Naiara Imedio de Larrinaga Universidad Nacional de Colombia Trabajo de grado Especialización Acción sin Daño y Construcción de Paz Noviembre de 2011 Aportes al componente de Gobernabilidad para la Paz en el Sector de
ÍNDICE
1. Justificación y pertinencia del trabajo de grado.
2. Construcción de la Paz en la Agencia Española de Cooperación para el Desarrollo en Colombia.
3. Aportes al componente de “Gobernabilidad para la paz” en el Sector de Construcción de la Paz.
a. Verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición
b. Transparencia y control político
c. Diálogo social y participación ciudadana
d. Desarme, desmovilización y reintegración
4. Conclusiones
1. Justificación y pertinencia del trabajo de grado.
La realización de este trabajo final de grado en la Especialización de Acción sin daño y Construcción de Paz de la Universidad Nacional de Colombia se debe a la coyuntura particular por la que la Cooperación Española ha pasado a lo largo de los 10 primeros meses del 2011 y que explica la pertinencia de la temática a escoger.
En la actualidad la Cooperación Española en Colombia ha estado inmersa en la elaboración del Marco de Asociación País -MAP-, la estrategia que determinará el actuar de esta cooperación por los próximos cuatro años en Colombia. Este documento, será firmado durante la última semana de octubre entre el Estado Colombiano en cabeza del Ministerio de Relaciones Exteriores y el Gobierno Español en cabeza del Ministerio de Exteriores y de Cooperación.
Para su elaboración se ha llevado a cabo un proceso de concertación con los actores de la cooperación española y con los socios locales en Colombia. Los principales protagonistas del primer grupo han sido las organizaciones no gubernamentales de desarrollo españolas -ONGD- que hacen presencia en el país y en el caso de los socios colombianos, fundamentalmente se ha concertado la estrategia con el Estado y con la sociedad civil colombiana en términos muy amplios, pues no solo han sido protagonistas las contrapartes que reciben recursos, sino los actores que son fundamentales en el país en los diferentes temas priorizados, tanto en el nivel nacional como en los niveles territoriales.
Este proceso ha sido liderado por la Oficina Técnica de Cooperación de la Embajada de España en Colombia y por su equipo técnico, quienes hicimos previamente un ejercicio de toma de decisiones estratégicas que debían ser puestas a consideración de los socios locales y actores de la cooperación española. Estas decisiones conllevaban una priorización sectorial (sobre 12 sectores del Plan Director de la Cooperación Española 2009-2012), geográfica (sobre todos los departamentos y regiones colombianas) y una propuesta de componentes sobre cada sector que se ha priorizado. Esta explicación es necesaria para la pertinente contextualización del trabajo de grado que presento, pues con toda probabilidad si no hubiese estado inmersa en la elaboración del MAP de la Cooperación Española en Colombia, no habría sido éste el tema seleccionado.
A esto hay que añadirque desde finales de 2010 la Oficina Técnica de Cooperación –OTC- contrató los servicios de la Universidad Nacional de Colombia para la realización de una consultoría con el objetivo de “Incorporar la construcción de la paz como enfoque de trabajo integrador y trasversal en la estrategia de cooperación de la cooperación española en Colombia que, con un enfoque de derechos, diferencial y de género, atienda los factores estructurales generadores del conflicto y las consecuencias directas del mismo1”, quienes
nos acompañaron durante 10 meses y presentaron un informe – diagnóstico
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sobre construcción de la paz -como enfoque y como sector- en el Plan de Actuación Especial y en los diferentes instrumentos y documentos programáticos de la AECID en Colombia; asesoró el proceso de elaboración del MAP; y entregó una guía de herramientas para la incorporación del enfoque de construcción de paz y de Acción sin Daño en nuestras acciones de cooperación.
Todos estos elementos juntos durante este periodo del 2011 , nos ha permitido comenzar a dotarnos de herramientas y conocimiento para la inclusión del enfoque de construcción de paz en todas las acciones y sectores priorizados y así poder desarrollar una contribución efectiva y real de éstos al objetivo general de la Cooperación Española que es el de “Fortalecer el Estadosocial de derecho para contribuir a la prevención de conflictos y a laconstrucción de la paz a través de iniciativas que promuevan el desarrollohumano sostenible, la igualdad de género, el fortalecimiento institucional, laparticipación ciudadana y la atención a los efectos de la violencia directa2”.
A continuación, me ha parecido imprescindible hacer una breve explicación de lo que hoy es la Cooperación Española en Colombia y particularmente del Sector de Construcción de la Paz a partir de la elaboración del MAP y con ello poder situar a lector en el contexto concreto en el que se desarrollan los aportes a esta estrategia de Construcción de la Paz.
La Cooperación Española se rige por el Plan Director de la Cooperación Española 2009-2012, directriz que es la política pública aprobada en el Congreso de los Diputados que establece 12 sectores de actuación3, 4 de los cuales han sido priorizados por la Cooperación Española en Colombia en el ejercicio de toma de decisiones.
La primera priorización de los sectores se realizó con base en unas encuestas hechas a gran parte de los actores y socios de la cooperación española, basadas en la presencia real en el país, en los montos con los que se contaría en los próximos años por instrumentos de la cooperación y en las prioridades del país, dentro de las cuales se ha contado tanto con el estado como con la sociedad civil mediante la realización de 5 talleres regionales (Antioquia, Bolívar, Valle del Cauca y Cauca realizado en Cali y Nariño) y 10 nacionales (dividiendo a la sociedad civil y a la institucionalidad pública) por cada sector donde se les ha consultado sobre la pertinencia de la Cooperación Española en estos temas. Este trabajo ha dado como resultado estas líneas generales:
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Marco de Asociación País de la Cooperación española en Colombia 2011-2013. Pendiente de publicación. Una vez publicado se podrá consultar en www.aecid.es
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hhoi
El sector de construcción de la paz queda, tras el proceso de reflexión y elaboración del Marco de Asociación País de la siguiente manera: Construcción
de la Paz
Género y Desarrollo
Agua y saneamiento
básico
Crecimiento económico para
la lucha contra la pobreza
Acción Humanitaria ámbito de actuación
Aciói
SECTORES PRIORIZADOS POR LA COOPERACIÓN ESPÑOLA EN COLOMBIA
Fortalecer el Estado social de derecho para contribuir a la prevención de conflictos y a la construcción de la paz a través de iniciativas que promuevan el desarrollo humano sostenible, la igualdad de género, el fortalecimiento institucional, la participación ciudadana y la atención a los
efectos de la violencia directa
Priorización geográfica
Nariño, Cauca, Valle del Cauca, Chocó, Antioquia, Bolívar y la región de la Sierra Nevada de Santa Marta, y Bogotá D.C
Componentes y líneas de Acción del Sector Construcción de la Paz en la AECID en Colombia
Enfoque de construcción de paz
A partir de esta priorización, la Construcción de la Paz para la Cooperación Española en Colombia queda como objetivo central de todos los sectores de la Cooperación; como sector, pues se ha priorizado como uno de los sectores relevantes para cumplir el objetivo general y como enfoque de aplicación orientado a que todas las acciones de la Cooperación Española en el país le puedan apuntar y contribuir a este objetivo general de Construcción de Paz. Esta triple función deberá desarrollarse en profundidad y coherentemente con la toma de decisiones por los próximos años y tendrá que ser dotada de los recursos económicos y humanos necesarios y pertinentes para poder llevarse a cabo integralmente.
De esta manera, el trabajo se centrará en el desarrollo del concepto de construcción de la paz en la AECID y en el desarrollo de las líneas trabajodel componente de “Gobernabilidad para la Paz”.
