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G E O G R A F Í A
El objetivo del libro es comprender la magnitud de los Riesgos Socionaturales en México y Latinoamérica, para comprender el peligro que existe por algún tipo de desastre, ya sea inundaciones, sismos, remoción en masa, entre otros, además conocer qué medidas preventivas, correctivas y de contingencias existen para estar atentos ante alguna señal que la naturaleza esté enviando y así evitar alguna catástrofe. El libro se enfoca en los aspectos básicos de análisis de los peli-gros, escenarios de riesgo, vulnerabilidad y resiliencia, importantes para la gestión prospectiva o preventiva.
La presente obra está recomendada fundamentalmente hacia los técnicos locales de Protección Civil, los cuales son los que se desempeñan operativamente y ne-cesitan nutrirse de los conocimientos de avanzada que se presentan en este libro.
Enfrentando los riesgos
socionaturales
José Emilio Baró Suárez
Francisco Monroy Gaytán
Coordinadores
José Francisco Monroy Gaytán
Licenciado en Economía por la Universidad Nacional Autónoma de México y Maestro en Ciencias Sociales con Especialidad en Desarrollo Municipal por El Colegio Mexi-quense. Es Doctor en Geografía Económica, grado otorgado por la Universidad Nacional Autónoma de México. Realizó una estancia doctoral en la Universidad Complutense de Madrid y forma parte del claustro de profe- sores-investigadores de la Facultad de Geo-grafía en la Universidad Autónoma del Edo. de México. Fue Rector de la Universidad Intercultural del Estado de México y de la Universidad Mexiquense del Bicentenario. Miembro del Sistema Nacional de Investi-gadores (SNI) Nivel 1. Sus líneas de inves-tigación están relacionadas con la Geografía Económica, Ambiental y de la Innovación. José Emilio Baró Suárez
Ingeniero Geólogo e Hidrogeólogo, Maes-tro y Doctor en Geografía Ambiental por la UNAM. Su ámbito de estudio es el análisis, evaluación y gestión de riesgos socionatura-les. Fue fundador y coordinador de la Licen-ciatura en Geología Ambiental y Recursos Hídricos que se imparte en la Facultad de Geografía de la Universidad Autónoma del Estado de México, donde labora como profesor-investigador de tiempo completo. Ha escrito varias publicaciones entre ellas, un libro, 18 capítulos de libros y 32 artículos en revistas arbitradas e indexadas; ha sus-tentado ponencias relacionadas con riesgos socionaturales y gestión en México, Canadá, Colombia, Guatemala, El Salvador, Serbia, Polonia, España y Cuba.
Ha sido invitado a Consejos Nacionales de Protección Civil de México. Pertenece al Colegio de Ciencias Geográficas del Esta-do de México, A. C. y Colegio Mexicano de Profesionales en Gestión de Riesgos y Pro-tección Civil, A. C.
Enfrentando los Riesgos
Socionaturales
José Emilio Baró Suárez
Francisco Monroy Gaytán
CONACYT
Registro Nacional de Instituciones y Empresas Científicas y Tecnológicas Registro: 2016/17732
Diseño y producción editorial
Dirección de proyecto: Carlos Herver Díaz, Esther Castillo Aguilar, José Eduardo Salinas de la Luz
Producción: Laura Mijares Castellá Arte: Armando Cervantes Moreno,
Laura Isabel Soler Navarro, Vanesa Alejandra Vázquez Fuentes Preprensa: José Luis de la Rosa Meléndez
Corrección de estilo y formación de interiores: Adriana Cárdenas Ocampo
1a. edición: 2018
© 2018, Fernando de Haro y Omar Fuentes
ENFRENTANDO LOS RIESGOS SOCIONATURALES
© José Emilio Baró Suárez y Francisco Monroy Gaytán (Coordinadores) © Universidad Politécnica de Cuautitlán Izcalli
CLAVE EDITORIAL
Paseo de Tamarindos 400B, Suite 109.
Col. Bosques de las Lomas. C.P. 05120, Ciudad de México Tel. 52 (55) 5258 0279/80/81, Fax: 52 (55) 5258 2556 [email protected] www.ameditores.com [email protected]
ISBN: 978-607-437-457-5
Esta obra ha sido evaluada por pares académicos ciegos. Ninguna parte de este libro puede ser reproducida, archivada o transmitida en forma alguna o mediante algún sistema, ya sea electrónico, mecánico o de fotorrepro-ducción, sin la previa autorización de los editores.
Índice
Introducción
Capítulo 1: Marco conceptual para el estudio de los riesgos socionaturales 1.1 Introducción
1.2 Concepto de riesgo
1.3 ¿Fenómeno natural igual a amenaza natural? 1.4 ¿Qué es un desastre?
1.5 ¿Qué es una catástrofe? 1.6 ¿Qué es riesgo?
1.7 Elementos del riesgo
1.8 Diferencia entre análisis y evaluación de riesgos 1.9 Tipos de riesgos
1.10 Otros conceptos 1.11 Bibliografía
Capítulo 2: Marco legal, normativo e institucional de los riesgos socionaturales de México 2.1 Introducción 2.2 Marco Legal 2.2.1 Leyes 2.2.2 Reglamentos 2.3 Marco institucional
2.3.1 El Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC) 2.3.2 Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED) 2.3.3 Unidades Estatales de Protección Civil
2.3.4 Direcciones Locales de Protección Civil 2.4 Conclusiones
2.5 Bibliografía
Capítulo 3: Riesgos por inundaciones 3.1 Introducción
3.2 Las inundaciones como riesgo extensivo
3.3 Impacto de las inundaciones y su relación con otros fenómenos 3.4 Evaluación del riesgo por inundación y construcción de escenarios 3.5 Percepción del riesgo de inundación
11 15
37
3.6 Gestión de los escenarios de riesgo por inundación 3.7 Medidas de control y adaptación a las inundaciones 3.8 Sistema de alerta temprana contra inundaciones (SATI)
3.9 Reducción de la vulnerabilidad y aumento de la resiliencia ante inundaciones
3.10 Bibliografía
Capítulo 4: Riesgo por procesos de vertientes y otros movimientos del terreno
4.1 Introducción a los procesos de remoción en masa
4.2 Evaluación del peligro por procesos de remoción en masa
4.3 Análisis de la construcción del escenario de riesgo por procesos de vertientes
4.4 Impacto de los procesos de remoción en masa y su relación con otros fenómenos
4.5 Percepción del riesgo por procesos de vertientes
4.6 Gestión de los escenarios de riesgos por procesos de vertientes 4.7 Medidas de adaptación a procesos de remoción en masa 4.8 Otros movimientos del terreno
4.9 Bibliografía
Capítulo 5: Susceptibilidad a los procesos de remoción en masa en México: una alerta a la vulnerabilidad construida
5.1 Introducción
5.2 Sierra Norte de Puebla: un polo nacional de los procesos de remoción en masa
5.3 Enfoque metodológico: susceptibilidad litológica del substrato e inclinación de las laderas
5.4 Panorama regional de la susceptibilidad a los procesos de remoción en masa
5.5 Consideraciones finales 5.6 Bibliografía
Capítulo 6: Determinación o zonificación del peligro Sísmico 6.1 Introducción
6.1.1 Riesgo, Peligro y Vulnerabilidad
6.1.2 Riesgo, Peligro y Vulnerabilidad Sísmica 6.2 Introducción a la Sismología
6.2.1 Generalidades de la sismología 6.2.2 Tipos de temblores
6.2.3 Conceptos elementales sobre temblores 6.2.4 Temblores y Tectónica de Placas
121
153
6.3 Peligro y Riesgo Sísmico
6.3.1 Principales factores implícitos en el peligro sísmico 6.3.2 Análisis y estimación del peligro sísmico
6.3.2.1 Modelos de la Sismicidad Local 6.3.2.2 Atenuación de las ondas sísmicas 6.3.2.3 Efectos de la geología local 6.3.3 Cálculo de peligro sísmico 6.4 Vulnerabilidad sísmica
6.5 Riesgo Sísmico
6.6 Estudios sobre Riesgo Sísmico 6.7 Mitigación del Riesgo Sísmico 6.8 Bibliografía
Capítulo 7. Reducción del Riesgo Volcánico 7.1 Introducción
7.2 Introducción a la actividad volcánica 7.3. Los peligros volcánicos y su evaluación
7.4 Caracterización de los escenarios de riesgo volcánico
