AUTONOMíA Y DESCENTRALIZACI~N EN EL MUNICIPIO

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(1)

U N I V E R S I D A D A U T ~ N O M A M E T R O P O L I T A N A

I z t a p a l a p a

D I V I S I ó N D E C I E N C I A S S O C I A L E S Y H U M A N I D A D E S

DEPARTAMENTO DE S O C I O L O G Í A

AUTONOMíA Y

DESCENTRALIZACI~N

EN EL

MUNICIPIO

MEXICANO

T r a b a j o f i n a l ( t e s i n a ) c o n c l u i d o

y

a p r o b a d o e n el

S e m i n a r i o T e m á t i c o d e P o l í t i c a s P ú b l i c a s

y

G o b i e r n o s L o c a l e s d e l S e m i n a r i o d e I n v e s t i g a c i ó n

I,

I1 y

I11

d e l P l a n d e E s t u d i o s d e l a

L i c e n c i a t u r a e n C i e n c i a P o l í t i c a

AUTORES:

Juan Morales Cabrera

y

Claudia Reyes González

91328971 92229235

A S E S O R

I

M a r í a E u g e n i a V a l d é s V e g a L E C T O R

M é x i c o , I z t a p a l a p a ,

D . F

(2)

I N D I C E

I N T R O D U C C I ~ N 3

Capítulo 1 . EL M U N I C I P I O E N M É X I C O .

l . l . Breve reseña histórica del municipio en México 6 1 . 2 .

D e f i n i c i ó n d e

M u n i c i p i o 9

1 . 3 . L a

e s t r u c t u r a

m u n i c i p a l . 1 1

C a p í t u l o 2. MARCO J U R Í D I C O B Á S I C O D E L MUNICIPIO MEXICANO.

Capítulo 3

C a p í t u l o 4

General

2 . 2 . I n t e r p r e t a c i ó n d e a r t í c u l o s d e Local

2 . 3 . I n t e r p r e t a c i ó n d e a r t í c u l o s e n del Estado de México

2 . l . I n t e r p r e t a c i ó n d e a r t í c u l o s d e la Constitución

la Constitución

la Ley Orgánica

14

18

2 0

A U T O N O M Í A Y D E S C E N T R A L I Z A C I ~ N .

3 . l . Que entendemos por Autonomía 23

3 . 2 . Centralismo, Autonomía y Descentralización 24 3 . 3 . Autonomía Municipal en el Municipio Mexicano 29

EL C A S O D E NOPALTEPEC, ESTADO D E M É X I C O :

D E S C E N T R A L I Z A C I ~ N Y A U T O N O M Í A

4 . 1 . C a r a c t e r í s t i c a s d e l M u n i c i p i o N o p a l t e p e c d e 42 4 . 2 . D e s c e n t r a l i z a c i ó n y Autonomía en Nopaltepec 43

4 . 3 . R e p r e s e n t a c i ó n G r á f i c a d e las Facultades para un

Municipio Autónomo: Medición Base de la

Autonomía en Nopaltepec 49

C O N C L U S I O N E S

G E N E R A L E S 6 3

FUENTES CONSULTADAS 6 6

(3)

A

ctualmente nuestro país atraviesa por un proc,eso de democratización política, que hace relevante la participación de los municipios como unidades básicas de administración y organización estatal. Es por eso que el municipio mexicano de- be seguir luchando por el reconocimiento pleno de su autonomía que l o fortalezca ante l a responsabilidad que significa ser la esfera básica de gobierno.

L a t r a y e c t o r i a q u e h a t r a z a d o e l m u n i c i p i o e n n u e s t r o p a í s h a i d o en asccnso g r a c i a s a las reformas logradas a su favor y que, aunque no han alcanzado el grado de libertad y autonomía requeridos, han abierto las puertas para lograrlo.

El régimen centralista que se oculta en el corazón del federalism0 centrípeto

mexicano, es ya un modelo ineficiente e incapaz de conservar la estabilidad del sistema político que ha impedido el desarrollo y la madurez política de las instan- c i a s l o c a l e s d e g o b i e r n o y d e s u s h a b i t a n t e s .

L a d e s c e n t r a l i z a c i ó n s i g n i f i c a u n a r e s p u e s t a i n m e d i a t a a esas deficiencias. A q u í , l a c a p a c i t a c i ó n t é c n i c a y profesional de las autoridades municipales rcpre- s e n t a u n papel muy importante. Sin embargo, esta tarea no bastaría para hacer del

municipio mexicano un espacio propiamente autónomo de las decisiones que con-

ciernen a la particularidad demográfica, étnica, lingüística, social, cultural y polí- t i c a d e l a p o b l a c i ó n e n u n a u n i d a d t e r r i t o r i a l d e t e r m i n a d a .

L a d e s c e n t r a l i z a c i ó n c o n s t i t u y e , e n s e n t i d o e s t r i c t o , e l p r i m e r p a s o h a c i a el fortalecimiento municipal. El sentido de responsabilidad y madurez de las autori- dades municipales debe preceder a esta situación. IJn municipio fuerte es u n muni- c i p i o q u e n o b a s a s u d e s a r r o l l o e n la dependencia económica con respecto al go- b i e r n o c e n t r a l , s i n o q u e b u s c a m e c a n i s m o s q u e l e p e r m i t a n a p a r t a r s e d e e l l a . Es

una realidad que la dependencia económica que mantienen los municipios provoca

repercusiones tanto políticas como sociales.

Técnicamente, las facultades administrativas, políticas, financieras, legislati-

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El objetivo de nuestro estudio radica en demostrar que la descentralización de

la vida nacional, la superación técnica y profesional de las autoridades de gobierno y el trabajo conjunto con su comunidad, utilizando los medios propios que poseen. pueden generar la fuerza necesaria que el país necesita para crecer democrática-

mente. Esto es posible a través de un nuevo sistema de gobierno autónomo capaz de autodirigirse y autogobernarse sin estar condicionado a las decisiones de un go- b i e r n o c e n t r a l q u e d e s c o n o c e l a s n e c e s i d a d e s m á s e l e m e n t a l e s e inmediatas de la población.

Ante una sociedad tan heterogénea como la nuestra es imposible continuar con prácticas tradicionales de centralismo que crean una cultura política paternalista.

Es momento de delegar responsabilidades a quien tiene la obligación de responder p o r e l l a s . La Federación, y particularmente el gobierno federal, deben entender quc la sociedad actual requiere de nuevos mecanismos de crecimiento y que el modelo c e n t r a l i s t a q u e e n su tiempo sirvió para la unificación nacional se ha vuelto obso- leto y requiere de una transformación. Ceder autonomía constitucional a los muni- cipios no significa, por lo tanto, inestabilidad del sistema, sino una nueva forma de gobierno.

El primer capítulo de nuestro tema consiste en una breve reseña histórica del municipio mexicano, sus inicios y su evolución. Igualmente intenta definir de ma- nera general el municipio basado en definiciones de diversos estudiosos del tema. Por último, este capítulo nos muestra una estructura general del municipio mcxica- no.

El segundo capítulo consta del análisis de algunos artículos que reglamentan la vida municipal y que consideramos de mayor relevancia para nuestro estudio. El

objetivo radica en encontrar en ellos las facultades que permiten o limitan el desa- rrollo municipal.

E l c a p í t u l o t e r c e r o c o n s t a d e u n a n á l i s i s d e l c e n t r a l i s m o , la descentralización y la autonomía municipal. El arraigado centralismo de nuestro gobierno es el pro-

blema a vencer a través de una descentralización económico-política que recaiga en l a obtención práctica y formal de la autonomía municipal. En este apartado mane- j a m o s e l c o n c e p t o d e a u t o n o m í a c o m o la capacidad que posee una unidad de auto- g o b e r n a r s e y autodirigirse internamente en la búsqueda de su desarrollo, sin inde-

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pendizarse necesariamente del marco legal nacional. El tema del centralismo y la descentralización plantea a esta última como el primer paso para conseguir la a u -

tonomía y con ella el desarrollo municipal.

