Disponibilidad, Distribución y Usos de las Aguas
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Superficiales de la Cuenca Lerma Chapala 2007:
Propuesta para el Diseño de un Sistema de Pago
por Servicios Ambientales en la Cuenca
Lerma-Chapala
Chapala
México, octubre de 2007
Informe OMM/PREMIA No. 037-01
Apoyo a la Implementación del Convenio sobre
Disponibilidad, Distribución y Usos de las Aguas
Superficiales de la Cuenca Lerma Chapala 2007:
Propuesta para el Diseño de un Sistema de Pago
por Servicios Ambientales en la Cuenca
Lerma-Chapala
Informe OMM/PREMIA No. 037-01
Organización Meteorológica Mundial Consultor: Rodrigo GÓMEZ (Chile)
Octubre 2007 Organización Meteorológica
COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA
ING. JOSÉ LUIS LUEGE TAMARGO Director General
ING. MARCO ANTONIO VELÁZQUEZ HOLGUÍN Coordinador de Asesores
ING. RAÚL A. NAVARRO GARZA Subdirector General de Administración
LIC. ROBERTO ANAYA MORENO
Subdirector General de Administración del Agua
ING. JOSÉ RAMÓN ARDAVÍN ITUARTE
Subdirector General de Agua Potable, Drenaje y Saneamiento
ING. SERGIO SOTO PRIANTE
Subdirector General de Infraestructura Hidroagrícola
LIC. JESÚS BECERRA PEDROTE Subdirector General Jurídico
ING. JOSÉ ANTONIO RODRÍGUEZ TIRADO Subdirector General de Programación
ING. FELIPE I. ARREGUÍN CORTÉS Subdirector General Técnico
LIC. RENÉ FRANCISCO BOLIO HALLORAN
Coordinador General de Atención de Emergencias y Consejos de Cuenca
M.CC. HEIDI STORSBERG MONTES
Coordinadora General de Atención Institucional, Comunicación y Cultura del Agua
LIC. MARIO ALBERTO RODRÍGUEZ PÉREZ
Coordinador General de Revisión y Liquidación Fiscal
DR. MICHEL ROSENGAUS MOSHINSKY
Coordinador General de Servicio Meteorológico Nacional
ORGANIZACIÓN METEOROLÓGICA MUNDIAL
Departamento de Cooperación para el Desarrollo y Actividades Regionales (RCD)
Petteri Taalas, Director RCD
Oficina Regional para las Américas (RAM)
Miguel Ángel Rabiolo, Director AME
Oficina de Proyectos de la OMM en México (MEX)
José Alfredo Garza, Jefe MEX
Preparación del Informe Final:
Rodrigo Gómez (Chile)
Edición y Revisión Final:
Alfredo Garza (OMM)
Colin Herron (Reino Unido/México)
Acuerdo de Cooperación Técnica SEMARNAT / CNA – OMM 2005
Proyecto de Fortalecimiento del Manejo Integrado del Agua (PREMIA)
Programa de Trabajo CNA 2007
NOTA
Las opiniones, conceptos y recomendaciones expresadas en el presente informe deberán ser considerados como aquellas del consultor o consultores y no necesariamente como las de la Organización Meteorológica Mundial.
Cualquier mención o referencia de productos en el presente informe no deberá ser considerada como un aval de los mismos por parte de la Organización Meteorológica Mundial.
NOTE
The opinions, concepts and recommendations expressed in the present report should be considered as those of the consultant(s) and are not necessarily those of the World Meteorological Organization.
Any mention or reference of products contained in the present report should not be construed as their endorsement by the World Meteorological Organization.
Contenido
Resumen Ejecutivo ... iii
1.
Introducción ... 1
2.
Definición y Evaluación de los PSA en la cuenca Lerma-Chapala ... 3
2.1 Justificación del PSA ... 3
2.2 Definición de los Servicios Ambientales para la cuenca del Lerma-Chapala ... 4
2.3 Descripción de los PSA propuestos ... 4
2.4 Beneficios esperados de la aplicación del sistema de PSA... 8
3.
Breve síntesis de la experiencia de Pagos por Servicios Ambientales en
México ... 10
4.
Revisión del Convenio de Distribución del Agua en la Cuenca del Lerma-
Chapala... 12
5.
Propuesta de Pagos por Servicios Ambientales para la cuenca del
Lerma-Chapala... 15
5.1 Sistema de cobro y pago ... 15
5.2 Consideraciones para hacer operativo el PSA Hidrológico ... 16
6.
Plan de Acciones de implantación del esquema de PSA ... 18
7.
Conclusiones y Recomendaciones ... 20
Anexos... 23
Anexo 1 – Términos de Referencia ... 25
Anexo 2 – Reunión en Atlacomulco ... 31
Anexo 3 – Reunión en la Gerencia de Saneamiento y Calidad del Agua ... 33
Resumen Ejecutivo
Este estudio desarrolla los antecedentes y propuestas para el establecimiento de un sistema de Pagos por Servicios Ambientales (PSA) hidrológicos en la cuenca del río Lerma- Chapala. Estas propuestas se fundamentan en los trabajos realizados en el año 2006, en el cual se exploró las posibilidades de PSA hidrológicos en la cuenca y en los resultados y comentarios recibidos durante la Misión de 10 días efectuada en octubre de 2007.
Se realiza una propuesta de sistemas de PSA que podrían ser aplicados en la cuenca, profundizando su definición e impactos potenciales, especialmente en relación a los volúmenes de agua que estarían involucrados, los costos del sistema propuesto y las consecuencias resultantes de la aplicación de las propuestas en el marco del Convenio de Distribución del Agua en la cuenca del Lerma-Chapala.
Definición y Evaluación de los PSA en la cuenca Lerma-Chapala
Los aspectos conceptuales más relevantes de los sistemas de PSA que se proponen para la cuenca consisten en la justificación del sistema propuesto para la cuenca, los objetivos perseguidos con el sistema y la evaluación de los beneficios esperables del mismo, tanto en términos de volúmenes de agua como del valor estimado a pagar.
Justificación del PSA
La cuenca del Lerma-Chapala presenta una situación de desbalance hídrico, caracterizado por un sistema en el cual la demanda es mayor que la oferta natural de agua en la cuenca.
La situación descrita constituye el fundamento sobre el cual es posible plantear mecanismos económicos como una herramienta de gestión para lograr el uso sustentable de los recursos en la cuenca y su sostenibilidad ambiental. Dado que la cuenca se encuentra en una situación en la que el sistema natural está siendo objeto de una demanda mayor que la que puede satisfacer, entonces los servicios que provee el sistema adquieren un valor por el cual los actores que se benefician de ellos estarían dispuestos a pagar con el objetivo de que dichos servicios continúen existiendo en el tiempo, es decir el sistema sea sostenible.
Definición de los Servicios Ambientales para la cuenca del Lerma-Chapala
En el caso de la cuenca del Lerma-Chapala se espera que los sistemas de pagos por servicios ambientales sean un incentivo para el cambio de la conducta de los actuales usuarios de recursos hídricos, tanto superficiales como subterráneos, de modo de favorecer la disminución de la situación actual de desbalance hídrico en la cuenca y un mejoramiento de la sustentabilidad hidrológica.
Descripción de los PSA propuestos
Considerando la dimensión territorial en la cuenca, mediante el establecimiento de un sistema de pagos por servicios ambientales los principales objetivos perseguidos serían los siguientes:
Cuenca Alta, definida desde el nacimiento del río Lerma hasta la presa Solís : favorecer la sustentabilidad de los acuíferos para el abastecimiento de agua potable de Ciudad de México.
Cuenca Media, desde río La Laja (Begoña) hasta EH Yurécuaro : favorecer el mejoramiento de la calidad y cantidad de agua en la cuenca.
Cuenca Baja, desde el nacimiento del río Duero hasta el Lago Chapala: favorecer la calidad y cantidad recursos hídricos en el Lago Chapala.
principal, siendo así coherente con la zona a la que se aplica el Acuerdo de Distribución del Agua Superficial en la cuenca.