7.5 Comunicación y percepción del riesgo volcánico. Sistemas de alerta a amenazas volcánicas
7.6 La construcción social del riesgo volcánico como base para la reducción del riesgo de desastre
7.7 Medidas de adaptación ante el riesgo volcánico 7.8 Gestión de los escenarios de riesgo volcánico
7.9 Disminución de la vulnerabilidad y aumento de la resiliencia ante el riesgo volcánico
7.10 Evolución de la gestión integral del riesgo volcánico en México: Logros y necesidades
7.11 Bibliografía
Capítulo 8. La relación entre el relieve y la gestión del riesgo 8. 1 Introducción
8.2 Objetivo y metodología 8.3 Desarrollo
8.4 Riesgo: conceptos básicos
8.5 Gestión del riesgo: presente y prospección 8.6 Discusión y conclusiones
8.7 Bibliografía
Capítulo 9. Cartografía del riesgo: Tecnologías de Información Geográfica aplicado al análisis de riesgos
9.1 Introducción
9.2 Tecnologías de la Información Geográfica
211
233
9.3 Sistemas de Información Geográfica
9.4 Tecnologías de la Información Geográfica en la evaluación de riesgos
9.5 Datos e información geoespacial para la Evaluación de los Riesgos Socionaturales
9.6 Conceptos básicos de análisis espacial en la Evaluación de Riesgos Socionaturales
9.7 Procesos y métodos de análisis aplicados a la Evaluación de Riesgos Socionaturales
9.8 Percepción Remota: insumos, métodos y técnicas fundamentales para la Evaluación de Riesgos
9.9 Procesamiento de Imágenes satelitales 9.10 El uso de telemetría satelital en México 9.11 Bibliografía
Capítulo 10. Gestión Social de Riesgos: construyendo escenarios de futuro
10.1 La Gestión del riesgo
10.2 Percepción del riesgo, cálculo, aceptabilidad y pérdida 10.3 El Riesgo aceptable
10.4 La comunicación del riesgo 10.5 Escenarios de riesgo 10.6 Los retos de futuro 10.7 Bibliografía
Capítulo 11. Ecuación General de Riesgo (EGR): principios generales 11.1 Introducción
11.2 Bases teóricas
11.3 Reconocimiento “humano” de los desastres 11.4 Propuesta conceptual para el estudio del riesgo 11.5 Conclusiones
11.6 Bibliografía
Capítulo 12. Territorio y análisis geoespacial desde la perspectiva de la geografía y su implementación en el estudio del riesgo socionatural
12.1 Introducción
12.2 El concepto de territorio
12.3 La postura geográfica del concepto territorio
12.4. Los marcos metodológicos de la disciplina geográfica y su pertinencia en la temática de riesgos
12.5 Las ciencias de la información como herramienta del análisis geoespacial
283
313
12.5.1 Geografía automatizada
12.5.2 La ciencia de la información geográfica
12.5.3. La incorporación del análisis social en la ciencia de la información geográfica
12.6. Las ciencias de la información geográfica en el estudio de los riesgos
12.6.1 Factor de amenaza 12.6.2 Los elementos expuestos
12.6.3 La evaluación de la vulnerabilidad 12.7 Evaluación del riesgo
12.8 Conclusiones 12.9 Bibliografía
Capítulo 13. Reflexiones sobre el estado actual de la Gestión Integral de los Riesgos Socionaturales en México
13. 1 Introducción
13.2 Reflexiones sobre el estado actual de la Gestión Integra de Riesgos Socionaturales en México
13.3 Bibliografía Lista de autores
377
Introducción
E
l presente libro ha sido un trabajo realizado por varios investigadores de varias instituciones de investigación sobre los Riesgo Socionaturales, entre éstas se encuentran: La Facultad de Geografía de la Universidad Autónoma del Estado de México (UAEMex), el Centro Interamericano de Recursos del Agua (CIRA) de la Universidad Autónoma del Estado de México (UAEMex), el Instituto de Geografía de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), el Departamento de Ingeniería Civil y Topografía de la Universidad de Puerto Rico en Mayagüez, el Instituto Tecnológico de Tijuana del Tecno -lógico Nacional de México y el Departamento de Geografía, Universidad del Valle, Cali, Colombia. También es el resultado del proyecto de investigación sin financiamiento con el título “Propuesta metodológica para el estudio de los riesgos socionaturales en los ambientales comunitarios” con clave de registro 2017/4414SF, ante la Secretaría de Investigación y Estudios Avanzados de la Universidad Autónoma del Estado de México (UAEMex).El objetivo del libro es comprender la magnitud de los riesgos socionaturales en México y Latinoamérica, para comprender el peligro que existe por algún tipo de desastre, ya sea inundaciones, sismos, remoción en masa, entre otros, además conocer qué medidas preventivas, correctivas y de contingencias existen para estar atentos ante alguna señal que la naturaleza esté enviando y así evitar alguna catástrofe. El libro se enfoca en los aspectos básicos de análisis de los peligros, escenarios de riesgo, vulnerabilidad y resiliencia, importantes para la gestión prospectiva o preventiva.
La presente obra está recomendada fundamentalmente hacia los técnicos locales de Protección Civil, los cuales son los que se desempeñan operativamente
y necesitan nutrirse de los conocimientos de avanzada que se presentan en este libro. También se recomienda para las licenciaturas en geología ambiental y recursos hídricos, geografía, geoinformática, planeación territorial, ciencias de la tierra y público en general.
Cabe hacer una aclaración, como argumentan Gilberto Romero y Andrew Maskrey en su artículo “Como entender los desastres naturales” en la obra Los desastres no son naturales, una de las deformaciones más comunes es suponer que el desastre producido se debe a fuerzas sobrenaturales y que actúan contra los humanos. En este caso, los hechos se le presentan al hombre como provo-cados por fuerzas extrañas, incontrolables. Esta visión fatalista inhibe la acción y conduce a la resignación y al conformismo. Además, se concibe como un castigo divino la lluvia, la sequía, el maremoto, el terremoto, entre otros. Esta idea es común entre la población rural.
Asimismo, Romero y Maskrey afirman que también forma parte de esta deformación conceptual el superponer dos términos muy diferentes: «fenó-meno natural» y «desastre natural», que son utilizados como sinónimos, por lo tanto, debe quedar claro que no son iguales, ni siquiera el primero supone el segundo. Entonces el enfoque conceptual adecuado sobre el tema es el estu-dio de desastres que tiene la finalidad de concientizar a la población sobre su situación de vulnerabilidad y otorgarle los conocimientos indispensables para alcanzar condiciones de seguridad.1
En el presente libro partimos de la concepción de «riesgos» de Andrew Marskrey como se plantea en el libro Los desastres no son naturales. El concepto de riesgo socionatural surge de una evolución de paradigmas relacionados con el estudio de los desastres asociados a los fenómenos naturales. El riesgo socio-natural se plantea, a partir de la relación entre la sociedad y el medio socio-natural, como posible generadora de situaciones de riesgo de desastre.2
Virginia García afirma que, en lo que se refiere a la construcción social del riesgo, se ha propuesto la idea de que este debe ser concebido desde una perspec-tiva socionatural, postura que destaca la interacción creciente de las actividades humanas y del tipo de construcción socioeconómica, como condicionantes en la génesis y/o magnificación de las amenazas o fenómenos naturales peligrosos. 1.Tomado de Romero, Gilberto y Maskrey, Andrew (1993), “Como entender los desastres naturales”,
Los desastres no son naturales, Andrew Maskrey (compilador). Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina (LA RED), p. 6 y 10.
