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JIMÉNEZ VIVAS, Javier.“Alcances y efectos de las sentencias del Tribunal Constitucional en materia ambiental. Un análisis caso por caso”. En: Revista Gaceta Constitucional, Gaceta Jurídica, Nº 76, Lima, abril 2014, pp. 133-155.
ALCANCES Y EFECTOS DE LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL EN MATERIA AMBIENTAL Un análisis caso por caso.
Javier Jiménez Vivas
SUMARIO:
1. Ideas preliminares; 2. Caso “Humedales de Villa María; 3. Caso “Nextel del Perú”; 4. Caso “Cerro Quilish”; 5. Caso “Depósitos Químicos Mineros”; 6. Caso “Praxair del Perú”; 7. Caso “Cuenca del Mazán”; 8. Caso “CETICOS”; 9. Caso “Cordillera Escalera”; 10. Caso “Punta
Hermosa”; 11. Caso “Valle de Pescadores”; 12. Ideas finales.
1. IDEAS PRELIMINARES.
En un estudio anterior1, hemos precisado las diversas instituciones de Derecho
Ambiental identificadas y desarrolladas en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, destacando entre estas la Constitución Ecológica, los Recursos Naturales, el Medio Ambiente, el Derecho a gozar de un medio ambiente equilibrado y adecuado, el carácter difuso del mismo, los Principios de Prevención y Precautorio, entre otros temas. Así, logramos responder diversas preguntas planteadas al inicio del trabajo realizado2. Pero allí no quedó todo, pues la principal conclusión del estudio efectuado, fue la formulación de nuevas interrogantes.
¿Y cuáles fueron estas nuevas preguntas? Fueron tres: ¿las sentencias del Tribunal Constitucional mencionadas, han colaborado con una mayor efectividad de las instituciones del Derecho Ambiental?, ¿han permitido un mayor respeto a nuestro medio ambiente y, por ende, un mejor ejercicio del derecho a gozarlo equilibrada y
El autor es Abogado y Magíster en Derecho Civil, Título y Grado conferidos por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, así como Profesor en la Unidad de Postgrado de dicha casa de estudios. Es autor de los libros “Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo” (Ediciones Legales, 2010), “Jurisprudencia Contencioso-Administrativa Comentada” (Jurista Editores, 2011) y de varios artículos publicados en la Revista Jurídica del Perú, Gaceta Constitucional, Actualidad Jurídica, entre otras. Dirige los blogs “Derecho Administrativo” (http://javierjimenezperu.wordpress.com/) y “Turismo
en el Perú (http://javierjimenezturismoperu.wordpress.com/).
N. del A. : Salvo cuando se indique expresamente, las letras negritas y los subrayados en éste trabajo son agregados del autor, y tienen la finalidad de apoyar al lector en la lectura y comprensión del mismo.
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JIMÉNEZ VIVAS, Javier. “El Derecho Ambiental en la jurisprudencia constitucional. Instituciones de
Derecho Ambiental desarrolladas por el Tribunal Constitucional”. Revista Gaceta Constitucional, Gaceta Jurídica, Lima, T. 72, diciembre 2013, pp. 313-337.
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adecuadamente?, ¿qué tanto ha servido nuestra jurisprudencia constitucional a tales propósitos? Resumiendo: ¿cuál ha sido la verdadera eficacia de dichas sentencias?El presente trabajo se avoca a responder estas preguntas. Para ello, ordena temporalmente varias de las sentencias del Tribunal Constitucional que sustentaron nuestra primera entrega, y analiza cada una de éstas. El análisis que proponemos, empieza presentando el caso, realiza un resumen de los aspectos centrales de la controversia relacionados a temas medioambientales, expone el fallo acordado por el Tribunal Constitucional, y detalla los alcances y los efectos del mismo; todo ello, dentro del marco descrito por los principios del Derecho Ambiental, por las instituciones desarrolladas por la jurisprudencia constitucional -expuestas en el trabajo anterior-, y por la normatividad aplicable a la materia.
Así estructurado, nuestro análisis nos permitirá establecer los verdaderos alcances y efectos de la jurisprudencia constitucional respecto a la conservación del medio ambiente y al respeto del derecho a gozarlo de manera equilibrada y adecuada, es decir, saber cómo y en qué medida el Tribunal Constitucional está promoviendo el valor constitucional y el derecho fundamental mencionados. Veamos.
2. CASO “HUMEDALES DE VILLA MARÍA”
Con fecha 06 de noviembre de 2002, el Tribunal Constitucional dictó sentencia en el Expediente N° 0018-2001-AI/TC (en adelante, caso HUMEDALES DE VILLA MARÍA)3. Se trata de la Acción de Inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de Abogados del Santa contra la Ordenanza Municipal N° 016-2001-MSP, emitida por la Municipalidad Provincial del Santa-Chimbote.
Los cuestionamientos contra la referida norma municipal eran los siguientes: 1) Atentar contra el carácter o naturaleza de bien intangible, inalienable e imprescriptible del Parque Metropolitano Humedales de Villa María, toda vez que, contraviniendo los artículos 51°, 70° y 73° de la Constitución, la Ley N.° 26664, la Resolución Suprema N.° 201-69-VI-DE, y los artículos 56° y 58° del Reglamento de Acondicionamiento Territorial, Desarrollo Urbano y Medio Ambiente (aprobado por Decreto Supremo N.° 007-85-VC), se modificaron sus límites y se redujo su área delimitativa, de 630 a 471.29 hectáreas; 2) Efectuar cambios de zonificación y modificaciones sustanciales del Plan Urbano o Plan Director de Chimbote, aplicando ilegalmente un tratamiento no permitido para los parques ya existentes, dado su carácter de intangible, y por tanto, no modificable; 3) Vulnerar los derechos de las personas a la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así como de gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de sus vidas, garantizados en los artículos 2°, inciso 22), y 3° de la Carta Magna, ya que el parque constituía una zona recreacional y, ahora, se ha convertido en zona de comercio intensivo; entre otros temas.
El Tribunal desestimó los dos primeros argumentos, ingresando a analizar la tercera vulneración demandada. Dicha evaluación, se realizó a través de tres razones, que arrojaron una conclusión.
La primera razón, formulada a partir del fundamento 7 de la sentencia, indica que el derecho a gozar de un medio ambiente previsto en la mencionada norma constitucional, parte de la premisa de considerar al medio ambiente como:
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“(…) el conjunto total, sistemático y dinámico de los elementos constitutivos del concepto de medio ambiente. La interacción de dichos elementos genera la noción de medio ambiente ‘equilibrado’.”4
La segunda razón, surge del fundamento 8 de la sentencia, conforme a lo cual:
“(…), no es suficiente la interacción equilibrada de los componentes del medio ambiente. El mencionado derecho tiene una segunda premisa: la obligación del Estado y de los particulares de conservar los elementos que componen el medio ambiente (protección estática) y de proteger sus naturales interrelaciones (protección dinámica). Solo así podemos referirnos a un medio ambiente ‘adecuado’.” 5
La tercera razón, parte de la valoración del silencio de la Municipalidad demandada como aceptación de una puntual afirmación de la parte demandante, y está contenida en el fundamento 11 de la sentencia, según lo cual:
“La demandada no ha contradicho la alegación del recurrente, según la cual la Ordenanza Municipal impugnada habría dispuesto la reducción del área del Parque Metropolitano Humedales de Villa María; antes bien, confundiendo la naturaleza de los bienes protegidos por el derecho reconocido en el inciso 22) del artículo 2° de la Constitución y los alcances de la última parte del artículo 73° de la Norma Fundamental (“[...] Los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico”), ha pretendido justificar la reducción del área del Parque Metropolitano, argumentando que se trata de una competencia que, cuando se expidió la ordenanza cuestionada, le era propia.