Las características principales de cada uno de los PSA que se proponen para la cuenca serían las siguientes:
Cuenca Alta
1. PSA de mantenimiento de la sustentabilidad de los acuíferos de abastecimiento de agua para la Ciudad de México
Los acuíferos de Valle de Toluca e Ixtlahuaca-Altlacomulco, que abastecen a Ciudad de México, tienen un déficit de 46,4 (hm3 /año) y 14,3 (hm3 /año) respectivamente.
En el PSA que se propone, el servicio que se requería de la cuenca del río Lerma es el favorecer la disponibilidad de agua en los acuíferos antes mencionados. Los beneficiados con dichas acciones serían los que reciben el agua del acuífero y la aprovechan. Por lo tanto, los pagadores serían los habitantes de Ciudad de México que se benefician de las aguas subterráneas de dichos acuíferos.
Los que recibirían el pago serían los habitantes de la cuenca que liberen agua del uso actual para ser depositada en los acuíferos, ya sea dejando de extraer del mismo o realizando acciones de infiltración. En la tabla R.1 siguiente se presenta un esquema con los principales elementos del PSA propuesto.
R.1 .- PSA de sustentabilidad de acuíferos para el abastecimiento de agua potable para Ciudad de México
Servicio Ambiental: Protección del acuífero para abastecimiento de agua para Ciudad de México Servicio Ambiental que presta Favorece la disponibilidad de agua en el acuífero
Generador del servicio Actores asociados al acuífero en la cuenca Lerma – Chapala Beneficiarios que pagan por el servicio prestado Usuarios del agua de los acuíferos de Ciudad de México Instrumentos para hacer operativo el servicio propuesto Convenio de prestación del servicio
Eficiencia esperada del servicio propuesto Alta, una vez establecido el compromiso, pues es una necesidad Impacto esperado sobre los recursos naturales Aumento del volumen almacenado en el acuífero
Cuenca Media y Baja
2. PSA de mejoramiento de las eficiencias de uso en la cuenca
En este caso, el servicio demandado es el de escurrimiento de agua en los cauces. En el sistema de PSA que se propone se pagaría a los usuarios que mejoren su eficiencia de uso de agua en la cuenca, a condición de que dicha agua liberada de uso fluya por los cauces naturales y se incorpore al ciclo hidrológico de la cuenca, y que las acciones de eficientación sean financiadas por el usuario.
R.2.- PSA de mejoramiento de eficiencias de uso
Servicio Ambiental: Mejoramiento de eficiencias de uso en la cuenca
Servicio Ambiental que presta Mejoramiento y mantenimiento del escurrimiento, mejoramiento de la calidad del agua superficial en el río Lerma y en el Lago Chapala
Generador del servicio Usos urbano, industrial y agrícola Beneficiarios que pagan por el
servicio prestado
Otros usuarios, por ejemplo: del sector turístico, o los municipios que se benefician del agua que resulta del mejoramiento de eficiencia de uso y ven el aumento del nivel en el Lago Chapala
Instrumentos para hacer operativo
el servicio propuesto Acuerdo escrito entre los participantes en el sistema Se debe garantizar la seguridad del Título de Concesión del agua.
Eficiencia esperada del servicio
Servicio Ambiental: Mejoramiento de eficiencias de uso en la cuenca Impacto esperado sobre los
recursos naturales Aumento de volumen y mejoramiento de la calidad del agua en acuíferos, río Lerma y Lago Chapala.
Se estima que los principales actores que producirían este servicio ambiental serían los regantes de los Distritos de Riego 011: Alto Lerma, 085: La Begoña y 087: Rosario-Mezquite. Ello por cuanto la experiencia en la gestión del agua en la cuenca ha mostrado que estos sectores son los que realmente pueden producir un impacto de relevancia en el nivel del Lago Chapala. Por lo tanto, serían los actores de los Distritos de riego mencionados los productores del servicio ambiental y los que serían pagados por los actores en la cuenca baja que desean tener y se benefician con un nivel más alto en el Lago Chapala.
3. PSA por tratamiento de aguas
Este servicio ambiental consistiría en que una industria o un particular podría prestar el servicio de tratamiento de aguas a las empresas sanitarias, a una municipalidad, a un sector agrícola que necesite regar con aguas de buena calidad o a un sector de la comunidad, empleando la capacidad instalada de sus plantas de tratamiento . El servicio prestado sería el de mejoramiento de la calidad del agua superficial. Este servicio ambiental se plantea en consideración a que se sabe que en la cuenca existen industrias que poseen plantas de tratamiento con una capacidad mayor a la del uso actual1. Por lo tanto, si se abriera una posibilidad de generar una fuente de recursos a través del servicio ambiental de tratamiento se podría favorecer el riego con aguas limpias y buenas prácticas agrícolas.
R.3.-PSA de tratamiento de aguas
Servicio Ambiental:Tratamiento de aguas Servicio Ambiental que presta Tratamiento de aguas servidas
Generador del servicio Una Industria o un particular Beneficiarios que pagan por el servicio
prestado Los campesinos que necesitan regar con agua de buena calidad y otras actividades que necesitan agua de buena calidad
Instrumentos para hacer operativo el
servicio propuesto Acuerdo entre las empresas que provean el servicio de tratamiento y las comunidades que se benefician con el agua de buena calidad Eficiencia esperada del servicio propuesto Alta, pues actualmente el tratamiento es ineficiente e insuficiente
Impacto esperado sobre los recursos
naturales Mejoramiento de la calidad del agua en el río y sus afluentes y el lago Chapala.
Beneficios esperados de la aplicación del sistema de PSA
PSA de mejoramiento de eficiencias de uso
El principal beneficio será el aumento de los flujos de escurrimiento hacia el Lago Chapala, originados por el cambio de destino de uso del agua. Ello debiera producir beneficios perceptibles a través del mejoramiento de los ecosistemas acuáticos en los cauces y en el nivel del Lago Chapala.
Una estimación del volumen de agua recuperado con un aumento de eficiencias considerando un aumento de las eficiencias de uso en los Distritos de Riego 011 Alto Lerma, 085 La Begoña y 087 Rosario-Mezquite a un 60% permite afirmar que el volumen medio mínimo esperado del Lago Chapala sería de 5,300 millones de m3
1
De acuerdo al valor que se estaría dispuesto a pagar en la cuenca por el uso no consuntivo ambiental del agua sería de aproximadamente 2, 5 $/m3 para disponer de 5,300 millones de m3 en el Lago Chapala.
Por otra parte, el costo de eficientar, calculado con antecedentes del año 2002 sobre un programa de cuatro años para un aumento de eficiencia promedio de 69%, lo que significa aumentar de una eficiencia promedio de 36% a una de 60%, se estima en aproximadamente 3,1 mx$/m3. Considerando que el valor medio en la cuenca de la productividad agrícola es de 1,61 mx$/m3, el beneficio neto, durante los primeros años en los que se realiza la inversión (estimados en 4 años) sería el que se indica en la Tabla R.4 siguiente.
R.4.- Beneficio Neto en suelo eficientado durante los primeros 4 años
Ítem mx$/m3
Productividad agrícola 1,61 Ingreso por PSA 2,50
Total ingresos 4,11
Costo eficientación 3,10
Beneficio Neto 1,01
Durante los cuatro primeros años, mientras se produce la inversión necesaria para eficientar, la productividad de la producción agrícola será menor. Sin embargo, luego de realizada la inversión, producto de la liberación de agua para servicio ambiental se podría producir un aumento de los ingresos de los actores. En efecto, si un agricultor eficienta su sistema de riego, entonces liberará agua, sin dejar de producir en su terreno. Como el agua liberada con fines de servicio ambiental será pagada, entonces verá aumentado sus ingresos. En el caso presentado, dicho aumento es de 2,5 mx$/m3.
Como una forma de incentivar la participación en el programa de PSA, se podría pensar en un subsidio para que el beneficio neto durante los primeros 4 años sea al menos igual al actual. En el caso ilustrado dicho subsidio alcanzaría a 0,6 mx$/m3. El subsidio sólo sería aplicable durante 4 años, cesando después de dicho período.