2.Campos Vargas, Milagros, Toscana Aparicio, Alejandra y Campos Alanís, Juan (2015), “Riesgos socionaturales: vulnerabilidad socioeconómica, justicia ambiental y justicia espacial”, Cuadernos de Geografía: Revista Colombiana de Geografía, Volumen 24, Número 2, pp. 69-53. Disponible en: https://revistas.unal.
Esta noción de los riesgos, como socionaturales, es un tema que se analiza en relación con la generación y recreación de condiciones de vulnerabilidad y de desigualdad social y económicas, en las que la producción de nuevas amenazas y peligros se asocian directamente a una acumulativa construcción material del riesgo de desastre.3
Los escenarios de riesgos socionaturales se construyen como consecuencia de las distorsiones (corrupción, especulación en el uso del suelo, falta de ges-tión en las cuencas hidrológicas, ecosistemas y ordenamientos territoriales), en la proyección territorial de las políticas públicas relacionadas con el desarrollo de un territorio.
El contenido del libro consta de trece capítulos. El primero se denomina “Marco conceptual para el estudio de los riesgos socionaturales” trata sobre la base conceptual de los riesgos socionaturales, para tener una mejor compren-sión sobre sus definiciones y cómo operan dentro de la relación con la natura-leza. El segundo capítulo “Marco legal, normativo e institucional de los riesgos socionaturales de México” menciona los lineamientos legales más importantes que tienen que ver con los escenarios de los riesgos socionaturales, con la fina-lidad de prevenir, mitigar o enfrentar los desastres.
El capítulo tercero se denomina “Riesgos por inundaciones”, éste habla so-bre los eventos que exceden los niveles normales de precipitación, ocasionando que alcance la superficie usualmente libre de agua, invadiendo zonas agrícolas o urbanas. El capítulo cuarto “Riesgo por procesos de vertientes y otros mo-vimientos del terreno” trata sobre los procesos de remoción en masa en zonas montañosas por movimientos gravitacionales ocasionados por las actividades humanas y sus asentamientos, constituyendo uno de los peligros naturales más frecuentes en estas regiones. El capítulo quinto muy relacionado al anterior se llama “Susceptibilidad a los procesos de remoción en masa en México: una alerta a la vulnerabilidad construida”, en éste se comenta que la recurrencia de eventos extraordinarios de precipitación en temporada de lluvias crea las con-diciones idóneas para generar procesos de remoción en masa, siendo noticias frecuentes en la prensa internacional.
El sexto capítulo se nombra “Determinación o zonificación del peligro sísmico” aquí se mencionan los daños producidos por un sismo o temblor que afectan a las construcciones y tienen consecuencias económicas, sociales y am-bientales, lo que representa un peligro ya que no es posible predecirlos.
El séptimo trata sobre la “reducción del riesgo volcánico” refiriéndose a las erupciones volcánicas catastróficas. El octavo “La relación entre el relieve 3. García, Virginia. 2005. «El riesgo como construcción social y la construcción social de riesgos».
y la gestión del riesgo” presenta un análisis sobre las decisiones que toman las autoridades en diferentes partes del mundo y en México, estas acciones y propuestas están encaminadas a resolver el riesgo, pero son obras atenuantes que carecen de una perspectiva holística del espacio geográfico, por tanto están condenadas al fracaso. El capítulo noveno “Cartografía del riesgo: tecnolo-gías de la información geográfica aplicadas al análisis de riesgos” muestra las aplicaciones y el desarrollo de las tecnologías de la información geográfica o geotecnologías. Estas herramientas han tomado importancia en el análisis y la evaluación de los peligros naturales y su aplicación en la gestión de los esce-narios de riesgo, lo que permite integrar información del medio físico y social, con sus amenazas, para proporcionar respuestas de carácter multifactorial e integral en los estudios de riesgos.
El capítulo diez la “Gestión social de riesgos: construyendo escenarios de futuro” plantea que existen grandes retos sobre el tema de riesgos, sobre todo en su gestión. De tal forma que la concepción, predicción, evaluación y zonifica-ción o la teoría y análisis del riesgo, adquiere un verdadero sentido al orientarse al servicio de la gestión del riesgo. El capítulo once llamado el “Ecuación Gene-ral de Riesgo (EGR): principios geneGene-rales” expone nuevas perspectivas sociales, naturales, económicas y políticas, para el estudio del riesgo. Por lo tanto, pre-senta una propuesta conceptual e integral que contiene la perspectiva holística y permite, a partir de una ecuación, el análisis del riesgo y sus variables.
El capítulo doce se denomina “Territorio y análisis geoespacial desde la perspectiva de la geografía y su implementación en el estudio del riesgo socio-natural”, éste desarrolla una propuesta de análisis del riesgo socionatural, apo-yada por los métodos y técnicas de las ciencias de la información geográfica.
Finalmente, el capítulo trece nombrado “Reflexiones sobre el estado actual de la gestión íntegral de los riesgos socionaturales de México” presenta las reflexiones del estado actual de la gestión integral de los riesgos, con el fin de conocer cuáles son los puntos de vista, perspectivas, alcances y aportaciones en el bienestar social de la población, y sobre todo en la prevención de riesgos, desastres y catástrofes.
Nuestro agradecimiento al Consejo Mexiquense de Ciencia y Tecnología (COMECYT), por el apoyo prestado para la divulgación y presentación de los contenidos de algunos de los capítulos presentados en este libro.
Dr. José Emilio Baró Suárez Profesor-investigador de la Facultad de Geografía, Universidad Autónoma del Estado de México (UAEMex)
Capítulo I. Marco conceptual para el estudio de
los riesgos socionaturales
José Emilio Baró Suárez Facultad de Geografía, Universidad Autónoma del Estado de México (UAEMex) Srahyrlandy Rocío Díaz SánchezFacultad de Química, Universidad Autónoma del Estado de México (UAEMex) Juan Carlos Garatachia Ramírez Facultad de Geografía, Universidad del Estado de México (UAEMex)
“No se puede alcanzar un desarrollo sostenible si no se reduce el riesgode desastres”
(GAR, 2015: vi)
1.1. Introducción
L
os riesgos socionaturales han estado presentes a través de la historia como una manifestación de la relación del hombre con la naturaleza materiali-zándose en desastres que generan pérdidas de vidas humanas, económicas, de infraestructura, así como alteración del equilibrio ambiental.Actualmente los riesgos a los que se expone la población van en aumento debido a factores como su crecimiento acelerado, que conlleva a la ocupación de espacios poco aptos para uso residencial como alto nivel freático, inestabilidad de suelos, inclinación del terreno, erosión, entre otros. Asimismo, el hombre a
través del desarrollo de actividades económicas ha causado un desequilibrio en la naturaleza, facilitando las condiciones que dan lugar a situaciones de vulne-rabilidad y exposición.
El concepto de riesgo natural ha sido abordado desde diferentes perspecti-vas económicas, sociales, físicas, políticas, entre otras; sin embargo, actualmen-te los riesgos se denominan socionaturales, definiéndose como una construc-ción social donde la actividad humana realizada en el medio que habita y las presiones que ejerce, dan origen a factores generadores de riesgo.
Los riesgos no son daños acontecidos, ni equivalen a destrucción, aunque sí amenazan con la destrucción (Henao, 2014), considerando el impacto que los riesgos pueden generar en la sociedad, es de gran importancia tener una claridad conceptual con respecto a los términos y elementos que lo componen, con el fin de entender cómo se comportan, y de esta manera prevenir su impac-to en determinada sociedad. En este capítulo se abordan las nociones básicas en torno a esta temática, así como su incidencia y relación en la generación de riesgos.
