Protección de los derechos humanos bajo los estados de sitio o de excepción

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(1)

PROTECCIÓN

DELOSDERECHOS HUMANOS

BAJOLOSESTADOS DESITIO O DE

EXCEPCIÓN"

LEANDRODESPOUY

I.INTRODUCCIÓN Visión

general

1.No cabedudade queentre los cambios más

trascenden-tesquehantenido

lugar

alo

largo

deeste

siglo figura

la

evo-luciónoperadaenel campo delosderechos humanos, donde seha

producido

un

paulatino

desplazamiento

deltradicional

protagonismo delEstado haciauna nueva visión,más

centra-daenlosseres humanos queenlasestructuras queejercenel

poder.

Enla actualidad, la

legitimidad

deéstas, resulta

menos

desuautoridad formal quedelamanera enquepermiten a

laspersonas ylos

pueblos

el goceefectivo desusderechos y libertades fundamentales.

2. Enesta

perspectiva,

el reconocimiento de la

dimensión

internacional delosderechos humanos, yla

emergencia

del

individuo como

sujeto

dederecho internacional

constituyen

lasprimerasdos

grandes

conquistasdeesta épocae

introdu-'

TranscripcióndelInformerealime porLeandro

Despouy

paralas NacionesUnidasensucalidaddeRelatorEspecialde la Suboou’usrónde De-rechosHumanos,ypublicadocomoE/CN.4/Sub.21997/19 del23-VI-1997.

(2)

106 LECCIONESYENSAYOS

cenuna dimensión éticaalasrelaciones jurídicas

internacio-nales.

Paradójicamente,

enelmomento mismo enqueestos

logros

normativos entraban envigor, el mundo seveía

conta-minado poruna suerte de

epidemia

institucional deestados

deexcepciónque,corno unaenfermedad contagiosa, estaban

gangrenando

loscimientos democráticos demuchas socieda-des,se

perennizaban

eneltiempoy seiban

propaganda

en

muchos paísesdecasitodos loscontinentes, sobre todoa

partir

de la décadadelsetenta.

3.Deestamanera, entodauna seriedecasos,los estados de

excepción

sehabían transformado enel instrumento

jurí-dicomediante el cualse

pretendían “legalizar”

lospeores

abu-sosylasmás

perniciosas

arbitrariedades. Casi

ninguno

de losregímenesdictatoriales delaépoca resistió alatentación

deintentar

justificar

tanto su

irrupción

osumantenimiento

enel

poder,

como suaccionar represivoconcreto. Desde las

bambalinas del

poder,

destacados tecnócratas delaciencia

delderecho supieroncomportarse como fielesservidores del

“príncipe” pretendiendo

darvisosde

legalidad

aloquenoera sinoel reinode lo arbitrario.

4.Además,estaverdadera

proliferación

deestados de ex-cepción tenía

lugar

enelmarco de la duraconfrontación

ideo-lógica

dela guerra fríaydelaquemuchísimos

gobiernos

se

sirvieron para combatir su

propia

disidencia interna.

Aconte-cíacon notoria frecuencia que

quienes

disentían deun

go-bierno noeran tratados como

legítimos opositores

sinocomo

enemigos

internos, agentes del

enemigo

internacional, ypor

lo tanto, factores de

riesgo

e

inseguridad

para lanación. La

versión másperversa deesta

concepción

delEstado ydel

ejerciciodel

poder

fue

“precisamente”

la llamada “doctrinade

la

seguridad

nacional”, queen

algunas

regiones

sirvióde

fun-damento

político

e

ideológico

alasmáscrueles yaberrantes

dictaduras de lasdécadas

pasadas.

5.Lo quesurge deestas

experiencias

esque,entodos'los

casos, la

proclamación

delestadode

excepción,

ola

aplicación.

lisayllanade medidas deesta

naturaleza,

fueel

instrumen-to

jurídico

delquesesirvieron muchos dictadores para

(3)

DOSSIER:PROTECClONINTERNACIONAL DE LOSDERECHOSHUMANOS 107

aniquilar

todaformadeoposición

política.

Asuvez,la

llama-da “doctrinade la

seguridad

nacional” y susvariantes

(conde-nada mástarde porlaComisión deDerechos Humanos en

tanto doctrina contraria alos derechos humanos) fueen

reali-dadel arsenal

ideológico

que

pretendió

dar

legitimidad

aeste

tipo

de comportamiento.

6.Enestecontexto se

puede comprender

laenorme sig-nificación que tuvo elestudio realizado porlaSra. Nicole

Questiaux

en19821, al

fijar

con

precisión

lascondiciones ylos

requisitos

quedefinenla

legalidad

delestado de

excepción

y

hacenquesucorrecta

aplicación

sea

compatible

conla

vigencia

delosderechos humanos ycon lasformas democráticas de

gobierno.

Setrataba entonces deunverdadero combate del

derecho,

impuesto

por

quienes

lo

negaban

yenel queloque

estabaen

juego

erala

supervivencia

del

imperio

delderecho,

quees,

precisamente,

uno delos

principios

máscaros dela

ciencia

jurídica

contemporánea.

7.Noobstante estatorna deconciencia,huboquevencer

aúntodauna serie deobstáculos enel camino dela

protec-ción de los derechos humanos enlassituaciones de

excepción.

Enforma untanto

esquemática,

noslimitaremos aseñalar

dos de ellos, ambosde carácter

interpretativo:

—El

primer

obstáculo,fundado enuna

interpretación

restrictiva dela

supervisión

internacional,

pretendía

limitar

la

operatividad

delosderechos humanos alassituacmnes de

pazodenormalidad. Muchos

gobiernos

entendían queenlos

momentos decrisis,cuandolo queestabaen

juego.

erala

se-guridad

nacional olaestabilidad del

régimen,

por

ejemplo,

las

autoridades debíansentirse liberadas detodotipo de

control,

seainterno ointernacional,

pudiendo

recurrir

a

cualqu1er

mediooinstrumento paraconjurarlacnsxs.

—El

segundo

obstáculoconsistíaenel

argumento

falazy perverso dedecir,enlointerno, queelpaís

viv1a

enun

estadode guerra “sucia”,noconvencional, que

obligaba

alas

-autoridades a

suspender

el

ejercicio

de losderechos humanos

(4)

108 LECClONES Y ENSAYOS

ysostener, enelorden internacional, quelosconvenios del

derecho internacional humanitario noeran

aplicables

porno

tratarse deunconflicto armado internacional, y menos aún deuna guerra declarada. Seconfigurabaasíuna suerte de “no man's land"jurídicoenelquetodoestaba permitido,

in-clusoloscomportamientos máscrueles yaberrantes ylas

vio-laciones másgraves delos derechos humanos.

8.Afortunadamente, como lodemuestra esteestudio,en

losúltimosañossehaconsolidado la ideadequeel estado de excepciónesuna institución delEstado de Derecho y, como tal,

debereunir determinadas condiciones y

requisitos

queobran a

lamanera degarantías

jurídicas

parapreservar losderechos

humanos enlassituaciones decrisis. Asimismo,ycomo lo

ponedemanifiesto lalaborrealizada porelComité de

Dere-chosHumanos delasNaciones Unidas,losdistintos órganos

regionalesde control yla

práctica

del

propio

Relator

Especial,

la

supervisión

internacional sehavistoreforzada portratarse

justamente desituaciones enlascuales,como estáya

com-probado,

los derechos humanos estánmásexpuestos aser

vio-ladosyporlotanto

requieren

mayor

protección.

Latarea de

supervisión

internacional sehatransformado enuna

activi-dadincuestionable ydeestamanera, sehareforzado.

9. Másaún, la

jurisprudencia

de losórganos de

supervi-siónha

ampliado

lanóminadelosderechos cuyo

ejercicio

no es

susceptible

de

suspensión,

confiriendo estecarácter aotros

derechos no enunciados en forma

explícita

en los

propios

instrumentos

jurídicos

internacionales.

10.Otragran

conquista

quedebeseñalarse consiste en laarmonización y la

complementariedad

tuitiva quese reco-noce

hoy

alasnormas delderechointernacional humanitario con lasnormas delderecho internacional delosderechos

humanos. Másaún,otrosórganos,con

competencia

específica

como losde la OIT,ocon

competencia

general

como laCorte

Internacional de Justicia deLa

Haya,

han

generado

una

ju-risprudencia

convergente,

configurándose

asíuna suerte de estándar internacional denormas y

principios

que

rigen

las'

situaciones de

excepción

yquehanservido demarco

jurídico

(5)

mssmn: PROTECCIONINTERNACIONALDE LOSDERECHOSHUMANOS 109

11.Peroeste

rápido

panorama sería

incompleto

sinose señalara,aunque sea

brevemente,

la preocupante dimensión quehan

adquirido

los conflictosarmados enlosúltimos

tiem-pos,lasmodalidades desudesarrollo y el

impacto

terrible que

los mismos tienensobrelos derechos humanos delconjuntode

la

población. Viejos

demonios quecreíamos enterrados para

siempre

hanvuelto aemerger yhanestado presentes en con-textos tandramáticos como el dela

antigua

Yugoslavia.

