptuales Senplades Registros administrativos del Consejo Nacional de Competencias.
Resoluciones del Consejo Nacional de Competencias
Bases de datos de
transferencias de recursos.
Analizar las prácticas gubernamentales, actos de problematización y creación de
conocimientos alrededor de la
descentralización:
1. Modelo policéntrico de desarrollo 2. Sistema Nacional de Competencias. 3. Transferencia obligatoria y progresiva de competencias.
4. Competencias con Recursos
5. Nivel intermedio de gobierno,
conformación de regiones.
¿Qué problemas deben ser resueltos con las prácticas de la descentralización?
¿Qué objetivos buscan las prácticas de la descentralización?
¿Qué campos de conocimiento se desarrollan
para la implementación de la
descentralización?
¿Quiénes operan estos conocimientos, con qué agencia se vinculan?
¿Cómo estas prácticas y conocimientos organizan los espacios institucionales? ¿Cuáles han sido los efectos de estas prácticas?
¿Existen contradicciones en estas prácticas? ¿Qué actores se han resistido a estas prácticas?
19 Modalidades de poder Procesamiento de información cualitativa y cuantitativa. Entrevistas a profundidad Registros administrativos. Bases de datos. Mapas territoriales
Analizar formas de poder complementarias. ¿A qué autoridad responden las agencias que implementan el proceso?
¿Cómo operan las agencias?
¿Cuál es el balance de poder entre agencias? ¿Quiénes diseñan y operan los campos de
conocimiento del proceso de
descentralización?
¿Cómo se vinculan los campos de
conocimiento y el poder?
¿Cómo se diagrama el poder en estos campos de conocimiento? Administraci ón y delimitación del espacio Procesamiento de información espacial. Entrevistas a profundidad Mapas de administración del espacio.
Analizar la modificación del espacio. ¿Cómo se problematizó el espacio/territorio? ¿Cómo se construyó el espacio/territorio? ¿Para qué se delimita el espacio?
¿Qué problemas deben ser resueltos? ¿Cómo se administra el espacio?
¿La modificación del espacio qué campos de visibilidad presenta?
¿Cuáles son los espacios controlables? ¿Cómo penetra la intervención estatal en esta configuración territorial?
¿Cómo se relaciona el Estado y la sociedad a partir de la configuración territorial?
Entre las técnicas previstas para recolectar los datos empíricos están: procesamiento de información cualitativa de documentos oficiales y registros administrativos estatales, procesamiento de estadísticas oficiales y entrevistas a profundidad que darán cuenta de campos de conocimiento y técnicas empleadas para formar las narrativas del proceso de descentralización, construcción de poblaciones, delimitación y transformación del territorio, actos de problematización y el uso de conocimientos técnicos para constitución de los campos de intervención.
En el caso de las entrevistas a profundidad se seguirán algunos pasos: a) selección de informantes para cubrir los ámbitos del objeto de estudio (funcionarios de las agencias estatales que operan el proceso de descentralización, representantes políticos de los gremios de los gobiernos locales, funcionarios de Senplades y CNC, técnicos de los gremios b) elaboración de la guía de la entrevista de acuerdo al tipo de entrevistado. c) elaboración de un diario detallado de entrevistas con la finalidad de tener un bosquejo de los temas examinados y esto permita posteriormente hacer interpretaciones y conjeturas preliminares (Bodgan 1987). El objetivo que tienen las entrevistas a profundidad es dotar de elementos que no se encuentran en los registros y estadísticas oficiales para complementar la información necesaria para las hipótesis preliminares.
5. ORGANIZACIÓN DE LA TESIS
Sobre estas consideraciones teóricas y metodológicas se ha estimado desarrollar la investigación en tres capítulos:
1) Descentralización, gubernamentalidad y administración territorial: en este capítulo se desarrollará el debate teórico alrededor del proceso de descentralización. Los aportes y limitaciones que se han desarrollado desde varios enfoques para entender el proceso y cómo a través de las teorías del Estado, la gubernamentalidad y la administración del espacio se puede complementar estos enfoques para comprender la descentralización como una práctica gubernamental que construye Estado.
