Como xestionar as solicitudesde asilo en Europa de maneira razoable e acorde a Dereito (unha de cada 113 persoas do mundo é desprazada pola forza)

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¿Cómo gestionar las solicitudes de asilo en Europa de manera razonable y acorde a Derecho?

(Una de cada 113 personas en el mundo es desplazada por la fuerza)

Cristina J. Gortázar Rotaeche, Profesora Ordinaria de Derecho Internacional. Cátedra Jean Monnet en Derecho de Inmigración y Asilo. Universidad Pontificia Comillas, Madrid

Encrucillada, noviembre 2016

I. Introducción: Las cifras mundiales de solicitudes de asilo y su desigual reparto

II. La ONU: La Declaración de Nueva York sobre refugiados y migrantes de 19 de septiembre 2016

III. La UE: La respuesta a la crisis de 2015. La reforma del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA)

IV. Valoración: ¿Cómo gestionar las solicitudes de asilo en Europa de manera razonable y acorde a Derecho?

I Introducción: Las cifras mundiales de solicitudes de asilo y su desigual reparto

A finales de 2015, el número de migrantes en el mundo asciende a más de 244 millones. De entre ellos, 65,3 millones son personas desplazadas por la fuerza1, de las

cuales 40,8 millones aún no han logrado alcanzar una frontera internacional. Esto significa que una de cada 113 personas en el mundo es desplazada por la fuerza2 y que

1 En este escrito utilizo indistintamente el término refugiado y migrante forzoso. Lo hago en el intento de reivindicar que la protección internacional debe alcanzar a tantos cuantos dejan su país de origen por razones graves y ajenas a su voluntad. Desafortunadamente, la clasificación existente que manejan habitualmente gobiernos e instituciones distingue entre refugiados y -mal llamados- inmigrantes económicos.

Así, en el estado actual de su evolución, el Derecho Internacional entiende que en los supuestos de refugio el Estado de origen ha dejado de proteger a la persona, se ha roto el vínculo Estado-ciudadano; la persona ha quedado desamparada y, por ello, el Derecho internacional acuña un estatuto de protección para ellos (los refugiados). En cambio, el propio Derecho internacional asume que en los casos de los denominados inmigrantes económicos

continúa el vínculo Estado-ciudadano, no obstante, dichas personas voluntariamente emigran para encontrar una vida mejor. ¿Es esto siempre así?

La dificultad estriba en la estrechez con la que el Derecho internacional define las causas que dan lugar a la condición de refugiado: dicho estatuto se aplica fundamentalmente a la persona con temores fundados de persecución por razones de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un grupo social determinado u opinión política y siempre que dicha persona haya logrado salir del país de persecución. Esta definición, recogida por la Convención de las Naciones Unidas sobre el estatuto del refugiado de 1951, no se adapta a los supuestos de los solicitantes de asilo existentes en la sociedad internacional de nuestro tiempo. Diversos esfuerzos, sobre todo en diferentes regiones del mundo, se han llevado a cabo para incluir en la protección internacional a los refugiados de la guerra y de las violaciones flagrantes y masivas de los derechos humanos. No obstante, la protección internacional aún no se ha ampliado para cubrir a los refugiados del clima, de los proyectos de desarrollo, de los desastres naturales, de la pobreza severa, etc. Y, por supuesto, tampoco alcanza a los denominados desplazados internos que no han conseguido aún cruzar una frontera internacional.

Por estos motivos resulta artificial la vigente clasificación que separa nítidamente a los refugiados de los migrantes económicos para dejar dentro de la segunda categoría a muchos migrantes forzosos. Me sumo a cuantos autores y organizaciones (entre ellos, de modo notable, la Iglesia católica y las iglesias en general) reivindican la protección internacional de todos los migrantes forzosos, cualquiera que sea la causa que origine su desplazamiento. y que buscan, asimismo, fórmulas para atender y proteger a quienes aún no han podido abandonar el Estado de persecución o desprotección. Esta tarea, si los esfuerzos de la comunidad internacional fueran conjuntos, responsables y solidarios, sería posible.