El

componente étnico, asociado aotrosde

origen político,

econó-mico,

histórico

ycultural,estásocavando los

frágiles

cimientos

políticos

de Africaconunas secuelas

desgarrantes

de

enfrenta-miento,enlasquelas

principales

víctimas sonlas

poblacio-nesciviles,yun

resurgimiento

delcrimen de

genocidio.

Asu

vez,la

pobreza,

sobretodoensuformamásextrema y,en

al-gunos casos, hastael

empobrecimiento

de lossectores medios,

configura

enlaactualidad una delas

principales

causas de

tensiones socialesy

políticas,

como senotaenAlbania y otros

países.

Enefecto,enlos últimostiempos,la

pobreza

ha

adqui-ridoniveles deconflictividad mayor quelaquehabíatenido

enlasdécadas

pasadas

eincideasuvezsobreotrosfactores

delamisma índolecomo sonlas

presiones

migratorias,

el

comercio

ilegal

de

estupefacientes,

el terrorismo, quedefinen

lascausas estructurales denuevos fenómenos deviolencia.

Muy

amenudo,estosfenómenos dan

lugar,

enuna u

otra

for-ma,ala declaración delestadode

excepción

oasu

aplicac1ón

de facto,obienestánenla basede

grandes

estallidos de

V10-lencia

generalizada.

Evidentemente, los

logros

alcanzados en

materia de

protección

delosderechos humanos yde

regula-cióndelosestados de

excepción,

asícomo enla

superVISión

internacional desu

aplicación,

resultan insufic1entes para

hacerfrente aestas nuevas modalidades. Por

ello,.en

forma

complementaria

aloscontroles queseejercen,se

impone

la

necesidad deatacar lascausas estructurales delosconflictos,

deestablecer mecanismos para

prevenir

su

desencadena-miento yarticular instrumentos de“alertatemprana para

actuar conmayoreficiencia. Antecedentes delestudio

1.Inclusión deltema enla

agenda_de

lasNaciones Unidas y

designación

deunRelator

Espeaal

(6)

1 10 LECCIONES v ENSAYOS Protección alasMinorías,profundamente preocupada porla

frecuencia conquealgunospaíses

aplicaban

lasdisposiciones

queregulanlassituaciones llamadas deestado desitioode

excepcióny porla forma enquerecurrían alasmismas,

con-vencida dequeexistíauna cierta relación entredicha

aplica-ciónyeldeterioro delosderechos humanos enesos países,

mediante suResolución 100000 del31deagostode1977,

solicitó alConsejoEconómico ySocial(por intermedio dela Comisión deDerechos Humanos), autorización parallevara cabounanálisis detallado deestacuestión.

12.1Fueasícomo, por

primera

vez,lasNaciones Unidas

decidieron procederaunestudio en

profundidad

sobreeste

temaz,confiando alaexpertadelaSubcomisión,Sra.Nicole

Questiaux, la realización delmismo.

Luego

de variosañosde

labor,laSra.Questiaux presentóuninforme

completo

ala

Subcomisión ensu35°

período

desesiones (E/CN.4/Sub.2/ 1982/15).

12.2El estudio marcó unpasodecisivo enla

comprensión

deesta temática,enlaidentificación desus consecuencias

sobreel conjuntodelosderechos humanos yformuló,entre

otrasrecomendaciones, lade realizar un

seguimiento

perma-nente de la cuestión.

12.3Porello,ensuResolución 1983/30,laSubcomisión

decidióincluir ensuprograma de

trabajo

untema titulado: “El ejercicio del derecho de

suspensión previsto

enel artículo 4° delPactoInternacional deDerechos Civiles y Políticos yla violación delosderechos humanos”. Profundizando este

enfo-que,mástardedecidióexaminarlo como asunto de gran

priori-dad,enelmarco deltematitulado “La administración de

justi-ciaylos derechos humanos delos detenidos: b) cuestión de los

derechos humanos y losestados de

excepción”.

En1985,por

suResolución 1985/37,el

Consejo

Económico ySocialhizo

su-yala recomendación de la Comisióny la Subcomisión de

desig-nar aunrelator

especial

entre los expertosde laSubcomisión,

Sr.Leandro

Despouy,

con el mandato queacontinuación se

detalla.

2 Vid.Resolución 10(XXX) de laSubcomisión,Resolución 17(XXXV) de laComisión,y Resolución 1979/34delConsejoEconómicoy Social.

(7)

DOSSIER:PRUI‘ECClON“TERNACIONAL DE LOS DERECHOSHUMANOS 11 1

2.Mandato del Relator

Especial

13.A

partir

de1985,el mandato

originario

delRelator

Especial

—que dio

lugar

adiezinformes anuales- abarca las

siguientes

tareas:

-establecer yactualizar cadaañola listadepaíses que,

desdeel 1° deenero de1985, han

proclamado,

prorro-gado

o

suspendido

el estado deexcepción;

-analizar endichosinformes anuales,el respeto de las

normas internas einternacionales quegarantizan la

legalidad

del estadodeexcepción;

-estudiar lasrepercusiones quelasmedidas de

excep-ción

adoptadas

porlos

gobiernos

tienen sobrelos

dere-choshumanos;

—recomendar medidas concretas conmiras a

garantizar

el respetodelosderechos humanos ensituaciones de

estado de sitioode

excepción.

14.A raízde lasdeliberaciones llevadas acaboenelseno

de laSubcomisión, yenrespuesta asolicitudes expresas de la

Comisión,

el Relator

Especial:

-elaboródirectrices“ amododenormas tipo para la re-dacciónde

disposiciones

legislativas

nacionales

relati-vasal estado de

excepción;

—analizó en

profundidad

la cuestión dela

ampliación

de

losderechos humanos cuyo

ejercicio

noes

susceptible

de

suspensión

deconformidad conla

jurisprudenc1a

actualS; ..

-prestó asistencia técnicaavarios

Estadosque

lo

solici-taron (el

Paraguay,

la Federación deRusm,

Colombia,

entre otros)enelmarco delosservicios deaSistenCIa técnica delCentro deDerechos Humanos ydeotras instituciones.

15.El Relator

Especial

dio respuesta

también

a

distintas

solicitudes deasesoramiento porpartedediversas

organi-.zaciones internacionales.

‘E/CN.4/Sub.2/1991/28/Rev.l. AnexoI.Enelpresenteinforme, algu-nasde lasnormas tipohanestadoactualizadas.

(8)

1 12 LECCIONESY ENSAYOS

16.Alcumplirsedoceañosdecontinua labor,la

Subco-misión pidió al Relator

Especial

que,ademásde la confección

dela listaanual,presentara susconclusiones finalessobrela

protección de los derechos humanos durante losestados de excepción. El presente estudio trata derecoger laevolución

operada

enel ámbitointernacional enestecampo apartirde

la labor

desplegada

porlosórganos internacionales de control,

dela

experiencia

acumulada porelpropioRelator

Especial,

de la

práctica

de losEstados ydeltratamiento dequehasido

objetoeltema porpartedelaComisión ylaSubcomisión.

Esta última,

pidió

también al Relator

Especial

que

presenta-rarecomendaciones

precisas

sobrelamanera de enfocar esta

cuestión enel futuros.

3.

Objetivo

del presente estudio

17.En

cumplimiento

deeste mandato, elpresente es-tudiotienepor

objeto:

pasar revista alaevolución queseha

operado

enel campo dela

supervisión

internacional ensituaciones de crisis;

ponerderelievela formaenquelosdistintos

preceden-tesdelosórganos de controlinternacional yla

propia

practica

delRelator

Especial

hanservido para conso-lidarciertoscriterios y

principios jurídicos

que

rigen

el

estado de

excepción;

poner de

manifiesto

lasconsecuencias

positivas

deuna

adecuada

aplicación

delas

reglas

que

regulan

el

esta-do de

excepción

y,porel contrario, losefectos nefastos

quetienepara losderechos humanos ypara la pazsu

incorrecta

aplicación;

ofrecer

alaSubcomisión y laComisión unpanorama, lomás

completo

posible,

delasituación mundial en

materia deestado de

excepción,

mediante elanálisis

delalistadeEstados que

hayan

proclamado,

prorro-gado

o

suspendido

el estado de

excepción

a

partir

del 1° deenero de 1985;

5Vid.Res.1996/30dela Subcomisión y Decisión1997/10dela Comi-siónde Derechos Humanos.

