Argentina e Brasil: um novo ensaio estratégico

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Argentina e Brasil: um novo ensaio

estratégico

José Flávio Sombra Saraiva

do poder aquisit ivo do mercado in-t erno. O alin-t o endividamenin-t o públi-co aprisiona ambos os países à lógi-ca f inancist a, deixando-os ref éns de moviment os especulat ivos e t urbulên-cias no cenário ext erno.

Da m esm a f o r m a, o s set o r es empresariais nacionais de ambos os países vêm enf rent ando problemas graves como a ausência - part icular-mente nos caso argentino, mas também no caso do Brasil – de um projet o aut ônomo de inserção int ernacional. As visões de curt o prazo desses set ores, associado ao f at o de a base nacional do capit alismo da produção em am-bos os países est á cada vez mais reduzida, parece valer ver que esses países não t êm condições de encet ar um projet o alt ivo de inserção global. Por out ro lado, deve-se reconhecer que há, no plano da polít ica int

erna-Entre paradoxos e

possibilidades

A t eoria clássica do realismo polí-t ico nas relações desenvolveu a polí-t ese segundo a qual o peso dif erenciado dos Est ados nas relações int ernacionais do mundo cont emporâneo seria de-f i n i d o q u ase ap en as p el o s d ad o s mat eriais. A f orça do produt o int er-no, a capacidade milit ar inst alada, as plat af ormas t ecnológicas, ent re o u t r o s f at o r es, se i m p õ em n a ident if icação dos Est ados dot ados de excedent es de poder int ernacional.

Cabe not ar, no ent ant o, que a mera acumulação dos balanços econômicos e est rat égicos clássicos não são suf i-cient es para o escrut ínio do peso re-lat ivo de cert os Est ados nas relações int ernacionais. A hist ória mais recent e do sul do continente americano oferece um f abuloso exemplo do quant o as relações int ernacionais não podem ser mensuradas apenas pela mat erialidade das armas est ocadas ou pelo produt o industrial posto em marcha no processo econômico dos Est ados.

Não se deve negar que o Brasil e a Argent ina, apesar do esf orço de ret omada gradual da normalidade econômica nos anos de 2003 e 2004, não apresent am um perf il muit o ele-vado nas leit uras dos realismo clássico das relações int ernacionais. Bast a olhar para os últ imos anos para se perceber que o panorama que se divisa não é t ão en t u si asm an t e. Per si st e u m a d i n âm i ca d e cr esci m en t o b ai xo e descont ínuo, inst abilidade cambial, juros elevados e sist emát ica perda

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Diret or do Inst it ut o Brasileiro de Relações Int ernacionais (IBRI) e Prof essor de Relações In t ern acio n ais d a Un iversid ad e d e Brasília

C

abe notar, no entanto,

que a mera acumulação

dos balanços econômicos e

estratégicos clássicos não

são suficientes para o

escrutínio do peso relativo

de certos Estados

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cional do Brasil e da Argent ina, uma mudança de qualidade com implicações ext raordinárias nas t ransf ormações int ernacionais que se processaram no Cone Sul das Américas a part ir de 2003. Pareceria at é, ao observador desavisado, que há uma cont radição f undament al ent re a economia e a polít ica int ernacional dos dois paí-ses. Na eco n o m i a, p er m an ece a vulnerabilidade. No plano polít ico, os dois países caminham para uma concertação estratégica jamais ocorrida na hist ória da América Lat ina.

Índices de t odas ordem indicam essa mudança de rumo. Exemplos de t oda ordem demovem a idéia de que as polít icas ext eriores do Est ados são apenas a result ant e mat emát ica do realismo vulgar que soma produt o int erno e armas est ocadas.

Argentina-Brasil: novo marco

no relacionamento

O que est á em curso na região aust ral da América Lat ina? Um novo padrão nas relações int ernacionais com prof undas implicações t eóricas e prát icas para a hist ória da região. Em primeiro lugar, as inclinações sul-americanas das polít icas ext eriores do Brasil e da Argent ina f izeram-se present es, de f orma crescent e, nos discursos polít icos dos novos líderes sub-regionais – Lula e Kirchner – bem como na gest ão prát ica das diplo-macias. Em segundo lugar, o M ercosul empreendeu ret omada conseqüent e ant e os novos int eresses engendra-dos, social e polit icament e, nas ba-ses das duas sociedades. A Argent ina e o Brasil acabavam de renovar, pela vi a d em o cr át i ca, seu s g o ver n o s n aci o n ai s. No Br asi l , a o p o si ção alcançava, depois de muit o se pre-parar, o poder nacional. Na Argent i-na, o menenismo sof ria golpe duro com a chegada de Nést or Kirchner à Casa Rosada.