(6)

CAPÍTULO

I

EL MUNICIPIO

EN

MÉXICO

En este capítulo hacemos una breve reseña histórica de

cómo el municipio en México se dio primero como una forma d e o r g a n i z a c i ó n e n d i f e r e n t e s m o m e n t o s

y

llegó a convertirse en una institución gubernamental, sin dejar de ser

la base de la organización política, geografica, económica, a d m i n i s t r a t i v a y s o c i a l , a l a l c a n c e de la poblacicín.

1 . 1 . BREVE RESEÑA HISTORICA DEL MUNICIPIO EN MEXICO

L

a a n t i g u a f o r m a d e o r g a n i z a c i ó n d e l o q u e m á s a d e l a n t e s e c o n s t i t u i r í a c o m o m u - nicipio en nuestro país tiene su origen en los calpullis o barrios de los mexicas, c a r a c t e r i z a d o s p o r s e r u n a u n i d a d e c o n ó m i c a a u t o s u f i c i e n t e , c o n s u p r o p i o g o b i e r n o , c u y a p r o p i e d a d e r a d e t i p o c o m u n a l , p u e s los vecinos tenían derecho al usufructo pero no a la propiedad privada; el Consejo de ancianos estaba formado por representantes

de cada familia constituyendo una “junta vecinal” con escasa autoridad que designaba

por elección a algunos funcionarios. El Concejo mayor lo formaban los calpulequcs y

tecuhtlis, ahí se elegía al tlatoani y al tlacatecuhtli” ( I t u r r i a g a e t a l , 1993: 2 1 ) . L a e s t r u c t u r a o r g a n i z a c i o n a l d e l M é x i c o a n t i g u o se transformó con el descu- brimiento de América. Una vez invadido nuestro país por los españoles, se crcó el

primer ayuntamiento mexicano con matices del modelo de organización español. El

primer ayuntamiento se conoce como la Villa Rica de la V e r a C r u z y fue Hcrnán Cortés quien lo fundó.

Los municipios representaron un papel muy importante en la época de la colo- nia, ya que garantizaban el control de España sobre los pueblos indígenas, gracias a

las funciones judiciales, administrativas y legislativas que desempeñaban.

El centralismo de que fue objeto el municipio mexicano durante la colonia es c a r a c t e r í s t i c o d e e s t a é p o c a y fenómeno de trascendencia hasta nuestros días. Sin c m -

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bargo, el primer momento de la historia del municipio mexicano surge con la promul- gación de la Constitución de Cádiz en 1 8 1 2 :

C o n l a p r o m u l g a c i ó n d e la Constitución de Cádiz en México, el 30 de sep- tiembre de 18 12, se estableció la organización de los municipios, a través del texto constitucional se consolidó la institución del municipio como instancia b á s i c a d e g o b i e r n o a s í c o m o u n a o r g a n i z a c i ó n t e r r i t o r i a l y poblacional, dando fin a las regidurías perpetuas y promoviendo este tipo de representación don- d e n o la h u b i e r a ( I t u r r i a g a e t a l , 1 9 9 3 : 2 7 ) .

Desgraciadamente en el período de consumación de la independencia no se

contempla al municipio puesto que no se hizo referencia a la organización política interna de los estados.

Cuando en 1824 se crea la primera constitución federal que adoptaba la forma de República Representativa Popular Federal el municipio pasó desapercibido, insti-

tuyéndose una organización provisional para el gobierno interior de l o s estados, se

‘‘I

. . . I

e s t a b l e c i ó q u e las legislaturas de los estados podrían organizar provisional-

mente su gobierno interior y e n t r e t a n t o s e r í a n o b s e r v a d a s l a s l e y e s v i g e n t e s

I

. . . ] de la constitución de Cádiz. (Robles, 1998:90).

En 1836, con el triunfo de los conservadores, se instaura una constitución

centralista que reglamenta la vida municipal: “la constitución centralista fue la pri- mera que reglamentó la vida municipal: dispuso que las autoridades del municipio

d e b í a n s e r d e e l e c c i ó n p o p u l a r y que los ayuntamientos tenían derecho a colectar y a i n v e r t i r s u s r e n t a s e impuestos. Sin embargo, esta libertad municipal otorgada por la c o n s t i t u c i ó n e r a m u y r e l a t i v a , p u e s l o s a y u n t a m i e n t o s d e p e n d í a n d e l p o d e r p o l í t i c o d c los prefectos y s u b p r e f e c t o s ” ( S e c r e t a r i a d e G o b e r n a c i ó n , 1 9 9 3 : 2 5 9 ) .

P o r l o q u e r e s p e c t a a la Constitución de 1857, encontramos muy limitado cl espacio dedicado a los municipios. Al igual que en la constitución de 1824, la cons- titución de 1857 dio mayor importancia a otros asuntos, corno la discusión del libera- lismo político mexicano, y dejó de lado el aspecto municipal.

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En la Constitución de 1857 sólo se menciona a los municipios en los siguien- t e s a s p e c t o s : se elegirá popularmente a las autoridades públicas, municipales

y judiciales, designándoles el Congreso rentas para cubrir sus atenciones lo-

cales (Art. 72); todo mexicano debía contribuir a los gastos de l a federación, e s t a d o o municipio; así que estas últimas podían exigir impuestos para sus

funciones y cierta independencia económica (Art. 3 1 ) ( I t u r r i a g a e t a l , 1993: 3 6 ) .

Durante el gobierno de Porfirio Díaz el fenómeno del centralismo se agudizó

d e b i l i t a n d o a ú n m á s al municipio, ya que a l a autoridad de los Ayuntamientos se an-

teponía l a figura de los prefectos o jefes políticos (figura existente desde la colonia) representantes del centralismo político.

La Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos de 19 17 retoma la

forma de organización municipal donde el municipio será la b a s e d e la división terri- torial y de la organización política y administrativa de los estados y p o r t a n t o d e la

Nación. Entonces en 19 17 se le otorga la categoría de libertad, categoría considerada por muchos investigadores municipalistas como el triunfo máximo de la Revolución en

19 10; s i n e m b a r g o , e s t a c a t e g o r í a n o l e p r o p o r c i o n a e n f o r m a r e a l e l p o d e r n e c e s a r i o p a r a p r o c u r a r e l d e s a r r o l l o d e la base tanto administrativa como política, cuestión q u e n o s o c u p a r á y expondremos en el siguiente capitulo, en tanto la cita siguiente c o m p a r t i r á n u e s t r a o p i n i ó n .

“El proyecto nacional de 1917 hizo del municipio una reivindicación histórica

pero no le cedió las suficientes bases económicas, financieras y jurídico-políticas pa- ra ser realmente libre. El nuevo régimen olvidó al municipio como célula social y po- lítica básica, resquebrajó su autonomía y lo que es peor, hizo de ellos simples repre- sentaciones del gobierno federal y apéndices de la voluntad de los gobiernos locales

( O estatales), con decisiones tan distantes y tan distintas de las comunidades munici-

pales” (Inda Ramos y Vargas Paredes, 1987: 188).

(9)

1 . 2

D E F I N I C I O N D E M U N I C I P I O

Las diversas conceptualizaciones del municipio contienen elementos claves que nos

introducirán al estudio de los temas de centralismo, descentralización y autonomía. El concepto de municipio podemos apreciarlo desde diversas posturas ideológicas, que a l tiempo que se unifican, incrementan l a definición del mismo, permitiendo una visión

m á s a m p l i a p a r a s u e s t u d i o . La misma conceptualización del municipio puede ayudar- nos a v i s u a l i z a r su esfera de acción propia delimitando sus funciones, atribuciones y responsabilidades.