(9)

DOSSIER;PROTECCIONINTERNACIONALDE LOSDERECHOSHUMANOS 113

-formular

recomendaciones para su

mejor

tratamiento

futuro porpartede los Estados y delosdistintos

órga-nosde lasNaciones Unidas.

4.Fuentes de la

información

recibida

18.Tantoparalaconfeccióndesusinformes anuales como

paraeste

estudio,

el Relator

Especial

harecibido como

direc-trizde la Subcomisión recurrir atodafuentede información

fidedigna.

Undetalle de lasfuentesdeinformación y la

meto-dología empleadas

paralaconfeccióndela listaanualde

Es-tadosquehan

proclamado,

prorrogado

o

suspendido

el estado

de

excepción,

aparece reseñada enlaintroducción decada

unode los informes anuales

presentados,

como enestedécimo

informe,que

figura

eneldocumento anexo (E/CN.4/Sub.2/

1997/19/Add.1). Paraelpresente estudio, lasfuentes de

in-formación

prioritarias

hansido:

—lasrespuestas delos

propios

Estados alassolicitudes

formuladas porel Relator

Especial;

—lasconstataciones yobservaciones formuladas porel

Relator

Especial

ensus

precedentes

informes;

-los

precedentes

establecidos porlosórganosde super-visiónde

competencia

universal o

regional,

en

particu-larelComitédeDerechos Humanos delasNaciones

Unidas,laComisión y laCorte

Europea

deDerechos

Humanos,

laComisión ylaCorteInteramericana de

Derechos Humanos, la Comisión Africana deDerechos

delHombre yde los Pueblos;

—lasinstituciones

especializadas

de lasNaciones Unidas,

en

particular

laOITysuComité delaLibertad

Sindi-cal, asícomo suComisión de

Expertos

en

Aplicación

de

Convenciones yRecomendaciones, la UNESCO,laFAO,y

la OMS;

-la

jurisprudencia

dela CorteInternacional de Justicia;

los

precedentes

establecidos porotrosórganos,no

con-vencionales, como elComitédeDerechos Humanos de

los Parlamentarios dela Unión

Interparlamentaria;

—lasorganizaciones no

gubernamentales

competentes,

lascuales hancontribuido desdeel comienzo alalabor

(10)

114 LECCIONES Y ENSAYOS

19.ElRelator Especialaprovechaesta

oportunidad

para

expresar su

gratitud

atodasestas fuentes deinformación y más

especialmente

alosEstados que,conmásdedoscientas

comunicaciones, hancontribuido enformacontinua y

decisi-vaasulabor,

probando

asíelinterés ylaimportancia que

reviste estamateria.

5.

Terminología

20.Eneste estudio,seutiliza la

expresión

“estadode

ex-cepción”

porsu

precisión

jurídicay su

empleo

corriente enla

ciencia

juridica

contemporánea. Además,dicha expresión

abarca elconjuntodesituaciones cubiertas porlostérminos:

“estadodeemergencia”, “estadodesitio", “estadode

urgencia",

“estadodealarma”, “estadode

prevención”,

“estadodeguerra interna",

“suspensión

de

garantías”, “ley

marcial”,

“poderes

de crisis”,

“poderes especiales", “toque

de

queda",

etcétera.

Incluye

también, todasaquellasmedidas

adoptadas

porlos

gobiernos

que

impliquen

mayores restricciones al

ejercicio

de los derechos

humanos de lasque

regularmente

seautorizan ensituaciones

ordinarias. i

6.

Marcojurídico

de

referencia

21.Portratarse deunmandato dealcance universal, el

Relator

Especial,

alo

largo

desusdoceañosde

ininterrum-pida

labor,

pudo

consolidar unmarco

jurídico

dereferencia

apoyado

esencialmente enlas

disposiciones

contenidas enlos

instrumentos internacionales que

regulan

el estadode

excep-ción,en

particular

enel artículo4° del PactoInternacional de

Derechos Civilesy Políticosyenlos

precedentes

establecidos

porsuórgano de control, el Comitéde Derechos Humanos. 22.La circunstancia de queel artículo4° del Pacto conten-ga

disposiciones

relativamente similares alas

consagradas

enlosartículos 27delaConvención Americana y15dela Convención

Europea

de Derechos

Humanos7,

haceque,enla

7Noobstante muchostratados importantesdederechos humanos no

contienen unadisposiciónsobrelasuspensión,entreellosel Pacto Interna-cionaldeDerechosEconómicos,SocialesyCulturales,losConvenios dela

(11)

DOSSIER-PRorECCION INTERNACIONAL DE LOS DERECHOSHUMANOS 115

práctica,

la

jurisprudencia

y los

precedentes

desus

respecti-vosórganos de control

enriquezcan,

yse

enriquezcan,

con los

establecidos porel Comité.

23.

Completan

estemarco

jurídico

de referencia los distin-tos

precedentes

establecidos porotrosórganos de

supervisión

internacionales quesehan

pronunciado

sobreestamateria y

que,

generalmente,

confirman alos anteriores,y enotroscasos los

completan.

Nosreferimos en

particular

alos

precedentes

establecidos porel Comitécontra la Tortura delasNaciones

Unidas,el Comité de la Libertad Sindical delaOITyla

pro-pia

CorteInternacional de J usticia. 24.A

partir

deellos,el Relator

Especial

haconsolidado una suerte deestándar internacional de

reglas

y

principios

aplicables

alassituaciones de

excepciónfl,

yque ha

consti-tuidosumarco

jurídico

dereferencia, tanto ensuactividad

de

supervisión

internacional como ensusactividades de

ase-soramiento alos Estados quehansolicitado suconcurso para

la reforma desu

legislación

interna (el

Paraguay,

la

Federa-ciónde Rusia,Colombia,etc.).

25.

También,

apartirdeél,ycontando conla colaboración deun

equipo

de

especialistas,

procedió

al

establecimiento

de una guía parala elaboración denormas anivelnac1onal.

26.Lo quemás

jerarquiza

yconfiereunalcance

univer-salaeste estándar denormas y

principios

aplicables

en

Cir-cunstancias

excepcionales,

eselhecho

comprobable

deque

losmismos resultan deuna

práctica

de

supervisión

demás

deuna décadayenlaquehan

participado

losEstados, las

forzoso,lalibertad sindical ye]derechodesindicalimción, laConvención sobreel Estatuto delosRefugiadosde1951,la Convenciónsobrelos Dere-chosdelNiñode1989,laCartaAfricana deDerechos Humanos ydelos Pueblos,yobviamente, porestarllamado aregiren

situaciones

excep-cionales,los distintosconveniosdel derechointernacional humanitario.

3Inspiradoenlos queyafueronestablecidosporla Sra.Questiauxen suinfame de1982yquefueaprobadoporlaComisión deDerechos Humanos.

(12)

1 16 LECCIONESY ENSAYOS

organizaciones

intergubernamentales,

lasorganizaciones no

gubernamentales,

ydondeseha

recogido

elaportedelos

expertos de la Subcomisión yde losmiembros de la Comisión

que,añotras año, han

podido

hacer suaportedurante la consideración de losdistintos informes anuales.

II.EVOLUCIÓNDELAPROTECCIÓNINTERNACIONAL DELOSDERECHOS HUMANOS BAJOELESTADO DEEXCEPCIÓN

A. Delasoberanía absoluta delosEstados alreconocimiento

delindividuo como sujeto de derecho internacional

27.Alaluzdelosimportantes cambios

operados

enlos

últimoscincuenta añosenel ámbitode losderechos humanos,

no

deja

de resultar untanto

sorprendente

recordar que,hasta

épocasmuyrecientes y alo

largo

de casitodala historia de la

humanidad, hansidolossoberanos (monarcas,

emperadores,

etc.),ymástardelos Estados,losquedetentaron la

potestad

absoluta de

fijar

losderechos quereconocían asussúbditos y

de establecer los mecanismos internos parasu

protección.