El enfoque que utilizaré para su desarrollo será el de avanzar en cada línea y conceptualizar el trabajo, más desde la estrategia que considero debe seguirse que desde el análisis profundo del contexto que nos ha llevado a trabajar y escoger unas líneas de acción sobre otras, pues debido a la complejidad de la realidad colombiana y de los temas a tratar considero que son per se temas a tratar en otro trabajo de grado. Mi intención será por tanto, abordar estos elementos de concepto de manera superficial que permitan al lector entender los puntos plateados, pero ni mucho menos, profundizar en el contexto concreto para cada línea de acción. Mi postura es la misma para la profundización en determinados conceptos que voy a tratar, pues de nuevo, abordarlos en su totalidad, sería temática nueva para un trabajo de grado y por supuesto, coparía espacio para la reflexión en torno al tema central que pretendo desarrollar.
Por este motivo mi objetivo es avanzar en el desarrollo del sector de Construcción de la Paz de la AECID en Colombia adentrándome en uno de sus componentes, el de “Gobernabilidad para la Paz” y en el desarrollo de sus líneas de acción. Lo que pretendo llevar a cabo con este trabajo es, a partir de lo aprendido en la Especialización y las reflexiones que durante la misma hemos llevado a cabo, aportar a estas líneas conceptuales elementos que faciliten su aplicación real con proyectos y programas de desarrollo y que nos faciliten a los que trabajamos en el Sector en Colombia la puesta en marcha de caminos comunes para su desarrollo.
2. Construcción de la Paz en la Agencia Española de Cooperación para el Desarrollo en Colombia.
considero debe abordarse desde el Sector y en particular el desarrollo que debe contener el primer componente de Gobernabilidad para la Paz.
Sin embargo, para la contextualización de la definición que la Cooperación Española hace de Construcción de la Paz, he querido adentrarme en como la paz se ha manejado desde la AECID y el Gobierno Español, dando algunos ejemplos que pueden servirnos de referencias historias y aportarnos a las definiciones que hoy se manejan.
Tras la definición de Construcción de Paz en la Cooperación Española y las aproximaciones históricas, me centraré en el concepto aterrizado en el sector mediante la explicación de sus 3 resultados. Ya que desde la OTC se asume el concepto que desde la Estrategia de Construcción de la Paz de la AECID y desde el Plan Director se hacen, la OTC ha tratado de desmenuzar estas definiciones y las ha dotado de contenidos, de resultados que se quieren alcanzar y elementos temáticos y prácticos a desarrollar con proyectos y programas concretos, a estos elementos, como en el cuadro del capítulo anterior muestro, los hemos llamado componentes, los cuales están compuestos a su vez por líneas de acción.
Para finalizar, he querido desarrollar dos elementos que considero fundamentales en el contexto colombiano. Por un lado, la Cooperación Internacional para el Desarrollo en el mundo tiene como elemento rector la Declaración de París y el Programa de Acción de Accra, documentos que nos guían, tanto a los donantes como a los países receptores de ayuda en el accionar y actuar en materia de cooperación para el desarrollo. Esta Declaración y este Programa, además de ser el referente que debe guiar las relaciones entre las comunidad internacional en materia de cooperación al desarrollo, son documentos que aun sin saberlo, se han elaborado desde el punto de vista de la acción sin daño y por tanto, a mi modo de ver, son elementos imprescindibles de referencia a la hora de avanzar en el desarrollo y aplicación del Sector de Construcción de la Paz y particularmente en el componente de Gobernabilidad para la Paz. Por este motivo he querido analizarlos desde el punto de vista de la acción sin daño en este trabajo.
Por otro lado, las mujeres dentro de los movimientos feministas y los movimientos por la paz han hecho un aporte particular y fundamental que no se puede dejar de contar en este trabajo, pues ayuda desde diferentes ángulos a la conceptualización que hoy se tiene de la construcción de la paz y de sus implicaciones.
El Plan Director de la Cooperación Española 2009-2012 establece la Construcción de la Paz como uno de los sectores de actuación prioritario y lo define apoyándose en la Estrategia de Construcción de Paz que la AECID elaboró en el 2007 y que aún sigue en vigor:
locales fortalecidas-institucionales y sociales- que garanticen la no repetición del conflicto violento4.
Con base en esta definición el objetivo de este sector queda de la siguiente manera:
Objetivo General: Contribuir al desarrollo de la paz, la justicia, la equidad y la seguridad en situaciones de conflicto y post conflicto, mediante el desarrollo de acciones preventivas, el respeto a la legalidad internacional, la defensa de los Derechos Humanos, el apoyo a las víctimas y la recuperación del entorno físico, económico y social, incluyendo acciones de fortalecimiento institucional, justicia transicional y empoderamiento de la sociedad civil5.
Esta conceptualización y el objetivo general nos permiten interpretar una definición no solo de construcción de paz amplia, sino a mi entender un concepto de paz integral, que nos remite a la definición de Johan Galtung6 de las violencias y la interconexión entre los diferentes tipos de la misma. Es decir, lo que entendamos por violencia nos lleva a definir la paz y si la violencia solo se ejerce de la manera directa, nos encontramos que el concepto de paz nos remite únicamente a la ausencia de guerra y a la ausencia de las armas.
Quiero referirme ahora a algunos ejemplos que conceptualizan la paz, desde lo popular hasta lo político, que me parecen interesantes para abordar este concepto desde una política de cooperación del Gobierno de España. Es interesante remitirse a estas definiciones “populares” y “comunes” que son las que sustentan los mismos diccionarios consultados mayoritariamente por la ciudadanía, como el de la Real Academia de la Lengua que define paz como “Situación y relación mutua de quienes no están en guerra” o “Pública tranquilidad y quietud entre los Estados, en contraposición a las guerra o a la turbulencia” o “Tratado o convenio que se acuerda entre los gobernantes para poner fin a una guerra7” es decir como ausencia de violencia directa.
Este entendido es también habitual entre los representantes de los estados, aunque con muchas contradicciones que no deben dejar de analizarse. Para ello me parece interesante remitirme a la historia española. Un ejemplo paradigmático sobre esta diferencia en el concepto de paz y el avance actual es la campaña de 1964 realizada por el Ministerio de Información y Turismo del régimen del Dictador Francisco Franco: “25 años de paz”. Esta campaña refleja
a la perfección como se utiliza la paz para obviar la falta de derechos, que se compensan a favor de un nuevo desarrollo generado por una victoria militar. Sin embargo, incluso a esta campaña le podemos sacar virtudes, pues en 1957 se produce un cambio de gobierno y de poderes dentro del régimen, saliendo los falangistas, centrados en la reivindicación de la victoria militar y en el ensalzamiento del bando vencedor, y dando paso a los tecnócratas del Opus
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Plan Director de la Cooperación Española 2009-2012. Gobierno de España. Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación. Página 160.
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ibis.
6
Galtung, Johan. Paz por medios pacíficos. Paz y conflicto, desarrollo y civilización, Bilbao, GernikaGogoratuz. 2003.
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Dei los cuales conciben una España sin derechos pero con desarrollo, con carreteras y que pueda generar una imagen de progreso8.
Si bien es evidente lo lejos que éstos puedan estar del estado de derecho como requisito para la paz, no deja de sorprender como ya entonces la paz no puede “venderse” como la victoria militar únicamente, sino que debe relacionarse con cierto desarrollo y el acceso a ciertas oportunidades (de ciertas personas).