Por tanto, resta absolver la siguiente cuestión: ¿Forma parte del contenido constitucionalmente protegido del inciso 22) del artículo 2° de la Constitución evitar la reducción del área de los denominados parques metropolitanos? La respuesta de esta interrogante, desde luego, no puede darse de espaldas a lo que nuestro ordenamiento califica como “parques metropolitanos”.
Conforme al artículo 9° del Decreto Supremo N.° 04-95-MTC, se entiende por “parques metropolitanos” aquellos “grandes espacios dedicados a la recreación pública, activa o pasiva, generalmente apoyados en características paisajistas o de reservas ecológicas, cuyas funciones y equipamiento se dirigen al servicio de la población de un área metropolitana”.
Según se ha sostenido (…), el denominado Parque Metropolitano Humedales de Villa María no sólo es un espacio dedicado a la recreación pública, activa o pasiva, sino que es asiento de reservas ecológicas, como los denominados pantanos, a los que se hace mención en los documentos antes citados.
En consecuencia, el Tribunal Constitucional considera que una de las prestaciones estatales que se derivan del inciso 22) del artículo 2°, de la Constitución, es aquella en la que el legislador (nacional, regional o local), dentro de sus deberes de conservar y prevenir el ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de las personas, mantiene in totum el área de un parque metropolitano con las características ecológicas de las que goza el denominado Humedales de Villa María. A mayor abundamiento, es necesario
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JIMÉNEZ VIVAS, Javier. Ob. Cit., p. 321.
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subrayar que el legislador se encuentra obligado a prevenir que dicho espacio no sea objeto de reducción territorial.
En lo que queda de estas zonas ecológicas, no cabe que, so pretexto de regular una materia que por mucho tiempo no lo fue, los gobiernos locales como la demandada, puedan considerarse autorizados para revertir la condición natural de estos espacios ecológicos. Como antes se ha manifestado, lejos de suponer la aceptación de una situación de hecho como irreversible, se encuentra la obligación, dentro del ámbito de sus competencias, de adoptar todas las medidas necesarias para conservarlas”.6
Las tres razones expuestas, llevaron al Tribunal Constitucional a declarar fundada la demanda e inconstitucional la Ordenanza Municipal N° 016-2001-MSP de la Municipalidad Provincial del Santa-Chimbote. De esa manera, mediante la sentencia se dispuso la protección del área ecológica denominada Parque Metropolitano Humedales de Villa María, materializada en la conservación de su área; tarea esta última considerada una obligación del Estado en su rol legislador (en su función normativa), la cual es desempeñada por el Gobierno Nacional (el Congreso y el Ejecutivo a través de Decretos Legislativos), por los Gobiernos Regionales (Ordenanzas y Acuerdos) y por los Gobiernos Locales (Ordenanzas y Acuerdos). En ese sentido, podemos afirmar:
“(…) que el derecho al goce de un medio ambiente equilibrado y adecuado es el anverso de una moneda, que tiene en el reverso la obligación del Estado y los particulares de preservar dicho medio ambiente, visto como conjunto de elementos (visión estática) o como conjunto de interrelaciones (visión dinámica).” 7
3. CASO “NEXTEL DEL PERÚ”
Mediante sentencia dictada el 17 de marzo de 2003 en el expediente N°
0964-2002-AA/TC de fecha 17 de marzo de 2003 (en adelante, caso NEXTEL DEL PERÚ)8.
Se trata de la demanda de amparo presentada por Alida Cortéz Gómez de Nano contra la empresa Nextel del Perú S.A., por violación de sus derechos a la paz, a la tranquilidad y a gozar de un ambiente sano.
El sustento central de la demanda, se expresa en los siguientes puntos: 1) En el lote colindante con su vivienda, trabajadores de la empresa NEXTEL DEL PERÚ S.A. habían instalado algunos equipos argumentando que contaban con el permiso del propietario del terreno para colocar una antena, por lo que denunció el hecho ante la Municipalidad de Ate, la que constató que la emplazada no contaba con las autorizaciones del Ministerio de Transportes; 2) El Ministerio de Transportes le comunicó que los permisos para la instalación de antenas y otros equipos requerían de un informe técnico independiente de la licencia general, los cuales, hasta la fecha, no han emitido ni el Ministerio ni la empresa demandada; 3) El 1 de febrero de 2001 solicitó oficialmente, mediante la Junta de Vecinos de Mayorazgo, a la Municipalidad que paralice las obras y exija la presentación de las autorizaciones requeridas, y al Ministerio de Transportes la emisión de un informe respecto de las autorizaciones
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http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/00018-2001-AI.html
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JIMÉNEZ VIVAS, Javier. Ob. Cit., p. 322.
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otorgadas a la empresa para efectuar dichos trabajos; 4) Defensa Civil emitió un informe desfavorable a la instalación de la antena en dicho lugar, por cuanto no se respeta la distancia recomendada por los organismos internacionales entre la instalación y las viviendas; 5) El domingo 4 de febrero de 2001, el personal de la empresa demandada, aprovechando que era día no laborable para la municipalidad, trabajó todo el día para colocar la antena, lo que constituye una clara desobediencia a la autoridad municipal y al Ministerio de Transportes, así como un peligro inminente de consumar un hecho que resulta perjudicial para la paz, la tranquilidad y la salud, ya que dichos equipos causan interferencia en otros aparatos eléctricos, incluidos audífonos y marcapasos; además, el campo electromagnético generado con la instalación de la antena daña directamente las neuronas cerebrales deteriorándolas paulatinamente; entre otros fundamentos.El caso que analizamos, fue resuelto por el Tribunal Constitucional centrando su examen en la afectación al derecho a gozar de un medio ambiente equilibrado y adecuado, y aplicando el principio precautorio, propio de los instrumentos internacionales, cuya incorporación en vía jurisprudencial -cabe resaltar-, fue la
novedad del presente caso9. Sigamos.
La sentencia del caso NEXTEL DEL PERÚ, asume como premisa las ideas que sirvieron para concluir el caso HUMEDALES DE VILLA MARÍA, al expresar en su noveno fundamento lo siguiente:
“(…), la Constitución no sólo garantiza que el hombre se desarrolle en un medio ambiente equilibrado, sino también alude a que ese ambiente debe ser “adecuado para el desarrollo de la vida humana”, lo que se traduce en la obligación del Estado, pero también de los propios particulares, de mantener las condiciones naturales del ambiente a fin de que el ser humano viva en condiciones ambientalmente dignas. En efecto, en el Estado democrático de derecho de nuestro tiempo ya no sólo se trata de garantizar la existencia de la persona o cualquiera de los demás derechos que en su condición de ser humano le son reconocidos, sino también de protegerla de los ataques al medio ambiente en el que esa existencia se desenvuelve, a fin de permitir que su vida se desarrolle en condiciones ambientales aceptables, (…)”.10
En su fundamento 10, la sentencia del caso NEXTEL DEL PERÚ lanza una premisa propia, que nos brinda nuevos matices acerca del derecho en cuestión:
“Tal derecho al ambiente equilibrado y adecuado participa tanto de las propiedades de los derechos reaccionales como de los derechos prestacionales. En su faz reaccional, éste se traduce en la obligación del Estado de abstenerse de realizar cualquier tipo de actos que afecten el medio ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida humana.