Fue

durante este

siglo,

y en

particular

luego

de la

Segunda

Guerra

Mundial,

quelosderechos humanos

adquirieron

dimensión

internacional mediante la

incorporación

desusnormas auna

grandiversidad de tratados yconvenios de alcance

regional

y

universal, transformándose asíenuna delasramas más

di-námicas yrevolucionarias delderecho internacional

público

contemporáneo.Elreconocimiento delindividuo como

sujeto

de derecho internacional pusode relieve las

profundas

trans-formaciones

operadas

enel campo delasrelaciones

jurídicas

internacionales y enel ámbitode lasrelaciones internaciona-lesen

general.

28.Ello

explica

que,enla hora

actual,

lanociónde“no

injerencia

enlascuestiones internas delosEstados", seha

desdibujado

ycarece de

legitimidad

cuando loque estáen

juego

esla

dignidad

delhombre. La

prueba

máscontundente deestaafirmación eslanaturaleza ergaomnes delas

obli-gaciones

que

engendran

lostratados y convenios dederechos

humanos. Valedecir,susnormas se

aplican

atodospor

igual.

(13)

DOSSIER:PROTECCIÓNINTERNACIONAL DE LOSDERECHOSHUMANOS 117 de

cumplirlas

y ladereclamar siotros nolo hacen. Enesto

hay,

claroestá,unverdadero

compromiso

delucha porla

vi-gencia

universal de los derechos humanos, queenfatiza la di-mensión éticaqueestosinstrumentos han

incorporado

alas relaciones internacionales muyrecientemente.

29.Es

importante

destacar quelos convenios de derechos

humanos no

regulan

relaciones recíprocasentre Estados sino

que,enelcentro dela

protección

estáelserhumano, crean-doseasíuna suerte de“orden

público

internacional" donde, por

primera

vez,lapersona humana, ynolosEstados,

cons-tituyen

el

eje

principal

de

preocupación.

30.Pocoapoco,sehaidoafianzando enlos

pueblos

y en

los

gobiernos

laconvicción dequeel

prestigio

deunpaísno

sefundasóloensu

poderío

económico omilitar,sinotambién

enlaformaenquesushabitantes acceden al

pleno

gocede

susderechos humanos ylibertades fundamentales.

B. Avances

significativos

enla

supervisión

internacional

31.Estastransformaciones decisivas noseoperaron

fácil-mente. Debieron abrirse camino enuncontexto internacional sumamente adverso como fueel dela guerra fríay enun mo-mento enel quela llamada “doctrinade la

seguridad

nacional”

seconsolidaba enmuchos paísesendesarrollo y encasitodoel

continente americano. Comoserecordará,afinesdela década

delsetenta,

oportunidad

enlaqueel Comitéde

Derechos

Hu-manos iniciaba sulabory losotrosórganos de control

regional

intensificaban susactividades, elmundo vivíauna

verdadera

epidemia

institucional deestados de

excepción.

EnAménca

Latina,por

ejemplo,

másde los dosterciosde lospaíses que la

integran

seencontraban enesasituación. 32.Ello

explica

que,enuncomienzo, los

progresos

al-canzados enel campo dela

supervisión

internacmnal

no

lo-graronsuscitar,paralassituaciones decr1515,los

mismos

n1-velesde

aceptabilidad

quesí obtuvieron paralass1tuac1ones

denormalidad. Enese sentido, el

principal

obstáculoque

huboquevencer fuedeordencuasi

interpretativo.

toda

vez

(14)

inter-118 LECCIONESY ENSAYOS

nacional seiban imponiendocon mayor fuerza,algunos

go-biernos alegabansuimprocedencia, almenos cuando elpaís

seconfrontaba conuna emergencia9.Segúnesta tesitura,

pro-ducida una situación decrisis,sólolosgobiernosestaban en

condiciones deevaluar su

gravedad,

la

oportunidad

yla

am-plitud

de lasmedidas necesarias para

conjurarla.

Se

alegaba,

con insistencia, que

cualquier

control exterior, además de

indebido,

podría

resultar pernicioso, aldebilitar los

meca-nismos defensivos delEstado.

33.Afortunadamente, elcriterio quese

impuso

fueel

opuesto.Hubiese resultado

superfluo

yhasta contradictorio

promover anivelinternacional actividades de

supervisión

de la

vigencia

de losderechos humanos ensituaciones ordinarias

yalmismo

tiempo

negar su

operatividad

enlos

períodos

de

crisis o

inestabilidad,

cuando sesabequees

precisamente

bajo

este

tipo

desituaciones donde,conmayor frecuencia, se

producen

losmásgraves atentados alosmismos yalas

li-bertades fundamentales.

Lejos

de ello,ytalcomo veremos alo

largo

deeste estudio, la

supervisión

internacional enlas

situaciones decrisisseha

impuesto

y

paulatinamente

seha

idoreforzando.

C.Situaciones queautorizan la declaración delestado

de

excepción

34.Sin

privilegiar

niexcluir

ninguna

situación en

par-ticular,el presente estudio abarca todas

aquellas

situaciones

de

emergencia

queresultan deuna crisisgrave queafecteal

conjunto

dela

población

y queponga en

peligro

laexistencia

misma de la comunidad

organizada

sobrelabasedelEstado.

Comoveremos másadelante, éstaesla

interpretación

que

9Enestesentido,seríaoportuno recordar losarduos debatesque tuvieron lugarenelsenodelaComisión deDerechos Humanos ydela Subcomisión alolargodela décadadelsetenta, enlosquelamayoriade losgobiernosautoritarios delaépocaseoponi'anatodotipodesupervisión' internacional. Mástarde.cuando aquéllaterminó porimponerse,dichos gobiernossostenían quedebialimitarse alassituaciones depazy

(15)

DOSSIER;PROTECCIONINTERNACIONAL DE LOS DERECHOSHUMANOS 119 másnos

aproxima

ala nociónde

“peligro público”

ode “situa-ciones

excepcionales"

contenida enlosartículos4°, 15 y 27 del

PactoInternacional de Derechos CivilesyPolíticosde la

Con-vención

Europea

y dela Convención Americana deDerechos

Humanos,

respectivamente,

yquedichosinstrumentos

presu-ponen o

exigen

como

prerrequisito

parala

proclamación

de

unestado de

excepción.

Deesta manera, tanto laguerra

internacional, como losconflictos armados internos, al

igual

quelasfuertes tensiones o

perturbaciones

interiores que

re-sultan de factores

políticos,

económicos,sociales oculturales,

cuando van

acompañados

deenfrentamientos, actos de

vio-lencia,vandalismo, confrontaciones interétnicas, atentados

terroristas, etcétera,

constituyen

un

“peligro público”

o “situa-ción

excepcional”

(enel sentido quele confieren aambos

tér-minosdichosinstrumentos internacionales) enlamedida en

quesetrate dehechos detal

gravedad

que

configuren

una “amenaza actualoalmenos inminente parael conjuntodela comunidad”.

35.Esta

interpretación

se

ajusta

alosdebates que tuvie-ron

lugar

durante los

trabajos

preparatorias

delartículo4° del

Pacto Internacional deDerechos Civiles yPolíticos,queno

excluían entre lascausales deuna situación

excepcional

alas catástrofes naturales (comoterremotos, ciclones,etc.)o

am-bientales,

siempre

ycuandoéstasasuman

proporciones

de tal

magnitud

quepongan en

peligro

alacomunidad. Porúltimo, cabe

precisar

quesi bienel artículo4° delmencionado Pacto,

adiferencia de los artículos 15 de laConvención Europeay27

delaConvención Americana, no

prevé explícitamente

a

la

guerra entre las

posibles

causales deunestadode

excepción,

ellono

significa

quela

excluya.

Avalanesta

interpretacnón

los

trabajos

preparatorias

del ya mencionado artículo4° del Pacto, queensuversión

original,

hasta 1952, mencionaba ala gue-rra.

Luego

estaformulación seabandonóenfavordeotramás genéricacomo sonlas“situaciones

excepcionales”,

paranodar la

impresión

dequelasNaciones Unidas autorizaban la gue-rra,oalmenos, la

aceptaban.

D. Causales inuocadas paradeclarar el estadode

excepción

36.Portratarse deunacto

jurídico,

la declaración del es-tadodeexcepción debesermotivada, esdecir,contener, entre

(16)

120 LECCIONES Y ENSAYOS

otroselementos, unaexplicitación clarade losmotivos porlos

queseimplanta.Comofueradicho,el derecho internacional

noenuncia enforma taxativa lascausales queautorizan tal

declaración y selimita asubrayarlanecesidad dequela cri-sis

provocada

porellasconstituya una situación excepcional.