El municipio en México puede definirse, desde una visión constitucionalista,

como l a b a s e d e l a d i v i s i ó n t e r r i t o r i a l d e l o s e s t a d o s y de su organización política y administrativa. Esta identidad como unidad administrativa l a adquirió con el Consti- t u y e n t e d e 1 9 1 7 y se asienta en el artículo 1 15 de esa constitución que manifiesta el Municipio Libre. Pero sobre el municipio existen diversas apreciaciones que es necc- s a r i o m o s t r a r :

Podemos definir a l municipio como l a instituclón primaria sociopolítica. En el municipio se institucionaliza l a convivencia social como cimiento de la es- t r u c t u r a s o c i o p o l í t i c a d e la nación y del estado. Por lo tanto, entendemos al

municipio como un gobierno autónomo, integrador de un orden soberano en el

E s t a d o y a la vez reconocido como institución del orden público (Zorrilla M a r t i n e z , 1 9 8 6 : 1 3 7 ) .

La experiencia señala que el municipio debe y puede ser salvaguarda de l i - bertades, garantía contra l a arbitrariedad, oportunidad permanente de una

relación y comunicación social, que sólo la vecindad asegura, y el lugar más adecuado para el ejercicio efectivo de derechos y l a satisfacción pronta y

cumplida de necesidades intensamente humanas (Idem: 170).

El municipio en México, es l a institución político-jurídica integrada por una población que comparte identidades culturales, históricas y un idioma común, asentada en un territorio delimitado que se administra por autoridades cons-

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tituidas por un Ayuntamiento electo por sufragio universal y directo, para su p r o p i o p r o g r e s o y desarrollo (Secretaria de Gobernación, 1993: 109).

E l m u n i c i p i o h a s i d o r e c o n o c i d o c o m o u n a e n t i d a d q u e e x i s t i ó a n t e s d e l s u r - gimiento de lo que hoy llamamos estado nación. El municipio es universal. Se t r a t a d e u n a o r g a n i z a c i ó n s o c i a l , p o l í t i c a y administrativa que cstá presente lo mismo en gobiernos federales que en centralistas o monárquicos, vigente lo mismo en el capitalismo que en el socialismo. El municipio se ha visto incluso

con idealismo, como el modelo más perfecto de la democracia posible y del

autogobierno (Ortega Lomelín, 1994: 2 0 ) .

El municipio es una entidad política y social, eminentemente local, que debe constituir la primera organización de gestión autónoma de la sociedad civil (Inda Ramos y Vargas Paredes, 1987: 187).

El municipio, desde el punto de vista sociopolítico, es el tipo institucionali-

z a d o d e la asociación de vecindad. [ .

.

. ] Podemos definir al municipio como l a institución primaria sociopolítica. (Ochoa Campos, 1986: 137).

Autores como Fernando Ramírez López y F . R a ú l D í a z O n t i v e r o s , c n u n a p u b l i -

cación de 1988 expresaron al municipio como el órgano de gobierno más cercano al

p u e b l o a d e m á s d e s e r p a r a e l l o s e l ó r g a n o m á s p r o p i c i o y fundamental para la cons- t r u c c i ó n d e u n p a í s j u s t o y democrático también en é1 se registran las demandas bá- sicas de la población.

En diversos estudios municipales encontramos una variedad de elementos carac-

terísticos del municipio como son: entidad política, básica y autónoma de la organiza- ción nacional; base de la división territorial y la organización política y administrati- va; forma de gobierno republicano, representativo y popular; entidad político jurídi- c a ; f o r m a o elemento descentralizador; institución que: busca su autonomía para dar respuestas inmediatas y s a t i s f a c t o r i a s a su población; campo de acción libre e inde- pendiente; institución integrada por una población que comparte identidades cultura-

les e históricas, etc.

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Basándonos en todas estas conceptualizaciones del municipio, que en cierta

forma reúnen sus características esenciales, y para el efecto de nuestro estudio, en- tenderemos al municipio como la base de la división territorial y unidad básica de o r g a n i z a c i ó n d e l E s t a d o , c o n a t r i b u c i o n e s j u r í d i c a s , a d m i n i s t r a t i v a s

y

políticas que busca la realización plena de su a u t o n o m í a p a r a r e s p o n d e r s a t i s f a c t o r i a m e n t e a las

necesidades inmediatas de su p o b l a c i ó n y que como gobierno republicano, repre- sentativo y p o p u l a r g a r a n t i c e e l e j e r c i c i o d e s c e n t r a l i z a d o r d e l p o d e r .

1.3

L A ESTRUCTURA MUNICIPAL

Aquí es necesario resaltar l a importancia que tienen todas y cada una de las partes constitutivas del municipio mexicano; al mismo tiempo que permite el conocimiento, por lo menos general, de las funciones correspondientes de cada una y permite esta- blecer igualmente el alcance y límite de s u s responsabilidades.

Consideramos pertinente retomar una reflexión de Moisés Ochoa Campos. Este a u t o r n o s e x p l i c a la diferencia entre Ayuntamiento y M u n i c i p i o , conceptos que según C1, son muchas veces confundidos como sinónimos:

El municipio es la entidad sociopolítica fincada en vínculos domiciliarios y reconocida por el estado. El Ayuntamiento es el órgano de gobierno munici-

pal. Forma el nivel de gobierno que corresponde al municipio y d e é1 depende

la administración municipal. Por lo anterior podemos decir que, el municipio

e s u n a e n t i d a d s o c i o p o l í t i c a , c o n u n ó r g a n o p o l í t i c o d e g o b i e r n o q u e e s el Ayuntamiento (Ochoa Campos: 1986: 1 4 4 ) .

El Ayuntamiento es, entonces, una de y como é1 mismo lo sintetiza más adelante:

las partes constitutivas del municipio, tal

El Ayuntamiento es todo el gobierno municipal, dividido para s u ejercicio en tres poderes: u n ejecutivo o presidente municipal, un legislativo doméstico o

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cabildo, como cuerpo colegiado o deliberante con funciones normativas, y un j u d i c i a l f o r m a d o p o r l o s j u e c e s p o p u l a r e s , j u e c e s m e n o r e s o jueces de paz.

( O c h o a C a m p o s : 158).

Eduardo Fernández Sánchez define al Ayuntamiento como:

Un órgano de gobierno colegiado y deliberante, que asume cada tres años la máxima representación política del municipio, se encarga de encauzar los di-

versos intereses sociales y la energía ciudadana hacia la promoción del desa- rrollo, darle plena vigencia al Estado de Derecho y por intermedia del gobier- no del estado, robustecer el pacto federal (Fernández Sánchez, 1993: 119).

La estructura básica del municipio en México contempla tres figuras primor-

diales en su composición, con obligaciones y responsabilidades distintas, y que por ningún motivo puede alguna de ellas realizar las actividades correspondientes a cual- q u i e r a d e l a s o t r a s d o s . E s a s f i g u r a s l a s r e p r e s e n t a n el presidente municipal como un poder principalmente -pero no propia ni exclusivamente- ejecutivo que administra

al municipio cuidando de la ejecución de los programas de obras y servicios públicos. L a s e g u n d a f i g u r a la representa e l s í n d i c o , y según el municipio de que se trate en cada entidad federativa, un ayuntamiento puede ser integrado con uno o más síndi- cos, los cuales tienen a su cargo, entre otras funciones, las de resguardar los aspectos

financieros del municipio y representar jurídicamente al municipio o al ayuntamiento

en los casos necesarios.

Por último, los regidores constituyen el tercer elemento integrador del ayun- tamiento, y e n t r e s u s f u n c i o n e s e s t á la de vigilar el ejercicio de la función pública

municipal que concierne ante todo a la administración, gestión y distribución de

los servicios públicos.