En su dimensión prestacional, impone al Estado tareas u obligaciones destinadas a conservar el ambiente equilibrado, las cuales se traducen, a su vez, en un haz de posibilidades, entre las cuales cabe mencionar la de expedir disposiciones legislativas destinadas a que desde diversos sectores se promueva la conservación del ambiente. Desde luego, no sólo supone tareas de conservación, sino también de prevención que se afecte a ese ambiente
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Cfr. ABAD YUPANQUI, Samuel. “El Derecho a gozar de un medio ambiente equilibrado y adecuado:
Las dificultades del proceso de amparo para su tutela”. En: Revista de Derecho Administrativo, Lima, N° 6, Año 3, p. 203.
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equilibrado. (…). Y es que si el Estado no puede garantizar a los seres humanos que su existencia se desarrolle en un medio ambiente sano, éstos sí pueden exigir del Estado que adopte todas las medidas necesarias de prevención que lo hagan posible. En ese sentido, este Tribunal estima que la protección del medio ambiente sano y adecuado no sólo es una cuestión de reparación frente a daños ocasionados, sino, y de manera especialmente relevante, de prevención de que ellos sucedan”.11
Pero su décimo primera consideración es más contundente:
“Respecto de la posible afectación del derecho a la salud y a un medio ambiente sano y adecuado a consecuencia de la propagación de ondas electromagnéticas, este Tribunal debe destacar que se trata de un tema en el que, desde un punto de vista científico, no existe actualmente consenso. Sí existe consenso, sin embargo, en que a través de la legislación correspondiente se establezca una serie de precauciones destinadas a evitar que la carencia de resultados satisfactorios en la investigación sobre el tema, no termine generando problemas irreversibles en la salud y el medio ambiente, y, en ese sentido, que en la medida de lo posible tales equipos y antenas se instalen en lugares donde la gente no pase prolongados periodos de tiempo. Forma parte de ese denominado “principio de precaución”, que el Estado prevea a través de medidas de regulación en la prestación de ese servicio público o mediante la regulación de la materia urbanística, que la instalación de tales equipos y antenas no se efectúe cerca de hospitales, escuelas o zonas residenciales, y que se asegure que los que operan en el mercado en la prestación del servicio público en referencia, compartan torres para reducir su número. Lo anterior, desde luego, no excluye que se puedan considerar otras medidas y, entre ellas, a título meramente enunciativo, que con fines de prevención, las empresas que operan con tales servicios, tengan como obligación prestar, directa o indirectamente, servicios médicos, estrictamente relacionados con los riesgos propios de los servicios que prestan”.12
El párrafo recién transcrito contiene el presupuesto del principio precautorio: la falta de certeza científica acerca de la efectiva generación de afectaciones a los derechos a la salud y al medio ambiente equilibrado y adecuado. También enuncia la respuesta precautoria: la falta de certeza antes mencionada no implica que no se asuman medidas a fin de evitar cualquier afectación. Ello coincide con la definición preliminar que hace la doctrina acerca del principio precautorio, según la cual:
“(…) el Principio Precautorio establece que la falta de certeza científica sobre la posible existencia de un daño al medio ambiente no debería ser considerada impedimento para tomar medidas que eliminen o reduzcan ese posible daño”.13
En ese sentido, el principio de precaución o precautorio sirvió al Tribunal Constitucional para dar forma a su conclusión, precisando una medida precautoria en su fundamento 12:
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Idem.
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Idem.
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“Precisamente, en ese deber de prevención que el derecho de contar con un medio ambiente sano y adecuado impone sobre los poderes públicos y dentro del cual hay que considerar al principio de precaución, es que el Tribunal estima que tales antenas y equipos, cuando no fuese posible su instalación en otras áreas que no sean las zonas residenciales, deben necesariamente colocarse distante de las viviendas. En el presente caso, la recurrente ha acreditado, mediante fotos, que la instalación cuestionada está extremadamente próxima a diversas viviendas y, además, pese a lo que se ha expuesto en el fundamento N.° 5 de esta sentencia, que la demandada no contaba con la autorización municipal para instalarlas. (…).
El hecho de que exista una necesidad de mejorar la prestación de ciertos servicios públicos no significa que ésta se satisfaga afectando los intereses de esos mismos ciudadanos o de otros distintos, como parece ocurrir en el presente caso. De ahí que el Tribunal considere que al no haber obtenido la emplazada la autorización municipal para la ejecución de la obra, no se ha acreditado técnicamente que ésta no representa una amenaza para los derechos fundamentales invocados por la recurrente”.14
Conclusión que sirvió al Tribunal para declarar fundada la demanda y ordenar a la empresa demandada el retiro de los equipos y antenas ubicadas en la avenida Prolongación Javier Prado N° 7069, manzana A, lotes 15 y 16, de la urbanización Mayorazgo, distrito de Ate-Vitarte, y que se abstenga, en el futuro, de ejecutar obras sin contar con la autorización municipal correspondiente.
4. CASO “CERRO QUILISH”
Toca ahora referirnos a la sentencia dictada en los expedientes acumulados N° 300, 301 y 302-2002-AA/TC con fecha 07 de abril de 2003 (en adelante, caso CERRO QUILISH)15, que resolvió los Recursos Extraordinarios interpuestos en los siguientes expedientes: Expediente N° 300-2002-AA/TC (Minas Conga S.R.L.); Expediente N° 301-2002-AA/TC (Sociedad Minera de Responsabilidad Limitada Chaupiloma Dos de Cajamarca); y Expediente N° 302-2002-AA/TC (Minera Yanacocha S.R.L.), contra las sentencias emitidas por la Sala Especializada en lo Civil de la Corte Superior de Cajamarca, que declararon improcedentes las acciones de amparo presentadas.
Mediante sus respectivas demandas, las empresas indicadas solicitaron al órgano jurisdiccional que: 1) Se declare inaplicable la Ordenanza Municipal N.° 012-2000-CMPC, mediante la cual se declaró el cerro Quilish y las microcuencas de los ríos Quilish, Porcón y Grande como Zona Reservada Protegida Municipal Provincial, la misma en la que los recurrentes ejercitan su derecho a la exploración y explotación de recursos minerales; y 2) El cese inmediato de todos los actos subsecuentes con los que se pretende hacer efectiva la referida ordenanza.
El sustento común de las demandas formuladas, señala que la Municipalidad de Cajamarca no sería competente para declarar zona reservada alguna, ya que dicha
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Idem.