Deallíquelosargumentos

esgrimidos

porlos

gobiernos

en

sus comunicaciones alRelator

Especial

sonmuydisímiles y

en

oportunidades

untanto genéricos,aunque invariablemen-teevocan una amenaza gravealEstado,alasinstituciones y/oala

población.

A títuloilustrativo seseñalan los

siguien-tesmotivos: amenaza ala

seguridad

delEstado,al orden

pú-blico,ala

vigencia

delaConstitución ydelasinstituciones democráticas,existencia deactos deviolencia, subversión o

terrorismo,

vandalismo,

ataqueoamenaza de ataqueexterior,

motines orebeliones internas, intento de

golpe

deEstado,

asesinato de miembros del

gobierno,

etcétera. También se

in-voca confrecuencia lanecesidad dehacer frente a

calami-dades

públicas,

catástrofes naturales

(particularmente

terre-motos, ciclones,etc.)o

provocadas

porelhombre. Enforma

creciente semencionan cuestiones

étnicas_y/o perturbaciones

internas resultantes de tensiones sociales

provocadas

por

fac-toreseconómicos vinculados ala

pobreza,

el

empobrecimiento

ola

pérdida

de ventajassociales porpartedesegmentos

im-portantes de la

población.

E. Normas

aplicables

alos estados de

excepción

37.Enlo

esencial,

dosramas delderecho internacional

público

tienen porvocación ofrecer unmarco

jurídico

de con-tenciónyde

regulación

alassituaciones decrisis:nos

referi-mos alderecho internacional delosderechos humanos yal

derecho internacional humanitario. El

primero,

además desu

aplicación

corriente enlassituaciones de

normalidad,

contiene un

conjunto

denormas

específicas

destinadas aentrar en

apli-cacióncuandola crisisasuma una

gravedad

talque

constituya

unaamenaza realparael

conjunto

de lacomunidad.

38.Desdeel

ángulo

delderecho internacional

humanita-rio

(cuya

vocaciónes

precisamente

lade

regir

ensituaciones de

excepción),

almenos tres

hipótesis

diferentes

pueden

dis-tinguirse:

(17)

libe-DOSSIER:PROTECCIONINTERNACIONALDE LOSDERECHOSHUMANOS 121 raciónnacional),encuyocaso son

aplicables

la mayo-ríadesusnormas y,enparticular,

aquéllas

contenidas

enlosdosConvenios deLa

Haya

de1899y1907y en

loscuatro Convenios deGinebra de1949,como así tambiénsuProtocolo Adicional I;

—conflicto armado interno de“altaintensidad” (cuya

aplicación

supone uncierto

grado

de organicidad de los

grupos

insurgentes

yel control deuna partedel

terri-torio).Enestecaso entrarían en

aplicación

lasnormas

contenidas enelProtocolo Adicional IIaloscuatro

Convenios de Ginebra de 1949;y,porúltimo,

—conflicto armado interno de“relativa intensidad" (en la

hipótesis

de quela intensidad delashostilidades yla

organicidad

de los contendientes noalcance los niveles

exigidos

enel anterior

Protocolo),

encuyocaso entran en

aplicación

las

disposiciones

previstas

enel artículo 3°, común aloscuatro Convenios de Ginebra. 39. Desdeel ámbitode

aplicación

del derecho internacional

de los derechos

humanos,

la nociónde “situaciones

excepciona-les”ode

“peligro público”

contenida enel Pacto Internacional

de Derechos CivilesyPoliticos yenambas convenciones,

cu-bretanto losconflictos armados (internos einternacionales)

como

aquellas

situaciones de tensiones o

perturbaciones

inter-nasenlasque

pueden

estar presentes actosdeviolencia ode confrontación que

justifiquen

la

implantación

deunestado deexcepción,aun cuando la intensidad de las

hostilidades

no

permitaencuadrar la crisis dentro delconceptode“conflicto

armado”,

talcualseencuentra previstoenel Protocolo

Adi-cionalIIaloscuatro Convenios deGinebra y enelarticulo 3°

comúnadichosConvenios de1949.

F.

Complementariedad

de lasnormas que

regulan

lassituaciones de crisis

40.Como

podemos

ver, loquediferencia

a

losderechos

humanos delderecho internacional

humanitario

noes

su

co-_múnvocacióntutelar oprotectora, sinomásbienlos

caminos

inversos quehanmarcado sus respectivas trayectorias.

_Los

derechos humanos comenzaron siendo

protegidos

exclusnva-mente enel ámbito interno yfueronescalando, pocoapoco,

(18)

122 LECCIONES YENSAYOS dimensión internacional. Alainversa,el derecho

internacio-nalhumanitario naciópararegirlosconflictos armados enel

orden internacional yfuedescendiendo

paulatinamente

hasta

ingresar enlasesferas nacionales ycubrir losconflictos

ar-mados internoslo.

41.Deestasuerte, enunasituación depazynormalidad,

el criterio quese

impone

esel delgoceirrestricto de los

dere-choshumanos. Si,porel contrario, de loquesetrata esde

ha-cerfrente auna situaciónde crisisquenorevisteel carácter de unconflictoarmado peroquesí constituyeun

“peligro público”

queentrañe una amenaza gravepara el conjuntodela

comu-nidad,entonces

podrá

declararse elestado deexcepción. Ahora

bien, si la crisis

adquiere

elcarácter deunconflicto interno o

internacional, enesecasoyenformasimultánea ala

aplica-ciónde lasnormas internas einternacionales queprotegenlos

derechos humanos

bajo

elestado de

excepción,

entrarán en

aplicación,

en

perfecta

armonía y

complementariedad,

las nor-mas tuitivas delderecho internacional humanitario.

G. Fundamento de los estados de

excepción

42.Enrealidad,todoslossistemas

jurídicos

delmundo

prevén la

posibilidad

dequelos

gobiernos

puedan

adoptar

medidas

excepcionales

para hacerfrente asituaciones de

cri-sis.Ello

explica

que,tanto el derecho interno delosEstados

(cualquiera

sea sufundamento teórico ofilosófico),como el

derecho internacional admitan que,entalescircunstancias,

lasautoridades competentes

puedan

suspender

el

ejercicio

de

ciertosderechos conla solay únicafinalidad derestablecer la

normalidad y

garantizar

el gocede losderechos humanos más

fundamentales. Estoúltimo

puede

parecer una

paradoja,

yde

alguna

manera loes,puestoquesetrata de la

posibilidad

le-gal

de

suspender

el

ejercicio

de ciertosderechos como el único

1°Másaún,envirtuddesuestatuto, el ComitéInternacional dela CruzRoja puedeofrecersusservicios,denaturaleza estrictamente hu-manitaria, como eslavisitadedetenidos,porejemplo,aunenaquellas situaciones quenorevisten el carácterdeunconflictoarmadoperoque, portratarse deperturbaciones gravesal ordenpúblico interno,danlugara

(19)

DOSSIER:PROTECCIÓNINTERNACIONAL DE LOSDERECHOSHUMANOS 123

mediopara

garantizar

el goceefectivode losmáselementales.

Así, por

ejemplo,

es

comprensible

yhastaresulta razonable que

allídonde selibrauna batalla otiene

lugar

una calamidad

pública,

como unterremoto por

ejemplo,

pueda

suspenderse

transitoriamente la libertad de circulación para

salvaguardar

el derecho ala

vida,

ostensiblemente expuestoyamenazado en

ambas situaciones.

43.Esterazonamiento

constituye,

como veremos más

adelante,

la médula

espinal

delestado deexcepción talcomo

aparece

regulado

porelderecho internacional

contemporá-neo,y defineel carácter tuitivo yno

represivo

quelo

funda-menta. Yaen elorden interno, este fundamento aparece

vinculado

generalmente

aladefensa delaconstitución ode

lasinstituciones fundamentales delEstado,que tienen en

susmanos la

responsabilidad

de

garantizar

lalibertad yla

seguridad

de todoslos ciudadanos”. Enesesentido,la noción de

legítima

defensa “de lasinstituciones esenciales del Es-tado”o“de la constitución,transitoriamente amenazada por una conmoción interior oataqueexterior”, que

“ponga

en

pe-ligro

el

ejercicio

delamisma olosderechos humanos dela

población”,

etcétera,esuna formulación bastante corriente enlamayoría de las constituciones elaboradas alo

largo

de los dosúltimos

siglos.