El Ayuntamiento se organiza en s u interior mediante un sistema de comisio- nes, el cual posibilita una mejor realización de sus funciones. Estas comisiones están a c a r g o d e u n o O varios regidores. Para el caso, “las comisiones pueden ser perma-

nentes, obligatorias, transitorias y especiales, asignados ya sea de manera unipersonal

(13)

o colegiada” (Fernández Sánchez, 1993: 12 1 ) . La tarea básica de estas comisiones es la de analizar y proponer alternativas de solución a los asuntos municipales.

Las tres figuras constitutivas del Ayuntamiento son, entonces, los principal-

mente responsables de las acciones ejecutadas al interior del municipio al cual perte- necen y con el cual tienen el compromiso de un desarrollo social, político y económi- co para el bienestar inmediato de la comunidad que gobiernan.

El municipio se h a m a n i f e s t a d o e n m o m e n t o s i m p o r t a n t e s d e l p a í s , s i n e m b a r g o , n o h a t e n i d o l a f u e r z a s u f i c i e n t e p a r a h a c e r p e r m a n e n t e su p r e s e n c i a y l a

i m p o r t a n c i a q u e representa como unidad básica de organización

p o l í t i c a y a d m i n i s t r a t i v a d e l o s e s t a d o s . P o r l o tanto p o d e m o s a f i r m a r q u e su

p r e s e n c i a e n l a v i d a e c o n ó m i c a . p o l í t i c a y s o c i a l d e l p a í s n o h a s i d o r e l e v a n t e , y a q u e l a f u e r z a que p o d r í a r e p r e s e n t a r h a s i d o a n u l a d a p o r su dependencia hacia el gobierno central q u i e n p o r d i v e r s o s m o t i v o s r e f e r e n t e s a l c o n t r o l p o l í t i c o

(14)

CAPÍTULO

2

EL M A R C O J U R ~ D I C O

BÁSICO

DEL

MUNICIPIO MEXICANO

E n e s t e a p a r t a d o d a m o s a conocer el contenido

y

l a s c o n s e c u e n c i a s d e l m a r c o j u r i d i c o b á s i c o d e l m u n i c i p i o e n M é x i c o , t o m a n d o e n c u e n t a los artículos más relevantes d e la C o n s t i t u c i ó n p o l í t i c a d e l o s E s t a d o U n i d o s M e x i c a n o s .

así como de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México y / a

L e y O r g á n i c a M u n i c i p a l d e l E s t a d o d e M é x i c o .

2 . 1 . INTERPRETACION D E ARTICULOS D E LA CONSTITUCION GENERAL

E

n el primer párrafo del artículo 115 s e p l a n t e a al municipio libre (no autónomo) c o m o l a b a s e d e l a d i v i s i ó n t e r r i t o r i a l d e los estados y de s u organización políti- c a y administrativa. Esta referencia pierde sentido en el momento en que es el gobier- no federal quien determina la normatividad jurídica de los municipios y niega la po- sibilidad de organización individual de cada uno de ellos.

I . E l a p a r t a d o p r i m e r o d e t e r m i n a u n p r o c e s o d e e l e c c i ó n d i r e c t a y popular, sin nin- g u n a a u t o r i d a d i n t e r m e d i a e n t r e e l m u n i c i p i o y el estado cuando es bien sabido que en el sistema presidencialista mexicano, es la federación quien dice la última palabra. Este principio de elección directa y popular se ve violado cuando se expresa mas

adelante la c a p a c i d a d d e d e s a p a r i c i ó n o suspensión de los Ayuntamientos, puesto que si el pueblo elige a quienes los han de gobernar debería ser este quien tuviera el dere- cho a d e s c o n o c e r l o s ” . L a s l e g i s l a t u r a s l o c a l e s p o r a c u e r d o d e las dos terceras partes d e s u s i n t e g r a n t e s , p o d r á n s u s p e n d e r a y u n t a m i e n t o s , d e c l a r a r q u e e s t o s h a n d e s a p a r e - cido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros

[ . . . I ”

( C o n s t i t u c i d n política de lo s E s t a d o s U n i d o s M e x i c a n o s , 1998: 105)

(15)

I I . E s t e p á r r a f o h a c e r e f e r e n c i a a l a personalidad juridica conque están investidos 10s municipios. Si bien es cierto que esto brinda una cierta autonomía, también es cicrto

que esa posibilidad se ve limitada a l a aplicación de leyes establecidas por el gobicr- no estatal y n o s e b a s a e n l a posibilidad de que el municipio pueda aprobar leyes”.

Los ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases norma-

t i v a s q u e d e b e r á n e s t a b l e c e r l a s l e g i s l a t u r a s d e los estados, los bandos de policía y

buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas

I...]”

(Idem).

111. Aquí se marca el derecho del municipio de procurar los servicios públicos que considere más necesarios, para esto se le permite l a libre coordinación con otros mu- nicipios. Aquí solo se le confieren responsabilidades como institución pero no permite l a posibilidad de reglamentarlos para su progreso y mejor respuesta de sus necesida- des.

I V . Nos m a r c a l a libre administración de su hacienda. El inciso b) muestra la de- pendencia del municipio con respecto a las participaciones federales y a las legislatu- ras de los e s t a d o s , y a q u e s o n é s t a s q u i e n e s a p r u e b e n l a s l e y e s d e i n g r e s o s d e l o s

ayuntamientos. N o se manifiesta ni se normativiza l a posibilidad de procurar sus pro- pios ingresos. “ L a s participaciones federales, que serBn c u b i e r t a s p o r la Federación a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen p o r las legislaturas de los Estados” (Idem: 106).

V . E s t e p á r r a f o n o s m u e s t r a la subordinación del municipio a las leyes federales

c u a n d o n o s d i c e q u e l o s m u n i c i p i o s , ”[. . .] en los términos de las leyes federales y es- tatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar l a zonifica- ción y planes de desarrollo urbano municipal;

[ . . . I

controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales[...]” (Idem: 107). Podemos ver entonces

que S U S funciones no son libres ni mucho menos autónomas, puesto que estan condi-

cionadas a los c r i t e r i o s d e i n s t a n c i a s s u p e r i o r e s . P o r 10 que respecta al U S O del suelo,

el municipio solo s e e n c a r g a d e c o n t r o l a r y vigilar, más n o de disponer de 61 p a r a la

(16)

VII. L a f r a c c i ó n s é p t i m a r e l e g a e l m a n d o d e la fuerza pública al municipio y la pone

en manos del ejecutivo federal y de los gobiernos estatales”. El ejecutivo federal y l o s gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los Munici-

pios[. . . ] ” (Idem).

VIII. E n e s t a f r a c c i ó n s e d e j a v e r c l a r a m e n t e q u e el gobierno municipal carece de a u t o r i d a d p a r a f o r m u l a r l e y e s i n t e r n a s e n t r e éI y sus trabajadores. El municipio es según este artículo una instancia de gobierno local y es la elección popular y directa d e l A y u n t a m i e n t o , l a l i b r e a d m i n i s t r a c i ó n d e s u h a c i e n d a y la investidura de persona- l i d a d j u r í d i c a l a q u e r e f u e r z a la creencia de algunos investigadores que se hace refe- rencia o q u e s e s i m b o l i z a la autonomía municipal”. Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los Estados[.

..I”

(Idem: 108).

E l a r t i c u l o t e r c e r o d e la constitución federal nos dice que las tres instancias de

gobierno tienen la obligación de impartir educación básica, primaria y secundaria a

todos los mexicanos. El municipio, como célula básica de las instancias de gobierno. debería ser el ámbito más preocupado por procurar educación a todos y cada uno de s u s h a b i t a n t e s , p a r a q u e g e r m i n e e n s u s e n t i d a d e s e l p r o g r e s o c i e n t í f i c o , q u e r e p e r -

cute en sí mismo y, claro, en sus instancias contiguas, para que recaiga en el progreso nacional.