2ACNUR (2016) Tendencias Globales. Desplazamiento Forzado en 2015.

http://www.acnur.org/fileadmin/scripts/doc.php?file=fileadmin/Documentos/Publicaciones/2016/10627 (documento visitado el 4 de noviembre de 2016)

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si todos los desplazados forzosos habitaran en un único Estado, éste sería el número 21 del mundo por razón del tamaño de su población. De entre las personas reconocidas como refugiadas, más de la mitad son menores de 18 años. Además, otros 10 millones de personas son apátridas y carecen por ello de la protección y los derechos más básicos3.

En cuanto a la desigual distribución, cabe recordar que los seis países más ricos del mundo acogen apenas el 9% de los refugiados mundiales, mientras que la mayoría de los refugiados son hospedados por países en desarrollo4. No obstante, solo tres países

generan más del 50% de los refugiados del mundo; concretamente Siria (4,9 millones), Afganistán (2,7 millones) y Somalia (1,1 millón) Por su parte, los desplazados internos se centran en Colombia (6,9 millones), Siria (6.6 millones) e Iraq (4,4 millones), que acumulan el 44% del total de la cifra mundial5.

Es importante enfatizar la enorme proporción de desplazados que aún no han podido traspasar una frontera internacional y que, por ello, no pueden optar al reconocimiento de su estatuto de protección internacional: son más de los 2/3 del total de desplazados forzosos. A este respecto, el IDMC (Internal Displacement Monitoring Center) nos suministra los siguientes datos: durante 2015 se han creado 8,6 millones de nuevos desplazados internos por la violencia y los conflictos armados en un total de 28 países (solo en Yemen, Siria e Irak, más de la mitad de ellos).

Pero, además, (no contabilizados por las cifras de Naciones Unidas) solo en 2015 se han producido otros 19, 2 millones de nuevos desplazamientos debidos a otros desastres diferentes a la guerra y violencia generalizada (naturales o propiciados por el hombre) en 113 países (India, China y Nepal, entre los que representan las cifras más altas6.

II. La ONU: La Declaración de Nueva York sobre refugiados y migrantes de 19 de septiembre 2016

La Declaración de Nueva York de 19 de septiembre de 2016 sobre refugiados y migrantes no debe pasar desapercibida. Aunque se ha venido repitiendo que no ha producido resultados jurídicamente vinculantes, sin embargo, no hemos de minimizar su relevancia. Es cierto que su resultado más inmediato es una mera declaración (soft law, derecho no vinculante), no obstante, también lo fue en su día la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 (DUDH) y no mucho tiempo después apenas nadie

3ACNUR (2016) Figures at glance http://www.unhcr.org/figures-at-a-glance.html (documento visitado el 4 de noviembre de 2016)

4Oxfam Intermon (septiembre 2016) España suspende en la respuesta a la crisis mundial e desplazados.

De acuerdo con el análisis de Oxfam, Estados Unidos, China, Japón, Alemania, Francia y Reino Unido –es decir, los seis países más ricos y que representan más de la mitad de la economía global- acogieron en 2015 a un total de 2,1 millones de refugiados y solicitantes de asilo -apenas el 8,8% de la población refugiada a nivel mundial- ; mientras otros países como Jordania, Turquía, Pakistán, Líbano, Sudáfrica y los Territorios ocupados Palestinos acogen a más del 50% de las personas refugiadas y solicitantes de asilo, a pesar de que juntos representan menos de un 2% de la

economía mundial.

http://cdn27.hiberus.com/uploads/documentos/2016/09/15/documentos_informeespanasuspendecrisisrefugiados_823 9532d.pdf (documento visitado el 4 de noviembre de 2016)

5 Id

6 IDMC (2016).Global Report on Internal Displaced People. http://www.internal-displacement.org/globalreport2016/ (documento visitado el 4 de noviembre de 2016).

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dudaba de su carácter obligatorio; por recoger o por haber generado Derecho internacional consuetudinario y, por tanto, de obligado cumplimiento. Hoy, como es sabido, la DUDH de 1948 junto a los Pactos de 19667 constituye la Carta o Código de

Derechos Humanos de la comunidad internacional.