Otro beneficio esperado es un mejoramiento de la calidad del agua que escurre por los cauces de la cuenca, ya que a través del sistema de PSA se estaría fomentando el proceso natural de oxigenación de las aguas.
Breve síntesis de la experiencia de Pagos por Servicios Ambientales en México
Definición del Servicio Ambiental
La definición de los servicios ambientales se fundamentó en el servicio hidrológico de los bosques, como una forma de reaccionar frente a la escasez de agua en el país. Aunque existe un amplio debate sobre el efecto que tienen los bosques sobre el escurrimiento, es más claro el impacto sobre la calidad de agua, así como también en la amortiguación de las crecidas.
Valoración
El pago propuesto en Mayo de 2003 alcanzaba a $40/ha para bosques húmedos densos y $30/ha para otros bosques. Esta tarifa, fijada por el organismo operador del sistema que en este caso es la Corporación Nacional Forestal (CONAFOR), se aplica a la superficie que está asociada al programa. Por otra parte, los costos anuales de operación y monitoreo del programa son totalmente absorbidos por CONAFOR. En el 2005 el financiamiento anual aprobado por el Congreso alcanzaba a $20 millones.
Arreglos Institucionales
El programa de pagos por servicios ambientales está bajo la responsabilidad de CONAFOR, el cual paga a los Consejos de Cuenca. Para ello, las comunidades de usuarios (ejidos) inscriben una superficie en el Programa, y el pago se basa en la superficie inscrita. Un privado también puede participar.
Para lo anterior, cada año, la CONAFOR publica un Reglamento para el Pago por Servicios Ambientales Forestales, en el cual se especifican los requisitos y condiciones para participar del programa.
El concepto del pago en el Programa es que se debe dar un incentivo a los individuos para terminar con la deforestación y aumentar la protección de los bosques.
Finalmente, la Ley Federal de Derechos, en su Artículo 223, inciso A, estipula el destino de una parte de lo recaudado por el uso, aprovechamiento y explotación de las aguas nacionales al Fondo Forestal Mexicano par el desarrollo y operación del Programa de Pago por Servicios Ambientales.
Revisión del Convenio de Distribución del Agua en la Cuenca del Lerma- Chapala
El Convenio de Distribución del Agua en la Cuenca del Lerma-Chapala coordina la disponibilidad, distribución y usos del agua superficial de propiedad nacional y tiene como objetivos centrales:
- el mejoramiento de la distribución del agua en la cuenca
- la recuperación del Lago Chapala y demás cuerpos de agua en la cuenca.
Se aplica a las aguas superficiales de las 19 cuencas que comprende la zona hidrológica de la cuenca del Lerma-Chapala, excluyendo las cuencas hidrológicamente aisladas de Lago de Pátzcuaro y Lago de Cuitzeo; es decir, se aplica a 17 cuencas.
De acuerdo al procedimiento establecido en el Convenio, si la disponibilidad de recursos hídricos en el período es menor o igual al volumen máximo de extracción, entonces el volumen autorizado será el calculado. Pero si la disponibilidad es mayor, la diferencia se acumula y no se puede destinar a ningún uso.
Análisis de las implicancias del Convenio en relación a un posible sistema de PSA
Un primer aspecto que se debe destacar es que el Convenio se refiere solamente a la distribución de aguas superficiales, y no tiene ninguna mención a las aguas subterráneas o aspectos de calidad de las aguas. Ello significa que cualquier sistema de PSA en la cuenca que tenga relación con aguas subterráneas o con calidad de agua no se verá influenciado por el Convenio, por ser materias no incluidas en él.
Es importante destacar los siguientes aspectos en cuanto a las consecuencias que tendría para el sistema de pagos por servicios ambientales la aplicación del Convenio:
i) Los objetivos del sistema de PSA propuesto serían complementarios a los objetivos que tiene el Convenio. En efecto, los objetivos del PSA serían:
Mejorar y mantener el escurrimiento en el cauce del río Lerma.
Mejorar la calidad del agua superficial en el río Lerma y el Lago Chapala.
Estos objetivos se complementan con los del Convenio, agregando aspectos de calidad, que que se espera que el PSA en la cuenca favorezca el mejoramiento de la calidad del agua en los cauces, debido al aumento del escurrimiento, y se mejoren los ecosistemas asociados a los mismos.
ii) El Convenio se refiere a recursos hídricos superficiales, por lo que no afectaría si se establece un PSA para recursos subterráneos.
iii) Es importante que el agua liberada con fines de servicio ambiental sólo pueda ser utilizada en los fines ambientales para los cuales fue originada.
iv) La concesión sobre el volumen de los recursos hídricos sobrantes producto de la eficientación del riego deberá permanecer en poder de los usuarios. De acuerdo al Convenio, dichos recursos pasan a ser propiedad del Estado y se puede usar en la recuperación hidrológica de la cuenca, ya que constituyen un Volumen Ahorrado.
La situación descrita ocurre siempre que la eficientación se haya hecho con recursos federales. Por lo tanto, en este caso no sería posible establecer que los volúmenes resultantes de la eficientación y liberados de su uso en riego fueran objeto del sistema de pagos por servicios ambientales. Para evitar esta situación, se deberá permitir que si un usuario eficienta a su costo, no perderá la concesión.
Sin embargo, de acuerdo al Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales, Art. 103, se señala que “cuando haya escasez de agua y los usuarios que dispongan de medios propios para riego hayan satisfecho sus necesidades en la superficie autorizada en los padrones, deberán entregar al distrito los volúmenes excedentes que determine "La Comisión". Los usuarios beneficiados en el distrito cubrirán los costos que se originen.”
En el caso de la cuenca del Lerma-Chapala, se debería establecer que si un usuario dispone de medios propios para eficientar su riego, el agua resultante no será entregada al distrito, sino que será puesta en servicio ambiental de la cuenca, recibiendo dicho usuario el pago correspondiente por ello.
En cualquier caso, la seguridad de la concesión se estima fundamental para generar incentivos para participar en el sistema y darle sustentabilidad.
Propuesta de Pagos por Servicios Ambientales para la cuenca del Lerma-Chapala
Sistema de cobro y pago
Se realizan dos propuestas, para ser analizadas por los actores de la cuenca, una denominada “Esquema de Mercado” y otra llamada “Estado-Operador”.
Esquema de mercado
El cobro se haría a los actores que se benefician de los servicios ambientales a través de los mismos sistemas actuales que existen en la cuenca para la recaudación por la explotación, uso y aprovechamiento de las aguas, agregando un ítem por concepto de pago por servicio ambiental.
Por su parte el pago se haría directamente a los actores que proveen el servicio ambiental. Dicho pago sería al final del período, una vez realizado el control del volumen efectivo de agua que se ha generado como servicio ambiental.
Esquema Estado-Operador
El sistema consistiría en publicar cada año un Reglamento del Servicio Ambiental Hidrológico, en el cual los usuarios se inscribirían. En el Reglamento se establecerían las condiciones para participar en el sistema.
La Comisión Nacional del Agua realizaría los cobros a través de los mismos medios que actualmente se cobra el uso, aprovechamiento y explotación de las aguas superficiales. En el caso del servicio ambiental hidrológico se cobraría un ítem adicional por este concepto.
Los dineros recaudados se destinarían a pagar a los usuarios inscritos, en los términos y condiciones previamente establecidos en el Reglamento. Además, se podría establecer una cifra que permita hacer viable el sistema de servicios ambientales, es decir, establecer a través de la Ley Federal de Derechos la suma que sería destinada al servicio ambiental hidrológico, suma que pasaría a aumentar el presupuesto de la Comisión Nacional del Agua para este objetivo.
Consideraciones para hacer operativo el PSA Hidrológico
El sistema de Pagos por Servicios Ambientales deberá estar establecido en la Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento, así como también en la Ley Federal de Derechos, y poseer un Reglamento para su aplicación, seguimiento y evaluación.