21 2) La ampliación de la descentralización administrativa y el menoscabo de la
descentralización política y financiera. En este capítulo se identifican las narrativas del proceso de descentralización construidos entre 2010 y 2016 y a partir de ellas se presentan los datos de la investigación sobre una forma de administración particular del territorio y de las poblaciones con tendencia a incrementar las obligaciones competenciales (descentralización administrativa) de los gobiernos locales sin que ocurra lo mismo desde los ámbitos de la descentralización política y financiera; se analiza estos dos aspectos de la descentralización, cómo se relacionan y sus efectos.
3) Conclusiones: La Construcción del Estado centralista como paradoja del
proceso de Descentralización. En este capítulo se identifican los elementos más relevantes de la investigación en tanto contribuyen a concluir que el traspaso de mayores responsabilidades a los gobiernos locales sin los recursos necesarios y desprovistos de poder político ha generado su debilitamiento a diferencia del Ejecutivo que ha logrado la ampliación de su poder.
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1.
CAPITULO
1.2.Descentralización: gubernamentalidad y administración territorial
El capítulo comprende el debate teórico que se ha producido en los últimos años alrededor del Estado, prácticas gubernamentales, procesos de descentralización y de organización territorial o administración espacial. En esta sección se exploran análisis con diversos enfoques: de corte institucional que explican el proceso de descentralización en el marco de transformaciones estatales; posturas ligadas al campo de la historia económica que asumen la relación entre formas de Estado y descentralización y otras que intentan ir más lejos vinculando el proceso de descentralización y la organización territorial del Estado a partir de los efectos de los modelos de desarrollo por los que optan los Estados. Esta exploración permite examinar los aportes, limitaciones y ausencias teóricas de estos enfoques y sobre esta exploración inicial se propone complementar la producción teórica a través del enfoque de gubernamentalidad de Foucault y la administración de espacios (Thompson) como una forma complementaria de poder (Foucault).
1.2.1 La visión institucionalista de la descentralización
En América Latina la producción académica alrededor de la descentralización ha tenido atención desde el área de los estudios de la reforma del Estado, es decir que la preocupación del análisis se centra en la metamorfosis que sufren los Estados en sus diversos ámbitos. Breser Pereira entiende estas reformas como procesos que tienen la finalidad de aumentar la gobernanza y la gobernabilidad (Bresser-Pereira 1998); es decir que existe una vinculación entre dichas transformaciones y la capacidad del Estado para gobernar. Desde esta orientación teórica se infiere que la capacidad estatal está vinculada al tipo de instituciones que genera, sin embargo este punto de vista teórico centra en la racionalidad interna del Estado y en sus efectos, mas no en las en analizar las relaciones de poder a través del enfrentamiento de estrategias (Foucault 1988). La mayoría de este tipo de estudios parte de que la realidad social se transformará a partir de los cambios institucionales y la creación de leyes y cuerpos normativos; el cambio
23 social para estos estudios se detiene por la presión que ejercen los grupos de poder para mantener su dominio. Si analizamos la descentralización desde esta perspectiva perderíamos la posibilidad de analizar formas de poder sutiles como la administración del espacio que no alude a una dominación basada en la opresión y coerción del aparato estatal.
En la misma línea, Finot (2003: 9) identifica tres etapas en la historia de descentralización de América Latina que responden a ciertas reformas: una primera articulada a las necesidades del control territorial de los Estados, vinculada a políticas de planificación y ligada a los gobiernos dictatoriales. Más tarde una fase marcada por la transición democrática y el ajuste estructural que configura el enfoque anterior incluyendo procesos de participación democrática y gestión de servicios sociales bajo la responsabilidad de los gobiernos subnacionales. Y finalmente, una tercera etapa que redefine a la descentralización en un marco de promoción del desarrollo económico local con la finalidad de responder a los procesos de concentración económica de los países latinoamericanos. Esta periodización de carácter descriptivo señala etapas en las que se han dado modificaciones de carácter funcional dependiendo del tipo o reforma de Estado. En este tipo de estudios la creación, los cambio y transformaciones institucionales se vinculan a los aspectos históricos por tanto las instituciones siguen un trayecto que solo es alterado en momentos particulares. El aporte de estos estudios se encuentra en la caracterización que realizan sobre dichos trayectos exponiendo sus elementos más relevantes; pero estos trayectos suponen períodos y relaciones uniformes y constantes que se descomponen solo en algunas coyunturas. Desde este enfoque no es posible analizar las alianzas, los conflictos, las tensiones permanentes de la intervención estatal, ésta es su limitante.