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atribución le correspondería única y exclusivamente al Poder Ejecutivo y que la ordenanza cuya inaplicación se solicita, al ser de naturaleza autoaplicativa, vulneraría sus derechos de propiedad y a la libertad de trabajo. Las empresas mineras también, señalan que, debido a su condición de concesionarias de derechos mineros, están protegidas por la Constitución y la Ley General de Minería; y que la Ordenanza Municipal antes mencionada sería inconstitucional, en la medida en que no contaría con sustento legal alguno y que habría sido emitida sobre la base de una premisa que sólo se aplica a personas naturales, como es el principio de que nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe.El Tribunal Constitucional resolvió el caso también a partir de la fijación de algunas premisas. La primera premisa fue la identificación de los propósitos de la Declaración de Áreas Naturales, los cuales son los siguientes: 1) Asegurar la continuidad de los procesos ecológicos y evolutivos dentro de áreas suficientemente extensas y representativas de cada una de las unidades ecológicas del país; mantener muestras de los distintos tipos de comunidad natural, paisajes y formas fisiográficas, en especial de aquellos que representen la diversidad única y distintiva del país; evitar la extinción de especies de flora y fauna, en especial aquellas de distribución restringida o amenazadas, así como impedir la pérdida de la diversidad genética; mantener y manejar los recursos de la flora silvestre, de modo que aseguren una producción estable sostenible; y manejar los recursos de la fauna, incluidos los recursos hidrobiológicos, para la producción de alimentos y como base de actividades económicas, incluyendo las recreativas y deportivas; 2) Mantener la base de recursos, incluyendo los genéticos, que permita desarrollar opciones para mejorar los sistemas productivos, encontrar adaptaciones frente a eventuales cambios climáticos perniciosos y servir de sustento para investigaciones científicas, tecnológicas e industriales; 3) Proteger, cuidar o mejorar sitios de reproducción o de refugio, rutas de migración, fuentes de agua o de alimento en épocas críticas, sitios frágiles, monumentos y sitios históricos en coordinación con las autoridades competentes; conservar formaciones geológicas y geomorfológicas, y asegurar la continuidad de los servicios ambientales que prestan.
La segunda premisa fue determinar que, el artículo 78 del Decreto Supremo N° 038-200-AG expresamente establece que los Gobiernos Locales pueden determinar, sobre la base de sus planes de ordenamiento territorial y en el exclusivo ámbito de su competencia y jurisdicción, las áreas destinadas a complementar las acciones de conservación de la diversidad biológica, de recreación y educación a la población de su jurisdicción, siempre que no estén comprendidas en los ámbitos de las Áreas Naturales Protegidas iniciando un procedimiento que debe culminar con la inscripción del Área de Conservación Municipal en el registro de la materia. Lo anterior, tiene amparo en el artículo 191 de la Constitución Política, que reconoce la autonomía política, económica y administrativa de las Municipalidades, y del inciso 3) del artículo 65 de la Ley N° 23853, Ley Orgánica de Municipalidades, que rescata como una de sus funciones, el velar por la conservación de la flora y fauna locales, y la promoción de las acciones necesarias para el desarrollo, aprovechamiento racional y recuperación de los recursos naturales.
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Minero, el establecimiento de áreas naturales protegidas no tiene efectos retroactivos ni afecta los derechos adquiridos con anterioridad a la creación de éstas.Las premisas así esbozadas, permitieron al Tribunal Constitucional llegar en su fundamento 11 –integrado en el fallo-, a la siguiente conclusión:
“(…). En consecuencia, este Tribunal declara que las empresas recurrentes tienen expedito su derecho a realizar las labores de prospección y exploración sobre las concesiones otorgadas en su favor.
En atención a que el derecho a la libertad de trabajo se ejerce con sujeción a la ley, y ante la eventualidad de que, posteriormente, la actividad minera de explotación pudiera provocar daños intolerables en el ambiente y, lo más importante, afectar la vida y salud física de las poblaciones aledañas al cerro Quilish, se debe realizar, previamente a la explotación, un completo estudio de impacto ambiental, a ejecutarse por empresas o instituciones debidamente certificadas y que ofrezcan absoluta imparcialidad y contar con las autorizaciones gubernamentales que la ley exige.
La autoridad estatal encargada de solicitar y aprobar los estudios de impacto ambiental vinculados a las labores de explotación, deberá exigir no sólo el cumplimiento de las pautas generales previstas en el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, sino que, además consignará otras a seguir que sean necesarias para la defensa de los derechos fundamentales y demás bienes que la Constitución reconoce y defiende, para lo cual solicitará la opinión de las municipalidades correspondientes”.16
De esa manera, el Tribunal Constitucional resolvió aplicando el Principio de Prevención, el cual consiste en reducir, limitar y controlar las actividades que puedan dañar el medio ambiente; para lo cual se sirve de las Políticas Nacionales de Prevención y sobretodo de los Instrumentos de Gestión Ambiental. Entre estos últimos figuran los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), que son instrumentos que contienen una descripción de la actividad propuesta y de los efectos de tal actividad en el medio ambiente; y que aparecen expresamente incluidos en la sentencia expedida.
Sobre las Evaluaciones de Impacto Ambiental, podemos agregar que se sitúan en el grupo de instrumentos de gestión denominado “instrumentos de licencia”, pues su cumplimiento permite al final la obtención de una certificación ambiental, de una licencia o de una autorización para la realización de actividades de extracción o explotación de recursos naturales17.
Hechas estas precisiones conceptuales, y volviendo al caso CERRO QUILISH, encontramos en éste una interesante aplicación del Principio de Prevención, la cual, ante la necesidad de aplicar medidas preventivas frente a las actividades mineras de prospección y explotación, identifica las variables “tiempo”, “gestión ambiental” e “implementación”, resolviendo las mismas con la aplicación temporalmente anterior de un Instrumento de Gestión Ambiental respecto al inicio de las actividades mineras, gestionado por entidades calificadas e imparciales, e implementado por las autoridades competentes a partir de la consideración del ordenamiento jurídico como un mínimo exigible, pudiendo formular mayores requisitos a los previstos en éste.
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http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/00300-2002-AA%2000301-2002-AA%2000302-2002-AA.html
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Cfr. LANEGRA QUISPE, Ivan. “Haciendo funcionar al Derecho Ambiental: Elección y diseño de los
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5. CASO “DEPÓSITOS QUÍMICOS MINEROS”
A través de la sentencia expedida el día 20 de noviembre de 2004 en el expediente N° 1752-2004-AA/TC (en adelante, caso DEPÓSITOS QUÍMICOS MINEROS)18 el Tribunal Constitucional resolvió el recurso extraordinario presentado por Elizabeth Ponce Pescorán y otros, contra la resolución dictada el 16 de marzo del 2004 por la Segunda Sala Especializada en lo Civil de la Corte Superior de Justicia del Callao, que declaró improcedente su demanda, dirigida contra la Municipalidad Provincial del Callao y la empresa Depósitos Químicos Mineros S.A., mediante la cual se solicitó: 1) Que el municipio se abstenga de emitir la licencia de funcionamiento para la planta de almacenamiento de productos químicos líquidos de la codemandada; y 2) Que la empresa se abstenga de realizar cualquier operación de almacenamiento de productos químicos líquidos e hidrocarburos en su local ubicado en jirón Huáscar N.° 251, Urbanización Chacaritas, Callao.
Señalaron los accionantes en su demanda, que mediante estos actos se amenaza gravemente los derechos a la vida, a la salud y a vivir en un ambiente adecuado, puesto que el terminal está ubicado en una zona que no le corresponde, al lado de los barrios fiscales Nos 1 y 3 de la Urbanización Chacaritas del Callao y del Asentamiento Humano Puerto Nuevo. Afirmaron también los demandantes, que el estudio de impacto ambiental presentado por Depósitos Químicos Mineros S.A. para obtener las autorizaciones correspondientes de la Municipalidad Provincial del Callao ha sido cuestionado mediante dos informes de la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI). De otro lado, sostienen que al almacenarse productos químicos líquidos altamente tóxicos e inflamables como ácido sulfúrico, ácido fosfórico y ácido nítrico, entre otros, si el terminal explotara, destruiría todo lo existente en un radio de 500 metros o más, produciendo una nube ácida y venenosa que acabaría con la vida o, cuando menos, afectaría gravemente a la salud; añadiendo que varios de los tanques tienen venteo a la atmósfera, razón por la cual los vecinos de la planta no podrían evitar, durante sus operaciones regulares, inhalar los gases provenientes del ácido sulfúrico con graves riesgos de intoxicación.