Los conceptos centrales para la regulación y reglamentación del PSA hidrológico, dependiendo de si se adopta un enfoque “de mercado”, en el cual los operadores son privados; o si se adopta un enfoque de tipo “Estado-Operador”, en el que es el Estado el que realiza todas las acciones de PSA hidrológico son los que se indican a continuación:
Enfoque de mercado
- La participación deberá ser voluntaria, sin embargo, se considera importante que exista un compromiso por un período de al menos 5 años cada vez. Ello tiene como objetivo lograr un impacto relevante con el PSA.
- Deberá quedar abierta la posibilidad de que un actor en la cuenca pueda participar en el PSA como proveedor de un servicio ambiental, demandante del mismo, o ambos, recibiendo pago por el servicio ambiental hidrológico que provea y debiendo pagar por el servicio ambiental hidrológico que reciba.
- El PSA operará para cada período una vez definido el Volumen Autorizado según el Convenio de Coordinación y Concertación de la cuenca.
- El pago se hará por los actores que se benefician de los servicios ambientales hidrológicos. Este pago se hará una vez al término de cada período, junto con la cuota por uso del agua.
- Los servicios ambientales hidrológicos que se generen a partir de la eficientación sólo podrán incluirse en el sistema de Pago por Servicio Ambiental si la inversión para eficientación ha sido hecha en forma particular por el propietario del sistema eficientado.
- En este caso de eficientación a costo del usuario y en el marco del servicio ambiental, no se perderá la concesión, aspecto que deberá quedar establecido en la Ley Federal de Derechos.
- En la Ley Nacional de Aguas se debiera establecer que el agua voluntariamente liberada para servicio ambiental sólo podrá utilizarse en el servicio ambiental; es decir, no podrá tener ningún otro uso.
- En caso de optar por un sistema de mercado, la entidad operadora para los cobros y pagos del sistema de PSA será el Organismo de Cuenca. Las condiciones generales se establecerían en el Reglamento de Ley Nacional de Aguas y sería necesario un Reglamento de Operación del PSA Hidrológico anual, publicado por la Comisión Nacional de Aguas, en el que se establecerían las condiciones para participar.
- La entidad técnica para supervisión y control del sistema de PSA hidrológico, es decir, para el control de los volúmenes liberados para PSA, sería la Comisión Nacional del Agua.
Enfoque Estado-Operador
- La participación deberá ser voluntaria, con compromiso por un período de al menos 5 años cada vez. Ello tiene como objetivo lograr un impacto relevante con el PSA.
- Deberá quedar abierta la posibilidad de que un actor en la cuenca pueda participar en el PSA como proveedor de un servicio ambiental, demandante del mismo, o ambos, recibiendo pago por el servicio ambiental hidrológico que provea y debiendo pagar por el servicio ambiental hidrológico que reciba.
- El PSA operará para cada período una vez definido el Volumen Autorizado según el Convenio de Coordinación y Concertación de la cuenca.
- El pago se hará por los actores que se benefician de los servicios ambientales hidrológicos. Este pago se hará una vez al término de cada período, junto con la cuota por uso del agua, agregando un ítem por concepto de Servicio Ambiental Hidrológico.
- El cobro será recibido al término del período por los actores que generan los servicios ambientales.
- Los servicios ambientales hidrológicos que se generen a partir de la eficientación sólo podrán incluirse en el sistema de Pago por Servicio Ambiental si la inversión para eficientación ha sido hecha en forma particular por el propietario del sistema eficientado.
- En este caso de eficientación a costo del usuario y en el marco del servicio ambiental, no se perderá la concesión.
- En la Ley Nacional de Aguas se debiera establecer que el agua voluntariamente liberada para servicio ambiental sólo podrá utilizarse en el servicio ambiental; es decir, no podrá tener ningún otro uso.
- Las condiciones generales se establecerían en la Ley Nacional de Aguas y sería necesario un Reglamento de Operación del PSA Hidrológico anual publicado por la Comisión Nacional de Aguas.
- El organismo operador de los cobros y pagos sería la Comisión Nacional del Agua.
- Se deberá establecer en la Ley Federal de Derechos un monto para el PSA Hidrológico, proveniente del cobro por el uso, aprovechamiento, explotación del agua y Servicio Ambiental Hidrológico, el cual aumentaría el presupuesto y sería administrado por la Comisión Nacional del Agua. Además, se deberá publicar anualmente un Reglamento de Operación del Sistema.
Plan de Acciones de implantación del esquema de PSA
Las acciones consideradas fundamentales para lograr implantar un sistema de PSA hidrológico en la cuenca del Lerma-Chapala se orientan a motivar el consenso en la cuenca respecto al sistema propuesto, y para ello se requiere que los actores estén informados y comprendan las implicancias del mismo.
a) Acciones de divulgación del sistema propuesto
Estas acciones estarían destinadas a responder las consultas de los actores y a aclarar los procedimientos involucrados en el sistema propuesto. En las reuniones se dedicarían a aclarar el concepto de pago por servicio ambiental, haciéndolo compresible para todos los actores; y por otra, a presentar las propuestas y resolver las inquietudes de los actores.
Se recomienda iniciar esta difusión a nivel del Organismo de Cuenca y luego extenderse a los actores.
Además, se recomienda partir por el estudio conceptual de lo que es el sistema de Pago por Servicios Ambientales y luego avanzar a la aplicación concreta de los ejemplos propuestos para la cuenca del Lerma-Chapala.
b) Modificaciones al Marco Legal
Uno de las principales observaciones recibidas, y analizada en este estudio, se refiere a la posibilidad de pérdida de la concesión por las aguas que dejan de usarse a causa del mejoramiento de la eficiencia de uso.
Es necesario que los cuerpos legales pertinentes; es decir, la Ley Nacional de Aguas, el Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales y el Convenio de Coordinación y Concertación para la distribución de las aguas superficiales en la cuenca del Lerma-Chapala, permitan que si un usuario realiza a su costo una eficientación de su sistema de riego o de producción, no pierda su concesión. Ello sería un incentivo para generar usos más eficientes, ya que podrá participar del sistema de PSA en la cuenca y aumentar sus ingresos.
Respecto a las modificaciones que se estiman necesarias para segurar la concesión en el marco de un posible sistema de Pagos por Servicios Ambientales, se proponen los siguientes textos:
Ley Nacional de Aguas, Artículo 223:
“Las empresas públicas y las privadas que tengan asignación o concesión para explotar, usar o aprovechar aguas nacionales y suministren volúmenes de agua para consumo doméstico a centros o núcleos de población cubrirán el derecho respecto de los volúmenes de agua suministrada, con las cuotas establecidas en el apartado B, fracción I, de este artículo; para tales efectos, deberán contar con medidor que contabilice exclusivamente el volumen de agua que proporcionen para el citado uso.
servicios ambientales. Estos recursos ampliarán el presupuesto que se asigne a la Comisión Nacional Forestal.
Para el mantenimiento y protección del ciclo hidrológico de las cuencas hidrográficas y la protección y conservación de los ecosistemas asociados a los recursos hídricos, se aplicará contribución compensatoria específica a cargo de los beneficiarios de los servicios ambientales hidrológicos, mediante la inclusión de este concepto en la facturación de los servicios de agua y de riego, de acuerdo con cuotas por metro cúbico por zonas de consumo, de conformidad con el reglamento autorizado para este propósito.
La recaudación obtenida por concepto de servicios ambientales hidrológicos en cada cuenca se destinará en forma exclusiva al pago por los servicios ambientales hidrológicos que provean los usuarios inscritos de acuerdo al reglamento autorizado para este propósito.
El pago se hará en conformidad al reglamento en la materia, y será depositado por cada período vencido a los proveedores del servicio ambiental hidrológico de la cuenca respectiva de acuerdo con el volumen del servicio otorgado.”