Otro ejemplo más reciente que nos remite a la conceptualización de la paz en la práctica de la guerra es la muerte del Coronel Muamar al Gadafi, presidente y dictador del Estado Libio capturado vivo y asesinado por los opositores al régimen y las actuaciones de los gobiernos de la OTAN en los bombardeos. Desde el 19 de marzo de 2011, estos gobiernos han llevado a cabo, como acción prioritaria bombardeos e invasiones militares para el apoyo de los rebeldes contra el Coronel Gadafi en nombre de la paz y la democracia. Sin embargo sorprende encontrarse ese jueves 20 de Octubre, tras la captura y posterior ejecución del Dictador, declaraciones de los gobiernos de la OTAN en favor de una paz más allá del cese de las armas. Este es el ejemplo de las declaraciones de la Ministra de Exteriores y Cooperación del Gobierno de España, Trinidad Jiménez quien ha señalado en declaración institucional “que el futuro solo podrá ser decidido por el pueblo” y que los esfuerzos deberán
centrarse ahora en "la atención y los esfuerzos se centrarán en la reconstrucción social, política y económica del país9".
No dejan de sorprender estas declaraciones, producidas tras las acciones militares que culminaron con la muerte del Coronel Gadafi, más relacionadas con el estado de derecho y la democracia que con el exclusivo cese de la violencia, un concepto que se acerca al de construcción de la paz que se maneja desde la AECID y que responde a una definición más holística e integral cuando hace referencia a la reconciliación y a la reconstrucción social, política y económica10. Un significado de unas declaraciones que son lo contrario a las acciones llevadas a cabo por la OTAN desde el inicio de la guerra. Este es un ejemplo, no poco insignificante, que refleja las grandes contradicciones que los mismos estados manejamos, promoviendo guerras mientras hablamos de paz y reconstrucciones sociales.
Es en este punto donde la cooperación internacional entra y se suma a las contradicciones políticas a la vez que trata, por diferentes medios, de alejarse de la toma de decisiones para centrase en las consecuencias que esta toma de decisiones ha generado. A partir de aquí (la mayoría de la veces) y atendiendo a la definición de construcción de paz de los documentos estratégicos de la AECID y por qué no, relacionándolos con la realidad política española e internacional se puede extraer un concepto de paz identificado: con el acceso por parte de la ciudadanía a los derechos económicos, políticos, sociales y culturales, a la consolidación de instituciones y la disposición de recursos para
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Para más información recomiendo la lectura de Preston, Paul, Franco. Caudillo de España, Barcelona, Círculo de Lectores, 1994.
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Comunicado que se puede encontrar en la página web del Ministerio de Exteriores y Cooperación de España:
http://www.maec.es/es/MenuPpal/Actualidad/Comunicados/Paginas/84comunicado20111020.aspx
10
ejercer la ciudadanía sus derechos, con la superación de las violencias a través de la garantía de los derechos de las víctimas y la recuperación del tejido social.
Volviendo a la realidad colombiana y a la Cooperación Española en Colombia, esta conceptualización es diversa y amplia según el actor con el que nos encontremos. En Colombia nos encontramos con numerosas iniciativas de paz que tratan de hacer incidencia en agendas políticas en relación a temas como el derecho al agua o el derecho al territorio (entendido desde un sentido cultural, no solo geográfico) y que manejan en su día a día conceptos de paz y de culturas de paz amplios. Unos conceptos de paz que pasan necesariamente por la ausencia de actores armados en los territorios pero que requieren de un acceso a derechos mediante los cuales se cumplirá el Estado Social de Derecho del que la Constitución Política Colombiana de 1991 habla. Un perfecto ejemplo colombiano de lo que quiero expresar sobre esta amplitud e integralidad de la definición y aplicación de la paz, es la Agenda de Paz del Foro Interétnico Solidaridad Chocó, compuesto por 53 organizaciones indígenas, negras y mestizas. Esta Agenda de Paz en su objetivo define claramente qué entiende por paz y por estado de derecho:
Iniciar la construcción colectiva de una propuesta de paz regional, que propicie acuerdos entre, las comunidades negras, indígenas y mestizas, con las Instituciones del Estado, para la creación de un ambiente económico y político que le garantice a las comunidades, desplazadas, desarraigadas o en riesgo, su autonomía, el retorno y la permanencia en sus territorios, heredados de sus ancestros, y el goce y disfrute de sus derechos, de acuerdo a sus cosmovisiones11.
A partir de estas conceptualizaciones de paz desde las organizaciones sociales colombianas y desde el territorio, encuentro varios elementos relevantes para el trabajo del sector Construcción de la Paz en Colombia y por qué no, para la integración del enfoque de construcción de paz en las acciones de la Cooperación Española. Por un lado la importancia del territorio para construir paz, por otro lado que avanzar en esta conceptualización de paz implica la visualización del ser humano como sujeto y titular de derechos y a los Estados como titulares de obligaciones con responsabilidades concretas para la garantía de los derechos, es decir, incorporar el enfoque basado en derechos.
La importancia de lo que llamamos enfoque territorial no nos puede remitir simplemente a hacer cooperación en unos territorios y en otros no, por muy bien sustentado que esté la selección de unos sobre otros. Sino que además de seleccionar con criterio objetivos algunos de los 32 departamentos del país, debe acercarnos a las comunidades locales y potenciar el trabajo que en ellas se realiza encaminado a la paz, desde todas sus vertientes, articulando iniciativas y fortaleciendo espacios de diálogo, sin desconocer tampoco el abordaje que de diferentes maneras se hace desde lo nacional.
La metodología de la acción sin daño entre muchos aprendizajes nos incentiva a hacer un análisis del contexto que nos dé respuestas sobre cuáles son los
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Este documento puede encontrarse en la web www.fischoco.org en el siguiente enlace:
actores en el territorio, cómo se comportan, cuáles son sus intereses visibles y ocultos y cuáles son los conectores entre unos y otros, así como los divisores, que nos permita potencializar sus relaciones cuando contribuyen a fortalecer mecanismos de resolución de conflictos pacíficos, por ejemplo, y a no potenciar los que van en contravía de la paz o de modelos democráticos consensuados, y dividen el tejido social.
La acción sin daño nos da claves para este trabajo en lo territorial que permita articulación con lo ya existente, con lo nacional y con las expectativas que como sociedad local los habitantes de la misma tengan. Esto no puede hacerse limitándonos a “respetar” las fronteras departamentales que son estructuras administrativas que a menudo poco tienen que ver con las identidades culturales, sociales, políticas y con las dinámicas económicas de la zona. El ejemplo siempre claro es el de la región de los Montes de María, y la identificación hacia esta región de sus habitantes no con Bolívar, por ejemplo, sino con la región montemariana cuando se les pregunta, de la cual su capital no es Cartagena, sino Sincelejo, independientemente del departamento en el que residan los y las montemarianas.
John Paul Lederach nos recuerda que “somos comunidades humanas locales y globales, caracterizadas por el respeto, la dignidad, la justicia, la cooperación y la resolución no violenta de los conflictos”12, así, articulándolo con el enfoque de acción sin daño en relación a este trabajo territorial, nos guía para instarnos a respetar las diferentes visiones territoriales e incluso potenciarlas, desde lo local y desde lo global. Estas visiones territoriales en el caso de Colombia están a menudo enfrentadas entre lo nacional y lo territorial. El trabajo de la Comunidad Internacional entonces debe consistir en potenciar el territorio sin desconocer las acciones nacionales que para ese territorio se han llevado a cabo. No desconocerlas para saber cuáles son sus dinámicas e intereses y si se diera el caso para poder articularlas. Esto último en Colombia resulta complicado pues a pesar de que la descentralización del país ha tratado de dar más competencias a los departamentos (¡ojo! no a las regiones) el desconocimiento desde la capital del país sobre cómo en estos territorios se dialoga, se camina, se ríe, se discute, se vive es tan grande que estas políticas y acciones desde lo nacional en gran parte de los casos resulta imposible llevarlas a cabo desde lo territorial, porque están incluso enfrentadas.