La propuesta de Fernando Carrión desde un carácter más cualitativo distingue un tipo de reforma de descentralización de “primera generación” y otras actuales que las llama de “segunda generación” (Carrión, Dammert and Villaronga 2008). El primer tipo de reforma responde a una visión clásica de la descentralización, que en cierto modo podría englobar a las dos primeras etapas señaladas por Finot (2003), que se caracteriza por el predominio de la transferencia de competencias y el privilegio del nivel de gobierno municipal, visto como un espacio opuesto al Estado central, circunscrito al
24 ámbito de la Función Ejecutiva exclusivamente y que no se inserta en un proceso de transformación más amplio de la estructura del aparato estatal.
Este enfoque de la descentralización colocaba los términos del debate en torno a la consecución de autonomía política, económica y administrativa de los gobiernos subnacionales. La tendencia de “segunda generación” incorpora en el debate de la descentralización tres nuevos elementos: a) la dimensión internacional de la descentralización relacionada con el fenómeno de la globalización, que reconfigura las relaciones en las que se ubican lo local y lo nacional; b) la necesidad de entender la descentralización como un proceso que implica un rediseño de la estructura estatal y no únicamente un proceso de transferencia de competencias o mejoramiento de la representación política que terminan por no alterarla; y, c) la cuestión de la plurinacionalidad y las consideraciones que de ella se derivan (Carrión, Dammert and Villaronga 2008)
Para el caso ecuatoriano (Carrión 2007, 212-213) habla de tres etapas identificables en los últimos quince años de ensayos descentralizadores. Una primera “fase de antecedentes” que corresponde al contexto abierto con la Constitución de 1978 que deja sentadas las bases para una autonomía funcional de ciertas instituciones (Banco Central, Casa de la Cultura, etc.) y otra territorial que establece las condiciones para que los gobiernos locales mantengan autonomía política, financiera y administrativa. Luego tendría lugar una “fase municipalista” en la que predomina la necesidad de concentrar el proceso en torno a los municipios como la instancia más cercana al ciudadano. Finalmente, habría una tercera etapa que recupera la importancia de agregaciones territoriales más amplias para una adecuada gestión de la descentralización; es decir, una reconsideración sobre la importancia de los niveles intermedios de gobierno. Por ello Carrión la denomina como “fase del gobierno intermedio”.
Desde esta entrada teórica en la que se reflexiona cómo a partir de las transformaciones estatales se despliegan elementos que marcan el proceso de la descentralización, nos es útil problematizar acerca de la naturaleza de la concepción de Estado que se maneja pues se presenta como un agente con voluntad y poder propio que es capaz de determinar toda actividad. De ahí que se propone para ésta investigación abandonar el Estado como objeto material de estudio, para analizar las interrelaciones de
25 las políticas gubernamentales sin necesidad de postular a la realidad del Estado como objeto; es decir analizar la existencia de conexiones y conflictos que se desdibujan cuándo se mira la integración del Estado como tal: “el estado no es la realidad tras la máscara de la práctica política. Él mismo es la máscara que nos impide ver la práctica política tal como es. (…) existe un sistema-de-estado en el sentido de Miliband: un nexo intangible entre práctica y estructura institucionales centrado en el gobierno y más o menos extendido, unificado y dominante en cualquier sociedad dada. (…) También existe una idea-de-estado proyectada, provista y diversamente creída en diferentes sociedades y en diferentes tiempos. (…) Las relaciones del sistema-de-estado y idea-de-estado con otras formas de poder deberían y pueden ser la preocupación central del análisis político.” (Philip 1977).