En cuanto al Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales, la modificación que se propone es la siguiente:
Artículo 103.Para efectos del artículo 69 de la "Ley", además de lo previsto en el reglamento del distrito de que se trate, cuando haya escasez de agua y los usuarios que dispongan de medios propios para riego hayan satisfecho sus necesidades en la superficie autorizada en los padrones, deberán entregar al distrito los volúmenes excedentes que determine "La Comisión". Los usuarios beneficiados en el distrito cubrirán los costos que se originen.
En caso que un usuario disponga voluntariamente el excedente, y por un período de al menos 5 años, para un programa de Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos, los volúmenes serán destinados a dicho propósito y no afectará la concesión de dicho usuario.
Finalmente, la modificación propuesta para el Convenio de Distribución del Agua en la Cuenca del Lerma-Chapala, en su cláusula Sexta, letra r), sería la siguiente:
r) “LA COMISIÓN” se compromete a que el volumen ahorrado producto de la tecnificación y modernización del riego y de la rehabilitación de la infraestructura, realizadas con recursos federales, será destinado para la recuperación hidrológica de la cuenca.
En caso que el volumen ahorrado se realice con recursos del usuario, y el usuario voluntariamente destine el volumen ahorrado al Servicio Ambiental Hidrológico, ello no dará lugar a la pérdida de la concesión por dicho volumen.
Conclusiones y Recomendaciones
Derivado de la Misión realizada con motivo del presente estudio, las principales conclusiones son las siguientes:
a) Es necesario sostener reuniones de trabajo especialmente dedicadas a resolver las dudas, y aclarar los conceptos involucrados. Estas reuniones es recomendable iniciarlas con el Grupo de Ordenamiento y Distribución de la Cuenca del Lerma-Chapala y luego establecer una estrategia para extenderlas a otros actores, según sean los acuerdos que se logren en el Grupo.
c) Se destaca que no se han recibido manifestaciones de rechazo a la iniciativa, sino que más bien se ha solicitado una profundización de las propuestas. El presente estudio ha intentado abordar las propuestas al máximo de profundidad posible, de acuerdo a la disponibilidad de información. Sin embargo, es posible que aún existan puntos en los cuales algunos actores deseen mayor detalle. Se recomienda acotar dichos requerimientos y analizar la forma de abordarlos, de modo que las propuestas queden suficientemente claras a todos los actores.
d) No se ha producido, durante esta Misión, un pronunciamiento sobre los enfoques propuestos para el desarrollo del PSA hidrológico: el enfoque de mercado o el de Estado-Operador. Se estima que esto puede deberse, por una parte a un desconocimiento de los que es el PSA hidrológico y, por otra parte, al deseo de los actores de conocer mayores detalles de las propuestas antes de emitir su opinión. Se recomienda introducir a los actores de la cuenca en el concepto del PSA hidrológico.
e) Se recomienda establecer una estrategia de implantación de acuerdo a los resultados que se obtengan en las actividades anteriores.
f) En opinión de este Consultor, el caso que en este momento presenta las posibilidades más claras para iniciar la aplicación de un posible PSA para la cuenca es el de Sustentabilidad de los acuíferos de Toluca e Ixtlahuaca-Atlacomulco. Ello por cuanto se producen características favorables para el sistema, a saber:
o Existe una demanda por agua del acuífero, demanda que producen los usuarios de Ciudad de México.
o Los usuarios en la cuenca del Lerma podrían realizar acciones, de eficientación de uso del agua en riego, que permitiría disponer de más agua en el acuífero y dar sustentabilidad a su uso.
o El costo de las acciones de eficientar el riego podría ser pagado por los actores de Ciudad de México que utilizan el agua del acuífero como abastecimiento de agua potable.
1.
Introducción
El presente documento desarrolla los antecedentes y propuestas para el establecimiento de un sistema de Pagos por Servicios Ambientales (PSA) hidrológicos en la cuenca del río Lerma- Chapala. Estas propuestas se fundamentan en los trabajos realizados en el año 2006, en el cual se exploró las posibilidades de PSA hidrológicos en la cuenca y en los resultados y comentarios recibidos durante la Misión de 10 días efectuada en octubre de 2007, en la que se sostuvo reuniones tanto con el Grupo de Ordenamiento y Distribución del Organismo de Cuenca del Lerma-Chapala, en la ciudad de Atlacomulco2 en el marco de la reunión mensual de este Grupo, como con profesionales de la Comisión Nacional del Agua de la Gerencia de Ingeniería y Normas Técnicas, la Gerencia de Saneamiento3 y Calidad del Agua, y la Gerencia de Aguas Subterráneas y de la Subdirección Técnica.
En el presente estudio se realiza una propuesta de sistemas de PSA que podrían ser aplicados en la cuenca, profundizando su definición e impactos potenciales, especialmente en relación a los volúmenes de agua que estarían involucrados, los costos del sistema propuesto y las consecuencias resultantes de la aplicación de las propuestas en el marco del Convenio de Distribución del Agua en la cuenca del Lerma-Chapala.
La cuenca presenta el problema de un fuerte desequilibrio hidrológico, en el que la demanda por el agua es mayor que la oferta del sistema natural. Ello lleva a problemas ambientales asociados a la escasez de los recursos hídricos, tales como la sobreexplotación de los acuíferos, el deterioro de la calidad del agua en la cuenca y la disminución del nivel del Lago Chapala. Estos problemas hacen que mientras algunos actores en la cuenca realizan actividades de utilización de los recursos, obteniendo los beneficios que se derivan de dichos usos, otros actores ven disminuidos sus propios beneficios a causa de los impactos por la sobreexplotación de los recursos hídricos.
El Pago por Servicios Ambientales (PSA) es un instrumento de gestión de la demanda, que mediante una compensación económica genera incentivos para que cambie la conducta de uso del agua, favoreciendo el ciclo hidrológico, y en consecuencia la sustentabilidad ambiental, de la cuenca. Es decir, quienes desean que el agua fluya en el ciclo hidrológico de la cuenca, y que cambie la conducta actual de uso, serán los que pagan por el agua a quienes dejan de usarla, compensando así por la disminución de beneficios resultante de dicho cambio de uso.
La experiencia internacional en PSA se encuentra principalmente en la protección de los servicios ambientales que prestan los bosques. En el caso de México, existe un Programa de PSA por servicios de los ecosistemas forestales, el que incluye los aspectos hidrológicos que están asociados a los mismos, entre otros servicios ambientales.
La Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS) define los Servicios Ambientales como aquellos que brindan los ecosistemas forestales de manera natural o por medio del manejo sustentable de los recursos forestales, tales como: 1.- La provisión del agua en calidad y cantidad; 2.- La captura de carbono, de contaminantes y componentes naturales; 3.- La generación de oxígeno; 4.- El amortiguamiento del impacto de los fenómenos naturales; 5.- La modulación o regulación climática;6 .- La protección de la biodiversidad, de los ecosistemas y formas de vida; 7.- La protección y recuperación de suelos, el paisaje y la recreación, entre otros.
Por su parte la Ley de Aguas Nacionales (LAN) define los Servicios Ambientales como los beneficios de interés social que se generan o se derivan de las cuencas hidrológicas y sus
2
Ver Anexo 2 3
componentes, tales como: 1.- La regulación climática; 2.- La conservación de los ciclos hidrológicos; 3.- El control de la erosión; 4.- El control de las inundaciones; 5.- La recarga de acuíferos; 6.- El mantenimiento de escurrimientos en calidad y cantidad; 7.- La formación de suelo; 8.- La captura de carbono; 9.- La purificación de cuerpos de agua, y; 10.- La conservación y protección de la biodiversidad.
En el caso que se estudia en esta consultoría, el PSA se refiere a los servicios generados por las cuencas hidrológicas; es decir, aquellos producidos por el ciclo hidrológico de las aguas en el territorio por el que confluyen las aguas tanto supeficiales como subterráneas. Es decir, el objeto del PSA es el agua en el ciclo hidrológico.
2.