Una declaración no produce en Derecho internacional obligaciones por sí misma, pero muchas veces -y éste es, sin duda, el presente caso- recuerda, a los estados que la proclaman, las obligaciones internacionales pre-existentes y de obligado cumplimiento, quedando dichas obligaciones reforzadas y, cabría decir, renovadas. En la Declaración de Nueva York de 2016 los 193 miembros de la ONU reafirman y respetan plenamente:

-Los propósitos y principios de la Carta de de San Francisco;

-la DUDH de 1948y el resto de los tratados sobre Derechos Humanos en vigor;

- el Derecho internacional general y particular;

-el Derecho internacional de los derechos humanos;

-el Derecho internacional de los refugiados y

-el Derecho internacional humanitario, cuando fuera de aplicación.

De igual manera, los 193 estados, reconocen que: “Todas las personas que cruzan o tratan de cruzar las fronteras internacionales tienen derecho a las garantías procesales necesarias para evaluar su condición jurídica; asimismo, tienen derecho a que se determine si se les permite la entrada y permanencia en el país y a garantizar su derecho a la no devolución al país de persecución o riesgo para su vida o integridad”.

Además, y no menos importante, a la Declaración de Nueva York de 2016 se añaden dos anexos con el fin de adoptar para 2018 sendos Pactos internacionales: uno sobre migraciones forzosas (Anexo I de la Declaración: concertar en 2018 un Pacto mundial para los refugiados) y otro sobre migraciones voluntarias, fundamentalmente económicas (Anexo II de la Declaración: concertar en 2018 un Pacto mundial para la migración segura, ordenada y regular).

En mi opinión es prácticamente imposible que dichos pactos se alcancen en un par de años pero quizá sea un primer paso para, más adelante, lograr una gestión ordenada, justa y responsable de las migraciones tanto voluntarias como, sobre todo, forzosas8.

III. La UE: La respuesta a la crisis de 2015. La reforma del Sistema Europeo Común de Asilo

7 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado 16 de diciembre de 1966, Res. A.G. 2200 A (XXI), N.U., 21 Ses., Doc. U.N. A/6316 (1966), 999 S.T.N.U. 171 (entrada en vigor, 23 de marzo de 1976).

Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado 16 de diciembre de 1966, Res. A.G. 2200 A (XXI), N.U., 21 Ses., Doc. N.U. A/6316 (1966), 993 S.T.N.U 3 (entrada en vigor, 3 de enero de 1976).

8 No se nos escapa que los Pactos internacionales de 1966 (PIDCP y PIDESC) solo se alcanzaron a firmar dieciocho años después de adoptada la DUDH.

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III. 1 La respuesta a la crisis de 2015

Tal y como se ha puesto de relieve en el primer epígrafe, los datos sobre los desplazamientos forzosos en el ámbito mundial son estremecedores. Si acercamos el foco a Europa, hemos de recalar, principalmente, en las consecuencias de la actual guerra en Siria. Este país contaba con una población de unos 20,6 millones de habitantes cuando estalló la guerra en 20119. En la actualidad cinco millones están repartidos entre

los estados vecinos (Turquía, Líbano y Jordania); además, otros casi siete millones son desplazados internos, muchos de los cuales intentarán traspasar una frontera internacional10.

En cuanto a la UE, la agencia Eurostat proporciona datos sobre el año 2015: este año se registran en torno a 1,25 millones de solicitudes de protección internacional entre todos sus Estados miembros11 y éstos conceden protección internacional (estatuto de

refugiado o protección subsidiaria)12 a un total de 333.350 personas, lo que supone un

porcentaje de un 72% más que en 201413.

Llama la atención la desigualdad del mapa de reconocimientos durante 2015: entre Suecia y Alemania concentran el 55% de las concesiones de protección internacional14.

Suecia –con menos de 10 millones de habitantes- concede protección a más personas que Francia y España juntos, que suman entre los dos una población de más de 110 millones de personas. España, el quinto país por tamaño de la UE, con el 9,1% del total de la población de la Unión, solo ha efectuado el 0,3% del total de los reconocimientos

(tan solo ha reconocido 1. 030 estatutos de protección internacional, la mayoría de ellos de protección subsidiaria; un número que es, por ejemplo, inferior al de Malta que no

9 Disponible en http://countrymeters.info/es/Syria, última consulta, 27 de septiembre de 2016.

10 Syrian Observatory for Human Rights, About 2 millions and half killed and wounded since the beginning of the

Syrian Revolution, SOHR, 15 March 2016. Disponible en www.syriahr.com/en/?p=45095, última consulta 26 de septiembre de 2016; Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, ACNUR, Emergencia en Siria, marzo de 2016. Disponible en http://www.acnur.org/t3/que-hace/respuesta-a-emergencias/emergencia-en-siria/, última consulta 26 de septiembre de 2016.