La tarea entonces es cómo potenciamos estas comunidades locales en su capacidad de construir paz, sin potenciar estructuras corruptas, sin empujar y potenciar liderazgos negativos en la región y por el contrario impulsando el acercamiento de posiciones a través de la visión común que se tiene del territorio y potenciando los valores comunes que les unen en la misma comunidad. La violencia destruye, pero no solo, también “obliga” a ciertos sectores sociales a unirse para resistir las violencias y empoderarse frente a ellas, para hacerlos más impermeables a su poder. Por tanto, cómo contribuimos a reconstruir el territorio recuperando el tejido social, las prácticas de las culturas que allí habitan, sin desconocer las nuevas dinámicas de relacionamientos y potenciando los proyectos tanto los individuales y
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comunitarios, reforzando ambos en sus diferentes esferas sociales, políticas, culturales y económicas.
En el mismo documento de III Plan Director se hacen unas priorizaciones horizontales y transversales que deben ser incorporadas y tenidas en cuenta en todas las acciones de desarrollo que se lleven a cabo. Entre éstas destaco la “promoción de los derechos humanos y gobernabilidad democrática13”,
(además de “La inclusión social y lucha contra la pobreza; Género en desarrollo; sostenibilidad ambiental; respeto a la diversidad”, consignadas en este mismo documento) que estará orientado al fortalecimiento de las capacidades institucionales, sociales y humanas para el respeto, promoción y garantía de los DD.HH14 en todos los sectores priorizados por la Cooperación
Española en Colombia.
Además, para su incorporación en la estrategia de cooperación, el Enfoque Basado en Derechos Humanos se desarrollará dentro del Sector de Construcción de la Paz, lo que facilita su articulación con el Enfoque de Construcción de Paz para con ello contribuir al logro del objetivo general de la Cooperación Española en el país antes descrito.
Como se ha visto en los componentes del sector Construcción de la Paz, la transversalización de los enfoques de construcción de paz y basado en derechos humanos son una prioridad para el sector. Para poder integrarlos dentro de nuestras acciones en este trabajo recojo la propuesta de la consultoría de construcción de paz de la Universidad Nacional de Colombia que ha estudiado el trabajo de la Cooperación Española que partiendo de Lederach, nos han hecho la siguiente propuesta:
La incorporación del enfoque de construcción de paz en las acciones de la cooperación española en Colombia implica desarrollar un proceso integral en el que intervienen diferentes actores, estrategias y con diferentes perspectivas de tiempo buscando principalmente actuar transformando tanto las causas estructurales de los conflictos violentos, como los efectos de la violencia directa desde las diferentes acciones que se llevan a cabo. Así, “la Construcción de Paz es un proceso que busca no sólo la transformación institucional, sino también la transformación de las relaciones y de las estructuras que dan paso a los conflictos violentos” (Lederach, 1998). Integrar este enfoque supone llevar a cabo acciones multisectoriales de corto, mediano y largo plazo encaminadas hacia un horizonte de transformación de los conflictos sociales sin violencia en todos los ámbitos y estructuras, de tal manera que den respuesta a los efectos del conflicto violento y a las situaciones estructurales. Por tanto, el enfoque de construcción de paz debe hacerse desde una perspectiva amplia que permita llegar a fines concretos de paz15.
Primeramente y para poder desarrollar y entender el planteamiento que hago y cómo abordaré los tres enfoques: acción sin daño, construcción de paz y basado en derechos humanos en el componente de Gobernabilidad para la
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Plan Director de la Cooperación Española 2009-2012. Gobierno de España. Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación. Página 96.
14
Plan Director de la Cooperación Española 2009-2012. Gobierno de España. Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación. Página 99 en prioridad horizontal.
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Paz, debo hacer referencia explícita a la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda firmada en 2005 y la Agenda de Acción de Accra, desarrollo de la primera y firmada en 2008, y a las contribuciones que a la construcción de la paz han hecho las organizaciones feministas y organizaciones de mujeres.
Respecto a la Declaración de París y al programa de Acción de Accra, estos documentos han sido firmados por numerosos países donantes y receptores de ayuda internacional así como Organismos Internacionales, entre los primeros el Gobierno de España es firmante y en los segundos lo es Colombia como país receptor de ayuda.
Debido a la gran cantidad de ayuda gestionada de manera poco eficiente, es decir, debido a una gran cantidad de recursos humanos y económicos provenientes de los países donantes con pocos resultados e impactos medibles y positivos hacia los países receptores y como consecuencia de la poca coordinación con los países que reciben esta ayuda por parte de los donantes generándose relaciones desiguales, así como la escasa articulación entre las mismas Agencias de Cooperación Internacional y entre los Organismos Internacionales y Multilaterales se decide acordar y firmar la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda en el 2005.
De acuerdo con esta realidad de descoordinación la Declaración de París y la Agenda de Acción de Accra proponen varias cosas que desde el punto de vista de lo estudiado, - probablemente sin saberlo e incluso sin quererlo-, responde a un análisis hecho desde la Acción Sin Daño. Los elementos que abordan son:
Apropiación: Los países socios ejercen una autoridad efectiva sobre sus políticas de desarrollo y estrategias y coordinan acciones de desarrollo
Alineación: Los donantes basan todo su apoyo en las estrategias, instituciones y procedimientos nacionales de desarrollo de los países socios
Armonización: Las acciones de los donantes son más armonizadas, transparentes y colectivamente eficaces
Gestión por resultados: Administrar los recursos y mejorar las tomas de decisiones orientadas a resultados
Responsabilidad mutua: Donantes y socios son responsables de los resultados del desarrollo16
Esta Declaración trata de cambiar las relaciones, los conceptos, hasta las maneras de hacer y de nombrar las cosas en el ámbito de la cooperación internacional al desarrollo. Cuando pasamos de tener relaciones entre donantes y receptores a ser países socios las relaciones se vuelven más igualitarias y por ende la capacidad de empoderamiento de los países receptores de ayuda aumenta, pero no solo porque su status en esta relación mejore, sino porque también se le hace a este país responsable de lo que la
ayuda lleve a cabo y desarrolle en su territorio, dejando en manos compartidas
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Esta información ha sido extraída del documento en PDF Declaración de París sobre eficacia de la ayuda y programa de acción de Accra. OCDE. En la página web de la OCDE:
el éxito de políticas públicas acompañadas por la comunidad internacional y no solo en manos de esta comunidad internacional cuando las políticas y proyectos fracasan o reciben críticas, pero también facilita a la institucionalidad que recibe la ayuda tomar decisiones al respecto, a lo que se le llama apropiación.
Ya lo dicen las feministas que lo que no se nombra no existe y tal cómo se nombren las cosas cambian mentalidades y sus contenidos políticos de fondo. Yo estoy de acuerdo y empezar este cambio entre receptor y donante a países socios, puede modificar conductas.