Entonces deberían diseñarse planes y programas de desarrollo efectivos que tomen en cuenta las particularidades que cada municipio desarrolla, procurando mejo-

r a r la convivencia humana por medio de elementos que alimenten cada vez más al

educando, eliminando los efectos de prejuicios y/o fanatismos, para el mejor aprove-

chamiento de los recursos de cada entidad haciendo uso de su libertad y la autonomia que deberían poseer en esta instancia.

De acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

“[...]el Ejecutivo Federal determinará los planes y programas de estudio de la educa-

ción primaria, secundaria y n o r m a l p a r a t o d a l a R e p ú b l i c a . P a r a t a l e s e f e c t o s e l Eje- cutivo Federal considerará la opinión de 10s gobiernos de las entidades federativas Y d e 10s diversos sectores sociales involucrados en la e d u c a c i ó n [ . , , I ” ( I d e m ) ,

Estamos de acuerdo en que se tiene que tomar en cuenta un lineamiento general

y directo con la Federación, pero no en que sea ésta la que determine por sí sola 10s

(17)

planes y p r o g r a m a s d e e s t u d i o s d e la educación básica para toda la República. Pues no sólo debe tomar en cuenta la opinión de las diferentes entidades y sectores que se

involucran en la educación, sino que tiene que consultarlos pues sólo ellos y no la Federación son quienes están en contacto directo con los procesos de evolución cons- tantes a que se someten dichas entidades y sectores; por ello saben entonces cuáles

son las necesidades y demandas que exigen una formulación de planes y programas

acordes a c a d a e n t i d a d . C r e e m o s q u e e s t o r e f o r z a r í a a la Constitución misma, pues en ella también se establece en el artículo tercero que, “[

. . . I

el estado proveerá y aten- derá todos los tipos y modalidades educativas, incluyendo la educación superior, nc- c e s a r i a s p a r a e l d e s a r r o l l o d e la nación[...]” (Idem: 6 ) .

Lo propuesto atendería la producción propia de oficios, de técnicos o profesio- nistas que cada región necesite para la procuración del aprovechamiento de los recur- sos que posee y de igual manera canalizar aquellos que no sean propios del desarrollo de su entidad, pero que pueden ayudar en el desarrollo de otras regiones.

“El Congreso de la Unión, con el fin de unificar y coordinar la educación de t o d a l a R e p ú b l i c a , e x p e d i r á l a s l e y e s n e c e s a r i a s d e s t i n a d a s a distribuir la función s o c i a l e d u c a t i v a e n t r e la Federación, los Estados y los Municipios[...]” (Idem: 7).

Al plantear el Congreso de la Unión una educación unificada da a entender que h a c e d e l a e d u c a c i ó n u n a s o l a p a r a t o d a l a R e p ú b l i c a , c u a n d o d e b e r í a u n i r l a y respe- t a r s u s d i f e r e n c i a s p a r a q u e p e r m i t a e n s u i n t e r r e l a c i ó n a c u e r d o s q u e l e s c o n v e n g a n y beneficien su desarrollo en general, donde la intervención del Congreso de la Unión si e s n e c e s a r i a p a r a la coordinación de toda la educación de la República, expidiendo l a s l e y e s n e c e s a r i a s q u e l e p e r m i t a é s t a . “ H a y d e s d e e l m á s c o m u n i t a r i o d e l o s m u n i -

cipios, hasta el más complejo y diferenciado, es decir, desde San Pablo Yaganiza, en la s i e r r a n o r t e d e O a x a c a , h a s t a la ciudad de Monterrey y desde una frontera del país h a s t a la o t r a [ . . . ] ” ( M e r i n o H u e r t a , 1994: 2 1 1 ) .

El a r t í c u l o 1 1 7 establece el hecho de que los municipios no pueden contraer obligaciones económicas a menos que se destinen a inversiones públicas donde sc ten- d r á q u e i n f o r m a r p o r m e d i o d e la cuenta pública, o sea que el municipio dentro dc S U

p r e s u p u e s t o p u e d e a d q u i r i r e m p r e s a s p r o c u r a n d o s u f u n c i o n a l i d a d y su progreso, creando fuentes

de la e m p r e s a o

de empleos, remunerando a

fábrica que brinde un medio

los trabajadores, procurando la eficacia

de desarrollo y sobrevivencia económica

(18)

de su comunidad. "LOS municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino c u a n d o s e d e s t i n e n a inversiones públicas productivas[...]" (Idem: 112).

En el artículo 123 se establece que toda persona tiene derecho al trabajo digno socialmente útil, a l mismo tiempo que se establece la promoción de l a creación dc empleos y la organización social para el trabajo, donde la colocación de trabajadores por parte del municipio será gratuita. Esto quiere decir que el municipio puede crear

fuentes de empleo para el progreso y el mejoramiento del nivel de vida de sus resi-

dentes y d e c u a l q u i e r o t r a p e r s o n a , a l mismo tiempo que tiene la obligación de pro- tegerlos. "Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; a l efecto, se promoverán l a creación de empleos y l a organización social para el trabajo, conforme a la ley" (Idem: 124).

2 . 2 . INTERPRETACION DE ARTICULOS DE LA C'ONSTITUCION LOCAL

E l a r t í c u l o 2 9 d e e s t a c o n s t i t u c i ó n n o s h a b l a d e l o s recursos que se aplican a la solu- ción de necesidades de los habitantes, para lo cual las leyes de ingreso-egreso de los municipios están orientadas a la asignación prudente determinada por criterios de

p r o p o r c i o n a l i d a d d e c a r g a s .

Este artículo indica que según la cantidad de necesidades o proporcionalidad de cargas, es la c a n t i d a d p r u d e n t e d e r e c u r s o s q u e e l m u n i c i p i o o b t i e n e p o r m e d i o d e la ley ingreso-egreso. Para ello alguien necesita informar específicamente cuáles son l a s

necesidades de la sociedad y quien mejor que la sociedad misma, en acuerdo con el

g o b i e r n o m u n i c i p a l , p a r a q u e e s t a s e a u n a d e c i s i ó n r a c i o n a l i z a d a e n r e l a c i ó n d i r e c t a a s a t i s f a c e r d e m a n d a s e s p e c í f i c a s .

En el artículo 5 1 se establece que los ayuntamientos tienen derecho a iniciar leyes y decretos que los incumben (no tiene derecho a a p r o b a r sólo a iniciar leyes y

decretos). Con esto podemos darnos cuenta que el municipio puede iniciar o decretar

leyes según le convenga a sus necesidades económicas, políticas y sociales que le p e r m i t a n d a r s o l v e n c i a a e s t a s p a r a t o m a r u n a a c t i t u d d e d e s a r r o l l o p r o g r e s i v o , p e n - s a n d o q u e s u s leyes no servirán sólo de manera inmediata, sino tambien posterior-

(19)

instancias de gobierno dichas leyes o decretos que los municipios pudieran iniciar. “Artículo 5 l . El derecho a iniciar leyes y decretos corresponde:

IV A los ayuntamientos en los asuntos que incumbe a los municipios[...]” (Constitu-

cicin P o l í t i c a d e l E s t a d o l i b r e y soberano de M é x i c o , 1 9 9 8 : 1 4 ) .

El a r t í c u l o 7 7 deja claro el plan de sometimiento en que el municipio se desa-

r r o l l a , p u e s l a f r a c c i ó n s é p t i m a e s t a b l e c e los derechos que el artículo 27 asigna a la nación, siempre que este artículo por disposiciones federales no deba considerarse

como reservado. En la fracción novena dispone conservar el orden público en todo el territorio y m a n d a r las fuerzas de seguridad pública del estado y en caso de ser nece- s a r i o c o o r d i n a r s e c o n la Federación; esto quiere decir que el municipio está subordi- nado al E s t a d o y este a l a F e d e r a c i ó n .