Definición y Evaluación de los PSA en la cuenca Lerma-Chapala
Este capítulo presenta los aspectos conceptuales más relevantes de los sistemas de PSA que se proponen para la cuenca. En primer lugar, se presenta la justificación del sistema propuesto para la cuenca, luego se definen los objetivos perseguidos con el sistema y finalmente se realiza una evaluación de los beneficios esperables del mismo, tanto en términos de volúmenes de agua como del valor estimado a pagar.
2.1 Justificación del PSA
La cuenca del Lerma-Chapala presenta una situación de desbalance hídrico, caracterizado por un sistema en el cual la demanda es mayor que la oferta natural de agua en la cuenca. Puede decirse que se trata de una situación a la que se ha llegado a causa del desarrollo de la cuenca. Las Tablas 2.1, 2.2 y 2.3 ilustran lo señalado.
Tabla 2.1 Balance de aguas superficiales en la cuenca de Lerma-Chapala
Flujo Descripción Volumen (hm3 )
Entradas Escurrimiento medio anual 4,740
Salidas Demanda directa 3,240
Agua Potable Zona Metropolitana de Guadalajara 240
Riego cuenca Lago Chapala 90
Evaporación Lago Chapala 1,440 a 1,700
Total Salidas (media anual) 5,010 a 5,270 Déficit medio anual superficial -530 a -270
Fuente: S. Vargas y E. Mollard. “Los retos del agua en la cuenca Lerma-Chapala”, 2005.
Tabla 2.2 Balance de aguas subterráneas en la cuenca de Lerma-Chapala
Flujo Volumen (hm3 )
Recarga media anual 4,010 Extracción media anual 4,553
Déficit -543
Fuente: S. Vargas y E. Mollard. “Los retos del agua en la cuenca Lerma-Chapala”, 2005.
Tabla 2.3 Balance hidrológico global de la cuenca de Lerma-Chapala
Descripción Volumen (hm3 )
Total anual Usos (superficiales y subterráneos) 8,109
Oferta total anual 6,413
Déficit -1,706
Fuente: S. Vargas y E. Mollard. “Los retos del agua en la cuenca Lerma-Chapala”, 2005.
En el caso de la cuenca del Lerma- Chapala el mecanismo de Pago por Servicios Ambientales se orienta a fomentar que, en una cuenca en la que los recursos hídricos son escasos, se favorezca el uso sustentable de los recursos hídricos para la protección del ecosistema. Este cambio de uso y la protección de los recursos hídricos tiene un valor económico el cual se expresaría a través del pago que los actores beneficiados pagarían a los que realizan las acciones de protección y cambio de uso.
2.2 Definición de los Servicios Ambientales para la cuenca del Lerma-Chapala
En el caso de la cuenca del Lerma-Chapala se espera que los sistemas de pagos por servicios ambientales sean un incentivo para el cambio de la conducta de los actuales usuarios de recursos hídricos, tanto superficiales como subterráneos, de modo de favorecer la disminución de la situación actual de desbalance hídrico en la cuenca y un mejoramiento de la sustentabilidad hidrológica. Es decir, a través del pago a los actuales usuarios de agua se espera cambiar el destino actual de uso del agua y permitir que fluya hacia el Lago Chapala. Ello traería beneficios ambientales para los ecosistemas y la sustentabilidad general de la cuenca.
2.3 Descripción de los PSA propuestos
Considerando la dimensión territorial en la cuenca, mediante el establecimiento de un sistema de pagos por servicios ambientales los principales objetivos perseguidos serían los siguientes:
Cuenca Alta : favorecer la sustentabilidad de los acuíferos para el abastecimiento de agua potable de Ciudad de México.
Cuenca Media: favorecer el mejoramiento de la calidad y cantidad de agua en la cuenca.
Cuenca Baja: favorecer la calidad y cantidad recursos hídricos en el Lago Chapala.
Para los efectos del presente estudio, se considera como Cuenca Alta, Media y Baja a los sectores territoriales definidos como se presenta en la Tabla 2.4 a continuación.
Tabla 2.4 .- Definición de Cuencas Alta, Media y Baja
Cuenca Descripción Superficie
km2
A
LT
A
Río Lerma 1 (Alzate) Desde su origen hasta la presa José A. Alzate 2,137
Río la Gavia (Ramírez) Desde su origen hasta la presa Ignacio Ramírez 505
Río Jaltepec (Tepetitlán) Desde su origen hasta la presa Tepetitlán 378
Río Lerma 2 (Tepuxtepec) Desde las presas Alzate, Ramírez y Tepetitlán hasta la presa Tepuxtepec 2,623
Río Lerma 3 (Solís) Desde la presa Tepuxtepec hasta la presa Solís 2,895
M
ED
IA
Río La Laja 1 (Begoña) Desde su origen hasta la presa Ignacio Allende 4,981
Río Querétaro (Ameche) Desde su origen hasta la EH Ameche 2,255
Río La Laja 2 (Pericos) Desde la presa Ignacio Allende hasta la EH Pericos 2,415
Laguna de Yuríria Cuenca propia de la laguna de Yuríria 1,093
Río Lerma 4 (Salamanca) Desde la presa Solís hasta la EH Salamanca 2,751
Río Turbio (Adjuntas) Desde su origen hasta la EH Las Adjuntas 2,913
Río Angulo Desde su origen hasta la presa Melchor Ocampo 2,064
Río Lerma 5 (Corrales) Desde la EH Salamanca hasta la EH Corrales 7,143
Río Lerma 6 (Yurécuaro) Desde la EH Corrales hasta la EH Yurécuaro 2,023
B
A
JA Río Duero Río Zula Desde su origen hasta la EH Estancuela Desde su origen hasta la EH Zula 2,198 2,098
Río Lerma 7 (Chapala) Desde las EH Yurécuaro, Estanzuela y Zula hasta el lago de Chapala 6,644
Cuenca cerrada Lago de Cuitzeo Cuenca cerrada del Lago de Cuitzeo 3,675
Total Zona hidrológica Río Lerma-Chapala 51,887
Fuente: Estudio Técnico de los Recursos Hídricos del Área Geográfica Lerma-Chapala (2004)
Para el presente estudio no se consideran las cuencas cerradas de Lago de Pátzcuaro y de Lago de Cuitzeo, ya que están hidrológicamente aisladas del resto de la cuenca y no aportan recursos hídricos a la zona principal. De este modo, el área en el que se aplicaría el PSA sería coherente con la zona a la que se aplica el Acuerdo de Distribución del Agua Superficial en la cuenca.
Las características principales de cada uno de los PSA que se proponen para la cuenca serían las siguientes:
Cuenca Alta
1. PSA de mantenimiento de la sustentabilidad de los acuíferos de abastecimiento de agua para la Ciudad de México
Una de las fuentes de agua potable para Ciudad de México son los acuíferos de Valle de Toluca y de Ixtlahuaca – Atlacomulco, ubicados en la Región Hidrológica Administrativa Lerma-Santiago-Pacífico, en cuenca de Lerma-Chapala, en la parte del Alto Lerma. Las principales características de estos acuíferos son las que se presentan en la Tabla 2.5 siguiente.
Tabla 2.5.- Acuíferos para PSA en la cuenca Lerma- Chapala
Características de los Acuíferos para PSA en cuenca del Lerma-Chapala (hm3 /año)
Clave 1501 1502
Unidad Hidrogeológica Valle de Toluca Ixtlahuaca-Atlacomulco
Recarga Media Anual 336,8 119,0
Descarga Natural Comprometida 53,6 18,0
Volumen Concesionado de Aguas Subterráneas 329,6 115,3 Volumen de Extracción Consignado en Estudios Técnicos 422,4 208,0 Disponibilidad Media Anual de Agua Subterránea 0,0 0,0
Déficit -46,4 -14,3
Fuente: Diario Oficial, 31 de enero de 2003. Segunda Sección.
Es reconocido que la Ciudad de México tiene problemas de abastecimiento de agua potable, siendo habituales los cortes de agua conocidos como “tandeos”. En el PSA que se propone, el servicio que se requería de la cuenca, o dicho en otros términos, el servicio demandado a la cuenca, es el favorecer la disponibilidad de agua en los acuíferos antes mencionados. Para satisfacer dicha demanda se requerirían acciones tendientes a lograr dicho objetivo, como por ejemplo, extraer menos agua para riego.