11 Organización Internacional para las Migraciones (OIM), “Más de 374 migrantes han perdido la vida y más de 68.000 han entrado en Grecia en 2016”, OIM, 5 de febrero de 2016. Disponible en https://www.iom.int/es/news/mas-de-374-migrantes-han-perdido-la-vida-y-mas-de-68000-han-entrado-en-grecia-en-2016, última consulta 26 de septiembre de 2016.

12 En la UE tienen derecho a protección internacional los perseguidos por su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a grupo social determinado o por sus opiniones políticas (definición de refugiado según la Convención de Naciones Unidas sobre el estatuto del refugiado de 1951) y, además, como protección netamente europea (denominada protección subsidiaria), tienen también derecho a protección internacionalquienes se encuentran en riesgo de sufrir en su país de origen (o de residencia habitual si fueran apátridas): 1) la condena a la pena de muerte (o su ejecución); 2) la tortura o el sometimiento a tratos crueles, inhumanos o degradantes; 3) amenazas graves contra su vida o integridad por la violencia indiscriminada existente.

El primer derecho de todos ellos (refugiados y personas con protección subsidiaria) consiste en no ser devuelto al país de persecución o riesgo. La regla de no-devolución (más habitualmente denominada non-refoulement) en la UE incluye el no rechazo en frontera cuando se proviene del país de persecución o de un tercer país de tránsito que no asegure el respeto a los derechos humanos de la persona desprotegida y perseguida.

13 Eurostat, Decisions on asylum applications, Eurostat Statistics Explained, 2 de marzo de 2016. Disponible en http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Asylum_statistics, última consulta 26 de septiembre de 2016.

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alcanza el medio millón de habitantes)15. Además, España es uno de los pocos Estados

miembros de la UE que ha efectuado menos reconocimientos en 2015 que en el año 2014.

Con independencia del mayor o menor esfuerzo por reconocer estatutos de refugiado o de protección subsidiaria acumulados en 2015 en cada Estado miembro, hay que mencionar también el escaso número de personas solicitantes de protección que han sido reubicadas16 por los Estados miembros de la UE desde Grecia e Italia.

El 13 de mayo de 2015, ttras la muerte de cerca de 1000 personas por ahogamiento en el canal de Sicilia, la Comisión Europea aprueba Una Agenda Europea de Migración17 y

dos semanas después propone un sistema de cuotas para reubicar a los solicitantes de protección que colapsan los sistemas de protección de Grecia e Italia. Así, se prepara una primera Decisión para el reparto de una cuota de 40.000 personas desde Grecia e Italia al resto de Estados miembros. La cuota de reubicación se elabora según los siguientes criterios de reparto: la población y el PIB de cada Estado miembro se toma en cuenta en una proporción de 80%, la tasa de desempleo nacional y el número de asilados o reasentados en ese país en el periodo 2010-2014 en un 20%18. Posteriormente,

el 22 de septiembre de 2015, ante una situación notablemente empeorada durante el verano, la Comisión propone una segunda Decisión para reubicar a 120.000 personas más19. Con ello el compromiso total de reubicaciones desde Grecia e Italia queda en

160.000 personas a ser reubicadas en dos años (desde septiembre de 2015 hasta septiembre de 2017).

El fracaso de estas reubicaciones es bien conocido: la Organización internacional de las Migraciones (OIM) informa que, en septiembre de 2016, cumplido el primer año tras el compromiso de reubicar en dos años a 160.000 personas, sólo han sido reubicadas 4.954 personas desde Grecia e Italia a distintos Estados miembros de la UE20.