44.Tantoel carácter tuitivode los derechos humanos más

fundamentales como la defensa de lasinstituciones quelos

ga-rantizan ydanfundamento ala

suspensión

transitoria de

al-gunos derechos ylibertades,

explican

que,cadadía

con_mayor

precisión

y claridad,losdistintos órganos de

super-Visión

1n-ternacional vinculen el

ejercicio

deesta facultad

excepc10nal

a

ladefensa delademocracia, entendida estaúltima no

sola-mente como una determinada

organización política

contra la cuales

ilegítimo

atentar, sinocomo unsistema que“establece

nYalosromanos, queporciertohicieron unaaplicación

abusivade

lainstitución quedioorigenalafiguraactual delestadodeexcepcnon, señalaban que,"elfundamento deladictadura (atribucióndepoderes extraordinarios) nopodíaserotroquela defensadelarepúblicaynosu aplastarniento".

(20)

124 LECCIONESY ENSAYOS límites infranqueables encuanto alavigenciaconstante de ciertosderechos esenciales de lapersona humana”12.

H.Naturaleza jurídica

45.Porlo expuesto, resulta decisivo ubicar aesta

insti-tucióndentro delcampo delderecho ydesterrar asíerróneas

concepciones quela emparentan al estado deexcepciónconla

potestad

discrecional deejercer el

poder

ensituaciones de crisis. Lejos de ello,portratarse deuna institución

jurídica,

su

aplicación

nosóloestácondicionada alaexistencia deuna

emergencia grave queafecte alconjuntodela

población

sino

que,además, debe

cumplir

condeterminados

requisitos

espe-cificos,como son,por

ejemplo,

la declaración oficialdelestado de

excepción,

la

proporcionalidad

de lasmedidas

adoptadas,

al

igual

quemuchos otroselementos quedefinensu

legalidad.

En definitiva,estos

requisitos,

además de

imponer

limitaciones concretas al

ejercicio

de lasfacultades extraordinarias ode los llamados

“poderes

decrisis”, obran,enla

práctica,

alamanera degarantías

jurídicas, explícitas

o

implícitas,

parapreservar la

vigencia

de losderechos humanos endichas circunstancias.

46.Históricamente,la

primera

garantía,y

quizás

la más

importante,

consistió en

preestablecer

las

reglas

del

juego;

vale decir “prever lo

imprevisible”. Ésta

hasidoyes,sin

duda,una delamásarduas tareas del

legislador,

quedebe

fijar

deantemano las

reglas

queservirán debasey delímite al

poder

para

conjurar

lascrisis.

47.La

preexistencia

denormas queel

propio

Estado de

Derecho prevé

(y

de

alguna

manera mantiene enreserva en

los

períodos

ordinarios) nos estádefiniendo lanaturaleza

jurídica

delosestados de

excepción.

Deallíque,

cualquiera

seala

significación política

odeotraíndolequese

atribuya

o reconozca aestainstitución, entanto recurso extremo del

derecho,

no

puede

estar

ajena

asus

reglas

y

principios.

12

OpiniónConsultiva 9/87dela CorteInteramericana de Derechos

(21)

DOSSIER:PROTECCIÓNINTERNACIONAL DELOSDERECHOSHUMANOS 125

48.Enesesentido,la CorteInteramericana de Derechos

Humanos ha

dejado

claramente establecido, ensu

Opinión

Consultiva 9/87, quesibienla

suspensión

de

garantías

consti-tuyeuna situación

excepcional,

estono

significa

quela misma

“comporte

la

supresión temporal

delEstado deDerechooque

autorice alos

gobernantes

aapartarsuconducta de la

legali-dad,

ala queentodomomento debencernirse". Recordó

ade-másque“el

principio

de

legalidad,

lasinstituciones

democrá-ticasy el Estado de Derecho son

inseparables“.

III.NORMASY PRJNClPIOS QUEREGULAN LOSESTADOS

DEEXCEPCIÓN

49.Este

capítulo

detalla,enformadeenunciados o

prin-cipios,

todos

aquellos requisitos

quelosestados de

excepción

debenreunirpara quesu

regulación

se

ajuste

alas

exigencias

de lasnormas internacionales queconforman elmarco

jurídico

de referencia delRelator

Especial

ensutarea de

supervisión.

Contiene también lasrecomendaciones queseformulan alos

gobiernos,

através denormas tipo,conlafinalidad de

lograr

una estricta concordancia delas

legislaciones

nacionales con

lascrecientes

imposiciones

delderecho internacional

público

contemporáneo. A.

Principio

de

legalidad

50.Consustancial ala naturaleza de institución del

Esta-do de Derecho quereviste el estadode

excepción,

este

requi-sitoindica:

—la necesaria

preexistencia

denormas quelo

regulan;

—la endstencia de mecanismos decontrol,tantointernos

13EnTheInternational LawofHuman RightsandStates of Exceptionwithspecial referencetothepreparatory worksandthecase-law oftheinternational monitoringorgans, 1996,Ms.A.-I.Svensson-McCarthy afirma:“La nocióndeunasociedad democráticaesinherente

al

derecho internacional delosderechos humanos yporlotanto

constituye

un

parámetroobjetivoparadeterminar la finalidadlegítimay lanecesrdad de dichasrestricciones".

(22)

126 LECCIONESY ENSAYOS

como internacionales, queverifican suconformidad a

lasmismas.

51.Enuncomienzo,este principiosólotuvovigenciaen

el ordeninterno, perohoy reviste unalcance universal debido

algran número deEstados quehanratificado el Pacto

Inter-nacional deDerechos Civiles yPolíticos ylasConvenciones

Americana yEuropeadeDerechos Humanos,como ala

cir-cunstancia deque elmandato delRelator

Especial

abarca

todos lospaísesmiembros delasNaciones Unidas,incluso

aquellos

quenosonparteendichosinstrumentos.

52.Para garantizar una adecuada

regulación

deeste

principio, elRelator

Especial

propone, como norma

tipo,

la

siguiente:

El estado de

excepción

sólo

podrá

declararse o

prorrogar-sede conformidad conla constitución ola

ley

fundamental y

las

obligaciones

que

impone

el derecho internacional enesta

materia. Paraello, losEstados deberán adecuar su

legisla-cióninterna alasnormas y

principios

internacionales que

regulan

la

legalidad

delestado de

excepción.

Paraevitar

re-formas

legislativas

circunstanciales, la

regulación

delestado

de

excepción

deberátener rangoconstitucional y

regular

todas

aquellas

situaciones

excepcionales

(cualquiera

seala deno-minación)

susceptibles

deentrañar

algún tipo

delimitación al ejercicio de los derechos humanos.

B.

Principio

de

proclamación

53.Setrata deun

requisito

deforma,consistente enla

necesidad dequela entrada en

vigor

delestado de

excepción

vaya

precedida

deuna medida de

publicidad,

bajo

laforma dedeclaración oficial.Esinherente alaforma

republicana

(res

publica)

de

gobierno

ytiende aevitar losestados de excepción de

facto.

54.El

significado

de la

proclamación

esasegurar quela

población

afectada tengaexacto conocimiento dela

amplitud

material,

territorial y

temporal

dela

aplicación

delas medi-dasde

emergencia

ysu

impacto

enel gocede los derechos hu-manos. Enefecto,resulta

impensable

quese

pueda

ocultar a

(23)

DOSSIER:PROTECClÓNINTERNACIONAL DE LOSDERECHOSHUMANOS 127

la

población

queseviveuna situación de crisisy menos aúnla eJustenCIa derestnccnones al

ejercicio

desus

propios

derechos.

55.Porotraparte.la

proclamación

delestado de

excep-ción,entanto

requisito

jurídico

parasupuestaen

aplicación,

nosóloesuna condición

indispensable

para suvalidez,sino

queapuntatambién ala

apreciación

de la autoridad nacional

competente paratomar la decisión.

56.Si bienel artículo 4° del Pactoesla única

disposición

que

exige

en forma expresa la

proclamación

porun acto

oficial,

los

órganos regionales

decontrol lo han

interpretado

tambiéncomo un

requisito.

Así, por

ejemplo,

la Comisión

Eu-ropeaestimó,enelcaso

“Chipre

vs.

Turquía”14,

quepara

poder

invocar elderecho de

derogación reglamentado

porel artículo

15delaConvención

Europea,

elEstado

derogante

debia

justificar

la existencia deunactode

proclamación

oficial.Por

suparte,el Comitéde Derechos Humanos, desdeelcomienzo

mismo desus

trabajos,

enreiteradas

oportunidades

ha

lla-madola atención de los

gobiernos

anteel

incumplimiento

de

este

requisito.

