Bogotá D.C., noviembre de 2007
desplazada en ocho
ciudades de Colombia:
respuesta institucional
local, condiciones de vida
y recomendaciones
para su atención
Equipo de Coordinación
y Dirección Técnica CICR-PMA
Equipo Técnico Unión Temporal
Econometría-S.E.I. S.A.
(empresa realizadora del estudio)
Christina Oberli
Coordinadora Departamento Asistencia Humanitaria CICR
María Gloria Cano
Directora del Estudio
María Cecilia Cuartas
Especialista en Salud y Nutrición
Ángela Consuelo Carrillo
Asesora Departamento de Asistencia Humanitaria CICR
Yamile Palacio
Directora Operativa
Comite Internacional de la Cruz Roja (CICR) Programa Mundial de Alimentos (PMA) Bogotá, D.C, Colombia
Noviembre 2007 http//: www.cicr.org
http//: www.wfp.org/latinoamerica
Diseño: Design Process Ltda Impresión: Linotipia Martinez
Desde el año 2004, el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) y el Programa Mundial de Alimentos (PMA) vienen trabajando, de manera conjunta, en un proceso orientado a conocer las condiciones de vida de la población desplazada en el país.
Este proceso, motivado por la preocupación de las dos instituciones por la población civil colombiana afectada por el conflicto, se ha materializado en la producción de dos estudios que buscaban un acercamiento inicial al fenómeno del desplazamiento, sus causas y consecuencias. Hoy, luego de dos años de trabajo, tenemos el agrado de presentar a consideración de usted(es) el resumen ejecutivo del estudio conjunto que tiene como objetivo avanzar en la identificación de las necesidades de la población desplazada, así como en la oferta institucional existente con miras a lograr un mejoramiento en la atención que se brinda a esta población.
El estudio fue realizado entre noviembre de 2006 y junio de 2007, en ocho (8) de las más importantes ciudades receptoras de población desplazada en el país, como son: Barranquilla, Bogotá, Cartagena, Florencia, Medellín, Santa Marta, Sincelejo y Villavicencio. La recolección de la información fue efectuada por parte de la Unión Temporal Econometría - Sistemas Especializados de Información S.E.I. S.A.; firma contratada para el desarrollo del estudio.
El CICR y PMA esperan que los resultados aquí presentados de manera sintética, permitan que los diferentes actores relacionados con la atención a población desplazada en el país, se sensibilicen aún más con la situación y las necesidades de esta población. Es así como se espera que los Gobiernos Nacional, Departamental y Municipal, las organizaciones nacionales no gubernamentales, las organizaciones internacionales, el sector privado, la sociedad civil y las organizaciones de población desplazada, todos los cuales constituyen parte activa de la reflexión nacional en torno a este tema, unan esfuerzos y recursos para una mejor y más integral atención a la misma. En este sentido, el presente documento tiene un carácter constructivo y de articulación de iniciativas.
Finalmente, queremos extender nuestro profundo agradecimiento a la población en situación de desplazamiento y residente, a las entidades del orden nacional y municipal, a los equipos regionales de las dos organizaciones, a las sedes principales de CICR y PMA en Ginebra y Roma, respectivamente y a la Unión Temporal Econometría- S.E.I. S.A. por su decidido y valioso apoyo en este proceso.