Em t erceiro lugar, e mais impor-t animpor-t e, esimpor-t á o relance mais espeimpor-t acular dos vent os f rescos que sopraram nas relações int ernacionais do Cone Sul e que modif icaria a geograf ia das Américas f oi a f rent e comum, en-gendrada pelo It amarat y e pelo Palácio de San M art ín, cont ra a int egração assimét rica do cont inent e. A vit ória argent ino-brasileira nas negociações result ant es da Reunião de M iami, em meados de novembro de 2003, bem como na Reunião de Buenos Aires de março de 2004, conf irmou a t ese que a “ A l ca f l exível ” co n f er i a m ai s liberdade aos 34 países membros em assu m i r d i f er en t es n ívei s d e compromissos. Era um sinal de de-rrot a para a diplomacia nort e-ameri-cana e para aqueles países lat ino-americanos, como o M éxico e o Chi-le, que haviam enveredado em pro-gramas de int egração mais rígidos com os Est ados Unidos.

Os observadores da experiência hist órica das relações int ernacionais da América Lat ina não nut rem muit a su r p r esa acer ca d o s n o vo s posicionament os argent ino-brasileiros em relação ao mundo que os rodeia e aos problemas globais. Af inal, não é sequer original o arregiment ar de f orças sub-regionais para o enf ren-t ar o “ giganren-t e do Norren-t e” .

Est udos clássicos como os de Juan Carlos Puig e José Paradiso, na Ar-gent ina, bem como de Hélio Jaguaribe, M oniz Bandeira e Amado Cervo, no

O

que está em curso na

região austral da

América Latina? Um novo

padrão nas relações

inter-nacionais com profundas

implicações teóricas e

práticas para a

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Brasil, já haviam demonst rado, para p er ío d o s h i st ó r i co s an t er i o r es, o mecanismo de f ormação de consen-sos no Cone Sul ant e ameaças ext er-nas à inserção aut ônoma dos dois grandes Estados da América meridional. M ais recent ement e, a dissert ação de mest rado de Carlos Eduardo Vidigal e as t eses dout orais de Ant onio José Barbosa, Luiz Fernando Ligiero e Tânia Pechir Gomes M anzur são elucidat ivas acerca da const rução de t ais consen-sos sub-regionais, mesmo em t empos nos quais não havia exat ament e um processo de int egração em curso como o M ercosul.

Do Consenso de Buenos

Aires à Ata de Copacabana

M as há algo novo no ar. Bast a ver os t ermos do Consenso de Buenos Aires (2003) em relação aos esf orços ret óricos e prát icos vivenciados pe-las lideranças polít icas em momen-t os anmomen-t eriores de aproximação argen-tino-brasileira. Há uma inédita vontade polít ica dos dois president es no sen-t ido do sen-t rabalho junsen-t o, arsen-t iculado, de forma cooperativa, orientando ações e t át icas na mesma direção.

Mas há, antes de tudo, uma operação diplomática e negocial posta em marcha nas dif erent es f rent es de negociação, do Conselho de Segurança das Nações Unidas, passando pelas t át icas dos corredores da Reunião da OM C em Cancun (2003) aos vot os concert a-dos de abst enção na resolução que puniu Cuba na Comissão de Direit os Humanos da ONU (2004). Da mesma f orma, a expressa originalidade da At a de Copacabana (2004), assinada p el o s d o i s p r esi d en t es, evi d en ci a esf orço inédit o de const rução de uma concert ação est rat égica ent re os dois países, apesar dos const rangiment os i n t er n o s d e cad a p aís e d a vu l n er ab i l i d ad e eco n ô m i ca a q u e ambos est ão submet idos.

Na direção de um novo

consenso Argentina-Brasil: à

busca das causas múltiplas.

A pergunt a a mais conseqüent e para o analist a é aquela que evoca as razões em t orno das quais esse novo consenso argent ino-brasileiro pôde ser est abelecido. O esquema t eórico do sist ema de causalidades, como lembraria Pierre Renouvin, é út il para averiguar esse moment o auspicioso do encont ro ent re as duas sociedades mais complexas da sub-região plat ina. As causalidades pro-f undas são várias. Recordá-las se pro-f az necessário para a compreensão do cu r so co m u m q u e al i m en t a as t r an sf o r m açõ es em cu r so , co m o t ambém para o ent endiment o da p er m an ên ci a d e cer t o s víci o s e desconf ianças do passado.