1.2 El concepto de riesgo
Para comprender el concepto de riesgo es indispensable establecer diferencias entre términos que comúnmente se llegan a usar como sinónimos sin serlo, o aun peor sin preceder un término al otro. Un ejemplo de ello es la confusión entre riesgo y desastre, catástrofe y desastre, los cuales hacen alusión a situa-ciones muy diferentes, o el uso de la palabra fenómeno natural como amenaza. A continuación, se sintetizan las definiciones de los conceptos básicos para comprender el significado de riesgo y poder llegar a una concepción correcta del término que, aunque los involucra, no son equivalentes.
1.3 ¿Fenómeno natural igual a amenaza natural?
Un fenómeno natural dista mucho de ser igual a una amenaza, el fenómeno natural en sí no constituye una amenaza, es su generador, una manifestación de la naturaleza. Según Romero y Maskrey (1993) “se refiere a cualquier expre-sión que adopta la naturaleza como resultado de su funcionamiento interno”. Por su parte, la amenaza es la probabilidad de que se presente el fenómeno en un espacio habitado, constituyéndose en un factor de riesgo, el cual abordare-mos más adelante. Es importante aclarar que los términos no son iguales.
La naturaleza es un ente vivo y dinámico, que está en constante cambio, producto de su propio funcionamiento, donde los seres humanos conviven
co-tidianamente con ella, transformándola y adaptándose a ella; en el primer caso de los fenómenos naturales están los eventos de respuesta de la naturaleza a las alteraciones hechas por el hombre; en el segundo caso, los eventos son aleatorios y no determinados por el hombre. En este sentido no significan necesariamente eventos desastrosos, ya que no siempre causan daño en la sociedad.
1.4 ¿Qué es un desastre?
La conjugación de factores físicos y sociales, como la ocupación de zonas no aptas debido a las condiciones físicas del terreno, y la vulnerabilidad de la po-blación expuesta a afrontar dichos eventos dan lugar a la ocurrencia de eventos llamados desastres donde se producen daños físicos como la destrucción de infraestructura, viviendas, daños ambientales, pérdidas económicas y lo más substancial, pérdidas de vidas humanas. Desde un enfoque sistémico y de acuerdo con Wilches-Chaux (Maskrey, 1993: 15) un desastre es una crisis en el sistema dada por alteraciones en las direcciones de los procesos y la poca capacidad para absorber y adaptarse a los cambios. Se produce cuando se afecta su estructura, acarreando pérdidas materiales y de vidas humanas.
Para Cardona (2003), las pérdidas de los desastres se clasifican en directas e indirectas. Las directas “están relacionadas con el daño físico, expresado en víctimas, en daños en la infraestructura de servicios públicos, en las edifica-ciones, el espacio urbano, la industria, el comercio y el deterioro del medio ambiente, es decir, la alteración física del hábitat”. Mientras que las pérdidas indirectas, se pueden subdividir en sociales y económicas, entre las sociales se presentan: “interrupción del transporte, de los servicios públicos, de los medios de información y la desfavorable imagen que puede tomar una región con res-pecto a otra; y en efectos económicos, la alteración del comercio y la industria como consecuencia de la baja en la producción, la desmotivación de la inver-sión y la generación de gastos de rehabilitación y reconstrucción”. (Vilches y Reyes, 2011).
1.5 ¿Qué es una catástrofe?
El término catástrofe significa un desastre en grandes magnitudes, superando el umbral del impacto ocasionado por un desastre, es un evento dramático con consecuencias de gran alcance en diferentes ámbitos.
Olcina (2006), hace un esfuerzo por diferenciar catástrofe de desastre, aunque ambos son una materialización del riesgo, catástrofe se define como “el efecto perturbador que provoca sobre un territorio un episodio natural extraor-dinario y que a menudo supone la pérdida de vidas humanas”.
En palabras de Ibor (2004) una catástrofe es consecuencia de un aconteci-miento extraordinario que destruye bienes materiales, siega vidas humanas o produce lesiones físicas y sufrimiento, pero sobre todo que desborda la capaci-dad de adaptación del grupo social. Los desastres tienen un trasfondo político y también consecuencias políticas; conmueven los cimientos de un grupo so-cial y plantean preguntas sobre la seguridad, el significado de la acción soso-cial y el sentido de la existencia.
1.6 ¿Qué es riesgo?
La noción de riesgo puede ser entendida desde diferentes campos de análisis, según éstos el término riesgo puede presentar variaciones, es decir, adquirir diferentes significados. Generalmente implica una condición latente asociada con algún grado de incertidumbre dentro de las probabilidades que representa (Cardona, 1996).
Las Naciones Unidas para la Reducción de Desastres – UNISDR (2013) plantea que, al hacer referencia al riesgo de desastre, se puede decir que es una función de la amenaza (un ciclón, un terremoto, una inundación, o un incen-dio, por ejemplo), la exposición de la población y sus bienes, y de la situación de vulnerabilidad a la que se expone la población y sus activos. Conformamos así la ecuación del riesgo donde:
Riesgo = Amenaza * vulnerabilidad * exposición Resiliencia
Lavell (2003) propone entender el riesgo como la probabilidad de daños y pérdidas futuras asociadas con el impacto de un evento físico externo sobre una sociedad vulnerable, donde la magnitud y extensión de éstos son tales que exceden la capacidad de la sociedad afectada para recibir el impacto, sus efectos y recuperarse autónomamente de ellos.
El riesgo traduce la expresión territorial de actuaciones humanas poco acordes con la dinámica del medio físico donde tienen lugar. “Desde un punto de vista geográfico, riesgo es la situación concreta en el tiempo de un determi-nado grupo humano frente a las condiciones de su medio, en cuanto este grupo es capaz de aprovecharlas para su supervivencia, o incapaz de dominarlas a partir de determinados umbrales de variación de estas condiciones” (Tornel, 1984).
En síntesis, los procesos sociales (aumento de densidad de población, ex-pansión no planificada de la urbanización, actuaciones sobre el medio físico realizadas sin ninguna clase de conciencia frente a las consecuencias, etc.) son
factores que tienden a aumentar el riesgo. Adicionalmente se encuentra la in-diferencia, la falta de conocimiento y de acciones concretas contra el riesgo que muestran, no solo los habitantes de una sociedad, sino también y de manera más preocupante, la mayor parte de las administraciones de muchos lugares del planeta. Es claro que cada sociedad genera adaptaciones diferentes ante el riesgo, dependiendo de aspectos como su mentalidad, su capacidad económica o su motivación.
Los riesgos son proyecciones territoriales de las distorsiones (corrupción, especulación, falta de cumplimiento en la normatividad y la ley, ausencia de gestión territorial) en materia de políticas públicas relacionadas con la planea-ción ambiental territorial, usos del suelo, ordenamientos territoriales, Atlas de Riesgo, cuencas hidrológicas y Áreas Naturales Protegidas.
1.7 Elementos del riesgo
El riesgo se compone de cuatro elementos básicos: amenaza, exposición, vul-nerabilidad y resiliencia, cada uno de ellos aporta en su generación y agrupa factores físicos y sociales.
Señala Wilches-Chaux (Maskrey, 1993: 17) que “existen múltiples defini-ciones de desastre, riesgo, amenaza y vulnerabilidad, determinadas (y valida-das) por el interés particular y la formación profesional de quienes las han formulado, muchas de ellas contradictorias entre sí”. De aquí la importancia de establecer sus diferencias a partir de una adecuada definición.
• Amenaza
Generalmente la amenaza se entiende como la probabilidad de ocurrencia de un evento físico potencialmente perjudicial en un tiempo y espacio determi-nado. Según Lavell (1997), las amenazas pueden ser concebidas como eventos físicos latentes, o sea probabilidades de ocurrencia de eventos físicos dañinos en el futuro, y pueden clasificarse genéricamente de acuerdo con su origen, como “naturales”, “socionaturales”, o “antropogénicos”, cada una de ellas hace alusión a diferentes connotaciones y características.