Barbara Hintermann Praveen Agrawal
Introducción ...5
1. Marco conceptual ...6
2. Metodología ...8
3. Reflexiones generales ...15
4. Resultados para las ocho ciudades ...18
4.1 Organización institucional para la atención a población desplazada...21
4.2 Ruta de atención a población desplazada...23
4.3 Caracterización de la población desplazada en términos de condiciones de vida...24
4.4 Análisis de la respuesta institucional frente a las condiciones de la población desplazada ...28
4.4.1 Estatus del desplazado...28
4.4.2 Atención Humanitaria de Emergencia (AHE) y atención psicosocial...31
4.4.3 Vivienda...35
4.4.4 Percepción de seguridad alimentaria y atención alimentaria...42
4.4.5 Salud, vacunación y suplemento con micronutrientes...46
4.4.6 Educación y atención a primera infancia...51
4.4.7 Capacitación y programas de subsidios y de apoyo a la generación de ingresos...58
4.4.8 Protección de bienes rurales abandonados por el desplazamiento forzoso ...63
5. Comentarios finales y prioridades...66
I
ntroducción
El Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) y el Programa Mundial de Alimentos (PMA) realizaron el análisis de la respuesta institucional local, condiciones de vida y recomendaciones para la atención de la población desplazada por la violencia en las ciudades de Barranquilla, Bogotá, Cartagena, Florencia, Medellín, Santa Marta, Sincelejo y Villavicencio. El presente documento corresponde al resumen de resultados de las ocho ciudades estudiadas cuya fecha de cierre fue 30 de junio de 2007, con excepción de Medellín cuya fecha de cierre fue el 31 de marzo de 2007.
El trabajo consistió en la planeación y diseño de la metodología, la recopilación y análisis de información secundaria, la recolección, procesamiento y análisis de la información primaria obtenida mediante la aplicación de encuestas por muestreo y entrevistas con instituciones, en cada una de estas ciudades. A partir de la información primaria y secundaria se realizaron entrevistas a profundidad con entidades encargadas de la atención a población desplazada y grupos focales con la comunidad. Finalmente se realizó un análisis por ciudad y consolidado de las ocho ciudades.
En este estudio se abordan los temas de estatus de desplazado, ayuda humanitaria de emergen-cia, vivienda, percepción de seguridad alimenta-ria, salud, educación, generación de ingresos y protección de bienes patrimoniales (tierras) de la población desplazada analizando la oferta insti-tucional de atención de acuerdo con criterios de cobertura, acceso, oportunidad, adecuación, ca-lidad, sostenibilidad y coordinación, teniendo en cuenta conceptos de enfoque diferencial de gé-nero y etnia.
Los resultados del presente estudio sólo aplican para las ciudades estudiadas y para la población objeto, que tal como se definirá más adelante para el grupo de población desplazada incluye hogares registrados y no registrados. El estudio tiene como principio ser propositivo y aportar a las reflexiones de política publica con una mirada a la oferta y demanda de los servicios del Estado. Los hallazgos han permitido formular unas reflexiones generales y recomendaciones.
Los resultados de este estudio, se convierten en una línea de base para seguimiento a las acciones de atención a población desplazada.
Es importante mencionar que, siendo este un resumen ejecutivo no presenta los resultados en detalle, por tanto, quien desee profundizar en al-gunos de los temas, deberá dirigirse a los docu-mentos completos elaborados para cada ciudad.
El análisis de la respuesta institucional a las necesidades de los hogares desplazados, en este estudio, se enmarca dentro de un concepto que en la literatura del desarrollo humano se conoce como “sistema de sustento”1 o livelihood, en inglés. Este concepto se ha desarrollado durante los últimos quince años y se define como los “mecanismos de control que un individuo, familia u otro grupo social tiene de un ingreso y/o serie de recursos que pueden ser usados o intercambiados para satisfacer necesidades. Esto puede abarcar la información, los conocimientos culturales, las redes sociales, los derechos legales, así como los recursos físicos, como la tierra y las herramientas”2.
El sistema de sustento de una familia está caracterizado por tres factores3: 1) Sensibilidad que se refiere a la capacidad de responder en forma rápida a los cambios, 2) Flexibilidad que implica la capacidad de recuperarse después de haber pasado una crisis, adaptándose a las nuevas circunstancias y 3) Sostenibilidad que se refiere al resultado de la interacción entre la sensibilidad y la flexibilidad e implica la capacidad de perdurar en el sistema de sustento. De tal forma que un sistema de sustento sostenible es aquel en donde la familia puede afrontar y recuperarse de choques internos o externos y proporcionar oportunidades de sustento para el futuro. En el momento en que estos elementos no se cumplen, la familia se encuentra enfrentada a la inseguridad de su sistema de sustento.