Por otra parte, durante 2015 y parte de 2016, la falta de diligencia de los Estados miembros de la UE para aliviar el desbordamiento de solicitantes de protección en Grecia e Italia provoca, sobre todo en Grecia, una situación de estado de necesidad que deriva en la política de dejar pasar a la que se suman los estados vecinos de la ruta de los Balcanes occidentales. Los solicitantes de protección, sin identificación ni aplicación de normativa alguna, en las manos buenas de un número de voluntarios sin

15 Id.

16 Hemos de diferenciar entre los reconocimientos a personas que de manera directa habían solicitado protección en un país (por ejemplo, en España) y que vieron su estatuto reconocido en 2015 (1.030 personas); del número de personas que, además, cada Estado miembro (por ejemplo, España) se compromete a reubicar desde Grecia e Italia para asumir una cuota de responsabilidad aliviando el desbordamiento sufrido por dichos dos estados miembros durante la denominada crisis de 2015.

17 European Commission (2015) Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on A European Agenda on Migration.

Brussels, 13.5.2015 COM (2015) 240 final (disponible en: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/ european-agenda-migration/background

information/docs/communication_on_the_european_agenda_on_migration_en.pdf , última consulta, 27 de septiembre de 2016).

18 Además, se propone una cuota total de 22.000 reasentamientos desde los países de primera acogida.

19 DECISIÓN (UE) 2015/1601 DEL CONSEJO de 22 de septiembre de 2015 por la que se establecen medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de Italia y Grecia. DOUE L 248/80 de 24 de septiembre de 2015.

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organizar y en las malas manos de redes de traficantes; atraviesan dicha ruta con el objetivo de llegar a Alemania y a Suecia, como Estados miembros favoritos por las promesas o esperanzas de mayores oportunidades de empleo e integración en sus respectivas sociedades.

Como corolario del caos que se produce, hasta ocho fronteras internas de otros tantos Estados miembros de la UE se cierran, utilizando para ello excepciones habilitadas por la propia normativa del espacio Schengen para supuestos de alteración grave del orden y la seguridad públicos. Se comienza a hablar de la muerte de Schengen21. Las

instituciones y los gobiernos se hacen eco de la preocupación por las pérdidas que para la UE supone la reposición de fronteras internas, mientras las organizaciones sociales y de Iglesia, así como buena parte de la sociedad civil europea, se avergüenzan de las condiciones en las que, los solicitantes de protección se encuentran dentro de suelo europeo (fundamentalmente en Grecia, tras el cierre de su frontera con Macedonia)

Éste es el escenario en el que, ya en 2016, se convoca el Consejo Europeo de 17 y 18 de marzo, el cual presenta el Acuerdo entre la UE y Turquía22 y su denominado Plan uno

por uno. Un plan que dispone devolver a Turquía no solo inmigrantes que entraron en la UE irregularmente y no solicitan protección internacional sino, también, solicitantes de protección internacional cuyas solicitudes podrán ser inadmitidas a trámite por considerar que Turquía es, para dichas personas, un país seguro. Muchas son las opiniones que denuncian la ilegalidad de dicho acuerdo, fundamentalmente, por las pocas garantías que Turquía aporta al concepto de país seguro (o país que asegura el respeto a los derechos humanos de la persona desprotegida y perseguida)23.

III. 2 La reforma del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA)

El 6 de abril de 2016 la Comisión presenta una nueva Comunicación denominada Hacia una reforma del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA24) y cómo

potenciar las vías legales hacia Europa. La comunicación abre la discusión para un nuevo SECA reconociendo el fracaso del sistema común de asilo vigente. Tiene

21 COM (2016) 120 final COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO EUROPEO Y AL CONSEJO Restablecer Schengen, Bruselas, 4.3.2016: “Restablecer el espacio Schengen, sin controles en las fronteras interiores, es, por ello, de vital importancia para la Unión Europea en su conjunto (…) El libre intercambio de bienes en la UE representa actualmente más de 2,8 billones EUR en términos de valor y un volumen de 1 700 millones de toneladas. La repercusión más importante e inmediata de los controles en las fronteras se dejaría sentir en el sector del transporte de mercancías por carretera, con un importe adicional de 7 500 millones EUR de costes directos cada año. (…) Los controles fronterizos costarían a los trabajadores transfronterizos y otros viajeros entre 1 300 y 5 200 millones EUR en términos de tiempo perdido. La Comisión estima que podrían perderse al menos 13 millones de pernoctaciones turísticas en la UE como consecuencia de la reducción de los viajes turísticos causada por la complejidad de los controles en las fronteras, con un coste total de 1 200 millones EUR para el sector del turismo. Si los controles fronterizos también suponen una fragmentación de la política común de visados de la UE, puede multiplicarse el impacto potencial para el sector turístico (entre 10 000 y 20 000 millones EUR)”.