Embora nem t odas as causalidades a seguir apont adas t enham t ido o mesmo peso polít ico na const rução do consenso argent ino-brasileiro, elas servem de balizadoras para o debat e em curso. Ademais, não se pret ende est abelecer o peso relat ivo de cada uma delas uma vez que t odas elas at uam em conjunt o. Isolar variáveis, nesse caso, não parece ser a melhor operação met odológica para resol-ver o problema.

As expectativas das

sociedades

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número arrasador desses brasileiros, em t orno de 30 milhões, era um f at o que envergonhava o país.

No plano ext erno, o Brasil deveria, segundo Lula, atenuar a vulnerabilidade est rat égica e econômica por meio da post a em marcha de uma polít ica ex-terior altiva, capaz de mudar os padrões de ação servil à especulação int erna-cional que advinham do modelo an-terior de inserção internacional do país. Na Argentina, apesar de fatores próprios que just if icam dinamicidade e complexidade à chegada de Kirchner à Casa Rosada, não se deve descart ar que os dois grandes argument os da campanha de Lula est ava t ambém na propost a programát ica de campanha do novo presidente argentino. O progra-ma Fome Zero é um exemplo claro. A idéia de que os argentinos não pagariam pela crise provocada, em part e, pelos especuladores int ernacionais era out ra que combinava com a propost a de Lula de rever o modelo de inserção int ernacional do Brasil.

Dessa f orma, os desaf ios maiores de ambos os novos presidentes fizeram-se muit o próximos fizeram-senão coinciden-t es. A placoinciden-t af orma ideológica f oi a mesma, ant es e depois de assumirem a presidência. Ambos eram cont ra o Consenso de Washington. Foram eleitos

para modif icar os padrões das ref or-mas liberais ocorridas não apenas na Argent ina e no Brasil, mas na América Lat ina no seu conjunt o, nos anos 1990. Esses element os comuns f acilit aram a aproximação dos dois países. A sociedade argent ina olhava o exemplo brasileiro, uma vez que a eleição f ora ant erior no t empo (ainda em f ins sde 2002), e vice-versa. No Brasil, o grupo polít ico que chegou ao governo em janeiro de 2003 viu na hipót ese de eleição de M enem uma ameaça ao avanço das novas projeções ex-t ernas do Brasil. Temia o Brasil uma nort e-americanização int ensa da Ar-gent ina e um f ort e ret rocesso na dimensão est rat égica do M ercosul.

A desconfiança em relação a Menem levou a que o grupo do PT no núcleo duro do governo Lula t rabalhasse abert ament e pela eleição de Kirchner. M esmo com as reservas do It amarat y e o receio de cert os set ores polít icos com o alt o risco de apoiar um candidat o com chances não muit o cl ar as d e ch eg ar ao p o d er , Lu l a convidou o ent ão candidat o Kirchner para uma visita que já tinha conotações de visit a de novo chef e de Est ado, em m o m en t o n o q u al a p r ó p r i a so ci ed ad e ar g en t i n a d em o n st r ava nut rir cert as dúvidas acerca do even-t ual ganhador de um eveneven-t ual se-gundo-t urno nas eleições presidenciais de 2003.

A força das sinergias pessoais

nas relações internacionais

Uma segunda causalidade advém da sinergia pessoal que foi rapidamente construída entre os dois líderes e desses líderes com as massas populares. Mesmo sem querer apenas reproduzir as noções de carisma polít ico ou de simples apologia do “ messianisno” , Lula e Kirchner t êm alguns desses t raços e f izeram com que a vont ade polít ica pessoal se t ornasse objet ivo de Est

a-N

a Argentina, apesar de

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do. Produziram ilusões redent oras comuns sobre as possibilidades ext er-nas dos dois países. M as ambos os presidentes compartilharam a capacidade de f azer dessa vont ade uma agenda viva, permanent e e est rat égica.

As diplomacias prof issionais, de f o r m a o b ed i en t e e h i er ár q u i ca, cumpriram as novas missões. Celso Amorim, Samuel Pinheiro Guimarães e M arco Aurélio Garcia passaram a operar a f ormulação da est rat égica ext erna do Brasil. Na Argent ina, t êm-se a noção de que não há um grupo orgânico como o que se vê em Brasília. M as percebe-se que há um grau de coordenação nessa mat éria que é clarament e mant ida por Kirchner e poucos assessores. Apesar de pequenas resist ências de servidores diplomát i-cos mais vinculados ideologicament e aos governos anteriores, especialmente à administ ração Cardoso, a gest ão d i p l o m át i ca g an h o u o s co n t o r n o s polít icos sugeridos pelas campanhas dos dois president es eleit os.