Las amenazas naturales, son básicamente fenómenos de diversos tipos (at-mosféricos, geológicos, hidrológicos, etc.) que, por su ubicación, severidad y frecuencia, están en capacidad de afectar o impactar al ser humano.
En el caso de las amenazas antropogénicas, son una construcción total-mente humana y el papel que la naturaleza juega en la construcción del riesgo se debe a sus características particulares y la forma en que potencia la amenaza como tal. Las amenazas socionaturales son un híbrido de relaciones y proce-sos naturales con los antropogénicos y no pueden existir sin el concurso de ambos tipos de factores. Son aquellas que se manifiestan en la naturaleza, pero cuyas causas directas o indirectas están ligadas a las actividades humanas.
• Vulnerabilidad
Hace referencia al nivel de exposición que presenta determinado grupo huma-no frente a las amenazas en su medio. Es la debilidad de una comunidad para resistir los efectos de una amenaza y para recuperarse después de ésta.
Una población es vulnerable cuando se interrelacionan factores de tipo cultural (forma de reaccionar frente al riesgo), ideológico (imagen o concep-ción del mundo, en especial frente a los desastres), educativo (la forma en que una comunidad se informa y se prepara frente al riesgo), político (existencia o no de regulaciones legales encaminadas a mitigar los efectos del riesgo), técni-co (presencia y estado de diseños y estructuras adecuadas para afrontar situa-ciones de riesgo), entre otros.
La ausencia o presencia de dichos factores actúan como detonantes o mo-deradores del nivel de exposición de la población, aumentando o disminuyen-do su vulnerabilidad. Debidisminuyen-do a la multiplicidad de factores que caracterizan a las comunidades, la vulnerabilidad constituye una variable singular y única; pero en todo caso son los mismos pueblos quienes la crean ya sea “por necesi-dad extrema o por desconocimiento” (Becerra y Cortés, 2006).
• Exposición
Se refiere a la población, las propiedades, medios de vida, sistemas y otros ele-mentos presentes en las zonas que pueden verse afectados por amenazas (Tur-nbull et al, 2013). En algunos casos no se considera parte del riesgo ya que se aborda como parte de la vulnerabilidad, sin embargo, hace referencia específica a la localización de los asentamientos humanos con respecto a una amenaza, considerando su cercanía y tiempo de exposición. Olcina (2006: 65) define ex-posición como el «conjunto de bienes a preservar que pueden ser dañados por la acción de un peligro. Puede ser humana, económica, estructural o ecológica».
• Resiliencia
La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y Agricultura - FAO define la resiliencia como “la capacidad de las personas, comunidades o sistemas que hacen frente a catástrofes o crisis para preservarse de los daños y En este sentido las acciones dirigidas a mejorar las condiciones de vida de las poblaciones tanto en la infraestructura de las viviendas que habita, como en los medios de producción sustentables e instituciones comprometidas con políticas de reducción del riesgo, son indispensables para disminuir la vulne-rabilidad y, por tanto, para aumentar la resiliencia frente a los desastres. Una población con buenas prácticas en el medio que habita será una población con capacidad para recuperarse frente a un evento catastrófico. Actualmente recuperarse rápidamente”.
la UNISDR tiene como propósito que “la resiliencia y la reducción del riesgo de desastres deben formar parte del diseño y estrategias urbanas para lograr un desarrollo sostenible” (UNISDR, 2013), de tal manera que, se considere la resiliencia como un aspecto fundamental dentro de la estrategia del desarrollo sostenible. La firma en 2005 del Marco de Acción de Hyogo (HFA), durante la Conferencia Mundial sobre la Reducción de Desastres, significó un avance para invertir en la construcción de ciudades más resilientes, donde 168 go-biernos y diferentes actores se comprometieron a adoptar planes con 10 años de duración, cuyo objetivo principal es garantizar la inversión en medidas de reducción del riesgo.
La iniciativa desarrollada por las Naciones Unidas en esta temática ha im-plicado un mayor desarrollo de normativas y leyes de sistemas de alertas tem-pranas y actividades de preparación para responder antes desastres.
La resiliencia implica mejorar la calidad de vida de la población, a través del fortalecimiento de diferentes factores. Según Turnbull et al. (2013) existen 8 factores que inciden en la resiliencia articulados al conocimiento del riesgo y equidad, donde el eje central es la población (ver figura 1.1).
Figura 1.1 Factores que influyen en la resiliencia
1.8 Diferencia entre análisis y evaluación de riesgo
La estimación del riesgo se basa en la secuencia de etapas lógicas agrupadas en análisis y evaluación de riesgo. El análisis hace referencia al estudio de la amenaza, vulnerabilidad y exposición con respecto a su magnitud, niveles de intensidad, distribución y localización en un espacio determinado, debe ser integral, procurando el entendimiento de todos los actores mediante la apli-cación de procesos de participación que involucren la sociedad, ya que es ella la que convive con el riesgo. Una evaluación de riesgo consiste en estimar las pérdidas probables para los diferentes eventos peligrosos posibles. Evaluar el riesgo es relacionar las amenazas y las vulnerabilidades con el fin de determinar las consecuencias potenciales en términos sociales, económicos y ambientales de un determinado evento.
Actualmente se hace uso de geotecnologías, como los sistemas de infor-mación geográfica (SIG) para la representación espacial de los fenómenos y generar mapas de riesgo con sus niveles, este tipo de estudios permite realizar aproximaciones de la realidad de un territorio con el fin de dirigir medidas de mitigación y prevención que disminuyan el riesgo. Sin embargo, en la etapa de análisis no se alcanzan a realizar estimaciones de pérdidas, esto se calcula en la etapa de evaluación del riesgo.
Existen cinco aspectos claves a considerar en el momento de realizar una evaluación, empezando con la definición de la escala del espacio, la revisión de la información disponible para realizar el reconocimiento del peligro, vulnera-bilidad y exposición, así como las resoluciones adoptadas según los resultados con el fin de determinar las medidas a adoptar (Cardona, 1993), ver figura 1.2.
Fuente: Vilches y Reyes, 2011 de acuerdo con Cardona 1993.
Figura 1.2 Aspectos para realizar evaluación de riesgos
Es importante considerar que en el análisis se llega a un entendimiento del comportamiento del fenómeno y los niveles de riesgo, mientras que la eva-luación tiene un mayor alcance al determinar las pérdidas económicas que se pueden producir en un escenario de riesgo, elemento fundamental para la pla-neación y ordenamiento territorial.
La evaluación constituye una guía en la dirección de presupuestos desti-nados a la reducción del riesgo ya que las medidas implementadas no pueden superar las pérdidas, estableciendo una relación costo-beneficio, que justifique la inversión, en la medida en que no sólo se reduce la posibilidad de que un evento catastrófico cause daños irreparables en la sociedad, sino que también se previene el gasto público en umbrales de daños que pueden resultar más costosos que la implementación de medidas estructurales y de prevención.
La evaluación de riesgo constituye un punto de partida importante en la focalización de recursos destinados a la ayuda de damnificados, en la etapa de reconstrucción, rehabilitación, para establecer previamente pólizas de seguros, reaseguros, micro seguros y otros mecanismos de financiamientos para desas-tres y catástrofes.
1.9 Tipos de riesgos
Existen diversas clasificaciones de riesgos, algunos toman en cuenta el tipo de fenómeno y sus características, por otra parte, se presentan tipologías según el origen del fenómeno dividiéndolos en: atmosféricos, hidrológicos, geofísicos, biológicos, entre otros. Sin embargo, es fundamental considerar que en estos casos se realiza una clasificación a priori del fenómeno, mas no del riesgo.“Un aspecto importante en relación con la tipología, es el nivel de severidad” (Aya-la-Carcedo y Olcina, 2002). En este sentido se adopta la clasificación de ries-gos extensivos e intensivos propuesta por la Oficina de las Naciones Unidas para la Prevención y Reducción de Desastres- UNISDR (ver figura 1.3).