Los beneficiados con dichas acciones son los que reciben el agua del acuífero y la aprovechan, por lo tanto los pagadores serían los habitantes de Ciudad de México que se benefician de las aguas subterráneas de dichos acuíferos. Por otra parte, los que recibirían el pago serían los actores de la cuenca del Lerma-Chapala que riegan con agua del acuífero y que liberen agua del uso actual en riego para ser dejada en estos acuíferos, realizando acciones de mejoramiento de su eficiencia de uso y extrayendo menos agua. En la Tabla 2.6 se presenta un esquema con los principales elementos del PSA propuesto.
Tabla 2.6 PSA de sustentabilidad de acuíferos para el abastecimiento de agua potable para Ciudad de México
Servicio Ambiental: Protección de los acuíferos para abastecimiento de agua para Ciudad de México
Generador del servicio Actores regantes asociados a los acuíferos en la cuenca Lerma – Chapala Beneficiarios que pagan por el servicio prestado Usuarios en Ciudad de México del agua de los acuíferos
Instrumentos para hacer operativo el servicio propuesto
Convenio de prestación del servicio
Eficiencia esperada del servicio propuesto Alta, una vez establecido el compromiso, pues es una necesidad Impacto esperado sobre los recursos naturales Aumento del volumen almacenado en el acuífero
En este caso, se espera que los usuarios que riegan con el agua de los acuíferos realicen acciones de servicio ambiental; es decir, aquellos que actualmente extraen agua de los acuíferos en la cuenca del Lerma podrían realizar acciones para favorecer la recarga del mismo; tales como mejoramiento de la eficiencia de uso en el sector agrícola; es decir, los actuales usuarios que podrían hacer más eficientes los usos que extraen agua desde el acuífero, de modo de liberar agua para que se recuperen los niveles y sea empleada por la extracción para agua potable de Ciudad de México. Todos los trabajos, acciones e inversiones necesarias para mejorar eficiencia de uso, y también, si es posible, de aumento de la infiltración, son los que serían pagados a los actores en la cuenca del Lerma que están asociados al acuífero, por los usuarios de agua potable que de Ciudad de México que extraen agua de los acuíferos mencionados.
En el caso del acuífero de Toluca, la zona de riego asociada alcanza a 21,233 ha, con 16,724 usuarios en 136 unidades organizadas. El uso en riego alcanza a 12,156,964 m3/año4. Si suponemos que este nivel de extracciones anuales se ha mantenido, con una eficiencia de riego del orden del 36%, entonces un aumento de la eficiencia a 60% significa que para regar la misma superficie se requeriríán 7,294,190 m3/año. Ello significaría un ahorro de 4,862, 794 m3/año.
En el caso del acuífero de Ixtlahuaca-Atlamcomulco durante la presente consultoría no se obtuvo suficiente información que permita realizar una estimación preliminar como la señalada5.
Cuenca Media y Baja
2. PSA de mejoramiento de eficiencias de uso en la cuenca
Debido a que el problema principal en la cuenca es el desbalance hidrológico, se requiere liberar recursos hídricos para ser usados en el mantenimiento de los ecosistemas, el ciclo hidrológico y los usos prioritarios, como podría ser el agua potable.
En este caso de servicio ambiental, el servicio demandado es el de escurrimiento de agua en los cauces. El sistema pagaría a los usuarios que mejoren su eficiencia de uso de agua en la cuenca, a condición de que dicha agua liberada de uso fluya por los cauces naturales y se incorpore al ciclo hidrológico de la cuenca, y que las acciones de eficientación sean financiadas por el usuario.
Tabla 2.7 PSA de mejoramiento de eficiencias de uso
Servicio Ambiental: Mejoramiento de eficiencias de uso en la cuenca
Servicio Ambiental que presta Mejoramiento y mantenimiento del escurrimiento, mejoramiento de la calidad del agua superficial en el río Lerma y en el Lago Chapala
Generador del servicio Usos urbano, industrial y agrícola
4
Cifra del año 1996. 5
Beneficiarios que pagan por el servicio prestado
Otros usuarios, por ejemplo: del sector turístico, o los municipios que se benefician del agua que resulta del mejoramiento de eficiencia de uso Instrumentos para hacer operativo el servicio
propuesto
Acuerdo escrito entre los participantes en el sistema
Se debe garantizar la seguridad del Título de Concesión del agua. Eficiencia esperada del servicio propuesto Alta, ya que actualmente las eficiencias de riego son bajas.
Impacto esperado sobre los recursos naturales Aumento de volumen y mejoramiento de la calidad del agua en río Lerma y Lago Chapala.
Es importante señalar que en este PSA se debe garantizar la permanencia de la concesión de agua a los usuarios que han eficientado con recursos propios. Es decir, el agua que resulta liberada por mejoramiento de eficiencias en el sector riego, debe seguir siendo otorgada al usuario que eficientó con sus recursos, lo que le permitirá disponer el excedente para servicio ambiental de la cuenca. Ello por cuanto es la seguridad de este derecho el que garantiza la existencia del PSA y genera los incentivos para participar en el mismo.
Se estima que los principales actores que producirían este servicio ambiental serían los regantes de los Distritos de Riego 011: Alto Lerma, 085: La Begoña y 087: Rosario-Mezquite. Ello por cuanto la experiencia en la gestión del agua en la cuenca ha mostrado que estos sectores son los que realmente pueden producir un impacto de relevancia en el nivel del Lago Chapala. El agua en otros sectores de la cuenca debe recorrer largas distancias y pasar por diversa infraestructura antes de llegar al Lago Chapala, haciendo más ineficiente y menos relevante el aporte.
Por lo tanto, serían los actores de los Distritos de riego mencionados los productores del servicio ambiental y los que serían pagados por los actores en la cuenca baja que desean tener y se benefician con un nivel más alto en el Lago Chapala. El Distrito de Riego 011 “Alto Lerma” tiene 109,270 ha con una eficiencia actual de 36% y el Distrito 085 “La Begoña” alcanza a 9,717 ha con una eficiencia de 34%, por lo que un aumento en su eficiencia puede ser significativo.
3. PSA por tratamiento de aguas
Este servicio ambiental consistiría en que una industria o un particular, podría prestar el servicio de tratamiento de aguas a las empresas sanitarias, a una municipalidad o a un sector agrícola que necesite regar con aguas de buena calidad, empleando la capacidad instalada de sus plantas de tratamiento. El servicio prestado sería el de tratamiento de aguas, logrando así el mejoramiento de la calidad del agua superficial. Este servicio ambiental se plantea en consideración a que se sabe que en la cuenca existen industrias que poseen plantas de tratamiento con una capacidad mayor a la del uso actual6. Por lo tanto, si se abriera una posibilidad de generar una fuente de recursos a través del servicio ambiental de tratamiento se podría favorecer el riego con aguas limpias y las buenas prácticas agrícolas.
Tabla 2.8 PSA de tratamiento de aguas
Servicio Ambiental:Tratamiento de aguas Servicio Ambiental que presta Tratamiento de aguas servidas
Generador del servicio Una Industria o un particular Beneficiarios que pagan por el servicio
prestado
Los campesinos que necesitan regar con agua de buena calidad
6
y otras actividades que necesitan agua de buena calidad Instrumentos para hacer operativo el
servicio propuesto Acuerdo entre las empresas que provean el servicio de tratamiento y las comunidades que se benefician con el agua de buena calidad Eficiencia esperada del servicio propuesto Alta, pues actualmente el tratamiento es ineficiente e insuficiente
Impacto esperado sobre los recursos
naturales Mejoramiento de la calidad del agua en el río y sus afluentes y el lago Chapala.
2.4 Beneficios esperados de la aplicación del sistema de PSA
En este acápite se intenta definir los beneficios esperados de la aplicación del sistema de PSA, tanto cualitativos como cuantitativos. En cada caso, y de acuerdo a la información disponible, se ha intentado realizar una estimación de los volúmenes de agua que se lograrían obtener para el servicio ambiental, tanto subterránea como superficial. Además, se ha intentado estimar el precio a pagar por unidad de volumen.