Siendo dos los pedidos contenidos en la pretensión de los demandantes, el Tribunal Constitucional procedió a analizar los detalles de cada una de las dos, elaborando los siguientes razonamientos.
En cuanto al primer pedido, el Colegiado realizó tres comprobaciones. Primero, consideró que el Estudio de Impacto Ambiental presentado por Depósitos Químicos Mineros S.A. a las autoridades, con el fin de obtener las autorizaciones correspondientes para la construcción del terminal, fue aprobado por la Dirección de Asuntos Ambientales del Ministerio de Industrias y contó con la opinión técnica favorable de la Dirección General de Asuntos Ambientales del Ministerio de Energía y Minas. Segundo, observó que luego de las inspecciones correspondientes, con fecha 13 de febrero de 2003, la Municipalidad Provincial del Callao otorgó el Certificado de Evaluación Ambiental N° 013-2003, el cual de acuerdo al Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) de la Municipalidad, constituye uno de los requisitos para el otorgamiento de la Licencia de Funcionamiento; así, cumplido ese y otros requisitos, la Municipalidad otorgó la licencia dentro de las competencias
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regulares que corresponde a los Municipios como consecuencia natural del previo otorgamiento de la Licencia de Construcción y de la construcción de la planta. Y tercero, que conforme al Certificado de Zonificación de fecha 26 de noviembre de 2002, el terminal de Depósitos Químicos Mineros S.A. está en una zona de industria elemental y liviana I1-I2, conforme al Plan Urbano Director proyectado al año 2010, que fuera aprobado por la Ordenanza Municipal N.° 000018, del 5 de octubre de 1995; advirtiéndose del expediente que ni los hechos ni las condiciones han variado desde la fecha del otorgamiento de la Licencia de Construcción y de la construcción del terminal, habiendo cumplido la codemandada Depósitos Químicos Mineros S.A. los requisitos para la construcción del terminal instalándose en la zona que le corresponde. De acuerdo a lo anterior, tanto el Estudio de Impacto Ambiental, el otorgamiento de la Licencia de Funcionamiento, y la zonificación del terminal construido por la empresa, cumplieron con las exigencias legales y reglamentarias, motivo por el cual el Colegiado desestimó el primer pedido.Respecto al segundo pedido, el Tribunal Constitucional analizó si la amenaza demandada es cierta y de inminente realización, es decir, si en efecto pone en peligro la vida y la salud de los pobladores. Para acreditar dicha amenaza, los demandantes presentaron el Informe Técnico de la Inspección Técnica de Seguridad en Defensa Civil Multidisciplinaria sobre el Terminal de Almacenamiento Depósitos Químicos Mineros DQM S.A., del 10 de marzo de 2003, elaborado por el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), el cual concluye acerca de la situación de riesgo potencial por desastres de origen natural, que no se conoce la ocurrencia de desastres en la zona donde se ubica el Terminal de DQM S.A. en los últimos 50 años; pero, existe la posibilidad de la ocurrencia de sismos y tsunamis, debido a que la costa peruana se encuentra en el Cinturón de Fuego del Pacífico. Sobre posibles desastres de origen tecnológico, indica que no se conoce la ocurrencia de desastres tecnológicos en la última década, pero que existe un riesgo potencial de ocurrencia de algún accidente portuario (incendios, derrames), y debido a la proximidad del Terminal DQM al puerto del Callao, señala que ello deber ser considerado en la Planificación y Respuesta de Emergencias o en los Planes de Ayuda Mutua. Sin embargo, el Informe presentado no contiene fundamentos técnicos acerca de sus conclusiones.
A partir de ello, el Tribunal en su fundamento 17 formula como primera conclusión:
“(…) que no se ha acreditado que la amenaza de los derechos constitucionales de los demandantes sea cierta, porque no se tiene un conocimiento seguro y claro de que pueda producirse un peligro potencial, más aún cuando se trata de un informe preliminar que ha sido observado y que el INDECI ha dispuesto que se emita un nuevo informe técnico. Del mismo modo, la amenaza no es inminente, ya que no se ha demostrado que esté por suceder o en proceso de ejecución. En suma, se trata de una probabilidad que deberá reducirse con las debidas medidas de prevención y de seguridad para reducir al mínimo el riesgo que existe en este tipo de actividades”.19
Lo anterior, sirvió al Tribunal Constitucional para declarar infundada la demanda. Sin embargo, toma la última idea citada y la enlaza con la noción de “responsabilidad social de la empresa” en sus fundamentos 21 y 22, señalando lo siguiente:
19
12
“21. En efecto, el Tribunal Constitucional reconoce las actividades realizadas por Depósitos Químicos Mineros S.A. a favor de la población, tales como la ayuda en el pintado de sardineles, postes, bancas y la contribución a la celebración de la Navidad del año 2003. Sin embargo, dada la envergadura del terminal, de la naturaleza de las operaciones que realiza, el impacto social que implica, y la inversión efectuada, que, según la codemandada, asciende a 25 millones de dólares, así como las consecuencias negativas que genera para la población aledaña vivir en las proximidades de un terminal de depósitos químicos a granel, este Colegiado opina que la población debe participar en el contexto de un programa de responsabilidad social de la empresa.
22. El concepto de responsabilidad social de la empresa que, por ejemplo, se maneja en las instituciones de la Unión Europea alude a la relación de las empresas con las preocupaciones sociales y medioambientales a través de sus actividades comerciales. En el caso de Depósitos Químicos S.A., esta vinculación es clara por las actividades que realiza. Ser socialmente responsable no significa solamente cumplir plenamente las obligaciones jurídicas, sino también ir más allá del cumplimiento invirtiendo en el entorno local y contribuyendo al desarrollo de las comunidades en que se inserta, sobre todo de las comunidades locales”.20
Acerca de la responsabilidad social de los particulares y de las empresas que desarrollen actividades económicas, podemos decir que en una economía social de mercado, los actores económicos cuentan con una serie derechos y garantías que respaldan sus actividades lucrativas, sin embargo, también están sujetos al cumplimiento de determinadas obligaciones para con el Estado y las distintas poblaciones del país (como es el caso de la obtención de la “licencia social” por parte de los grupos humanos en cuyos territorios se proyecta ejecutar actividades económicas), orientadas a la protección del medio ambiente; de tal manera que la legitimidad constitucional de sus actividades empresariales dependerá del cumplimiento de dichas obligaciones, siendo ésta la única manera de garantizar que tales actividades armonicen con el goce del derecho a un medio ambiente equilibrado y adecuado, y de otros derechos conexos, como la salud o la tranquilidad.21
Volviendo a la Sentencia, y a partir de lo anterior, en su fundamento 24 (integrado en el fallo), recurrió el principio precautorio para formular las siguientes medidas:
“A) Que la Municipalidad Provincial del Callao, en coordinación con el Ministerio de Salud, dentro del marco de su sistema de gestión ambiental local y en concordancia con el relativo al sistema ambiental nacional y regional, realice inspecciones periódicas en el terminal de Depósitos Químicos Mineros S.A. a fin de prevenir cualquier tipo de contaminación ambiental.