En el presente estudio, se ha definido utilizar el Índice de Condiciones de Vida (ICV) como una aproximación cuantitativa al sistema de sustento e incorpora aspectos cualitativos en
PEREZ DE ARMIÑO, Karlos. Acción Humanitaria y Coopera-ción para el Desarrollo, 1999.
BLAIKIE, P., T. CANNON, I. Davis y WISNER, B. (1994), At Risk. Natural Hazards, People’s Vulnerability and Disasters, Routledge, Londres y Nueva York. Pág. 9.
Op. cit. PEREZ DE ARMIÑO, 1999.
1
.
M
arco
Factor 1
Capital humano individual o Acumulación de capital humano
Factor 2 Capital social básico
• Escolaridad máxima del jefe o jefa del hogar • Escolaridad de personas de 12 o más años
• Asistencia a la escuela de personas entre 12 y 18 años • Asistencia a la escuela de niños entre 5 y 11 años
• Hacinamiento
• Proporción de niños menores de 6 años
Factor 3
Capital físico colectivo: Acumulación colectiva de bienes Capital físico individualFactor 4 • Eliminación de excretas
• Abastecimiento de agua • Recolección de basuras
• Combustible con el que cocinan
• Material predominante de pisos • Material predominante de paredes
Fuente: DNP, Misión Social, 2006
la interpretación de los resultados. El ICV fue diseñado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) en Colombia, bajo el Programa Nacional de Desarrollo Humano (PNDH)4. Este índice involucra los factores presentados en el Cuadro No. 1 y Anexo No. 1.
El ICV es un índice que permite asignar un puntaje para cada hogar desde 0 hasta 100, siendo 100 el máximo. Adicionalmente permite medir un puntaje que determina si un hogar tiene o no unas condiciones mínimas de vida. El proyecto PNDH ha determinado que si un hogar tiene 67 puntos o más, ha logrado superar la pobreza extrema y tiene un mínimo estándar de vida5. En este estudio se asume este mínimo estándar de vida como el haber avanzado a un nivel mínimo dentro del sistema de sustento.
El Programa Nacional de Desarrollo Humano (PNDH), es un proyecto conjunto del Departamento Nacional de Planea-ción (DNP), la Agencia Colombiana de CooperaPlanea-ción Inter-nacional (ACCI) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). 1993-2005.
Programa Nacional de Desarrollo Humano (PNDH). “Los
municipios colombianos hacia los objetivo de desarrollo del Milenio”. 2006. Se considera que un mínimo estándar de vida es el mínimo constitucional, con base en los derechos de las familias establecidos en la Constitución Colombiana de 1991 (Titulo I, Capitulo 1 al 3. Artículos del 1 al 82).
Se parte de la hipótesis que un hogar desplazado puede superar un mínimo estándar de sustento a partir de la respuesta institucional que reciba y el desarrollo de su capacidad de gestión para enfrentar su situación. En este estudio se entiende por respuesta institucional la atención en términos de estatus de desplazado6 (declaración y registro), atención humanitaria de emergencia, educación, salud, vivienda, seguridad alimentaria, generación de ingresos y protección de bienes patrimoniales (tierras) abandonados. Esta atención implica, no solo cobertura y acceso, sino adicionalmente oportunidad, adecuación, calidad y sostenibilidad, lo cual requiere para su ejecución, un esquema de coordinación interinstitucional.
Según la Ley 387 de 1997, “Es desplazado toda persona
2
.
M
etodología
La población objetivo en este estudio es la población desplazada, registrada y no registrada, que habita en barrios de estrato uno, haciendo claridad que la unidad de observación en todos los casos, es el hogar. Con el propósito de contar con parámetros de comparación de la situación socioeconómica y de acceso a los servicios se cuenta con información de la población residente en los mismos barrios.