Cuenca Alta: PSA de sustentabilidad de acuíferos de Toluca e Itxtlahuaca-Atlacomulco
El beneficio que se obtendría de este PSA es favorecer los niveles de agua en el acuífero y el consecuente aumento de la seguridad de abastecimiento de agua potable para Ciudad de México. Según se ha mostrado, una estimación preliminar indica que podría significar un ahorro de aproximadamente 4.8 millones de m3/año7. No ha sido posible obtener estimaciones preliminares para el acuífero de Ixtlahuaca-Atlacomulco. En todo caso, una estimación más real deberá obtenerse a través de la modelación de los acuíferos.
Por otra parte, durante esta consultoría no se obtuvo antecedentes que permitan estimar el valor al cual se pagaría la unidad de volumen almacenada en el acuífero como producto del PSA. Para estas estimaciones es necesario conocer los costos actuales de extraer agua del acuífero, los beneficios actuales por m3 de agua empleada, los montos de las tarifas de agua que se pagan en Ciudad de México por el agua proveniente de estos acuíferos y el número de beneficiados por esta agua.
En esta consultoría no ha sido posible profundizar en los aspectos señalados, estimándose que se requiere de estudios específicos para esta materia.
Cuencas Media y Baja : PSA de mejoramiento de eficiencias de uso y PSA de tratamiento
El principal beneficio esperado será el aumento de los flujos de escurrimiento hacia el Lago Chapala, originados por el cambio de destino de uso del agua, especialmente por un mejoramiento de las eficiencias de uso. Ello debiera producir beneficios perceptibles a través del mejoramiento de los ecosistemas acuáticos en los cauces y en el nivel del Lago Chapala.
Para estimar el volumen de agua que podría representar el mejoramiento de eficiencias se ha realizado una modelación empleando el modelo Stella para la cuenca del Lerma Chapala que posee la Comisión Nacional del Agua y que considera únicamente el agua superficial. En este modelo se ha considerado un aumento de las eficiencias de uso en los Distritos de Riego 011 Alto Lerma, 085 La Begoña y 087 Rosario-Mezquite. Las eficiencias de riego actuales y las futuras son las que se presentan en la Tabla 2.9 siguiente.
Tabla 2.9 Eficiencias en Distritos de riego, actuales y futuras
Distrito Eficiencia actual Eficiencia futura
011 Alto Lerma 0,370 0,6
085 La Begoña 0,305 0,6
087 Rosario-Mezquite 0,400 0,6
Realizando una simulación se obtiene que el volumen medio esperado del Lago Chapala sería de 5,300 millones de m3. De acuerdo al estudio de “Valoración Económica y valoración social de los escenarios de manejo del agua superficial en la cuenca del Lerma-Chapala, 2003” el valor de uso no consuntivo del agua en la cuenca sería el que se muestra en la siguiente figura:
mhm3 Recuperación Lago
2.1 3.1 4.5 8 ...
1.00
1.66
2.17
$/m3 VUNC
0 .6 6
0 .5 1
(+)
(-)
De acuerdo a esta figura, y realizando una extrapolación para un nivel promedio de 5,300 mhm3 , el valor que se estaría dispuesto a pagar en la cuenca por el uso no consuntivo ambiental del agua sería de aproximadamente 2, 5 $/m3.
Por otra parte, el costo de eficientar, calculado con antecedentes del año 2002 sobre un programa de cuatro años para un aumento de eficiencia promedio de 69%, lo que significa aumentar de una eficiencia promedio de 36% a una de 60%, se estima en aproximadamente 3,1 mx$/m3. Considerando que el valor medio en la cuenca de la productividad agrícola es de 1,61 mx$/m3, el beneficio neto, durante los primeros años en los que se realiza la inversión (estimados en 4 años) sería el que se indica en la Tabla 2.10.
Tabla 2.10 .- Beneficio Neto en suelo eficientazo durante los primeros 4 años
Ítem mx$/m3
Productividad agrícola 1,61 Ingreso por PSA 2,50
Total ingresos 4,11
Costo eficientación 3,10
Beneficio Neto 1,01
Durante los cuatro primeros años, mientras se produce la inversión necesaria para eficientar, la productividad de la producción agrícola será menor. Sin embargo, luego de realizada la inversión, producto de la liberación de agua para servicio ambiental se podrá producir un aumento de los ingresos de los actores. En efecto, si un agricultor eficienta su sistema de riego, entonces liberará agua, sin dejar de producir en su terreno. Como el agua liberada con fines de servicio ambiental será pagada, entonces verá aumentado sus ingresos.
Como una forma de incentivar la participación en el programa de PSA, se podría pensar en un subsidio, que en el caso ilustrado alcanzaría a 0,6 mx$/m3. Dicho subsidio sólo sería aplicable durante los 4 primeros años, cesando después de dicho período.
3.
Breve síntesis de la experiencia de Pagos por Servicios Ambientales en
México
Se presenta una breve síntesis de las características centrales de la experiencia mexicana en el establecimiento de Pagos por Servicios Ambientales Forestales que ejecuta CONAFOR.
Definición del Servicio Ambiental
La definición de los servicios ambientales se fundamentó en el servicio hidrológico de los bosques, como una forma de reaccionar frente a la escasez de agua en el país. Originalmente, en el 2003, el pago por servicios ambientales se hizo para cuencas sobreexplotadas y bosques húmedos, por su estrecha relación con la cantidad de agua. Posteriormente,en el 2004, se extendió a todo el país.
Los bosques proveen una amplia variedad de servicios ambientales, incluyendo algunos que son atractivos para el mercado internacional, como es el mantenimiento de la biodiversidad y el secuestro de carbono. Aunque existe un amplio debate sobre el efecto que tienen los bosques sobre el escurrimiento, es más claro el impacto sobre la calidad de agua, así como también en la amortiguación de las crecidas.
Valoración
En el 2003, el equipo responsable del Programa de pagos por servicios ambientales propuso destinar el 2.5% de las cuotas anuales por el agua, que alcanzaba a 200 millones de pesos en el 2002, para financiar proyectos prioritarios en las cuencas. A este respecto, la Ley Federal de Derechos del año 2004 señalaba que de los ingresos obtenidos en la recaudación por los derechos de explotación, uso o aprovechamiento del agua por usuarios distintos usuarios de los municipios y organismos operadores de los mismos, 300 millones de pesos tendrían destino específico para el Fondo Forestal Mexicano para el desarrollo y operación de Programas de Pago por Servicios Ambientales, ampliando el presupuesto que se asignado a la CONAFOR.
El pago propuesto en Mayo de 2003 alcanzaba a $40/ha para bosques húmedos densos y $30/ha para otros bosques. Se destaca que en esta tarifa, fijada por el organismo operador del sistema que en este caso es la Corporación Nacional Forestal (CONAFOR), se aplica a la superficie que está asociada al programa. Por otra parte, los costos anuales de operación y monitoreo del programa son totalmente absorbidos por CONAFOR. En el 2005 el financiamiento anual aprobado por el Congreso alcanzaba a $20 millones.
Arreglos Institucionales
El programa de pagos por servicios ambientales está bajo la responsabilidad de CONAFOR, el cual paga a los Consejos de Cuenca. Para ello, las comunidades de usuarios (ejidos) inscriben una superficie en el Programa, para lo cual se requiere de un Acta de Asamblea en la que se ha validado en asamblea la participación en el Programa. El pago se basa en la superficie inscrita. Actualmente, un privado también puede participar.
Para lo anterior, cada año, la CONAFOR publica un Reglamento para el Pago por Servicios Ambientales Forestales, en el cual se especifican los requisitos y condiciones para participar del programa.
La Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS), en su artículo 2, fracción III, señala que la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) cuenta con atribuciones específicas en el desarrollo de los mecanismos de cobro y pago por bienes y servicios ambientales.