1.2.2 La descentralización desde el enfoque de la economía política
Ahora analicemos la producción teórica de la descentralización desde un abordaje de la historia económica, en la que se analiza la relación entre el modo de acumulación y el modelo de regulación, es decir, cómo a partir de las diversas propuestas de desarrollo se da una configuración estatal y territorial particular (Larrea 2012, 18). Las modalidades de acumulación han configurado particulares diseños institucionales del Estado y políticas económicas específicas, dando lugar a diversas formas de interrelación territorial (Larrea 2012, 65). Este marco diferencia los modelos de desarrollo, tipos de estado, formas de descentralización y centralización, así como la organización territorial trazados en América Latina, miremos esta perspectiva en una breve síntesis:
a) Desde esta perspectiva los proyectos de descentralización de los sesenta y setenta, no se dan por fuera de la dinámica evolutiva de la economía mundial, los ritmos de productividad durante los años 60 y 70 producen en América Latina un deterioro de los términos de intercambio que tiene como efecto en estos países, no solo un menor crecimiento, sino además la transferencia de su propio progreso a los países del centro. Frente a ello surge la propuesta desarrollista como una alternativa de transformación económica que exigía un proceso de industrialización, conformación de un mercado interno y el papel activo del Estado que permitiera planificar y generar políticas
26 proteccionistas.. En el caso ecuatoriano, la propuesta puso énfasis en el Estado como motor de desarrollo e impulsó la industria para satisfacer el mercado interno y en este escenario los gobiernos locales son controlados por el Estado central, la administración del territorio tiene una fuerte tendencia centralizada e impone una lógica vertical para la conformación regional como mecanismo para llegar a territorios en dónde el Estado estuvo tradicionalmente ausente. (Larrea 2012, 28 y 98).
El proceso de modernización bajo la propuesta cepalina se centró en aspectos agrarios, industriales, reformas fiscales y administrativas (Ojeda 2000, 8) en el ámbito agrario se intentaba integrar a los campesinos a la vida nacional estimulando la constitución de empresas agropecuarias eficientes bajo la idea de encontrar salida al modelo agroexportador. En su intento por demoler las relaciones tradicionales que se configuraban entre la oligárquica agroexportadora, la clase terrateniente y la estructura del Estado, buscó formar una burguesía moderna que acompañe al desarrollo industrial, éste parecía el único mecanismo para superar la condición de productor de materias primas y terminar con la dependencia y el intercambio inequitativo impuesto por el mercado internacional. En términos de reforma fiscal el objetivo del proceso de modernización implicaba la simplificación del sistema tributario remplazando impuestos de bajo rendimiento por otros de carácter nacional, reformando un impuesto progresivo a la renta. Mientras que en las reformas administrativas se amplió el sistema de planificación y se realizó una reorganización del aparato estatal sobre todo en la estructura ministerial y se crearon nuevos órganos sectoriales y regionales (Ojeda 2000). Pero el modelo desarrollista no solo trataba de consolidar al Estado central, también intentó formar una ciudadanía universal y homogénea para articularla a un imaginario común sobre la patria, su territorio y sus símbolos (Ortiz, 2008, pág. 298).
Las líneas y directrices de este modelo de desarrollo intentaron lograr una transformación social y económica y sentar un nuevo régimen de acumulación otorgándole al Estado características propias: una tendencia centralista que se imponga sobre los poderes locales y logre presencia en todo el territorio; El Estado se configuró como un órgano técnico capaz de orientar el manejo de la economía hacia el desarrollo y en el proceso económico se le atribuyó el papel de redistribuidor y activador del crecimiento (Ojeda 2000, 12)En términos de desarrollo territorial también se fortaleció
27 al Estado central, desde esta perspectiva bastaba con la presencia del gobierno central en el territorio. Así se crea la Junta Nacional de Planificación que estableció modelos de desarrollo sectorial en las provincias y se crearon organismos de desarrollo regional (Barrera, 2007, pág. 178).