B) Que Depósitos Químicos Mineros S.A. efectúe un estudio integral de seguridad que abarque necesariamente las zonas pobladas aledañas a las instalaciones de dicha empresa y que lo presente a la Municipalidad Provincial del Callao y al Instituto Nacional de Defensa Civil en el plazo de cuatro meses. C) Que el Instituto Nacional de Defensa Civil y la Municipalidad Provincial del Callao lleven a cabo inspecciones periódicas a fin de comprobar si Depósitos Químicos Mineros S.A. cumple con las medidas de seguridad recomendadas en el estudio integral que debe efectuar conforme al párrafo
20
Idem.
21
13
precedente, y con las que recomienden el INDECI y la Municipalidad Provincial del Callao.
D) Que la Municipalidad Provincial del Callao mantenga permanentemente abiertas los canales de participación que prevé la Ley Orgánica de Municipalidades, con objeto de conocer las preocupaciones de los vecinos en los aspectos de seguridad y medio ambiente relativos al funcionamiento del Terminal de Depósitos Químicos Mineros S.A., y que esta empresa elabore y ponga en marcha un programa de responsabilidad social en los términos del fundamento 22 de la presente sentencia, con la finalidad de disminuir las consecuencias negativas que significa vivir en las cercanías de dicho terminal.”
Cerrando sus sugerencias en el fundamento 25 (también incluido en el fallo), según el cual:
“Solo así, cumpliéndose tales exhortaciones, podrá entenderse como legítimo el funcionamiento del terminal, lo que garantizará que no se vulneren o amenacen los derechos constitucionales invocados. En caso contrario, la Municipalidad Provincial del Callao deberá tomar las medidas que la Ley Orgánica de Municipalidades contempla para, incluso, suspender la licencia de funcionamiento si no se cumple lo dicho en el fundamento precedente.”
Cabe agregar dos cosas. Primero, que en sus fundamentos 24 y 25, el Tribunal Constitucional reafirma y respalda el ejercicio de las competencias fiscalizadoras de la Municipalidad involucrada en materia de seguridad y de protección medioambiental; y Segundo, empodera a la sociedad civil en la misma materia, al disponer con carácter permanente la existencia de un mecanismo de participación de los ciudadanos, para que éstos -en su calidad de titulares de un mismo interés difuso-, puedan ejercer un control ciudadano sobre las actividades de la empresa.
Finalmente, sobre las medidas dispuestas, vale precisar que no provienen de un recurso al Principio de Prevención, bajo el cual el riesgo o la probabilidad de afectación a los derechos está plenamente determinada; sino que son auténticas medidas derivadas del principio precautorio, ya que pese a actuarse todos los medios al alcance, no fue posible descartar la probabilidad de una afectación22.
6. CASO “PRAXAIR DEL PERÚ”
Otro caso importante fue resuelto por el Tribunal Constitucional mediante la sentencia del 13 de abril del 2005, en el Expediente N° 3510-2003-AA/TC (en adelante, caso PRAXAIR PERÚ)23, sobre recurso extraordinario interpuesto por Julio César Huayllasco Montalva contra la sentencia de la Sexta Sala Civil de la Corte Superior de Justitica de Lima, de fecha 13 de mayo del 2003, que declaró infundada la acción de amparo que presentó contra la empresa PRAXAIR PERU S.A., y, en consecuencia, solicita que dicha empresa se abstenga de proseguir sus actividades hasta que no se tomen las medidas pertinentes para evitar que se sigan vulnerando los derechos invocados en la demanda.
22
Cfr. Ídem., p. 335.
23
14
Tales derechos, fueron la integridad psíquica y física, la protección a la salud y el goce de un medio ambiente equilibrado, los cuales se habrían visto afectados por la contaminación producida por las actividades industriales de la demandada, que en general comprometen el derecho a la salud y la integridad física y psíquica de los vecinos de las urbanizaciones Santa Cecilia, San José y San Joaquín, del Distrito de Bellavista (Provincia Constitucional del Callao), y el derecho a la protección del medio ambiente de dichas personas; todo como resultado de los productos químicos emanados de las instalaciones industriales de la empresa demandada.Para resolver el caso, el Tribunal Constitucional apreció los varios medios probatorios presentados en sede judicial, destacando entre estos: 1) Una relación de cincuenta y cinco (55) personas afectadas en su salud, con enfermedades bronquiales, asma, rinitis, alergias y otras atribuidas a las emanaciones producto de las actividades industriales contaminantes de la empresa PRAXAIR PERU S.A.; 2) Copia legalizada, tres certificados médicos que acreditarían daños a la salud de determinados vecinos de la zona; 3) El Informe Nº 410-2000/DEEMA preparado por la Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA) del Ministerio de Salud, a partir de la inspección practicada el día 4 de febrero del 2000, a solicitud de la Fiscalía Provincial de Prevención del Delito del Callao, en la cual se concluyó que “las actuales condiciones de operación de la Planta de la empresa PRAXAIR generan emisiones blanquesinas cuya composición se desconoce, las cuales originan situaciones de malestar en el entorno vecinal, por tal razón la empresa deberá realizar los estudios pertinentes para controlar y/o atenuar estas emisiones”; 4) El Informe Técnico del Colegio de Biólogos del Perú, emitido a solicitud de este Colegiado, según el cual luego de haberse realizado una constatación
en la zona donde se ubica la empresa demandada, se ha observado que “existe una
constante presión ambiental sobre el entorno, que se observa a simple vista en las áreas verdes circundantes a la fábrica PRAXAIR PERU S.A., la presencia de fumarolas de gases no inodoros y grises que causan una irritación inmediata en las mucosas y los ojos, desde los primeros minutos de permanencia, que existen evidencias de cenizas y hollín en varias de las casa visitadas, la existencia en todas las calles aledañas de una gran acumulación de precipitados sólidos finos y gruesos (polvillo y arena blanca), entre otras observaciones similares; y 5) El Informe Técnico emitido por el Colegio Químico del Perú, respecto a “La contaminación atmosférica en las urbanizaciones Santa Cecilia y San Joaquín”, elaborado a solicitud de la Municipalidad distrital de Bellavista en el mes de enero del 2004, según el cual, tras realizarse diversos trabajos de campo, se pudo verificar que un entorno diferente y enrarecido, los sistemas de evacuación de emisiones gasesosas, continuas e intermitentes, con matices de color blanquecinos a pardos de ambas fábricas, que vistas por el flanco izquierdo forman un bloque continuo en el horizonte visual, percibiéndose en las cuadras cercanas ruidos y olores de diferente intensidad, cambiantes, probablemente, tanto por los factores de origen como por los inestables vientos; entre otros informes de monitoreo.