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Sobre la extraña naturaleza jurídica de dicho acuerdo, véase: CORDEN, O. Accord politique ou juridique : Quelle est la nature du “machin” conclu entre l’UE et la Turquie en matière d’asile?, Jun 2016

http://eumigrationlawblog.eu/accord-politique-ou-juridique-quelle-est-la-nature-du-machin-conclu-entre-lue-et-la-turquie-en-matiere-dasile/ (página visitada por última vez el 4 de noviembre de 2016). 23Inter alia, GORTÁZAR ROTAECHE, C.J. Sin que a la bella. culta y civilizada Europa se le altere el gesto. El Diario.es, 16de marzo de 2016.

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aspectos positivos (como el refuerzo de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo o EASO, por sus siglas en inglés) pero lo dos ejes que la vertebran son:

1) Alcanzar una distribución equitativa de las solicitudes de protección internacional en la UE para así evitar los movimientos secundarios de solicitantes de protección dentro de la Unión Europea;

2) Reforzar la frontera externa de la Unión Europea respecto de futuras entradas irregulares de nacionales de terceros países.

A tales fines, tan solo un mes después de la Comunicación de 6 de abril de 2016, la Comisión propone la modificación del denominado Sistema de Dublín25 para que,

siempre que un sistema nacional de asilo se vea sobrecargado, se ponga en marcha automáticamente un mecanismo por el que los solicitantes de protección se redistribuyan por toda la Unión Europea sobre la base de cuotas preestablecidas. Además, según dicha propuesta de nuevo Reglamento de Dublín26 los Estados

miembros que no acojan el porcentaje de solicitantes que les corresponda, habrán de asumir cuotas financieras para ayudar a la dotación económica de los Estados miembros que sí se responsabilicen de su porcentaje de refugiados (la propuesta de Reglamento propone sanciones financieras de €250,000 por solicitante no aceptado)27.

La propuesta de Reglamento de Dublín mantiene el criterio de país primera entrada como regla general para asumir la responsabilidad del examen de cada solicitud y, sólo si un Estado miembro recibe más del 150% de su capacidad, la Comisión propone utilizar una llave de distribución de ese exceso de solicitudes entre el resto de los Estados miembros que no hayan alcanzado el 100% de su cuota. La propuesta de nuevo

24 El Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) es un conjunto de normas elaboradas en la UE desde 2001 hasta 2013 y que continúa en progresiva construcción. El contenido principal del SECA está constituido por las normas sobre condiciones mínimas comunes en la UE para la acogida a los solicitantes de protección internacional (Directiva sobre condiciones de acogida), las normas comunes sobre los procedimientos a aplicar en el examen (así como las respectivas garantías y recursos; Directiva sobre procedimientos) y las normas de armonización del contenido de los dos estatutos de protección internacional existentes en la UE (el estatuto de refugiado y el estatuto de protección subsidiaria; Directiva sobre requisitos de reconocimiento). Las tres Directivas se aplican junto al denominado

Sistema de Dublín (de reparto intra-europeo de la responsabilidad sobre los solicitantes).

25 Efectivamente, el SECA se sustenta sobre un sistema para repartir la responsabilidad del examen de las solicitudes de protección o Sistema de Dublín. Como es bien conocido, este sistema ha sobrecargado de manera excesiva (incluso hasta colapsar el sistema nacional de asilo) a los Estados miembros por cuyas fronteras entran los solicitantes de protección internacional en la UE (fundamentalmente a Grecia).

26 Véase la propuesta de Dublín IV: Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person (recast) Brussels, 4.5.2016 COM (2016) 270 final 2016/0133 (COD).

27 Véase: HRUSCHKA, C. Dublin est mort, vive Dublin ! La proposition de réforme du 4 mai 2016 de la

Commission européenne, May 2016. http://www.gdr-elsj.eu/wp-content/uploads/2016/05/COM-2016-270-Dublin-IV.pdf (última visita 4 de noviembre de 2016).

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Reglamento basa la cuota de cada Estado miembro en su respectivo PIB y en el tamaño de su población.