Así, por

ejemplo,

enocasión de]examen del

primer

informe

periódico

deSurinam, elrepresentante de este país reconoció antelosexpertos delComitélaexistencia

deunestado de

emergencia

de hechoconocasióndel

golpe

de

Estado de1980,puestoqueniel estado desitionielestado

de

urgencia

habíansidodeclarados oficialmente”. Asu

vez,

y como se

desprende

delalista anual,elRelator

Espec1al

ha

realizado numerosas observaciones deesta

naturaleza,‘inclu-yendo

enla

categoría

depaises

bajo

estado deexcepc16n

facto

a

aquellos

quehabían

implantado

medidas deurgencm

sinhaberdado

cumplimiento

al

requisito

formaldeuna

pro-clamación oficial.Por

ejemplo,

formuló observaciones

comci-dentes conlasdelComité de

Derechos

Humanos enel

caso

del

Togo,

elLíbano,Namibia yAfrica delSur,con

anterio-ridadalos cambios institucionales

operados

enellos.

1‘Quejas(requéte)nros. 6780/74y6950,informedel10-VII-1976, párr.527.

15Daculnentos OficialesdelaAsamblea General,trigésimo quinto periodode sesiones,Suplementonro.40(ABS/40),párr.297.

(24)

128 LECCIONESY ENSAYOS

57.Para garantizar una adecuada

regulación

deeste

principio,elRelator

Especial

propone, entre lasnormas tipo,

lassiguientes:

La

legislación

deberá

disponer

quela declaración del es-tadodeexcepciónselleveacaboporunactooficialyquela

misma seránulasinoesratificada,seaporel Poder

Legis-lativo nacional,seaporotroórgano constitucional

competen-te,enun breve

plazo

establecido porla

ley.

Además,ésta

deberá ofrecer garantias de

operatividad

alosórganosde control durante lassituaciones de crisis.

Asimismo,elactode

proclamación

deberáexponer :

i) lascircunstancias quelo

justifican

(valedecir,la

“situación

excepcional”,

quelo motiva); ii)el ámbitoterritorial aquese

aplica;

iii)el

periodo

porel cualse

implanta;

iv)lasmedidas queautoriza;

v)las

disposiciones

delaconstitución,dela

legislación

nacional,asícomo de las

legislaciones

resultantes del

derecho internacional quehansidoafectadas por

di-chasmedidas.

58.Reviste

particular

importancia

comprender

la

comple-mentariedad queexiste entre este

principio

yel de

legalidad,

puestoquelareferencia auna situación

excepcional

“procla-madaoficialmente" quecontiene el artículo4° del Pacto

Inter-nacional deDerechos Civiles y Políticos —yquefueuna

ini-ciativa francesa- tiene por

objeto,

entre otros,asegurar que

elreconocimiento delderecho a

suspender

las

obligaciones

resultantes delPacto no

pueda

invocarse para

justificar

una

violación de las

disposiciones

jurídicas

constitucionales

inter-nasrelativas alos estados de

excepción“.

16Vid.elresumen delostrabajospreparatorios delPacto

Inter-nacional deDerechos Civilesy Politicospreparadoporel secretario gene-ral,documento A/2929(1955),párr. 41,citadoenO'Donnell,Commentary tothe Siracusa Principles,párrs.25 y 26.

(25)

DOSSIER:PROTECCIONINTERNACIONAL DE LOSDERECHOSHUMANOS 129 C.

Principio

de

notificación

59.Adiferencia de la

proclamación,

queentanto medida

de

publicidad

está

dirigida

fundamentalmente ainformar a

lacomunidad delpaís,lanotificación tiene como ámbito

específico

la comunidad internacional. Losdestinatarios son: —losotrosEstados Parte,tratándose deunconvenio;

—el

conjunto

delosEstados Miembro delasNaciones

Unidas,tratándose de la labordelRelator

Especial.

60.El

objetivo

sustancial deesta formalidad, eselde

hacerefectivala

obligación

quetienetodoEstado Partedeuna

convención de comunicar alosotrosEstados Partela

imposibi-lidadde

cumplir

transitoriamente ciertas

obligaciones

estipu-ladasenla misma. Porlo tanto,la

regla general

esel

cumpli-miento de las

obligaciones

asumidas —en estecaso el respeto

irrestricto de todoslos derechos reconocidos enel

instrumen-to- pero,enel supuestode queexista

imposibilidad

transito-ria,sedebeinformar alosotrosEstados atravésdel

deposita-riodeltratado: el secretario

general

delasNaciones Unidas

enlo querespecta al Pacto Internacional de Derechos Civiles

y Políticosy,encuanto alasdosConvenciones

regionales,

el

secretario

general

dela

Organización

delosEstados

Ameri-canos yel secretario

general

del

Consejo

de

Europa,

respecti-vamente.

61.Lacomunicación,quedebeser inmediata, debe

seña-larexpresamente las

disposiciones

cuya

aplicación

se

suspen-deylasrazones quemotivan dicha

suspensión. Igualmente,

los Estados están

obligados

anotificar,porel mismo

conduc-to, el levantamiento delestado de

excepción.

62.No obstante tratarse deun

requisito

formal,la

notifi-cación

juega

un

papel

sumamente importante entanto

pre-rrequisito cuyo

cumplimiento

habilita alosEstados a

preva-lersede lascláusulas de

derogación

que,enforma

excepc1onal

'

ytransitoria, el derecho internacional admite.

De_

esta

mane-ra,unpaís quehadeclarado el estadodeexcepmón,

aunque

lo

haya

hechodeconformidad alasnormas nacionales,51

no

lo hacomunicado, no

podrá

invocar frenteal orden

intemac1o-nalel derecho queéstelereconoce de

suspender

ciertas

(26)

130 LECCIONES YENSAYOS

63.Estecriterio hasidoclaramente establecido porel

Co-mitédeDerechos Humanos enreiteradas oportunidades. Así,

porejemplo,al examinar el informe

complementario

presen-tadoen1980porColombia,paísquenohabíacomunicado el

estado de sitiodeclarado en1976, los expertos,ensu

pedido

de

explicaciones,

recordaron al Gobierno queel derecho de dero-gaciónno

puede

serinvocado frente al ordeninternacional, si

el Estado Parte quelo ejercenoha

cumplido

conla

obligación

decomunicar alosotrosEstados Parte las

disposiciones

que

hansido

derogadas,

al

igual

quela

amplitud

yla necesidad de éstas.

Igualmente,

conrespecto a

Egipto,

elComitélamentó

queel Gobierno deesepaísno

haya

informado alosdemás

Estados Parte porconducto delsecretario

general

delas

Na-ciones Unidas,las

disposiciones

cuya

aplicación

ha

suspen-didoylosmotivos quesuscitaron dicha

suspensión,

como lo

exige

expresamente el

párrafo

3 delarticulo 4° delPacto“.

Enformauntantosimilar,el Comitéformulóobservaciones de

la misma índolerespectode la inobservancia deeste

requisito

porpartede lasautoridades delCamerún (referidas al estado

de

excepción proclamado

enocasióndelosacontecimientos

ocurridos en1992enla

reg-ión

noroccidental del

país)

ydel

Togo

(referidas alostoquesde

queda

establecidos durante el

período

de transición enabrilynoviembre de1991)“.

64.Fueradelmarco convencional,peroal interior del

sis-temade lasNaciones Unidas,distintas resoluciones

estipulan

la

obligación

de los Estados de comunicar al Relator

Especial

la

declaración,

la

prórroga

oel levantamiento delestado de

excepción.

Elmandato delRelator

incluye

lafacultad de

in-terpelar

alos

Estados,

siéstosnolo hacen,estableciéndose asíun,

procedimiento

contradictorio que

puede

desembocar en

undebate

público,

enelmarco de la Subcomisión odela

Co-misiónde Derechos Humanos.

17Documentos OficialesdelaAsamblea General,cuadrage'simo octavoperíodode sesiones(N48/40),párr.690.

13Documentos Oficialesde la Asamblea General,cuadrage’simo nove-noperíodode sesiones(AMS/40), párrs.189 y253,respectivamente.

(27)

DOSSIER;PROTECCIÓNINTERNACIONALDE LOSDERECHOSHUMANOS 131

65.ElRelator

Especial

ba

adoptado

como

práctica

la de

enviar una notaverbal atodoslos

Estados,

solicitando

infor-maciónlo más

completa

posible,

acerca de:la existencia ono

deunestado de

excepción

en

cualquiera

desusformas o

va-riantes y,encaso

afirmativo,

a) la

legislación aplicable,

con

indicación delas

disposiciones

constitucionales enque se

fundala

declaración,

asícomo todaotra información

jurídica

odehechoqueresulte

pertinente,

para evaluar la

legalidad

delmismo,y b) el alcance delasmedidas y su

impacto

sobre

el

ejercicio

de los derechos humanos.