A r t í c u l o 1 1 2 “ L a b a s e d e la división territorial y de l a organización política y admi- nistrativa del estado es el municipio libre” (Idem: 123).

El municipio libre más no autónomo es la base de la división territorial, dc la organización y d e la administración del Estado y está subordinado a la Federación entorpeciendo s u desarrollo político, financiero, administrativo y social, limitando al municipio no como una instancia supraordenada de gobierno sino como una instancia

s u b o r d i n a d a q u e n o p u e d e o no tiene l a capacidad para autorregularse, cuando esta c é l u l a b á s i c a e n e l n i v e l d e g o b i e r n o d e b i e r a p o s e e r d i f e r e n t e s t i p o s d e a u t o n o m í a r c a l p o r d e c r e t o c o n s t i t u c i o n a l p a r a p r o v o c a r u n a c a d e n a r e t r o a l i m e n t a t i v a d e d e s a r r o l l o

entre las diferentes instancias de gobierno.

El artículo 113 indica que la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a s e r á e j e r c i d a p o r l o s

ayuntamientos y p o r los presidentes municipales y por quienes legalmente los sustitu- yan.

El buen funcionamiento administrativo depende principalmente de quienes en-

carnan el Ayuntamiento: Presidente municipal, sindico o síndicos y regidor o regido-

res, por lo cual el municipio no podrá ser gobernado por una sola persona.

E l a r t í c u l o 1 1 4 n o s d i c e q u e los ayuntamientos podrim ser elegidos democrática-

mente, donde los órganos electorales municipales validaran 10s resultados y estos

(20)

Los ayuntamientos serán elegidos mediante sufragio universal, libre, secreto y directo, donde los resultados serán validados por los órganos electorales municipales

solamente, más no por representantes ciudadanos de la misma entidad, el cual pro-

porcionaría legitimidad veraz ante la comunidad y fluirá fácilmente la interrelación

ciudadanía-gobierno municipal en pro del progreso mutuo.

“Artículo 123.- Los ayuntamientos desempeñan dos tipos de funciones:

1 . Las reglamentarias para el régimen de gobierno y administración del municipio y-.

I1 las de inspección; concernientes al cumplimiento de las disposiciones de observan-

cia general que dicten” (Idem: 145).

2.3. I N T E R P R E T A C I O N D E A R T I C U L O S D E LA LEY ORGANICA DEL

E S T A D O D E M E X I C O

En el artículo 1 se establece que ”el municipio libre es la base de la división territo- rial de la organización política del Estado, investida de personalidad jurídica propia, i n t e g r a d o p o r u n a c o m u n i d a d e s t a b l e c i d a e n u n t e r r i t o r i o , c o n u n g o b i e r n o a u t ó n o m o en su régimen interior y en la administración de su hacienda pública, en términos del a r t í c u l o 115 d e la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos” ( L e y O r -

g ú n i c a M u n i c i p a l d e l E s t a d o d e M é x i c o , 1 9 9 7 : s l p )

El estado de derecho proporciona la seguridad entre los ciudadanos dentro dc

la interacción que se desarrolla en la sociedad por medio de leyes que regulan cl com- portamiento de todos y c a d a u n o d e l o s c i u d a d a n o s q u e v i v e n d e n t r o d e e s t e e s t a d o d e derecho, por lógica, entonces, debe existir una ley que regule las bases para la inte- gración y organización del territorio, la población, el gobierno y la administración pública municipal.

El municipio libre es l a base de la división territorial y de la organización po- lítica de los estados, como una instancia de gobierno supraordenada a las otras dos. El municipio debe funcionar como una célula básica, es decir, l a parte más importante

para el funcionamiento de un principio de gobernabilidad y administración, por 10

cual debe obtener una autonomía que le permita crecer y desarrollarse en beneficio del progreso nacional y no limitarlo a una libertad supeditada a la subordinación en l u g a r d e p r o c u r a r u n a c o o r d i n a c i ó n p a r a la organización.

(21)

L a a u t o n o m í a q u e s e l e o t o r g a al municipio hace referencia a su gobierno inte- rior pero no especifica a que se refiere; por ello se puede prestar a l a confusión de hacer referencia sólo a l a s p e c t o p o l í t i c o , a l a a d m i n i s t r a c i ó n d e l o s s e r v i d o r e s p ú b l i - c o s , e n c u a n t o a que puede elegir a sus funcionarios por elección popular directa, sin instancias intermedias o aquello que alude a estos. En la autonomía de la administra- ción de su hacienda pública debería establecerse por ley la coordinación para l a pro- c u r a c i ó n d e c a p a c i t a c i ó n t é c n i c a a la base de la división territorial y d e la organiza- ción política del estado, para un mejor desarrollo y por lo tanto progreso del munici- pio mismo, del estado y finalmente de la nación en su conjunto.” Articulo l o .

L...

I

con un gobierno autónomo en su régimen interior y en la administración de su hacien- d a p ú b l i c a

I..

. I ”

(Idem).

E n e l a r t í c u l o 3 1 la constitución nos indica cuales son las atribuciones de los ayuntamientos, en su fracción doceava: “Solicitar al ejecutivo del estado la expropia- ción de bienes por causa de utilidad pública” (Idem). Aún cuando la Federación esta- blece que los municipios, al igual que los estados, puede obtener propiedad para los

servicios públicos, éstos no sólo tienen que informar de esta posible acción, sino que deben solicitar al e s t a d o l o q u e e s t a b l e c e o t r a v e z e l c e n t r a l i s m o d e l q u e s o n o b j e t o las entidades municipales. En l a fracción onceava, los municipios pueden emprender s u s planes de desarrollo municipal y los programas que mejor beneficien a su entidad p a r a la resolución de demandas y problemas que le permitan el progreso por medio del desarrollo adecuado a l a s particularidades del municipio; otra parte importante del

a r t í c u l o 3 1 s e e s t a b l e c e e n la fracción 34 donde se indica que mínimo una vez al año se debe hacer una publicación por medio de la Gaceta Municipal para informar a la población de los procedimientos y progresos que ha tenido su entidad con su actual

administración.

En el artículo 48 se establece que el presidente municipal, debe informar a S U

comunidad por medio de la Gaceta Municipal, las resoluciones que se detentarán

dentro de S U á m b i t o t e r r i t o r i a l y comunitario además de vigilar que se integren y fun-

cionen los consejos de participación ciudadana municipal y otros órganos en 10s que

formen parte representantes vecinales; esto, a l igual que en la fracción séptima, puede ser de gran utilidad para el mejoramiento del desempeño laboral que generalmente

tiene un municipio.

(22)

Artículo 6 4 . Los ayuntamientos, para el eficaz desempeño de sus funciones p ú b l i c a s , p o d r á n a u x i l i a r s e p o r :

1 Comisiones del Ayuntamiento;

I1 Consejos de participación ciudadana;

I11 Organizaciones sociales y representativas de las comunidades;

IV las demás organizaciones que determinen las leyes y reglamentos o los

acuerdos de los ayuntamientos (Idem).

H e m o s e n c o n t r a d o q u e e l m u n i c i p i o m e x i c a n o e s t a , s u b o r d i n a d o e n s u marco legal e n g r a d o s e x t r e m o s p o r la centralización, lo que hace aún más difícil una auto-

n o m í a r e a l , p u e s e n e l p l a n o f o r m a l s e menciona sólo e n l a l e y orgbnica y d e f o r m a a m b i g u a .

(23)

CAPÍTULO

3

D E S C E N T R A L I Z A C I ~ N

Y

AUTONOMÍA

M é x i c o e s u n p a í s q u e e x p e r i m e n t a u n a a g u d a c e n t r a l i z a c i ó n d e f u n c i o n e s p o l í t i c a s y administrativas debido al sistema p o l í t i c o p r e s i d e n c i a l i s t a q u e l o rige. La descentralización,

p o r s u p a r t e , e s u n p r o c e s o q u e p u e d e d e m o c r a t i z a r t a m b i e n c i e r t a s p r á c t i c a s i n s t i t u c i o n a l e s . y va acorde

con e1 momento coyuntural que está viviendo el país.