Figura 1.3 Definiciones de tipos de riesgos
En cuanto a los ejemplos de riegos extensivos sobresalen las inundaciones y los movimientos gravitacionales, en los de riesgos intensivos se encuentran aquellos que son generados por fenómenos como los sismos y el vulcanismo.
1.10 Otros conceptos
Este apartado menciona varios conceptos sobre los riesgos socionaturales. Es-tos términos aparecen por orden de importancia.
• Riesgo: “daños o pérdidas probables sobre un agente afectable, resultado de la interacción entre su vulnerabilidad y la presencia de un agente perturba-dor” (H. Congreso de la Unión, 2014b: 6).
• Evaluación del riesgo ambiental: “proceso metodológico para determinar la probabilidad o posibilidad de que se produzcan efectos adversos, como con-secuencia de la exposición de los seres vivos a las sustancias contenidas en los residuos peligrosos o agentes infecciosos que los forman” (H. Congreso de la Unión, 2015: 4).
• Análisis de riesgo: “es un método ordenado y sistemático para identificar y evaluar los daños que pudieran resultar de los riesgos y peligros naturales y antropogénicos, así como la vulnerabilidad de construcciones, edificaciones, infraestructura o asentamientos humanos, dentro del predio en estudio, en el entorno próximo y en su cuenca” (H. Congreso de la Unión, 2014a: 16).
• Resiliencia: “es la capacidad de un sistema, comunidad o sociedad poten-cialmente expuesta a un peligro para resistir, asimilar, adaptarse y recuperarse de sus efectos en un corto plazo y de manera eficiente, a través de la preser-vación y restauración de sus estructuras básicas y funcionales, logrando una mejor protección futura y mejorando las medidas de reducción de riesgos” (H. Congreso de la Unión, 2014b: 6). Resiliencia también “se refiere a la capacidad de un individuo, familia, grupo de población o sistema de anticipar, absorber y recuperarse de las amenazas y/o los efectos del cambio climático y otros peli-gros y tensiones sin comprometer (y posiblemente mejorar) sus perspectivas a largo plazo. La resiliencia no es un estado final fijo, sino un conjunto de con-diciones y procesos dinámicos (Turnbull et al., 2013:9). Por ejemplo, el Pro-grama Regional de Resiliencia Comunitaria de World Vision International permitió a los hogares y las comunidades diversificar sus fuentes de ingresos, aumentar el rendimiento de las cosechas, gestionar los recursos naturales de manera sostenible y proteger sus medios de vida contra los efectos adversos o choques, como medidas de reducción del riesgo de desastres a largo plazo” (Turnbull et al., 2013:9).
• Riesgo Inminente: “riesgo que, según la opinión de una instancia técnica especializada, debe considerar la realización de acciones inmediatas en virtud de existir condiciones o altas probabilidades de que se produzcan los efectos adversos sobre un agente afectable” (H. Congreso de la Unión, 2014b: 6).
• Vulnerabilidad: “susceptibilidad o propensión de un agente afectable a sufrir daños o pérdidas ante la presencia de un agente perturbador, determina-do por factores físicos, sociales, económicos y ambientales” (H. Congreso de la Unión, 2014b: 7).
• Vulnerabilidad estructural: “el término estructural, o componentes estruc-turales, se refiere a aquellas partes de un edificio que lo mantienen en pie. Esto incluye cimientos, columnas, muros portantes, vigas y diafragmas (incluyendo los pisos y techos diseñados para transmitir fuerzas horizontales, como las de los sismos, a través de las vigas y columnas hacia los cimientos)” (OMS, 2000: 20).
• Vulnerabilidad física: “está directamente relacionada con la capacidad que tiene la estructura para soportar las solicitaciones a las que se ve sometida en el momento de un sismo, es decir, la forma con la cual responde ante los despla-zamientos y los esfuerzos producidos por las fuerzas inerciales durante toda la vida útil de la edificación” (Chavarría y Gómez, 2001).
• Vulnerabilidad socioeconómica: “está fundada por determinados proce-sos económicos, sociales y políticos que afectan la capacidad de una población para absorber y recuperarse del impacto de un evento asociado a una amenaza” (Amaya y Cabrera, 2012: 3).
• Vulnerabilidad institucional: “se relaciona con los problemas estructurales que las autoridades políticas no pueden mitigar o resolver. Uno de estos proble-mas es el centralismo del Estado. Las grandes decisiones políticas, legislativas, económicas, educativas, de salud y de justicia dependen de un pequeño grupo de políticos; pero, sobre todo, se siguen tomando desde la capital de nuestro país. Si a ello sumamos las decisiones sobre las actividades de las grandes em-presas productivas, de las emem-presas bancarias y financieras, o de las emem-presas de comercialización y servicios, que también son tomadas en la capital, notaremos que el problema es muy grave” (Cerrón-Palomino, 2009).
• Zona de desastre: “espacio territorial determinado en el tiempo por la de-claración formal de la autoridad competente, en virtud del desajuste que sufre en su estructura social, impidiendo el cumplimiento normal de las actividades de la comunidad. Puede involucrar el ejercicio de recursos públicos a través del Fondo de Desastres” (H. Congreso de la Unión, 2014b: 7).
• Zona de riesgo: “espacio territorial determinado en el que existe la proba-bilidad de que se produzca un daño, originado por un fenómeno perturbador” (H. Congreso de la Unión, 2014b: 7).
• Zona de riesgo grave: “asentamiento humano que se encuentra dentro de una zona de grave riesgo, originado por un posible fenómeno perturbador” (H. Congreso de la Unión, 2014b: 7).
• Medidas estructurales: “el objetivo de las estructurales es evitar o reducir los daños provocados por una inundación, mediante la construcción de obras que pueden ser planeadas y diseñadas cuidadosamente (usualmente a cargo de dependencias gubernamentales, ya que se requiere de fuertes inversiones para su realización y conservación). Por ejemplo, para proteger una zona urbana donde cruza un río se puede proponer como medidas estructurales la reten-ción, almacenamiento y derivación del agua, hacer modificaciones al cauce (ca-nalizarlo o entubarlo), construir bordos o muros de encauzamiento y modificar puentes y alcantarillas” (Salas, 2014: 18).
• Medidas no estructurales: “Cualquier medida que no suponga una cons-trucción física y que utiliza el conocimiento, las prácticas o los acuerdos exis-tentes para reducir el riesgo y sus impactos, especialmente a través de políticas y leyes, una mayor concientización pública, la capacitación y la educación”. Por ejemplo: “los códigos de construcción, legislación sobre el ordenamiento terri-torial y su cumplimiento, investigaciones y evaluaciones, recursos informativos y programas de concientización pública” (ONU, 2009: 20-21).
• Las políticas públicas para la prevención de desastres: “deben entenderse como un pacto social, centrado en la cultura ciudadana preventiva y el desa-rrollo institucional. De esta manera, pueden ser la base de la concientización y el compromiso de los niveles decisorios públicos y privados, y también de la movilización de las comunidades y las personas. Sobre esta base, la visión preventiva de desastres deberá estar presente en:
o El conocimiento de los habitantes y comunidades sobre sus riesgos y la manera de prevenirlos y mitigarlos.
o Todos los planes, programas y proyectos de desarrollo, para hacer explí-cito los riesgos de desastre que implican las acciones previstas y la manera de mitigarlos.
o En los planes de ordenamiento territorial, como criterio principal para la determinación de los usos del suelo y de la distribución de la población y las actividades económicas y sociales.
tan-to públicas como privadas, mediante la definición de las responsabilida-des específicas de cada una para la reducción de riesgos y la atención de emergencias”.
o En los presupuestos nacionales y locales, públicos y privados, median-te la inclusión de rubros permanenmedian-tes para la prevención y amedian-tención de desastres.
o “La existencia de una organización especializada en promover y coor-dinar la prevención y atención de desastres, con participación de toda la sociedad” (Vargas, 2002: 28).