b) En el auge del neoliberalismo en los años ochenta se concibe el desarrollo desde una visión de crecimiento económico que se mide desde el Producto Interno Bruto. En esta época se da el desmantelamiento del Estado central, se posterga el debate regional pero cobra fuerza el desarrollo local (Larrea 2012, 28 y 99). El proyecto centralizador no logró impulsar un desarrollo autónomo y, contrariamente a lo que pretendía, se convierte en el soporte para la alianza entre los antiguos grupos dominantes y la nueva burguesía modernizante lo que se traduce en la transferencia masiva de los excedentes de la agricultura a la industria, del campo a la ciudad y de los exportadores a los importadores industriales (Larrea 2012, 72)
A esto se suma la crisis de 1982 que le sirvió de argumento a la crítica neoclásica para poner en duda los planteamientos cepalinos en la concepción y organización del Estado, la vía descentralizadora perdió legitimidad por su incapacidad de solucionar los problemas y América Latina se vio obligada a adoptar un conjunto de políticas orientadas al mercado y auspiciadas por la ortodoxia económica. El modelo cepalino procura mantener formas de control estatal sobre el capital y vinculan la dinámica de organización territorial y su componente de descentralización al esquema de control estatal. Evidentemente, este proyecto no llega a cumplir dichos objetivos de modo exitoso, pero es dirigido por los preceptos señalados.
c) Finalmente en los noventa el concepto de desarrollo está vinculado al desarrollo humano y sustentable, el ser humano como el centro y la medición del desarrollo se ancla a temas vinculados con la pobreza (Necesidades Básicas Insatisfechas). En esta época la descentralización se articula a la modernización del Estado y a las privatizaciones, se abandona la planificación nacional y es sustituida por un auge de la planificación local con un apoyo importante de la cooperación internacional para el desarrollo (Larrea 2012, 28 y 104) . En este modelo el carácter del Estado alude a una lógica corporativista que se expresa en el reparto institucional a determinados grupos de presión y a una ocupación privada, incluso familiar, de las
28 esferas de decisión pública configurando además un estado patrimonialista que usa sus recursos públicos en beneficio de las redes clientelares y de empresas privadas (Larrea, 2011, pág. 89).
En este modelo también se caracterizó al Estado como ente administrativo y no como un ente que gobierna, de este modo se plantea una propuesta de corte económico más que político, administrativo y territorial, un estado instrumental al servicio de los intereses económicos y políticos de las élites nacionales que renuncian a su proyecto civilizador de integrar a los ciudadanos a la modernización. El Estado entonces se vació de contenido nacional y democrático convirtiéndose en un archipiélago de aparatos modernos (Ortiz, 2008, pág. 299), no se modificó su estructura pero se produjo una polarización entre lo local y nacional y promovió un modelo profundamente inequitativo.
En medio de estas reformas la descentralización formó parte de la estrategia de debilitamiento del estado, también implicó el debilitamiento de los mecanismos de desarrollo y control sobre la población indígena y el abandono del campo, esto provocó en los 90 que el movimiento indígena asumiera su presencia directa en el escenario político exigiendo la conformación de un estado plurinacional y la reivindicación de los derechos colectivos de representación y autogobierno. La Constitución del 98 reconoció la plurinacionalidad pero solo dio respuesta parcial a los derechos de autogobierno indígena, pues se trataba de un reconocimiento de las autoridades indígenas que no estaba acompañada de un reordenamiento territorial (Ortiz, 2008, pág. 300). Las propuestas descentralizadoras en este modelo fueron concebidas como propuestas de municipalización, o propuestas de autonomía que produjeron políticas de liberalización. “No se puede hablar entonces de una descentralización del Estado, sino de una descentralización en contra del Estado” (Larrea, 2011, pág. 100).
En este tipo análisis la lucha política viene a convertirse entonces en el hecho de participar en la construcción ideológica del Estado como entidad real, deja de lado el análisis - de un conjunto de agencias y actores que constituyen el estado- que permitiría diferenciar con toda claridad las contradicciones de un sistema dado, y comprender como el sistema en cuestión adquiere cohesión a pesar de sus contracciones (Philip 1977). De ahí que se propone para esta investigación no prescindir del concepto de
29 Estado, pero si entenderlo desde la perspectiva de Poulantzas, como una relación de fuerzas entre clases y fracciones de clase, cuya relación se expresa dentro del estado en una forma específica; en este sentido el Estado tiene sesgos que privilegian a unos agentes sobre otros; dependiendo de la cambiante correlación de fuerzas, de sus estrategias y tácticas (Jessop 2016, 54-55) . Así la eficiencia de las capacidades estatales depende de los vínculos con fuerzas que operan más allá de los limites formales del Estado y actúan como multiplicadores de la fuerza o, a la inversa, desvían, subvierten o bloquean sus interacciones (Jessop 2016, 55). Además se propone complementar este tipo de estudios macro, con un enfoque más detallado como el de gubernamentalidad que permite plantear cuestiones específicas que conectan el Estado y otros órdenes institucionales.