Por um M ercosul estratégico

Uma t erceira relevant e causalidade relaciona-se à sit uação do M ercosul. Sem uma est rat égica comum ext er-na bem def inida nos anos ant eriores à posse dos dois novos president es, passando por mais uma das suas crises endêmicas, o M ercosul reencont rou sua ident idade com Lula e Kirchner. A reanimação do M ercosul é cert ament e um dos element os mais visíveis da nova concert ação argent i-no-brasileira. Volt ou a ser um eixo relevante para a estratégia comum dois países. Preencheu um vazio ideológico que exist ia no f inal do mandat o de Fernando Henrique Cardoso, quando o Mercosul ficou uma forma sem conteúdo, por razões múltiplas e não apenas geradas pelo desinteresse brasileiro em dar mais inst it ucionalização ao processo de int egração plat ina.

A inst rument alização do M ercosul como uma plat af orma do agir junt os no cenário internacional já trouxe frutos para as duas várias iniciat ivas comuns dos governos Lula e Kirchner. Resolveram, Argent ina e Brasil, at uar mais diret ament e nas possibilidades de f ormar um amplo mercado comum na América do Sul envolvendo o M ercosul com a Comunidade Andina. Aceleraram os dois países suas lideranças no M ercosul de f orma a t ent ar garan-t ir, pargaran-t icularmengaran-t e a pargaran-t ir dos inícios de 2004, a possibilidade de por em marcha, dez anos depois das primeiras t rat at ivas, o acordo de livre-comércio ent re o M ercosul e a União Européia. Agiram os dois países, de f orma clara, na superação dos impasses polít icos na Bolívia, garant ido a posse do pre-sident e M esa e descart ando um banho de sangue no vizinho sul-americano. O Brasil, com o apoio argent ino, monit orou a crise venezuelana em sua fase mais aguda, evitando intervenções nort e-americanas no encaminhament o do “ imbróglio” polít ico em que se met eu o president e Chavez.

Três problemas na

concertação

argentino-brasileira

Os t r ês f at o r es an t er i o r es, ao animarem a nova página das relações ar g en t i n o -b r asi l ei r as, são acompanhados por out ros f at ores

S

em uma estratégica

comum externa bem

definida nos anos anteriores

à posse dos dois novos

presidentes, passando por

mais uma das suas crises

endêmicas, o

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menos ot imist as para a parceria es-t raes-t égica que eses-t á em f ormação en-t re os dois países. Alguns desses pro-blemas já se manif est am e devem ser observados pelo processo decisório na Argent ina e no Brasil, t endo e vist a o adequado equacionament o ant es que se avolumem no t empo.

Em primeiro lugar, há um sentimento que se amplia na sociedade brasileira, em especial em set ores mais esclare-cidos da opinião pública f avoráveis ao governo Lula, de que a Argent ina vem sendo mais ousada no sent ido da art iculação da sua polít ica ext e-r i oe-r com a pol ít i ca econôm i ca. A ausência de semelhante equilíbrio entre as d u as p o l ít i cas est ar i a compromet endo os êxit os da polít ica ext erna brasileira. As negociações com o FM I, especialment e no capít ulo do superávit f iscal, vêm preocupando setores preocupados com o crescimento econômico no Brasil.

Cresciment o negat ivo e superávit f i scal d a o r d em d e q u ase 6% , prat icament e o dobro do argent ino, asso ci ad o a n ívei s cr escen t es d e desemprego, vulnerabilizam a polít i-ca ext erna do Brasil. O esf orço de negociação de int eresses comuns na f ormação de coalizões int ernacionais como aquelas que deram origem ao G20, no qual ambos os países jogaram papel prot agônico, padece diant e dos baixos índices de cresciment o do

Bra-sil. A t endência, ademais, será de cresciment o econômico no Brasil t ant e t ímido nos próximos anos, bas-t anbas-t e inf erior ao crescimenbas-t o mun-dial previst o e mesmo em relação ao cont inent e lat ino-americano.

Os negociadores int ernacionais e os adversários da polít ica int erna-cional do Brasil e da Argent ina est ão bem inf ormados dessa vulnerabilidade e já a exploram polit icament e. A irrit ação do governo nort e-america-no em relação à alt ivez da polít ica ext erna brasileira já se f ez present e em várias ocasiões, como a produção de incident es como as que envolvem a Agência Int ernacional de Energia At ômica e a supost a cent rif ugação d e u r ân i o n o s p r o cessad o r es d e Rezende além dos níveis previst os pelo TNP e pelos crit érios da AIEA.