• Simulación de escenarios de riesgo: “son ejercicios de simulación que representan una oportunidad para involucrar a la población y poner a prueba el plan de comunicación y emergencia. En una emergencia, el público es la principal preocupación, luego de otros aspectos como la búsqueda de refugio, compensación, aseguramiento, impactos psicológicos y ambientales, así como devaluación de la propiedad” (Ortega, 2009: 142).
• Pronóstico de riesgo o amenaza: “es evaluar y pronosticar la ocurrencia de un fenómeno con base en el estudio de su mecanismo generador y el moni-toreo del sistema perturbador y/o el registro de eventos en el tiempo. Un pro-nóstico puede realizarse a corto plazo, basado en la búsqueda e interpretación de señales o eventos premonitorios; a mediano plazo, basado en la información probabilística de parámetros indicadores, y a largo plazo, en la determinación del evento máximo probable en un periodo de tiempo que pueda relacionarse con la planificación del área potencialmente afectable” (Cardona, 1993: 53).
“Este tipo de evaluación es realizada por instituciones técnicas y cientí-ficas relacionadas con campos afines a la geología, la hidrometeorología y los procesos tecnológicos, los cuales de acuerdo con estudios que varían desde es-timaciones generales hasta análisis detallados, plasman en mapas de diferentes escalas la cuantificación de la amenaza y llevan a cabo una “zonificación” en la cual, mediante un proceso de determinación de la misma en varios sitios, delimitan áreas homogéneas o zonas de amenaza constante. A este tipo de cartografía se le conoce como mapas de amenaza, los cuales son un insumo de fundamental importancia para la planificación física y territorial. Por otra parte, cuando los pronósticos pueden realizarse en el corto plazo, es común darle a este proceso el nombre de – predicción –. Esta técnica, mediante la cual se pretende determinar con certidumbre cuándo, dónde y de qué magnitud será un evento, es fundamental para el desarrollo de sistemas de alerta, cuyo objetivo es informar anticipadamente a la población amenazada acerca de la ocurrencia o inminente ocurrencia de un fenómeno peligroso. Su aplicación permite, en general, caracterizar un evento como previsible o imprevisible a nivel del estado del conocimiento” (Cardona, 1993: 53).
• Percepción social del riesgo: “la percepción del riesgo de los individuos o la sociedad se ha manifestado de forma distinta a lo largo de la historia. La pri-mera etapa es religiosa: los males, naturales o artificiales, suceden porque así lo desean los dioses que se adoren. En el siglo XVIII, el filósofo francés Jean-Ja-cques Rousseau, meditando sobre las consecuencias del terremoto de Lisboa, que produjo más de cien mil víctimas, concluyó que los responsables eran los gestores de la ciudad que habían permitido la construcción de viviendas de hasta cinco pisos de altura en una zona conocida por su sismicidad, se inauguró así la etapa filosófica. El auge de la aviación y de la electrónica durante la se-gunda gran guerra llevó a la creación, sobre todo en Inglaterra, hacia 1940, de organismos dedicados al estudio de los accidentes de aviación y al análisis de la fiabilidad de los sistemas de control. Se inauguró así la etapa tecnológica, sin participación social. Como se ha dicho, en 1975 se introduce la metodología probabilista para la cuantificación del riesgo, iniciando la etapa científica, que no convence a la sociedad, a pesar de los esfuerzos realizados por los gestores de la industria y de la administración. Hacia 1995, los gestores observan que el riesgo percibido por la sociedad prevalece sobre el riesgo calculado por los ex-pertos y se inicia una apertura hacia la información y participación del público en los procesos de decisión” (UCPC, 2010). “Se habla de la etapa ética, porque tal proceso depende del mantenimiento de un dialogo racional entre todas las partes, basado en el comportamiento ético. Se reconoce que la percepción del riesgo de cualquier actividad ha de ser una función creciente del beneficio ob-tenido, aunque modificado por muchos otros parámetros propios de la persona o del ambiente en que vive” (UCPC, 2010).
• Aceptación social del riesgo: “el individuo o el conjunto de individuos es-tán dispuestos a aceptar por el beneficio que pretenden o esperan obtener de la actividad en cuestión; entendiendo por beneficio, tanto la satisfacción personal, como la económica o de otro tipo. Si el beneficio esperado es nulo, el riesgo aceptado también lo será e irá creciendo a medida que lo hace el beneficio hasta un punto en el que el riesgo no resulta aceptable, por grande que sea el beneficio. Los matemáticos llaman a estas relaciones funciones sigmoides porque recuer-dan a una S acostada. La dificultad para encontrar lugares donde se almacenen, temporal o de forma definitiva, los residuos radiactivos, se basa precisamente en que de ellos no cabe obtener beneficio alguno, salvo las compensaciones econó-micas, aún no establecidas por los legisladores” (UCPC, 2010).
“En el caso de la energía nuclear, el riesgo aceptado por la sociedad es muy pequeño, porque los beneficios sociales de la electricidad, en general, y de la electricidad de origen nuclear, en particular, quedan ocultos y porque se percibe que los económicos pertenecen sólo a la compañía eléctrica. Por ello, la información que se suministre a la sociedad debe incluir no sólo los riesgos propios de la actividad sino también sus beneficios de todo tipo. La sociedad se
ha hecho tan dependiente de la energía eléctrica que comprenderá fácilmente los perjuicios derivados de la interrupción o baja calidad del suministro, del coste de la electricidad y la influencia de las distintas fuentes de energía eléc-trica sobre el medio ambiente” (UCPC, 2010).
• Peligro: “probabilidad de ocurrencia de un agente perturbador poten-cialmente dañino de cierta intensidad, durante un cierto periodo y en un sitio determinado” (H. Congreso de la Unión, 2014b: 5).
• Fenómeno natural perturbador: “agente perturbador producido por la naturaleza” (H. Congreso de la Unión, 2014b: 3).
• Fenómeno geológico: “agente perturbador que tiene como causa directa las acciones y movimientos de la corteza terrestre. A esta categoría pertenecen los sismos, las erupciones volcánicas, los tsunamis, la inestabilidad de laderas, los flujos, los caídos o derrumbes, los hundimientos, la subsidencia y los agrie-tamientos” (H. Congreso de la Unión, 2014b: 3).
• Fenómeno hidrometeorológico: “agente perturbador que se genera por la acción de los agentes atmosféricos, tales como: ciclones tropicales, lluvias extremas, inundaciones pluviales, fluviales, costeras y lacustres; tormentas de nieve, granizo, polvo y electricidad; heladas; sequías; ondas cálidas y gélidas; y tornados” (H. Congreso de la Unión, 2014b: 3).
• Cambio climático: “cambio en el clima, atribuible directa o indirectamen-te a la actividad humana, que alindirectamen-tera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad climática natural observada durante periodos comparables” (H. Congreso de la Unión, 2014b: 2).
• Desastre: “resultado de la ocurrencia de uno o más agentes perturbadores severos y/o extremos, concatenados o no, de origen natural, de la actividad humana o aquellos provenientes del espacio exterior, que cuando acontecen en un tiempo y en una zona determinada, causan daños y que por su magnitud exceden la capacidad de respuesta de la comunidad afectada” (H. Congreso de la Unión, 2014b: 2).
• Instrumentos financieros de gestión de riesgos: “son aquellos programas y mecanismos de financiamiento y cofinanciamiento con el que cuenta el go-bierno federal para apoyar a las instancias públicas federales y entidades fede-rativas, en la ejecución de proyectos y acciones derivadas de la gestión integral de riesgos, para la prevención y atención de situaciones de emergencia y/o desastre de origen natural” (H. Congreso de la Unión, 2014b: 4).