3 . 1

QUE ENTENDEMOS

POR AUTONOMIA

P

a r a los fines de nuestro estudio entenderemos a l a autonomía como la capacidad que posee un sistema político para autogobernarse por sus propias leyes y regla- mentos y que constituye la expresión más clara de descentralización.

“ L a a u t o n o m í a s e d e f i n e c o m o “la potestad de que pueden gozar las entidades políti-

c a s q u e l o i n t e g r a n , d e n t r o d e u n a d e t e r m i n a d a e s f e r a t e r r i t o r i a l , y que les permita -

cuando la tienen- la gestión de sus intereses locales por medio de organizaciones pro- p i a s f o r m a d a s l i b r e m e n t e p o r c i u d a d a n o s . ” ( P i n a R a f a e l e n S e r g i o E l i a s G u t i é r r e z

S a l a z a r , 1 9 8 8 : 1 0 2 ) .

L a a u t o n o m í a m u n i c i p a l s e r e f i e r e p o r t a n t o a las facultades con que el muni- cipio debe contar para dar cumplimiento a las demandas de su comunidad, sin que sus acciones estén condicionadas a la voluntad del gobierno central.

“ L a d i f e r e n c i a e n t r e e l a u t o g o b i e r n o y la dependencia política se asemeja a la diferencia que existe entre conducir un automóvil y ser remolcado. Un automóvil con

S U propio volante y conductor puede avanzar en muchas direcciones; un carro remol-

c a d o v a a donde lo lleva la g r ú a . ” ( K a r l W . Deutchs, 1993:172).

(24)

3 . 2 .

CENTRALISMO, AUTONOMIA

Y DESCENTRALIZACION

E s t e p r o c e s o se ha visto muy limitado debido a l enfoque que el gobierno fede-

r a l l e h a d a d o c u a n d o d e l e g a f u n c i o n e s a d m i n i s t r a t i v a s al gobierno local reduciendo la descentralización a un mero proceso administrativo que más bien podríamos llamar desconcentración de funciones.

Comenzaremos nuestro estudio definiendo el concepto de desconcentración para e s t i p u l a r la diferencia que sostiene en relación con el término descentralización.

“La desconcentración es solo un mecanismo para crear unidades de gestión de menor dimensión, con el objeto de facilitar la operación de los aparatos administrati- vos, o para hacerlos más próximos a la comunidad. Se habla de desconcentración

cuando sólo da l u g a r a l a c r e a c i ó n d e u n s e r v i c i o o d e u n a u n i d a d o p e r a t i v a q u e es un instrumento del organismo desconcentrador, es decir, que no pretende representar a la sociedad del territorio en el que actúe, ni tiene autonomía en su funcionamiento”.

( A l e j a n d r a M a s s o l o , 1 9 8 8 : 7 7 ) .

Es necesario recordar que el centralismo constituyó en primera instancia , la

b a s e p a r a la consolidación de un estado nacional con identidad propia. un sistema organizativo que permitiera la permanencia en el poder sin alterar su estabilidad. Escriben Fernando Ramírez López y F . Raúl Díaz Ontiveros “El centralismo fue, cn

cierta medida, el instrumento para acelerar la integración nacional. la defensa de la soberanía frente al exterior, el instrumento de combate contra el caciquismo, y fac- c i o n e s d e s i n t e g r a d o r a s . Y a e n e l s i g l o X X la centralización del poder fue proyecto

deliberado y c o n s t i t u c i o n a l i z a d o p a r a e f e c t u a r las grandes transformaciones rcvolu- cionarias;

[ . . . I ”

(Fernando Ramírez López y F. Raúl Díaz Ontiveros,1988:206). Mar- tha Sanchez Soler refuerza esta explicación cuando nos habla de la lógica de eficien- cia marginal del capital y d e la eficiencia marginal del poder político que obedecie- ron al desarrollo centralizado del país. Hoy día podemos afirmar que el modelo de desarrollo dependiente y centralizador de nuestro país se encuentra en una gran crisis puesto que este centralismo limita y entorpece una nueva etapa del desarrollo del pa-

í s . ES por ello que el proceso globalizador que esta sufriendo el pais requiere d e u n

(25)

c a m b i o q u e p o n g a f i n a l r e z a g o d e l q u e h a n s i d o v í c t i m a s l o s o t r o s d o s n i v e l e s d e po- der, estatal y municipal.

“La heterogeneidad cultural, la falta de comunicaciones y, sobre todo, la debilidad en las instituciones locales, favorecieron las inercias y las resistencias al cambio al fortalecer al poder central con la espe- ranza de que supere los problemas mencionados, lo cual propicia la actitud pasiva de los estados y el aniquilamiento de su vida política.” (María del Carmen Prado, 1986: 120).

La centralización del poder político-económico y su estructuración en el estado puede ayudarnos a entender el seguimiento que debe darse en un proceso de dcscen-

t r a l i z a c i ó n . P o r l o t a n t o d e b e m o s e n t e n d e r las funciones propias de los diversos nive- les de poder existentes en el centralismo, es decir, las verdaderas funciones desempe-

ñ a d a s t a n t o p o r el gobierno federal como el estatal y por supuesto, el gobierno muni- c i p a l .

En el centralismo de nuestro pais percibimos que las decisiones políticas, eco- nómicas y sociales que habrán de repercutir en los gobiernos municipales dependen no de estos sino del gobierno centralizado. Ahora bien, a los gobiernos rnunicipalcs solo les q u e d a h a c e r s e c a r g o d e l a s g r a v e s c o n s e c u e n c i a s q u e s e s u s c i t a n d e e s a t o m a d e

decisiones centrales, donde la mayoria de las veces desconocen los problemas especi- f i c o s d e c a d a p o b l a c i ó n , r a z ó n p o r la cual se dan esas consecuencias que al interior del gobierno local genera lo que Alejandra Massolo define como “zona de corto cir-

cuito”, ya que se crean presiones y conflictos entre gobierno municipal y comunidad. La función del poder estatal por su parte, solo sirve como puente o mecanismo de control del poder del ejecutivo nacional sobre los gobernantes estatales y munici- pales.

P a r a t e r m i n a r c o n e s t e r é g i m e n q u e D a n i e l Cosí0 Villegas denomina presiden- cialista es necesaria en primer lugar una descentralización real que logre los objeti-

V O S de un nuevo modelo de desarrollo nacional a través del desarrollo municipal.

P u e s , ” E l m u n i c i p i o h a e x p e r i m e n t a d o u n s o j u z g a m i e n t o h i s t ó r i c o , u n e j e r c i c i o d e

autoritarismo, frente al cual se ha convertido en fortaleza y trinchera civil, [ , , ,

1,

a través de la democracia electoral.”(Inda Ramos y Vargas Paredes, 1987: 1 8 9 ) .

Podemos entender entonces a la descentralización como un proceso democratizador en c u a n t o s e busca un nuevo modelo de desarrollo real del país que ponga fin a u n mo-

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delo decadente de centralización. La descentralización significa “[. . . Jredistribución de

competencias entre los diferentes ordenes de gobierno, [. . .]. (Jorge Rebollo Meza,

1 9 8 8 : 5 6 ) .

C u a n d o d e c i m o s q u e la descentralización es un proceso democratizador, no queremos decir que uno sea dependiente del otro pues bien puede darse el caso de una democratización mediante el centralismo. Un punto importante que no debemos

p a s a r p o r a l t o e s q u e e s a d e s c e n t r a l i z a c i ó n d e la que hablamos debe ser portadora de democracia y debe llegar hasta el fondo de la vida social. Esto lo reafirma la misma Massolo cuando cita a Luis F. Aguilar Villanueva: “poco se avanzaría hacia la con- junción entre democracia y descentralización, si ésta no llega a la vida interna de los

sindicatos, universidades, medios de comunicación, aparatos de gestión del funciona- miento de las ciudades, etc.” (Alejandra Massolo, 1988:75).