La Exposición de Motivos de la propuesta insiste en que el criterio de país de primera entrada debe mantenerse como principal criterio de responsabilidad para el examen de las solicitudes de protección internacional, asimismo, rechaza atender a las preferencias de los solicitantes en cuanto al Estado miembro de destino. Los expertos, por contraste, quieren distinguir entre las meras preferencias de cada solicitante (que no podrán ser atendidas) y las características objetivas de los solicitantes (que deberían tenerse en cuenta); por considerar que atendiendo a las características del solicitante se da un paso importante en la futura integración de dicha persona en la sociedad de destino28.Ciertamente, la mayoría de los movimientos secundarios se motivan por la

intención de las personas refugiadas de acudir a los estados en los que tienen vínculos, conexiones o , por diversos motivos, mayores posibilidades de integración.

Así, la pregunta más compartida desde que se conoce la propuesta de reforma del Reglamento de Dublín es la siguiente: puestos a utilizar una llave de distribución para los casos en los que un determinado sistema nacional de asilo se colapse por exceso en el número de solicitudes: ¿Por qué utilizar una llave ciega? ¿Acaso no beneficia a los solicitantes y a los estados llevar a cabo una distribución de las personas que sea compatible con mayores probabilidades de una futura integración?

En línea con evitar los movimientos secundarios de solicitantes de protección, el artículo 5 de la propuesta de Reglamento de Dublín contiene obligaciones para los solicitantes de protección internacional en la UE. Algunas de ellas son razonables: por ejemplo, que el solicitante presente su solicitud en el primer Estado al que acceda; que proporcione toda la información con diligencia para el buen desarrollo del procedimiento y, por supuesto, que se allane a trasladarse al Estado miembro que el procedimiento de Dublín le asigne. De acuerdo con el artículo 6 de la propuesta de Reglamento, si el solicitante no cumpliera con sus obligaciones se le privaría de los derechos que le corresponden de acuerdo con la normativa de la UE sobre condiciones mínimas obligatorias de acogida a todo solicitante de asilo (en concreto, de los derechos recogidos en la Directiva sobre condiciones de acogida, artículos 14 a 19, con la excepción de la atención médica de urgencia).No han tardado las críticas a dicha privación de derechos por considerarla contrarias al Derecho internacional y la propia Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea29.

IV. Valoración: ¿Cómo gestionar las solicitudes de asilo en Europa de manera razonable y acorde a Derecho?

Han pasado ya veinte años desde que el primer Convenio de Dublín se puso en práctica, la que ahora se prepara será su cuarta modificación. El sistema de Dublín no ha

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DI FILIPPO, M. Dublin ‘reloaded’ or time for ambitious pragmatism? October 2016. http://eumigrationlawblog.eu/dublin-reloaded/ (última visita 5 de noviembre de 2016)

29 Esta limitación de derechos sociales no resulta compatible con Convenio de Naciones Unidas sobre el estatuto de los refugiados de 1951, ni con el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), ni con la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño: Así, HRUSCHKA, C. Dublin est mort, vive Dublin.. Cit.

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funcionado bien nunca; los estados miembros meridionales han sido castigados por este sistema a responsabilizarse del examen de solicitudes de asilo en una proporción mucho mayor que sus otros socios. Las reformas que ahora se proponen son puntuales y no modifican la filosofía del sistema que, desde su origen, ha querido y quiere penalizar a los estados miembros meridionales por considerar que ello les empujará a vigilar mejor sus fronteras (que son fronteras externas de la UE). No obstante, este razonamiento -que sigue apareciendo en la vigente propuesta de modificación - parece olvidar que todos los estados miembros de la UE (por tanto, también los sureños) están obligados por el Derecho internacional y por el Derecho de la Unión Europea a no devolver a nadie al país de persecución o riesgo sin antes examinar si puede ser beneficiario de su derecho a la condición de refugiado o a la protección subsidiaria.

¿No sería más razonable romper con el criterio de responsabilizar al Estado de primera entrada y repartir la responsabilidad sobre los solicitantes de acuerdo únicamente con el criterio de solidaridad del artículo 80 del tratado de Funcionamiento de la UE?