Si bien es cierto que la Declaración de París, donde se prima la cooperación de Gobierno a Gobierno, en Colombia con un estado deslegitimado en numerosos sectores sociales puede generar ciertas fricciones y contradicciones, eso no la hace menos válida y menos pertinente. Ante esta realidad se deberá tener particular cuidado en no favorecer la polarización existente y fomentar la construcción de acciones por parte del Estado concertadas con las comunidades y la sociedad civil. Por su parte es a esto a lo que se refiere el Programa de Acción de Accra, que a diferencia de la Declaración de París que habla de una relación entre Gobierno y Gobierno, amplía el concepto de país socio al Estado y entiende por Estado no sólo a las instituciones públicas sino también a la sociedad civil, comprendiendo así que no es posible el fortalecimiento del Estado de Derecho sin el fortalecimiento de la sociedad civil.
Este avance nos permite a la comunidad internacional acompañar iniciativas de la sociedad civil que no estén en concordancia con las líneas y políticas del Gobierno, bajo el entendido de que por no estar alineadas con el Gobierno no por ello contribuye a su debilitamiento, sino probablemente y muy al contrario pueda contribuir al fortalecimiento del Estado de Derecho, la democracia y la transparencia.
Quiero poner encima de la mesa que aunque estos avances en materia de gestión de la cooperación internacional al desarrollo puedan ser muy evidentes, no lo han sido para los países receptores y menos para los países donantes, a los que todavía nos cuesta no identificar la cooperación al desarrollo con un instrumento para el desarrollo y la democracia y no como un instrumento de política exterior. Es por esto que este evidente avance en materia de gestión de la cooperación trata de ponerle frenos a las relaciones de poder entre países donantes y receptores y por el contrario hacerlas más igualitarias y equitativas. Por tanto, admitiendo las críticas y paradojas, considero que es un avance que sería contraproducente no reconocer.
Además de la Declaración de París y la Agenda de Acción de Accra las resoluciones internacionales en materia de género y construcción de paz y el trabajo que las mujeres como movimiento internacional han llevado a cabo a favor de la paz, son una referencia para abordar el tema que estoy tratando y no desarrollarlo con cierta profundidad en este trabajo, sería un grave error.
consecuencias. La violencia estructural que sufren por su condición de mujer como la violencia sexual y en el hogar, la misoginia, la indiferencia en los medios de comunicación, la feminización de la pobreza, la exclusión de los espacios de toma de decisiones han hecho que frases como “Ni guerra que nos destruya ni paz que nos oprima” 17 sean referentes para la definición de la realidad de las mujeres en países como Colombia así como en los supuestamente más desarrollados.
Johan Galtung, identifica la paz con igualdad “la traducción de la palabra paz es igualdad, y a su vez igualdad tiene muchas”18 palabras con las que se identifican, los derechos de las mujeres, tal y como también afirma la Declaración sobre la Contribución de las Mujeres a una Cultura de Paz19 haciendo referencia a que la igualdad, el desarrollo y la paz están inextricablemente unidos. Sin embargo estos conceptos no están garantizados particularmente en el marco de los conflictos armados, por lo que se han elaborado otros documentos internacionales que hacen referencia a la participación de las mujeres en la construcción de la paz y en la toma de decisiones en las negociaciones a cerca del cese de la violencia.
De esta manera, en 1999 el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas aprueba la Resolución 1265 sobre la Protección de Civiles en Conflictos Armados. Pero es un año después que este Consejo de Seguridad aprueba la resolución 1325 sobre Mujeres, Paz y Seguridad lo que supone un hito para la construcción de paz y para la práctica del reconocimiento de los derechos humanos de las mujeres, ya que hace un llamado a que:
Aumente la representación de la mujer en todos los niveles (…) la prevención, la gestión y la solución de conflictos; (…) más mujeres representantes especiales y enviadas especiales para realizar misiones de buenos oficios; (…) ampliar el papel y la aportación de las mujeres en las operaciones de las Naciones Unidas sobre el terreno; (…) incorporar una perspectiva de género en las operaciones de mantenimiento de la paz, e insta al Secretario General a que vele por que, cuando proceda, las operaciones sobre el terreno incluyan un componente de género; (…) Subraya la responsabilidad de todos los Estados de poner fin a la impunidad y de enjuiciar a los culpables de genocidio, crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra, especialmente los relacionados con la violencia sexual y de otro tipo contra las mujeres y las niñas20 (…)
El desarrollo y correcta aplicación de estos enfoques de trabajo, de estas visiones, de estos documentos macro así como su integralidad en todas las acciones del sector, son los elementos primordiales para el cumplimiento de los resultados que la Cooperación Española ha situado para el Sector de Construcción de la Paz. Estos resultados no están necesariamente “atados” a algún componente en particular (Gobernabilidad para la Paz, DDHH y DIH y Culturas de Paz) sino que son generales y transversales a los tres, pues están interrelacionados y son necesarios para el cumplimiento de los componentes, o más bien al contrario, hemos priorizado estos componentes como elementos necesarios para el desarrollo y cumplimiento de estos resultados, los cuales se
17
Martinez López, C. y Mirón Pérez, M.D. “La paz desde la perspectiva de los estudios de género: una aportación fundamental para construir un mundo más igualitario, justo y pacífico”. Instituto de estudios de la mujer. Universidad de Granada. www.ugr.es
18
Entrevista a Johan Galtung en www.barcelona2004.org
19 Declaración sobre la Contribución de las Mujeres hacia una Cultura de Paz, UNESCO, 1995. 20
centran en el acceso a derechos de los titulares de derecho priorizados y en el necesario fortalecimiento de instituciones garantes de éstos y de la sociedad civil quien exige estos derechos para acceder a ellos. Esta lógica se aplica mediante tres resultados:
Resultado 1. Fortalecida la institucionalidad y la sociedad civil en los niveles centrales y territoriales encaminadas a garantizar el goce efectivo de los derechos de las víctimas y la población en situación de vulnerabilidad, la optimización, el acceso a la justicia y la convivencia.
La Ley de Víctimas Ley 1448 de 2011 es un elemento central de este resultado en el abordaje de la atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado. Este resultado contiene las líneas de transparencia y control político, para el fortalecimiento del estado social y de derecho al que hace referencia el objetivo general. También en este componente está el elemento de desarme, desmovilización y reintegración, -DDR- que tiene como desarrollo la Ley de Justicia y Paz y la lucha contra la impunidad de los paramilitares incluidos en el proceso.
Este es el componente en el que más adelante me centraré.
Sobre los dos siguientes resultados, me parece importante entrar a desarrollarlos aunque sea de manera superficial y somera para poder reflejar de una manera general el Sector de Construcción de la Paz y como lo veo a la luz de los aprendizajes de la especialización de tal manera que también pueda aportar coherencia con el componente a desarrollar en las próximas páginas.
Resultado 2. Se cuenta con políticas nacionales concertadas de DDHH y DIH, de acceso a la justicia y lucha contra la impunidad que promueven el respeto y garantía de los DDHH con enfoque de género y enfoque poblacional.
Este segundo componente está formulado con un enfoque claro basado en los derechos humanos pues en el trabajo de promoción, protección de los derechos humanos así como en el de prevención de las violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario y se pretende acompañar espacios tripartitos entre el Estado, la sociedad civil y la comunidad internacional. Desde este punto de vista, considero que lo pertinente es una estrategia similar a lo desarrollado en el componente anterior de fortalecimiento de las instituciones estatales responsables de la protección y garantía de los DDHH, como titulares de obligaciones y el apoyo a iniciativas de la sociedad civil, como titulares de derecho. Para un enfoque de derechos integral, se debe hacer hincapié en los derechos de los grupos o poblaciones en situación de vulnerabilidad, por lo que es de especial relevancia la agenda de equidad de género y de enfoque diferencial con poblaciones indígenas y afrocolombianas, así como con jóvenes.