66.En

general,

los

gobiernos

hanaccedido aeste

pedido.

Enel supuesto de queel Relator

Especial

haya

tomado

cono-cimiento porla prensa oatravés deuna

organización

no

gu-bernamental delaexistencia deunestado de

excepción,

se

ha

dirigido

alasautoridades delpaís concernido,señalando la

fuente y

pidiendo

aclaraciones einformaciones detalladas.

Normalmente,

el

procedimiento

hasidobastante

ágil

aunque, en

algunos

casos,

haya

implicado

unintenso intercambio de

correspondencia.

La

publicación

delalistaanual y su

trata-miento enla Subcomisión ylaComisión deDerechos

Huma-nos

permite

alos

gobiernos

aportarelementos adicionales de clarificación sobrelaexactitud delainformación contenida enla misma.

67.Así, por

ejemplo,

cuandoel Relator

Especial

—actuan-doapartirde informaciones de fuentes no

gubernamentales-incluyó

ensulistaanual aun

país

quemástardeacreditóla

inexactitud de lasmismas, dichopaís

—República

de

Corea-fueretirado delalistal9. Cabeseñalar,sin

embargo,

queen

todoslos demáscasos enquela información no

procedía

de

los

propios gobiernos,

éstosconfirmaron

explícita,

oalmenos

tam-tamente, la veracidad de la información contenida enla lista,

yaquela misma es

objeto

deuntratamiento

público

porparte

de laSubcomisióny de la Comisiónde Derechos Humanos.

¡9 Lareinscripciónde laRepúblicade Coreaenelinformede1997se

funda enlainformación brindada porelRelator Especialsobrela pro-mociónyproteccióndelderechoala libertaddeopiniónyexpresión, luego desuvisitaal-país(uid.E/CN.4J1996/39/Add. 1.párr.21).

(28)

132 LECCIONESY ENSAYOS

—68.Para garantizar elriguroso cumplimiento deeste

requisito,el Relator Especialpropone, que:

la propia

legislación

nacional deberáprever quela

de-claración, conteniendo loselementos arriba menciona-dos,sea notificada deinmediato atodoslosórganos internacionales pertinentes.

D. Principiode

temporalidad

69.Laenunciación deeste

principio,

implícito

enla

natu-raleza misma delestado de

excepción,

apunta

fundamental-mente aseñalar sunecesaria limitación enel

tiempo

yevitar

asílaindebida

prolongación

delmismo. Elartículo 27dela

Convención Americana lo consagra expresamente alseñalar

quelasmedidas quese

adopten

deben serlo

“por

eltiempo

estrictamente limitado alasexigenciasde la situación".

70.

Presupuesto

enlos antecedentes

jurisprudenciales

eu-ropeos (caso“Lawless”, por

ejemplo),

el

principio

de

tempora-lidadaparece claramente

explícito

enlos

precedentes

deotros

órganos de

supervisión

internacional. Así, por

ejemplo,

el Gru-pode

Trabajo

especial

sobreChile (creadoenelseno dela Comisión deDerechos Humanos para examinar lasituación

delosderechos humanos enestepaís durante el

régimen

de

Pinochet) señalóenvarias

oportunidades20

quesibienel

esta-do desitiohabíasidolevantado eneste pais, el Gobierno

conti-nuaba

aplicando

—sin

justificación objetiva—

medidas

reserva-dasasituaciones

excepcionales

enrazóndelmantenimiento

delestado de

urgencia.

Haciéndose ecodeestos argumentos,

el ComitédeDerechos

Humanos,

enocasióndelanálisis del

primer

informe

presentado

porChileenvirtud delartículo40 del

Pacto,

consideró insuficientes lasinformaciones vertidas

porel Gobierno enrazóndequeéstasno

precisaban

los

efec-tosdelestado de

urgencia

sobre el

conjunto

delosderechos

reconocidos enel mismo. Seargumentótambién,como

funda-mento para solicitar la

presentación

deuninforme

comple-mentario, que“lasrestricciones admitidas porel Pactoson,

porsunaturaleza, limitadas enel

tiempo

yenel

espacio,

en

(29)

u‘yl'

institucionales en todoelpaís y porun

tiempo

índet

minado"21.

71.

Subrayando

el carácter temporario delestado de

ex-cepción,

el Comitéde Derechos Humanos haentendido, ensu Observación General número 5sobreel artículo4° del Pacto, quela

obligación

de informar inmediatamente alosotros

Es-tadosPartelosderechos que

hayan

sido

suspendidos,

incluye

lasrazones quelo motivan yla

fecha

enqueterminará la

suspensión.

72.Resulta interesante señalar quelaComisión

Intera-mericana deDerechos Humanos, aun antes delaentrada en

vigor

delaConvención Americana deDerechos Humanos, basándose enlasnormas contenidas enla Declaración

Ameri-cana delos Derechos yDeberes delHombre de1948,yahabía

reafirmado el

principio

de

temporalidad

endistintas

oportu-nidades,

denunciando elcarácter “rutinario”dela

aplicación

delestado de

excepción

en

paises

tales como Haití(informe

especial

de1979)yel

Paraguay

(visita insitu de1965 e

informe

especial

de1978),yhabíarecomendado el

levanta-miento delestado de

excepción

con respecto al

Uruguay

(in-forme anual de1980)yen

Argentina

(informe

especial

de

1980).Enesteúltimocaso, laComisión solicitóque“el

Go-biernoconsidere la

posibilidad

de

derogar

elestadode sitioen

vistadeque,

según

lasreiteradas declaraciones delGobierno

de

Argentina,

no

persistirían

lascausas quelo motivaron”.

73.Porsuparte,el Comité deDerechos Humanos delos

Parlamentarios delaUnión

Interparlamentaria

había

seña-lado,

en1978:“Resultadelartículo4°delPactoInternacmnal

deDerechos Civilesy Políticos,ratificado por

Kenya

el 1° de

mayode1972,quelasmedidas

derogatorias

autorizadas por

el mismo sólo

pueden

tener uncarácter

excepcional

y

tran-sitoriom.

21Vid.el documento CCPR/JJAdd. 25. 22Vid.Funcionamiento yJurisprudencia delComitédeDerechos Humanos delosParlamentarios delaUniónInterparlamentaria -1° de

(30)

134 LECCIONES Y ENSAYOS

74.Paragarantizar unaadecuada

regulación

deeste

prin-cipio, el Relator

Especial

propone, entre susnormas tipo, las

siguientes:

—La

legislación

nacional deberáindicar que:

Ningún estado deexcepción

podrá

estar vigentemás alládel

período

estrictamente necesario.

—Lasautoridades competentes

pondrán

término

inme-diatamente alestado de

excepción

silas

circunstan-ciasquefundamentaron ladeclaración delmismo

de-jan de existirosilaamenaza enquesefundaba asume

proporcionestalesquelasrestricciones

permitidas

por

la constitución y las

leyes

encircunstancias ordinarias sonsuficientes pararetornar alanormalidad.

75.Paraevitarla

aplicación

abusiva delestado de

excep-ciónysu

perennización,

otra delasnormas

tipo

quese pro-ponees:

Larevisión

periódica

(enun

plazo

quenodeberíaexceder

detresmeses),porpartedelórganoolosórganos de control,

de lasrazones que

justifican

sumantenimiento osu

prórroga.

E.

Principio

deamenaza

excepcional

76.Este

principio

definelanaturaleza del

peligro

yse refiere alospresupuestos dehecho(conmocióninterior,

ata-queexterior,

pelig'ro público,

catástrofes naturales o

genera-dasporel

hombre,

etc.)queconforman elconceptode “cir-cunstancias

excepcionales".

enero de1977

-4defebrerode1993,Despouy,Leandro, pág. 37,caso

KEN/03-CL/78/123. Algunosañosmástarde,enuncasodeMalasia donde

unestadodeexcepciónestabavigentedesdeel13-V-1969,elConsejo Inter-parlamentario reiteróque“si bienlaimposicióndemedidas restrictivas de losderechosy libertades consagradosporlosinstrumentos jurídicos inter-nacionales de derechoshumanos esconcebible 'ensituaciones excepcionales quepongan enpeligrola nacióny cuyaexistencia hayasidoproclamada oficialmente',essinembargoimperativoquedichaimposiciónsea‘enla medidaestrictamente limitada alasexigenciasdelasituación’,yquesea excepcionalyconcarácter transitorio" (casoMal/07-14-CU88/142).

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