• Instrumentos de administración y transferencia de riesgos: “son aquellos programas o mecanismos financieros que permiten a las entidades públicas de los diversos órdenes de gobierno, compartir o cubrir sus riesgos catastróficos, transfiriendo el costo total o parcial a instituciones financieras nacionales o internacionales” (H. Congreso de la Unión, 2014b: 4).
• Mitigación: “es toda acción orientada a disminuir el impacto o daños ante la presencia de un agente perturbador sobre un agente afectable” (H. Congreso de la Unión, 2014b: 4).
• Prevención: “conjunto de acciones y mecanismos implementados con antelación a la ocurrencia de los agentes perturbadores, con la finalidad de conocer los peligros o los riesgos, identificarlos, eliminarlos o reducirlos; evitar o mitigar su impacto destructivo sobre las personas, bienes, infraestructura, así como anticiparse a los procesos sociales de construcción de los mismos” (H. Congreso de la Unión, 2014b: 5).
• Previsión: “tomar conciencia de los riesgos que pueden presentarse y las necesidades para enfrentarlos a través de las etapas de identificación de riesgos, prevención, mitigación, preparación, atención de emergencias, recuperación y reconstrucción” (H. Congreso de la Unión, 2014b: 5).
• Reconstrucción: “la acción transitoria orientada a alcanzar el entorno de normalidad social y económica que prevalecía entre la población antes de sufrir los efectos producidos por un agente perturbador en un determinado espacio o jurisdicción. Este proceso debe buscar en la medida de lo posible la reduc-ción de los riesgos existentes, asegurando la no generareduc-ción de nuevos riesgos y mejorando para ello las condiciones preexistentes” (H. Congreso de la Unión, 2014b: 5).
• Recuperación: “proceso que inicia durante la emergencia, consistente en acciones encaminadas al retorno a la normalidad de la comunidad afectada” (H. Congreso de la Unión, 2014b: 5).
• Seguro: “instrumento de administración y transferencia de riesgos” (H. Congreso de la Unión, 2014b: 6).
• Reducción de riesgos: “intervención preventiva de individuos, institu-ciones y comunidades que nos permite eliminar o reducir, mediante acinstitu-ciones de preparación y mitigación, el impacto adverso de los desastres. Contempla la identificación de riesgos y el análisis de vulnerabilidades, resiliencia y ca-pacidades de respuesta, el desarrollo de una cultura de la protección civil, el compromiso público y el desarrollo de un marco institucional, la
implementa-ción de medidas de protecimplementa-ción del medio ambiente, uso del suelo y planeaimplementa-ción urbana, protección de la infraestructura crítica, generación de alianzas y desa-rrollo de instrumentos financieros y transferencia de riesgos, y el desadesa-rrollo de sistemas de alertamiento” (H. Congreso de la Unión, 2014b: 6).
• Gestión integral de riesgos: “el conjunto de acciones encaminadas a la identificación, análisis, evaluación, control y reducción de los riesgos, conside-rando su origen multifactorial y en proceso permanente de construcción, que involucra a los tres niveles de gobierno, así como a los sectores de la sociedad, lo que facilita la realización de acciones dirigidas a la creación e implementa-ción de políticas públicas, estrategias y procedimientos integrados al logro de pautas de desarrollo sostenible, que combatan las causas estructurales de los desastres y fortalezcan las capacidades de resiliencia o resistencia de la socie-dad. Involucra las etapas de: identificación de los riesgos y/o su proceso de for-mación, previsión, prevención, mitigación, preparación, auxilio, recuperación y reconstrucción” (H. Congreso de la Unión, 2014b 4).
• Sistemas de alerta temprana: “el conjunto de elementos para la provisión de información oportuna y eficaz, que permiten a individuos expuestos a una amenaza tomar acciones para evitar o reducir su riesgo, así como prepararse para una respuesta efectiva. Los Sistemas de Alerta Temprana incluyen cono-cimiento y mapeo de amenazas monitoreo y pronóstico de eventos inminentes proceso y difusión de Alertas comprensibles a las autoridades y población así como adopción de medidas apropiadas y oportunas en respuesta a tales Aler-tas, y fracción” (H. Congreso de la Unión, 2014a: 1).
• Sistemas de monitoreo: “el conjunto de elementos que permiten detectar, me-dir, procesar, pronosticar y estudiar el comportamiento de los agentes perturbadores, con la finalidad de evaluar peligros y riesgos” (H. Congreso de la Unión, 2014a: 1).
• Adaptación: “medidas y ajustes en sistemas humanos o naturales, como respuesta a estímulos climáticos, efectos, proyectados o reales, que pueden mo-derar el daño, o bien, aprovechar sus aspectos beneficiosos” (H. Congreso de la Unión, 2016: 2).
• Atlas de riesgo: “documento dinámico cuyas evaluaciones de riesgo en asentamientos humanos, regiones o zonas geográficas vulnerables, consideran los actuales y futuros escenarios climáticos” (H. Congreso de la Unión, 2016: 2).
• Factores subyacentes del riesgo: son aquellas variables socioeconómicas, ambientales, políticas, legales, normativas e institucionales, que se constituyen como formadoras y catalizadoras del escenario de riesgo, tales como:
1. El desarrollo económico globalizado e inequitativo 2. La pobreza y la marginación
3. El desarrollo urbano mal planificado y gestionado (segregación urbana) 4. Ausencia de ordenamientos territoriales y donde existen no se
en-cuentra gestionado 5. La degradación ambiental
6. La violación de la ley y la normatividad en materia de asentamien-tos humanos y usos del suelo
7. La corrupción
8. La especulación en materia de desarrollo inmobiliario
9. La ausencia de una cultura de seguimiento y monitoreo de las diná-micas de los peligros y riesgos
10. La no existencia de una cultura de seguros
11. La inexistencia de coordinaciones integrales locales entre protec-ción civil, obras públicas, medio ambiente, ordenamiento territorial e impacto ambiental y planificación territorial urbana
12. La falta de preparación, capacitación y superación de los elementos de protección civil fundamentalmente en los ámbitos locales 13. La no-idoneidad en los cargos tanto operativos como de dirección
de protección civil
14. La carencia de gestión de los Atlas de Riesgo, los ordenamientos te-rritoriales, los Planes Municipales de Desarrollo Urbano y las Áreas Naturales Protegidas, entre otros factores
• La gobernanza: “es el ejercicio de la autoridad política, económica y admi-nistrativa en la gestión de los asuntos de un país en todos los niveles. Compren-de los mecanismos, procesos e instituciones a través Compren-de los cuales ciudadanos y grupos sociales articulan sus intereses, median sus diferencias y ejercen sus derechos y obligaciones legales. La gobernanza incluye al Estado, pero lo tras-ciende, abarcando a todos los sectores de la sociedad, incluidos el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil, desde el nivel doméstico y local hasta el provincial, nacional e internacional” (Turnbull et al., 2013: 119-120).
La buena gobernanza con respecto al aumento de la resiliencia a los de-sastres y el cambio climático se da cuando gobiernos capaces, responsables, transparentes, inclusivos para prepararse y responder ante desastres y adaptarse a los cambios en el clima. Se ve afectada (en forma positiva o negativa) por un número de factores, entre ellos los mecanismos de gobernanza informales tales como estructuras de poder, normas religiosas e ideologías políticas, que también pueden ser poderosos factores de riesgo y receptivos, trabajan junto con la sociedad civil, el sector privado y las poblaciones en riesgo a fin de crear un entorno propicio para mejorar la capacidad de la sociedad” (Turnbull et al., 2013: 119-120).
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Capítulo 2. Marco legal,
normativo e institucional de los riesgos
socionaturales en México
José Emilio Baró Suárez Facultad de Geografía, Universidad Autónoma del Estado de México (UAEMex)
Armando Arriaga Rivera Facultad de Humanidades, Universidad Autónoma del Estado de México (UAEMex)
Rosa Estela Hernández Valdés Facultad de Geografía, Universidad Autónoma del Estado de México (UAEMex)
2.1 Introducción