Resultado 3. Desarrolladas estrategias, programas y proyectos con enfoque poblacional y orientadas a la transformación de imaginarios y prácticas culturales violentas.
Este tercer resultado se desarrollará fortaleciendo capacidades para la paz, tanto a nivel local como nacional en las diferentes acciones encaminadas a la promoción de culturas de paz y educación para la paz.
Esta línea es un componente nuevo que deberá ser desarrollado en la OTC y que supone una gran apuesta por fortalecer y acompañar las iniciativas que desde la institucionalidad se desarrollen como el Plan en Educación para los Derechos Humanos, debido a que en la actualidad es la única propuesta que desde el gobierno se está haciendo. Acompañar a la sociedad civil y llevar a cabo un fortalecimiento de espacios de culturas de paz e incidencia en las agendas de paz que hagan un particular trabajo en los espacios comunitarios que reflejan la realidad colombiana y las dificultades por las que pasa gran parte de la población, de manera particular niños, niñas, adolescentes y jóvenes que ven en a violencia, aun hoy, una salida ante la falta de oportunidades en sus comunidades y regiones.
Además en los espacios comunitarios hoy se encuentra población desmovilizada que está regresando a sus lugares de origen o quiere emprender una nueva vida en otro lugar. Independientemente de que esto pueda parecernos un reflejo de impunidad, es un hecho que son miles de personas ex-combatientes las que están conviviendo con la población de las comunidades, tanto con personas víctimas del conflicto como con las que no lo son de manera directa.
Esta realidad considero que debemos enfrentarla desde la promoción de espacios de culturas de paz sobre los que tienen responsabilidad en primer lugar el Estado colombiano en todas sus dimensiones y posteriormente los ciudadanos y ciudadanas. Esta es una idea que tiene mucho que ver con la línea de trabajo de DDR del componente de Gobernabilidad para la Paz, al que hace referencia el primer resultado y que iría en la línea de transformación pacífica de conflictos, pues partiendo de la realidad de su presencia en los territorios, el trabajo a abordar con la población desmovilizada es el cambio de imaginarios de violencias con el que muchos y muchas se han relacionado de manera habitual a lo largo de muchos años. Este cambio de imaginarios implica un des aprendizaje de la violencia y un reconocimiento de los daños y hechos cometidos, a su vez que puede cambiar las relaciones de poder con las comunidades. Sin embargo, sobre este punto entraré a abordarlo en el siguiente acápite del este trabajo.
necesariamente debe hacerse a lo largo de todo el ciclo de proyecto, favoreciendo la participación de los diferentes actores y contribuyendo a fortalecer las relaciones complejas que rodean el contexto.
A lo largo del capítulo siguiente trataré de abordar cada línea de acción desde este enfoque centrándome en la realidad colombiana y el trabajo que como cooperación internacional se puede desarrollar en un país con un conflicto de larga duración, de renta media alta y hoy preocupado y centrado en la entrada en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico –OCDE-.
3. Desarrollo del componente de “Gobernabilidad para la paz.
En este acápite me centraré en desarrollar una reflexión sobre la aplicación real y práctica de los programas y proyectos del Sector de Construcción de la Paz en la Cooperación Española en el componente de Gobernabilidad para la Paz, que trate de abordar integralmente los enfoques planteados en el capítulo anterior y ponga por tanto en práctica las reflexiones que arriba he tratado de desarrollar.
A lo largo del proceso de elaboración del Marco de Asociación País, la cooperación española y sus técnicos han tenido que tomar decisiones en la priorización de aspectos sobre los que hemos decidido hacer hincapié en los próximos 4 años que dura este marco estratégico. Estos aspectos han ido desde la priorización geográfica, la temática y los titulares de derechos. Sobre las dos primeras ya he hecho referencia, sin embargo esta última que hace alusión a las personas sobre las que queremos impactar positivamente en el acceso a sus derechos, es una de las más relevantes.
De esta manera, es importante hacer referencia a que la Cooperación Española en general no puede hacer hincapié y priorizar todos los tipos de victimización que la ciudadanía colombiana pueda sufrir, sino que ha decidido centrarse en las víctimas del conflicto armado. A mi criterio esto tiene una explicación sencilla, y es que Colombia es un país de renta media alta que está creciendo económicamente entre un 5% y un 7% anualmente, por lo que si fuera la voluntad de sus gobernantes y élites, podría garantizarle los derechos fundamentales reconocidos en su Constitución Política a la ciudadanía, como los derechos de salud o educación, también el derecho al acceso a la justicia y así como disminuir los niveles de impunidad que entorno a los delitos comunes existentes en el país. Sin embargo la persistencia de un conflicto armado de larga duración y deshumanizante21 hace que una parte del país que se encuentra en situación de vulnerabilidad frente a la garantía de estos derechos fundamentales se encuentre en una situación aún más grave si cabe de vulnerabilidad frente al conflicto armado. Por ello son estos y no otros ciudadanos los titulares de derechos priorizados en el componente de Construcción de la Paz.
21 Definición hecha por el Padre Francisco de Roux, miembro del CINEP, en varias de sus intervenciones
A continuación pasaré a desarrollar las líneas conceptuales del componente de gobernabilidad para la paz a partir de las reflexiones llevadas a cabo durante los 10 meses de elaboración de la estrategia país –MAP- que es la que define e incorpora estas líneas y de las aprendizajes en la especialización.
a. Verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición
El primer elemento a desarrollar es el de los derechos incluidos dentro del concepto de Justicia Transicional, pero que no se agotan con este -aun novedoso- concepto jurídico. La realidad a la que se enfrenta cualquier programa de cooperación que considere imprescindible que los derechos de las víctimas sean un eje de articulación de todas sus iniciativas, debe atender al último paso que en esta materia en Colombia se ha llevado a cabo: la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, la Ley 1448 de 10 de Junio de 2011. No amerita narrar en este trabajo las vicisitudes de su aprobación, los años que esta ley lleva negociándose en el congreso, los argumentos por los que no se ha aprobado antes y la motivación que ha hecho que en junio de 2011 el Congreso de la Republica finalmente la aprobase.
Tampoco voy a entrar en los contenidos de la Ley, no es objeto de este trabajo analizarla, pero si hacer una valoración de las consecuencias que esta Ley tiene para los derechos de las víctimas siendo éstos uno de los objetivos y eje centrales de las Cooperación Española en Colombia. Tampoco creo que deba introducirme en la definición y conceptualización de los derechos de verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición, pues eso mismo sería objeto de un trabajo extenso, -para esta información pueden remitirse a la página web del International Center of Transicional Justice-22. Sin embargo, esta línea estratégica no solo hace referencia a los derechos de las víctimas que tienen que ver con la Ley de Víctimas, pues no se agotan con esta ley, sino que barca otras normativas y sobretodo la justicia ordinaria a la que cualquier víctima en el país puede apelar.
Lo que sí quiero es aportarle a cómo los derechos de las víctimas deben tener un papel preponderante en el camino hacia la paz en un país en conflicto como Colombia. Un tema que no se queda exclusivamente en esta línea de acción, sino que cruza y permea las siguientes líneas y los demás componentes. El horizonte de garantía de los derechos de las víctimas está presente en todas las acciones de este sector.
El trabajo de garantía de los derechos de las víctimas es una tarea de los Estados, ya que éstos son los garantes de los derechos de los ciudadanos, pero también la sociedad tiene responsabilidad y puede contribuir a su plena garantía y reconocimiento mediante la exigencia de la aplicación de los mismos, a través de su empoderamiento y de fortalecimiento de la sociedad civil que aborda estos temas, no hacerlo es desconocer la esencia misma del proceso de garantía de estos derechos.