Además, la llave de distribución de la responsabilidad de examen de las solicitudes de asilo ¿Por qué ha de ser ciega? ¿A quién beneficia? ¿De verdad cree la Comisión Europea que a través de esa distribución sin criterio van a evitarse los llamados movimientos secundarios de solicitantes de asilo? Entre otros, ya se han citado como criterios para elaborar una distribución justa e inteligente: los lazos culturales o linguisticos, los pasados estudios o prácticas o trabajos anteriores y la sponsorización privada30.

Por otra parte, poco se logrará modificando el sistema de Dublín si no se viabilizan canales legales de acceso a la UE para los solicitantes de protección. Si es cierto que quieren evitarse las vías ilegales, que han provocado la pérdida de tantas vidas humanas: ¿Cómo no posibilitar alternativas? En otras ocasiones la Comisión ha planteado la necesidad de abrir otras vías legales para posibilitar el tránsito hacía la UE de las personas que huyen de riesgos graves para su vida o su integridad: los pasaportes o visados para solicitar asilo; los pasillos humanitarios, etc. Ninguna de estas herramientas posibles aparece en las nuevas iniciativas de la UE. Por tanto cabe preguntar ¿Cuál es el bien jurídico protegido del nuevo SECA que se prepara, tras el fracaso comprobado del vigente? ¿Es un Sistema Europeo Común de Asilo o es un Sistema Europeo Común de Rechazo?

La reforma del sistema de Dublín pretende repartir y reubicar a quienes logren entrar en los territorios de los Estados miembros de la UE; pero, como mencionaba supra, hay otro eje que vertebra la reforma: las instituciones de la Unión y los gobiernos lo que tienen en mente es que la situación de colapso (y la consiguiente violación de los derechos humanos en suelo europeo) no se vuelvan a repetir. La idea es que no vuelva a suceder que los desplazados forzosos puedan acceder de manera grupal y masiva a las fronteras de los Estados miembros de la UE.

¿Cómo impedirlo? Pues a través de la dimensión externa de las políticas europeas de inmigración y asilo. Es decir: la estrategia de la Unión Europea consiste en frenar las

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salidas desde los países de origen hacia la UE y que los estados de origen readmitan a nacionales y también extranjeros que hayan salido desde ese país.

El plan ya está propuesto: se trata de los nuevos Pactos a medida con los países de origen y tránsito de las migraciones irregulares. Estos pactos incluyen, por primera vez, los llamados incentivos negativos (negar —o reducir— ayudas a los países terceros que no cooperen con esta política). La propuesta de estos Pactos a medida es de 7 de junio de 2016 y cuando estas líneas se escriben ya hay resultados: en 4 meses se ha adoptado cinco marcos de asociación con Nigeria, Níger, Senegal, Malí y Etiopía que orientan incentivos (comercio, inversiones, programas de educación, etc.) a un doble solo fin: el control de las salidas de personas con destino a la UE y la readmisión de los que logren acceder a la misma. Reiteradamente se menciona que el modelo para este nuevo plan son los acuerdos que España realizó con determinados países de África Occidental (Plan África 2004-2005)

Naturalmente, las instituciones de la UE y los gobiernos de los Estados miembros se adelantarán a explicar que las condiciones de los Pactos a medida pretenden frenar las migraciones económicas pero: ¿Quién nos asegura que de dichos terceros países no salen personas en migración forzosa? ¿Quién nos va a convencer de que los países con los que se pacta lo hacen en condiciones de igualdad y con libertad en la negociación y adopción de los pactos? ¿Dónde queda el derecho a emigrar garantizado por la DUDH? ¿Son estos pactos a medida y la condicionalidad a la que someten la ayuda al desarrollo compatible con nuestro Estado de Derecho y con el respeto de los derechos fundamentales de la persona humana?

Aún estamos a tiempo de que el SECA se modifique atendiendo a criterios razonables de responsabilidad y reparto equitativo sin desatender las posibilidades de integración de las personas a la hora de repartir la responsabilidad sobre los solicitantes. También estamos a tiempo de rectificar en la condicionalidad de la ayuda al desarrollo. Todo ello sin olvidar que estamos ante una situación, la de las migraciones forzosas, que como dejan claro los datos aportados al comienzo de este escrito, no es coyuntural sino verdaderamente estructural. Trabajemos para que Europa responda de forma digna y responsable a los retos y oportunidades que dicha migración forzosa conlleva y que otras regiones del mundo hagan lo propio.

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