Por distintos motivos, propios a la naturaleza de cada medio probatorio enunciado, o por la falta de rigor y detalle científico en los fundamentos de los mismos, el Colegiado desestimó los documentos mencionados, posición que sustentó su decisión de declarar infundada la demanda24. Sin embargo, en su fundamento 16 se lee lo siguiente:
24
El Fundamento 18 concluye al respecto que: “En consecuencia, tomando en consideración los diversos
15
“En cuanto a la contaminación sonora, el actor señala que la emisión de ruidos resultante de la actividad industrial de la demandada sobrepasa los estándares previstos en el Reglamento de Estándares Nacionales de Calidad Ambiental para Ruido (ECASs), aprobado por D.S. N.º 085-2003-PCM. Efectivamente, de acuerdo con lo dispuesto por el citado reglamento, en la zona donde la accionada desarrolla sus actividades (Zona mixta), los niveles máximos de ruido son de 60 dB en horario diurno y 50 dB en horario nocturno. Frente a ello, tanto del informe de Diagnóstico Ambiental Preliminar – DAP (2001) como del Informe de Monitoreo Ambiental correspondiente al primer semestre 2004, se desprende que los niveles de ruido hallados en la mayoría de los puntos de medición, sobrepasan los estándares establecidos por el citado reglamento. El ruido puede constituir un elemento contaminante y, consecuentemente, afectar derechos fundamentales como el de la integridad, la salud y al medio ambiente. Las directrices marcadas por la Organización Mundial de la Salud sobre el ruido ponen de manifiesto las consecuencias que la exposición prolongada a un nivel elevado de ruidos tienen sobre la salud de las personas (hipertensión, deficiencias auditivas, apariciones de dificultades de comprensión oral, neurosis, perturbación del sueño, etc.), así como sobre su conducta social (incrementos de tendencias agresivas). Consecuentemente, corresponde a este Tribunal analizar si el ruido producido por las actividades industriales de la empresa demandada afecta, o no, los derechos anteriormente mencionados.”25
Y a continuación, en su fundamento 17 de la sentencia, se realiza un aporte central:
“Sin embargo, el actor no está tomando en cuenta que el referido Reglamento de Estándares Nacionales de Calidad Ambiental para Ruido, al tiempo que establece los estándares respecto a los niveles máximos de ruido en el ambiente que no deben excederse para proteger la salud humana, prevé también que en las zonas donde se presenten niveles superiores a esos estándares, “se deberá adoptar un Plan de Acción para la Prevención y Control de la Contaminación Sonora que contemple las políticas y acciones necesarias para alcanzar los estándares correspondientes a su zona en un plazo máximo de (5) años contados desde la entrada en vigencia del presente Reglamento” (Art. 10.- De los Plazos para alcanzar el estándar); adoptando así un criterio de progresividad”.26
Con base en tal razonamiento, el Tribunal en su Fundamento 19 (expresamente integrado en la parte resolutiva de la sentencia), aplica el Principio de Prevención de la siguiente manera:
“Este Tribunal no es ajeno al hecho de que si bien no existen elementos suficientes para que pueda emitirse una sentencia estimativa, dadas las actividades industriales de la accionada y su ubicación colindante con el Hospital Naval y la zona residencial de densidad media alta, se hace imprescindible, en atención a los principios de prevención y precaución, que el Estado adopte acciones positivas para asegurar la salud e integridad de la población asentada alrededor de la planta industrial de la demandada, y que
25
http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/03510-2003-AA.html
26
16
esta dé estricto cumplimiento a la normativa ambiental que rige sus actividades.” 27
Si bien se menciona al Principio Precautorio, la medida aplicada en el presente caso fue una de prevención, lo que aparece claramente establecido en los puntos 3 y 4 de la parte resolutiva:
“3. “Exhorta a los ministerios de Salud y de la Producción y a las municipalidades provincial del Callao y distrital de Bellavista, a que, a través de sus respectivos órganos competentes y dentro del marco de su sistema de gestión ambiental nacional, regional y local, realicen inspecciones periódicas en la empresa PRAXAIR PERU S.A., a fin de prevenir cualquier tipo de contaminación ambiental.
4. Exhorta al Ministerio de la Producción a que, a través de sus órganos competentes, realice un seguimiento permanente de las recomendaciones formuladas en los informes semestrales de monitoreo ambiental, y exija su cumplimiento a la empresa demandada.”28
Como vemos, luego de no haber acreditado la generación de impactos negativos relevantes contra la salud y el medio ambiente, el Tribunal Constitucional exhorta a las entidades competentes para que realicen periódicas inspecciones y una permanente fiscalización a la empresa PRAXAIR PERÚ S.A., medidas de prevención que recurren a los instrumentos de gestión ambiental, los cuales son suficientes para identificar algún margen de futura y eventual afectación a los derechos al medio ambiente y a la salud.
7. CASO “CUENCA DEL MAZÁN”
Con fecha 20 de abril de 2007, el Tribunal Constitucional dictó sentencia en el
Expediente N° 01206-2005-AA/TC (en adelante, caso CUENCA DEL MAZÁN)29,
originado en el Recurso Extraordinario presentado por la Asociación de Promotores de Salud del Vicariato San José del Amazonas “Blandine Masicote Perú” representada por Abraham Vílchez Muñoz, contra la sentencia expedida el 16 de diciembre del 2004 por la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Loreto.
Dicha sentencia declaró infundada su demanda dirigida contra el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) y el Gobierno Regional de Loreto, solicitando que se suspendan los concursos públicos de concesiones forestales convocadas y se excluya a la cuenca del Mazán de los mencionados concursos, por encontrarse zonificada como bosque de producción permanente, y por considerar que dichos actos constituyen una amenaza cierta e inminente de su derecho constitucional a un medio ambiente equilibrado y adecuado; solicita, asimismo, que se realicen los estudios para evaluar el impacto de tales actividades forestales.
Los demandantes argumentaron ante el Tribunal Constitucional, que mediante Resolución Suprema N° 262, de fecha 10 de junio de 1965, el Ministerio de Agricultura
27
Idem.
28
Idem.
29
17
declaró Zona Reservada para el Estado el sistema hidrográfico del río Mazán; que, posteriormente, mediante Resolución Ministerial N° 1349-2001-AG, de fecha 27 de diciembre del 2001, se aprobó la creación de bosques de producción permanente en el Departamento de Loreto (hoy Región Loreto), delimitando mediante Decreto Supremo N° 037-2003-AG, de fecha 10 de noviembre de 2003, las unidades de aprovechamiento en las cuencas del Mazán y Tacshacuracay; y que ello se ha hecho sin considerar la afectación que podría causar a los pueblos indígenas de la zona al no haberse realizado los estudios de impacto ambiental, ni haberse considerado la reserva de protección existente, amenazando, por ende, su derecho constitucional al goce de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida.El Tribunal Constitucional resolvió el proceso tomando como primera premisa
los criterios expuestos en las sentencias emitidas en los Expedientes N° 018-2002-AI/TC (caso HUMEDALES DE VILLA MARÍA) y N° 048-2004-018-2002-AI/TC (caso Regalías Mineras); en las cuales, a partir de una interpretación del artículo 2, inciso 22) de la Constitución, el Colegiado estableció que el derecho fundamental que sustentaba la demanda se encontraba configurado por los siguientes elementos: 1) el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado y, 2) el derecho a que dicho ambiente se preserve.30
La segunda premisa del razonamiento del Tribunal, fue el Principio de Prevención, al cual considera “como defensa del derecho a un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida”. Al respecto, indicó en su fundamento 6 que:
“Este principio garantiza que se tomen las medidas necesarias a fin de evitar que los daños al ambiente se generen o que, en caso se lleguen a producir, la afectación sea mínima. Es decir que, frente a un posible daño ambiental, se deben adoptar las medidas destinadas a prevenir afectaciones al ambiente. Y es que esta es una de las formas a través de las que se plantea preservar el derecho bajo análisis”.31
Agregando en su fundamento 10 lo siguiente:
“En suma, este principio de prevención se desprende de la faz prestacional inherente al derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado, lo que ha sido concretizado por el legislador ordinario. En tal sentido, es ineludible el deber del Estado de prevenir adecuadamente los riesgos ante los cuales se encuentra el ecosistema, así como los daños que se pueden causar al ambiente como consecuencia de la intervención humana, en especial en la realización de una actividad económica. Más aún, el principio de prevención obliga al Estado a ejecutar acciones y adoptar medidas técnicas que tengan como fin evaluar los posibles daños que se pueda ocasionar al medio ambiente.” 32
Frente a ello, luego de evaluar los medios probatorios ofrecidos, el Colegiado
consideró como tercera premisa, que no se había acreditado la vulneración o
amenaza de derecho constitucional alguno, toda vez que se han establecido los criterios técnicos de sustentabilidad ecológica y económica a efectos de realizar un aprovechamiento racional y sostenido del recurso forestal en las unidades sometidas a concurso público para su concesión a particulares.