Otro elemento que considero fundamental en un país como Colombia y al que anteriormente he hecho referencia es el enfoque territorial, el trabajo que los gobiernos departamentales y entes locales llevan a cabo en sus territorios.
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Por otro lado, la comunidad internacional hemos ido apoyando las diferentes voluntades sociales y políticas en el reconocimiento de estos derechos y en el reconocimiento de nuestra responsabilidad para con ellos y para con la sociedad de la que hacemos parte. De esta manera, somos varios los actores que desde diferentes lugares le apuntamos al trabajo de garantía de los derechos de verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición de las víctimas del conflicto armado en Colombia.
Hablar de víctimas y trabajar con ellas para la mejora de sus condiciones de vida, no garantiza per se un enfoque de construcción de paz ni tampoco un enfoque basado en derechos humanos. Por tanto una línea de trabajo desde la Cooperación Española, siendo consciente de este hecho, es abordar el trabajo de Gobernabilidad para la Paz con estos dos enfoques como elementos centrales de trabajo para el acceso de las víctimas del conflicto armado a sus derechos y con ello, el avance hacia una paz duradera y sostenible como uno de los elementos centrales de la misma. Por este motivo, la apuesta de esta línea debe estar orientada al acceso de las víctimas a sus derechos mediante el fortalecimiento de las instituciones que tienen competencia en materia de garantía, atención y promoción y en la sociedad civil, fortaleciendo su empoderamiento y capacidades para exigir y construir paz. Sin embargo la asimetría entre los departamentos colombianos es demasiado grande como para generalizar esta descentralización.
Desde el enfoque de acción sin daño en esta materia, primero habría que hacer un análisis sobre las capacidades departamentales a cerca de estos tres elementos y a partir de ahí las estrategias de intervención deben ser y estar adaptadas a la realidad regional. El ejemplo más paradigmático de esta asimétrica realidad es el de la ciudad de Medellín, que cuenta con un Programa de Víctimas del Conflicto Armado dependiente de la Secretaría de Gobierno desde el 2004 y que hoy tiene medidas de asistencia, atención y reparación incluso más integrales de las previstas en la misma ley de víctimas.
El caso del Chocó, por ejemplo, podría ser el contrario, donde hay poca capacidad institucional y escasa trayectoria en materia de atención a víctimas, sin embargo, ahora nos encontramos con un gobernador electo que pareciera más proclive a estos temas, por lo que el elemento de voluntad política pudiera estar presente. No así los restantes. La tarea de la Cooperación Española, será la de fortalecer con recursos y capacitaciones al personal para una efectiva atención de las víctimas del conflicto en el departamento.
La línea de fortalecimiento de la sociedad civil, para la incidencia en las políticas públicas y para su empoderamiento es un elemento que aunque es relevante y un elemento prioritario en esta línea, prefiero tratarlo desde la línea de diálogo social y participación ciudadana, por la coherencia y articulación que hemos tratado de darle a los tres componentes que componen el sector así como a sus líneas estratégicas.
ocurrido esta justicia relacionada con la reparación aborda lo subjetivo del hecho victimizante y aborda las consecuencias sociales, individuales y políticas que van más allá de la muerte, la violación, la desaparición, etc.
b. Transparencia y control político
Esta línea parte de un elemento obvio para este documento y para los lineamientos con los que estamos trabajando, y es que el fortalecimiento de la democracia, del Estado de Derecho y por tanto, de la transparencia política previene la violencia y construye paz. Lo hace desde el fortalecimiento de las mismas instituciones y de la separación de poderes, según los sistemas políticos de cada Estado.
Bajo esta premisa, la Cooperación Española en el sector de Construcción de la Paz y en esta línea estrategia lo que busca es contribuir al fortalecimiento de las instituciones democráticas colombianas a través de la transparencia en su accionar y el conocimiento sobre sus funciones y sus miembros por parte de la ciudadanía, así como mediante el control político que puede ejercerse por parte de la ciudadanía o por medio de los mismos mecanismos del estado existentes para ello.
Es importante señalar, para esta línea de acción, aunque en realidad es pertinente para todas, que la cooperación no tiene la función de garantizar la transparencia ni de hacerle control político, a las instituciones del Estado colombiano, pues eso es competencia exclusiva del mismo Estado y sus ciudadanos, pero si la de a través del apoyo y acompañamiento a diferentes mecanismos fortalecer el Estado de Derecho y la democracia en el país.
Para lograr contribuir a este objetivo, se hace necesario tener en cuenta elementos de contexto como son el sistema político que gobierna el país, ya que será a través del mismo sistema que se fortalecerán las instituciones democráticas que lo componen. El sistema colombiano es presidencialista, lo que puede implicar, a mi modo de ver -según las experiencia colombiana y las de sus países vecinos- que es más proclive a un acaparamiento de poderes por parte del ejecutivo, como ha ocurrido en los últimos años (sin ser el único país de la región) y con ello un debilitamiento de los poderes legislativo y judicial así como una falta deseparación de los mismos.
de la sociedad colombiana.
La línea que la Cooperación Española escoge para lograr este objetivo es el de la transparencia y control político de las instituciones y de los actores que forman las mismas: los diferentes poderes y los partidos políticos. Lo cual puede hacerse no solo desde el trabajo directo con éstos, sino desde el punto de vista de dar a conocer a la ciudadanía su accionar y con ello reforzar la necesidad de una institución adecuada que legisle no solo para las élites económicas del país, sino por el contrario, promueva mecanismos de inclusión social y política efectivos, así como mecanismos de control y transparencia política en pro de una mejor gestión de los recursos públicos.
Ambas líneas están ligadas a una lógica de prevención de conflictos y fortalecimiento de la democracia. La Constitución Política de 1991 habla en su articulado de las veedurías ciudadanas como mecanismos de control a las políticas públicas y al accionar de los y las políticas. El trabajo con las mismas puede ser una línea que nos lleve a un triple resultado: el de empoderamiento de la sociedad civil, el aumentar la capacidad en la exigibilidad de sus derechos fundamentales y el de fomento de instituciones más transparentes que den cuenta de sus acciones. Sin embargo, este trabajo, no puede hacerse sin el objetivo transversal de fomentar la participación política y social para la incidencia y el ejercicio de derechos de las mujeres, como elemento básico si se busca la promoción de la participación política y social de la ciudadanía en general, y con ello el fortalecimiento del estado de derecho.
Este componente lleva a fomentar también la inclusión dentro de los partidos políticos tradicionales nuevos liderazgos que contribuyan a mejorar la calidad de la política en un sentido de hacer retroceder la práctica clientelar y los mecanismos no democráticos de ejercer la política, es decir, desde el fomento de una cultura de la legalidad en la política. Estos liderazgos nuevos que han estado marginados de la política tradicional, están a menudo representados en los grupos étnicos, en jóvenes o en mujeres.
Relacionado con esto, considero que la Cooperación Española debe hacer incidencia y apoyar también los instrumentos de la sociedad civil que llevan a cabo veedurías en las elecciones locales, departamentales y nacionales en el país. Estos mecanismos contribuyen de manera directa a la trasparencia del sistema electoral, a facilitar el acceso a la información por parte de la ciudadanía, a generar un voto más informado y por ultimo a fomentar un control político sobre los actos ilegales cometidos durante los procesos electorales.
c. Diálogo social y participación ciudadana
La persistencia de la violencia suele dejar de lado las acciones que otros actores relevantes en las sociedades están llevando a cabo, olvidándonos de ellos y por tanto olvidándonos de revalorizar sus capacidades para la paz. Por eso a través de esta línea considero que se debe poner en marcha acciones que acompañen las iniciativas que desde diversos sectores colombianos surjan para acercarse a la paz. Ayudar a visibilizarlos supone un camino para su reconocimiento y por tanto para su valorización social, cultural y política.