Diferenças conceituais

Em seg u n d o l u g ar , ap ar ecem pequenas dif erenças conceit uais na polít ica ext erior argent ina em relação a brasileira no que t ange à ref orma do sist ema das Nações Unidas. No que se ref ere ao assent o que o Brasil julga natural no Conselho de Segurança dessa inst it uição, as percepções ar-gent inas sobre esse lugar nat ural não são as mesmas do Brasil. Ao cont rário, o Palácio de San M art ín insist e que o t ema deverá ser melhor discut ido e que o lugar da Argent ina naquele Conselho, como membro-permanen-t e, não esmembro-permanen-t á descarmembro-permanen-t ado.

M esmo o gest o brasileiro de con-vidar um diplomat a argent ino para ser incluído na delegação do Brasil nos t rabalhos como membro não-permanente do Conselho de Segurança, pelo biênio 2004-2005, não surt iu o ef eit o esperado pelo It amarat y. Há indícios de que a manobra f oi vist a por vários set ores esclarecidos da A r g en t i n a co m o u m a f o r m a d e coopt ação de valor duvidoso. A t át ica

C

rescimento negativo e

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brasileira de incluir um delegado argentino poderia ser entendida, como de f at o o f oi por set ores diplomát i-cos daquele país, como uma f orma de aliviar as divergências nessa matéria. Last but nos least, emergem crít i-cas na Argent ina à ut ilização polít ica, no governo Lula, do inst rument o dos f inanciament os do BNDES para o apoio à const it uição da inf ra-est rut ura sul-americana. O descompasso entre o gesto ret órico e a prát ica dos f inanciament os desse grande bando de desenvolvimento brasileiro estaria criando mais embaraços que cooperação na f ormação da área sul-americana de países.

No f undo, esse problema leva diretamente ao tema da relação entre a boa imagem do Brasil de Lula na região sul-americana e suas reais possibilidades de meios em fazer dessa imagem ação prática cooperativa. Essa é uma tensão que não t em um encaminhament o satisfatório por parte de setores diplo-máticos argentinos que vêem no gesto brasileiro uma pretensão arriscada de liderança sul-americana sem meios. Uma incipient e irrit ação de diplomat as e empresários de países vizinhos do Brasil na América do Sul já haveria chegado aos ouvidos de lideranças políticas em Buenos Aires e passaram a ser utilizadas na chancelaria argentina como uma arma diplomática contra o Brasil.

À guisa de conclusão: para

além de um mero ensaio

estratégico

Apesar dos elementos de preocupação anteriormente citados, vale a pena se-guir o compasso da cooperação em alto nível entre Brasília e Buenos Aires. As sinergias são elevadas no seio das socie-dades e nas lideranças políticas. É também certo lembrar que a nova concertação Lula-Kirchner permitiu alguma consistência própria ao projeto estratégico do Mercosul. Isso é original em relação aos ensaios de construção de uma estrutura mais

per-manente de concertação entre os dois países no passado.

O capit al polít ico ainda persist e e est á a f avor dos consensos e não dos dissensos. Oxalá as diplomacias e as lideranças polít icas saibam preservar e am p l i ar o q u e j á se f ez. Ser i a lament ável t er de recomeçar, depois de um ensaio de concert ação, um novo ciclo de desconf ianças mút uas e compet ição improdut iva na Améri-ca meridional.

O esf orço de inst it uições como aquelas que abrigam a publicação do present e art igo - uma relevant e universidade do M ercosul como a Universidade de La Plat a - deve ser part e import ant e na ret ro-aliment ação da concert ação que f oi iniciada nas novas relações Argent ina-Brasil. Ao en vo l ver set o r es m ai s r i co s e diversif icados das sociedades nacionais, o ensaio estratégico argentino-brasileiro t em t odas as condições de ir além do ensaio para se t ornar uma est rut ura duradoura nas relações int ernacionais da América Lat ina. Se isso vier a acon-t ecer, acon-t eremos mudado os rumos da h i st ó r i a m as t am b ém t er em o s derrubado a mit ologia realist a clássica das relações int ernacionais ref erida nos primeiros capít ulos desse art igo.

U

ma incipiente irritação

de diplomatas e

empresários de países

vizinhos do Brasil na

América do Sul já haveria

chegado aos ouvidos de

lideranças políticas em

Buenos Aires e passaram a

ser utilizadas na chancelaria

argentina como uma

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