El fenómeno del centralismo va más allá de lo económico-politico y se relacio- n a c o n la vida social, con la infraestructura. el comercio y los servicios públicos, e n t r e o t r o s .

A u n q u e n u e s t r a c o n s t i t u c i ó n “ f e d e r a l i s t a ” s e s u s t e n t a e n u n a “ división de po-

deres” de gobierno, según su discurso político, la realidad es que surgió aunada a un modelo centralizador que no tiene nada de federalism0 y que lejos de buscar un equi- librio de sus poderes de gobierno, fomenta un centralismo económico-político e inclu- s i v e s o c i a l q u e d e s d e h a c e y a v a r i o s a ñ o s h a d e m o s t r a d o s u i n c a p a c i d a d d e a v a n c e en c u a n t o a d e s a r r o l l o y aún más, se ha convertido en una. limitante importante para este. Además ese centralismo constitucional posee lineamientos extraconstitucionales que

lo refuerzan, creando el presidencialismo en el que vivimos y que rige al país, el cual impide a la vez, la distribución real de funciones a quienes pueden y deben realizarlas mejor que nadie (los niveles municipales).

Esto es lo que se ha denominado ensanchamiento del estado y que se manifiesta en la excesiva intromisión del Estado en las funciones propias de 10s niveles de go- bierno locales.

F...],

el Estado concentró, en detrimento de la actividad económica, llenando de cor-

t a p i s a s e impedimentos la legitima acción social [ . . . ] . Los beneficios del centralismo f u e r o n d e c r e c i e n d o h a s t a q u e s e e n c o n t r ó q u e l o s c o s t o s e c o n ó m i c o s , p o l í t i c o s y de

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carácter eminentemente social superaban los beneficios”. ( Ortega Lomclin Roberto, 1 9 9 4 : 2 5 ) .

A partir del análisis costo-beneficio ha quedado demostrado que el centralismo ha dado origen a l a c r i s i s a c t u a l p u e s t o q u e e l p r e c i o e c o n ó m i c o , p o l í t i c o y social ha sido muy superior a los beneficios que habría podido generar

Ortega Lomelin nos explica que ante esta situación se ha tratado de revertir el proceso centralizador mediante un proceso descentralizador que a su vez ha trans- formado el entendimiento del federalism0 motivando el surgimiento de mecanismos de colaboración y coordinación entre los tres niveles de gobierno motivando a la vez la participación de la sociedad.

L a d e s c e n t r a l i z a c i ó n n o s i g n i f i c a e n n i n g u n a f o r m a , q u e e l g o b i e r n o f e d e r a l y el estatal se tengan que olvidar de los problemas municipales sino que las tres instan- cias deben buscar un nuevo modelo de trabajo donde mediante su coordinación pueden a f r o n t a r j u n t o s l o s p r o b l e m a s q u e p u e d a n g e n e r a r s e . E s t e m o d e l o d e t r a b a j o a su vez, podrá servir de ejemplo para generalizarse hacia los otros dos niveles de gobierno.

P o r e s t o , r e t o m a m o s l a i d e a d e q u e e l m u n i c i p i o e s la unidad básica de organización q u e d e b e s e r m o d e l o p a r a e l d e s a r r o l l o n a c i o n a l .

“El hecho de que el centralismo no haya logrado resolver múltiples problemas

nacionales no supone que el extremo contrario, consistente en dejar la responsabilidad únicamente a otras esferas de gobierno, derive de l a resolución de rezagos sociales arraigados ancestralmente. De lo q u e s e t r a t a e s d e e n f r e n t a r l o s p r o b l e m a s en una acción de conjunto con apego al orden jurídico, con participación y con l a suma de recursos y conocimientos para propiciar efectos multiplicadores” (Ortega Lomelin,

1994: 3 6 ) .

Uno de los objetivos de este capitulo, pretende establecer que al municipio lo

entendemos como un nivel de gobierno que busca su autonomía para la satisfacción

inmediata de sus habitantes.

Cuando hablamos de descentralización no pretendemos que el municipio sea u n

organismo descentralizado sino un nivel de gobierno que requiere para s u desarrollo de u n a a u t o n o m í a r e a l , la c u a l solo es posible mediante una descentralización, pero no una descentralización de este hacia el Estado 0 la Federación sino una descentraliza- ción del poder político y financiero que detentan estos dos.

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No podemos pensar al municipio como un órgano descentralizado porque no es derivado del estado o la federación sino un órgano con una esfera propia de compe- tencia que tiene su base en el mandato del pueblo.

Dice Reynaldo Robles Martinez “Los organismos descentralizados pueden scr

suprimidos, desaparecidos, en el momento en que lo estime oportuno el ejecutivol. . . ]

y a q u e f u e r o n c r e a d o s p a r a a p o y a r y auxiliarlo en su actividad y al reorganizarse puede suprimir la alternativa del órgano descentralizado”. . . (Reynaldo Robles Martí- nez, 1998: 147).

P o r lo t a n t o , a l m u n i c i p i o n o s e l e p u e d e n i s e l e d e b e e n t e n d e r c o m o u n o r g a - nismo descentralizado ni como un órgano puramente administrativo ya que estas con- ceptualizaciones limitan el campo de acción propio de los municipios.

Las atribuciones del municipio se han visto invadidas por la intervención del estado en sus tareas políticas, económicas, sociales y culturales originando un debi- litamiento del mismo. “La respuesta a estos problemas no puede ser una descentrali- zación únicamente administrativa, que siempre crea y mantiene el poder central, sino la voluntad política de contar con instancias locales fuertes para desterrar desde ahí las t e n d e n c i a s c e n t r a l i z a d o r a s . ” ( P r a d o , 1 9 8 6 : 1 2 1 ) .

E l m u n i c i p i o s e h a m a n i f e s t a d o c o m o u n a s i m p l e c o m p a r s a c a r e n t e d e s e n t i d o

de poder que restringe la petición comunitaria ya que esta institución no es el verda- dero centro de toma de decisiones, sus representantes son tan solo delegados de órga-

nos superiores que no tienen facultades para resolver los problemas de la comunidad. “Las tendencias centralistas son en sí mismas, ilegítimas, puesto que surgen de la

u s u r p a c i ó n d e l a s o b e r a n í a , l a s e c o n o m í a s y los derechos de los estados[...]. (Jorgc E s t r a d a F r a n c o , 1995: 1 2 7 ) .

E n c o n t r a m o s e n t o n c e s q u e la subordinación del municipio al estado neutraliza al p r i m e r o . E s t a s u b o r d i n a c i ó n , a d e m á s d e l m a r c o l e g a l q u e la respalda, es causa del sistema presidencialista del país donde el ejecutivo tiene uno de los medios politicos y

e c o n ó m i c o s p a r a m a n e j a r a los municipios y ayuntamientos como centros de poder y c o n t r o l . E n p a l a b r a s d e P a b l o G o n z á l e z C a s a n o v a “ L a e x i s t e n c i a f o r m a l d e m u n i c i -

pios libres corresponde sin embargo, a una realidad política en que el municipio de-

pende del gobierno estatal y v i v e u n a p e n u r i a f i n a n e l e r a q u e r e d u c e al mínimo S U S

f u n c i o n e s p ú b l i c a s . ” ( P a b l o G o n z á l e z C a s a n o v a , 1 9 6 5 : 4 1 ) .

Figure

CUADRO  POR  GRUPO  DE  FACULTADES  CON  VALOR  EN  NOPALTEPEC

CUADRO POR

GRUPO DE FACULTADES CON VALOR EN NOPALTEPEC p.59

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