Considero que esta reflexión no solo afecta a las iniciativas de paz que puedan llevarse a cabo en el país, sino a los movimientos sociales y las organizaciones de la sociedad civil, pues su visibilización, su empoderamiento, su fortalecimiento favorece el estado social de derecho que consagra tanto la Constitución Política colombiana, como la española, y establecen por tanto un estado que favorece los derechos sociales, culturales, políticos y económicos como uno de sus deberes fundamentales.
Estas iniciativas pueden venir desde arriba, pero casi siempre por lógica, deben venir desde abajo. O corrigiendo esta afirmación, cada una tiene su cometido en los caminos hacia los procesos de paz en el país y la cooperación española puede acometer el acompañamiento de ambas, desde diferentes estrategias.
De nuevo, y siguiendo la lógica y la metodología del enfoque de ASD, para contribuir al fortalecimiento de la sociedad colombiana como objetivo, se debe atender al contexto particular del país. Uno de los problemas a los que esta tarea se enfrenta es la polarización social entre el estado y la sociedad civil. Es por este motivo que uno de los riesgos que se pueden acometer en esta tarea cuando se quiere articular e incentivar el diálogo es la cooptación de las iniciativas sociales por parte del Estado.
Desde mi punto de vista y desde el permanente control que la cooperación internacional para el desarrollo debe hacerle a sus acciones y objetivos, debe tener cuidado en no sustituir al Estado y por tanto centrarse en complementar su accionar, al igual que con las responsabilidades de la sociedad civil. Lo que se llama alienación en la Declaración de París y se complementa para la sociedad civil con el Programa de Acción de Accra. Por ello, la cooperación debe contribuir a que el Estado fortalezca los espacios sociales sin cooptarlos y beneficiar sus intereses particulares, porque debe comenzar a entender y a aprender que el fortalecimiento de la sociedad civil es el fortalecimiento del propio Estado, además de ser su deber como garante de derechos.
Estado.
Me parece ésta una línea interesante para poder comenzar a dar el debate en los próximos años, en los que previsiblemente los Gobiernos de los países donantes reducirán sus recursos. Ello no debe hacer suponer que esos recursos que no vayan a la sociedad civil colombiana, vayan a parar al Estado o al Gobierno colombiano, sino que per se se reducirán por motivos ajenos a las realidades de los países. Para ello, es necesaria una estrategia de salida y de trabajo que haga entender al Estado los beneficios de una sociedad civil fuerte para el fortalecimiento de la democracia y por tanto del sistema político.
Sin embargo, este debate no es todavía el objetivo de la línea de incidencia política y agendas de paz, pues aún no hemos llegado a esa coyuntura. Sino que el objetivo es el de fortalecer los espacios políticos y sociales que se generan, sobre todo en las regiones, en favor de fortalecer a las comunidades e impermeabilizarlas ante la entrada de actores armados y actores ilegales, en el conocimiento y reconocimiento de sus derechos de ciudadanía, así como fortalecer las organizaciones para su incidencia en las agendas de paz que ya se están debatiendo desde los niveles regionales y estatales.
Staza Zajovic23, representante de la organización Mujeres de Negro de Belgrado, afirma que la justicia transicional es un proceso que está en permanente cambio, sus instituciones deben adaptarse y crear con ellos nuevas formas de responsabilidad que puedan afrontar el pasado, aprovechando una coyuntura de cambio sin romper la sociedad presente y conjugando la justicia y la paz. Este grupo recuerda la importancia de la participación de la sociedad civil en los procesos de construcción de paz para el éxito del cese del conflicto armado y lo relaciona directamente con evitar la impunidad y el olvido y esta participación debe desarrollarse en todos los niveles del proceso, así como por parte de los diferentes sectores, entre ellos las mujeres.
Desde este punto de vista, el papel de la Cooperación Española en este acompañamiento debe ser el de ayudar a las acciones de paz, a menudo llevadas a cabo desde las regiones, que les permita en un futuro proceso de paz tener incidencia como sociedad civil en los acuerdos a los que se lleguen. Esta línea se centra en estos procesos sociales y de niveles más micro, en vez de en la negociación, debido a la claridad con la que el Estado colombiano en cabeza de su Presidente ha manifestado la prohibición absoluta por parte de actores internacionales de entablar diálogos o “entrometerse” en los asuntos de las posibles negociaciones con las guerrillas hasta que el mismo tome la decisión y lo autorice.
Esta claridad en sus planteamientos y la competencia del Gobierno colombiano en esta materia, así como el deseo de aportarle a la paz y no ir en contravía de ella, hace que la Cooperación Española podamos tener la disposición de acompañar un posible proceso de paz, siempre que el estado colombiano así manifieste su voluntad, cosa que aún no ha hecho. Por este motivo, el planteamiento y la priorización en las acciones de la Cooperación Española van
23
Zajovic, S. Encarar el pasado y justicia transicional: un enfoque feminista. Jerusalem. 2005.
en la vía de allanar el camino que permita que esta negociación sea lo más inclusiva posible y lleve a garantizar los derechos aun no garantizados por el Estado, así como acompañar procesos de diálogo entre la sociedad civil y la institucional en lo referente a la paz.
d. Desarme, desmovilización y reintegración
Esta línea es la más cuestionada, no solo del sector de Construcción de la Paz, sino de toda la Cooperación Española, ya que a lo largo del debate de elaboración del MAP, ha habido fuerte resistencia por parte de la sociedad civil española presente en el país en su inclusión como una línea de acción del componente de Gobernabilidad para la Paz. Esta crítica sin embargo, no ha sido compartida por la sociedad civil colombiana con la que se ha socializado el MAP en el nivel nacional y en las regiones. Desde mi punto de vista, las críticas a este componente son válidas en cuanto el proceso de desmovilización de los grupos paramilitares es absolutamente cuestionable tanto desde sus comienzos como por el rearme que el país está sufriendo de estos grupos. Sin embargo, la realidad nos indica la presencia de población desmovilizada conviviendo con víctimas en los territorios, entonces ¿cómo afrontarlo?
Esta pregunta y el desarrollo de este componente ha supuesto una reflexión profunda sobre hacia dónde vamos y de dónde venimos en el tema de DDR como Cooperación Española. Es decir, lo ideal sería una línea de trabajo que fortaleciese esta convivencia con un horizonte de derechos de las víctimas. Sin embargo, al igual que negar la convivencia hoy en día en las comunidades entre victimarios, con la comunidad y las víctimas es negar la aplastante realidad, afirmar que es posible hoy en día orientar las acciones de la Cooperación Española a una reintegración comunitaria eficaz, a un des-aprendizaje de la violencia por parte de los excombatientes real y a unas relaciones simétricas entre víctimas y victimarios fomentadas por el Estado colombiano, como desearíamos, es faltarle a la verdad y desconocer la realidad.
Para la incorporación de un enfoque de ASD y de construcción de paz en este componente, de nuevo, debemos hacer un análisis profundo de la realidad que vive el país, sin embargo, dado la extensión de este trabajo, me permitiré hacer un análisis supremamente superficial, pues tampoco es competencia de este punto hacer un estudio sobre el rearme y el DDR en Colombia.