1.2.3 Descentralización: producción y configuración del territorio
El abordaje de la descentralización desde la perspectiva de la estructura territorial, ha sido desarrollado a partir del debate del estado nacional y la emergencia de los poderes locales anclados a estructuras económicas que reclaman autonomía para perfilar su propio destino. Bajo esta perspectiva encontramos varios trabajos en los que se analizan las alianzas que conforman ciertos grupos hegemónicos y dentro de éstas la gestación de diferentes interrelaciones regionales y formas de articulación con el mercado mundial (Acosta, 2005).
En la historia del Ecuador el debate regional tiene larga data. A finales del siglo XVIII el desarrollo capitalista era lento e incipiente, estaba determinado por la existencia de tres regiones: la Sierra centro-norte con su núcleo en Quito con una economía basada en el sistema hacendario; la Sierra centro-sur con su eje en Cuenca en donde prima la pequeña propiedad agrícola, la artesanía se mantuvo rezagada en relación a las otras regiones; y, la Costa con su centro en Guayaquil caracterizada por el gran latifundio, y actividad agroexportadora (Ayala Mora 2003). Sobre estos elementos se forma un Estado basado en la alianza entre los terratenientes serranos y los exportadores costeños que subordinan y utilizan el poder de la iglesia y el ejército.
Entre las consecuencias más notables de esta regionalización conviene mencionar, primeramente, una débil vinculación entre las regiones; en segundo lugar, y
30 derivado de ello, una fuerte tensión entre los poderes regionales y el poder central asentado en la capital (Maiguashca, 1994, pág. 355) (Ayala Mora, 2003, pág. 209). En tercer lugar, por efecto de las necesidades de integración regional derivadas de la acumulación interna de capital, una tendencia altamente monopolizadora del poder central con el objeto de consolidar el Estado-nación. En esta temprana época de desarrollo capitalista se da el primer intento de unificación nacional en el gobierno de García Moreno (Ayala Mora 2003, 210). Este proceso continuará y dará lugar al mayor proceso histórico de centralización estatal durante el gobierno liberal de Alfaro (Ayala Mora 2003, 210). En cualquier caso, se debe tener en consideración que el auge cacaotero convirtió a la Costa, en particular a Guayaquil, en la región hegemónica.
Entrando al siglo XX el desarrollo capitalista se acelerará provocando un cierto resquebrajamiento de la composición interna de esas estructuras regionales tal como lo demuestran en su estudio sobre las condiciones socio-económicas en que se dio el “velasquismo” Las transformaciones de esta época estarán relacionadas tanto con el avance de relaciones de producción capitalistas, como con la crisis del boom cacaotero que trajo como consecuencia un relativo declive del peso económico de la Costa y un ascenso de los sectores económicos dominantes serranos. El indicador de este proceso será la industrialización que se verifica en las tres regiones, pero, a todas luces, se trata de un proceso incipiente (Maiguashca and North 1991).