30
El resumen de las principales ideas vertidas al respecto por el Tribunal Constitucional en ambas sentencias, lo puede revisar en: JIMÉNEZ VIVAS, Javier. Ob. Cit., pp. 321-322.
31
http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2007/01206-2005-AA.html.
32
18
Pero luego el Tribunal Constitucional consideró una cuarta premisa, la cual es
central en la decisión final, e inicia en su fundamento 21, donde indica que:
“No obstante ello y a pesar de la documentación presentada, no se aprecia que en los estudios técnicos efectuados por el INRENA se haya tomado en cuenta la Resolución Suprema N° 262. Tan sólo se advierte que en los escritos de contestación, los demandados alegan que las acciones realizadas por el INRENA no afectan el sistema hidrográfico de la cuenca del Mazán. No obstante, no adjuntan medio probatorio alguno que respalde tal afirmación.” 33
Es decir, la autoridad competente no tomó en cuenta la declaratoria realizada por el Ministerio de Agricultura, como Zona Reservada para el Estado el sistema hidrográfico del río Mazán; que antecedió a la creación de bosques de producción permanente en el Departamento de Loreto, realizada a través de la Resolución Ministerial N° 1349-2001-AG. Tal omisión tuvo para el Colegiado una grave consecuencia, detallada en su fundamento 22:
“Si bien es cierto que la competencia para llevar a cabo dichos trámites recae sobre el Ministerio de Agricultura y el INRENA, y que estos aducen haber cumplido con los procedimientos establecidos en la Ley N.° 28611 y su reglamento; al no haber tomado en consideración la Resolución Suprema N.° 262, el proceso de zonificación y de otorgamiento de concesiones por ellos iniciado ha omitido tomar en cuenta un elemento fundamental para definir su conveniencia, toda vez que, conforme al principio de prevención, se deben evitar los posibles daños que la explotación maderera pueda causar a la cuenca hidrográfica del Mazán.” 34
El recurso al Principio de Prevención, se intensifica respecto a los recursos forestales maderables en los fundamentos 24 y 25, que cierran la Sentencia:
“24. En suma, debe concluirse que, a pesar de las competencias otorgadas al INRENA y al Ministerio de Agricultura, el respeto de los derechos a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado (artículo 2, inciso 22 de la Constitución) y la preservación de la diversidad biológica (artículo 68 de la Constitución), imponen la obligación de no postergar el cuidado de otros aspectos del ambiente que pueden verse afectados por la explotación maderera efectuada bajo la supervisión de la administración.
25. La competencia otorgada a la administración no es una franquicia para que ésta descuide la protección y el cuidado de otras áreas del ambiente, conforme al principio de prevención, áreas que puedan verse afectadas por el acceso de particulares a los recursos forestales maderables, ni siquiera si ello hubiese sido aprobado en cumplimiento de las formalidades reglamentarias. Y es que, más allá del cumplimiento formal de las normas legales, debe considerarse la fuerza normativa de la Constitución, que en este caso ordena la protección del ambiente puesto en peligro.”35
A partir de ello, el Tribunal Constitucional decidió: “Declarar FUNDADA la
demanda; en consecuencia, déjese sin efecto toda concesión realizada por INRENA en
33
Idem.
34
Idem.
35
19
la cuenca del Manzán, debiéndose proceder a una nueva evaluación conforme al ordenamiento vigente”.
Como vemos, la Sentencia impone a las autoridades administrativas la obligación de prevenir cualquier afectación al medio ambiente y a los recursos forestales maderables proveniente de la actividad de terceros, aun cuando ésta se realice al amparo de los reglamentos pertinentes, pues la protección del medio ambiente tiene rango constitucional y, a partir de ello, también fuerza normativa; criterios que por encima del caso analizado, deben concurrir en la definición del contenido y de los alcances del Principio de Prevención.
8. CASO “CETICOS”
Con fecha 27 de agosto de 2008, se dictó la sentencia del Expediente N°
3610-2008-AA/TC (en adelante “caso CETICOS”)36
, resolviendo el Recurso de Agravio Constitucional presentado por World Cars Import, representado por don José Ojeda Dávila, contra la sentencia expedida por la Corte Superior de Justicia de Ica, que declaró improcedente la demanda de amparo, seguida contra el Ministerio de Economía y Finanzas y el Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción.
A través de dicha demanda, la empresa accionante solicitó: 1) La reposición de su derecho a importar vehículos automotores para el transporte de carga de las categorías N1, N2 y N3, y de pasajeros de las categorías M1, M2 y M3, con motores Diesel, sin límite de antigüedad; 2) El ingreso de dichos vehículos a cualquier Centro de Exportación, Transformación, Industria, Comercialización y Servicios (CETICOS), para su reacondicionamiento; y 3) Se le permita, alternativamente, ingresar sus mercancías por el Puerto del Callao, o a través de los CETICOS. Para dicho fin, solicitaban la inaplicación de las normas siguientes: a) El artículo 1 del Decreto Legislativo Nº 843; b) El artículo 1º del Decreto Supremo Nº 017-2005-MTC, c) El Decreto de Urgencia Nº 079-2000, d) El Decreto de Urgencia Nº 086-2000, e) El Decreto Supremo Nº 045-2000-MTC, f) El Decreto Supremo Nº 017-2005-MTC, y g) El Decreto Supremo Nº 042-2007-MTC. Según la demandante, las citadas normas vulneraban el principio de irretroactividad de la ley y los invocados derechos a la libre contratación y a la libertad de trabajo.
¿Cómo resolvió el Tribunal Constitucional? Pues lo hizo a partir de varias
premisas. La primera premisa fue la presentación de la “Constitución Ecológica”, tanto
en su concepción como en su triple dimensión subjetiva, objetiva y vertical-horizontal. De esa manera, el Colegiado no sólo identificó la noción de “Constitución Ecológica”, sino que además, estableció que el contenido de las relaciones entre Estado, individuo y sociedad que esta alberga, está constituido por derechos fundamentales que cuentan con todas las mismas características que los demás reconocidos en la Constitución.37
La segunda premisa empleada, fue la apreciación de las consecuencias generadas por la importación de vehículos usados sobre la salud y la vida de la población en el Perú. Para ello, analizó: 1) El Sétimo Informe de Observancia Pública
Estudio de Casos de Accidentes Fatales en Lima Metropolitana: Causas y Alternativas de Solución, elaborado por el Centro de Investigación y de Asesoría del Transporte
36
Recurso de agravio constitucional interpuesto contra la sentencia expedida por la Corte Superior de Justicia de Ica, que declaró improcedente la demanda; en los seguidos por World Cars Import, representado por don José Ojeda Dávila, contra el Ministerio de Economía y Finanzas y el Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción, sobre Proceso de Amparo (http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2008/03610-2008-AA.html).
37