En cierto modo, aunque con modificaciones internas, esta estructura de regionalización prevalecerá hasta los años 60. Desde esta época los intentos modernizadores, que se intensificarán en la década del 70, transforman la dinámica de la regionalización, aunque no necesariamente restan poder a las “viejas regiones”, más bien consolidan la estructura del “bicentralismo” (Quito y Guayaquil) que prevalece hasta la actualidad; en esta misma década se da una definitiva integración marginalizada de la Amazonia norte debido al descubrimiento del petróleo y el avance de la colonización en esa área pero esto no significa la consolidación de ningún centro de acumulación. Es por ello que no es casual que los regímenes militares de esta época ensayen los primeros intentos de “regionalización horizontal” en el país; ensayos que, por lo demás, encontraron mucha resistencia de las poblaciones locales y terminaron siendo un fracaso. Los intentos modernizadores traerán como consecuencia el aparecimiento de
31 nuevas zonas económicas que mantendrán un carácter secundario, pero se encontrarán en tensión con los antiguos centros regionales. Los casos más ilustrativos serán Manabí en la Costa, centrada en la expansión de actividades industriales en Manta; y, Tungurahua en la Sierra centro con una dinámica semejante de relativa industrialización particularmente concentrada en Ambato. (Ayala Mora 2003, 203)
La fuerte regionalización económica se corresponde con una regionalización política de características similares; para algunos autores (Maiguashca and North 1991); (Cueva 1988); (Moreano 1991); el problema de la debilidad del Estado-nación ecuatoriano se explica por la división regional que han mantenido históricamente las clases dominantes, la imposibilidad de constitución de una clase o sector de clase unificado en términos nacionales. Esto habría dado lugar a lo que Moreano denomina con la categoría de “Estado-país” en lugar de Estado-nación, es decir, un aparato institucional de Estado superpuesto sobre una estructura fragmentada que no alcanza unificación nacional; así el Estado ecuatoriano ha sido más que una expresión de dominación social, una institución burocrática (J. Maiguashca 1994)
Desde esta perspectiva teórica la dinámica histórica de esta fragmentación regional de las clases dominantes es significativamente compleja; la confrontación de clases, las permanentes y sucesivas crisis hegemónicas se expresan en la composición territorial. Aunque esta perspectiva no deja de ser interesante, para el propósito de nuestra investigación resulta demasiado amplia impidiéndonos mirar la organización de la población asociada a un territorio estatal, pues el aparato estatal también institucionaliza -la exclusión como la inclusión- más allá de los límites de un estado dado (Jessop 2016) La competencia de proyectos estatales y de la sociedad fuera del Estado Moderno siempre será, o podría alguna vez, ser esencialmente capitalista. Además, incluso cuando la acumulación está profundamente arraigada en su matriz organizacional, los gerentes estatales (políticos y Funcionarios) en los estados modernos suelen considerar otros imperativos funcionales y otras presiones de la sociedad civil a medida que tratan de integrar la institucional del Estado y la cohesión social en sus respectivos territorios (Jessop 2016, 44). A esta perspectiva teórica se propone complementar con un análisis de geografía crítica para abordar la configuración espacial como estrategia para el control territorial, estrategia que alude a un tipo de poder
32 complementario y sutil para administrar y ejercer el poder sobre ciertos espacios y poblaciones.
1.2.4 La descentralización: relación entre la capacidad estatal y la autoridad del
Estado
Hasta aquí hemos visto distintos abordajes teóricos sobre el proceso de descentralización; para ésta investigación se ha creído conveniente sortear ciertos acercamientos teóricos (neoinsitucionalista y economía política) y tomar elementos desde la Teoría del Estado y los regímenes de gobierno que nos permitan analizar ¿Cuál es la relación entre la ampliación del poder central del Estado y la descentralización en el período 2010 - 2016?; es decir analizar el proceso de descentralización como una práctica gubernamental y a partir de ésta analizar la relación entre la capacidad estatal y la autoridad del Estado.
Entre la producción teórica más reciente se ha identificado un estudio que analiza el proceso de descentralización en el Ecuador durante el período 1998-2016 (Ortiz, FLACSO ECUADOR - Youtube 2017), desde la perspectiva de Michael Mann y Tulia Falletti. En este se plantea al proceso de descentralización más allá de un análisis jurídico-administrativo y se lo aborda desde el ámbito político, es decir a partir de las relaciones de poder entre actores en escenarios y estados específicos, esto determina según el autor la elección de uno u otro camino de la descentralización: desde lo político, lo administrativo o lo fiscal (Ortiz, FLACSO ECUADOR - Youtube 2017). Desde esta perspectiva se caracteriza un primer período entre 1990-2006, en este se dan transformaciones legales, se experimenta debilidad tanto del Estado central como de la fase administrativa de la descentralización, bajos niveles de autonomía, articulación institucional y un vacío del gobierno intermedio. En este contexto se crean cantones y se vive un proceso de fragmentación en el que los actores locales modernizaban sus ciudades (Guayaquil, Quito, Cuenca, Cotacachi, Saquisilí) (Ortiz, FLACSO ECUADOR - Youtube 2017).
El segundo período caracterizado es el de 2007-2017, en el que se señala que la reforma del Estado no se dio por la vía de la descentralización sino de la desconcentración transformando profundamente el territorio nacional. Se habla entonces