En este estudio, se considera que un hogar es desplazado cuando el jefe o jefa del hogar o algún miembro del hogar se haya desplazado a partir del 1 de enero de 20017 por las siguientes razones:
• Aunque no fueron amenazados directamente, sintieron miedo por lo que estaba ocurriendo.
• Reclutamiento de un miembro del hogar por parte de un grupo armado organizado.
• Víctimas de amenazas directas.
• Algún miembro de la familia fue asesinado, secuestrado o desaparecido.
• Otro con relación al conflicto (como por ejemplo, minas antipersonal).
Por otra parte, se considera que un hogar residente es aquel cuyos miembros viven en las mismas zonas de población desplazada en estrato socioeconómico uno, al igual que hogares que aunque se desplazaron no lo hicieron por los motivos mencionados anteriormente y aquellos que fueron desplazados por motivos de violencia antes de 1 de enero de 1995.
En el análisis del desarrollo del sistema de sustento en la población desplazada debe considerarse que unas familias son afectadas por el desplazamiento de manera más sensible, por lo cual se hace énfasis en el análisis diferencial por etnia y género. Adicionalmente, en respuesta a sus mandatos, el CICR8 y el PMA9 tienen especial interés en
En este estudio se escogió esta fecha de corte, lo cual no
implica que se esté negando la situación de desplazamiento de los hogares antes de la misma fecha.
El CICR tiene como cometido “proteger y asistir a todas las
víctimas del conflicto con imparcialidad, según su nivel de vulnerabilidad y sus necesidades” y reconoce que el con-flicto afecta a las mujeres de manera específica, por lo cual requieren de atención diferencial. CICR, “Las mujeres ante la guerra, 2006”. Pág. 8.
El PMA aboga por la igualdad y equidad entre los géneros,
y adicionalmente ha incorporado una perspectiva de géne-ro en el análisis de vulnerabilidad y la ha integrado en las directrices de evaluación de las necesidades de seguridad alimentaria. PMA. Nota informativa sobre el estado de apli-cación de la política en materia de género (2003-2007) del PMA. Junio de 2005.
Encuesta a población
desplazada y residente Entrevistas a instituciones Información secundaria
Nodos problemáticos
Profundización cualitativa en nodos problemáticos
Taller con líderes de la población desplazada
Análisis
Construcción de reflexiones, conclusiones y recomendaciones
Entrevistas a profundidad a instituciones Taller con comunidad
desplazada
hacer visibles las características diferenciales de la población desplazada, sus necesidades e identificar la oferta institucional recibida.
El análisis con perspectiva de género se hace de manera transversal en todos los temas de atención a la población desplazada. Desde el punto de vista de los hogares, se analizan las diferencias de los hogares con jefatura femenina10 en comparación con los de jefatura masculina, sin tener en cuenta si tienen o no cónyuge11. Desde el punto de vista de la oferta o atención que se ofrece a los hogares se hace una mirada a la atención diferencial existente.
Por otra parte, se considera que el hogar hace parte de una etnia (indígenas, afrocolombianos y mestizos o blancos) en la medida que el jefe o jefa del hogar se reconozca como tal. En cada ciudad se analizan las frecuencias de pertenencia a una etnia con el fin de hacer o no el análisis
0 Se debe aclarar que, en este estudio, la jefatura del hogar
la asume aquella persona que es reconocida como tal por los miembros del hogar. Se consideran hogares con jefatura femenina aquellos cuya jefa sea mujer con o sin cónyuge y hogares con jefatura masculina aquellos cuyo jefe es hom-bre con o sin cónyuge.
Se debe anotar que se ha mirado la jefatura femenina o
masculina única, es decir sin cónyuge, sólo puntualmente en temas como ingreso.
diferencial12. En el caso específico de Sincelejo y Cartagena se hizo el análisis diferencial por etnia, dado que en la encuesta alrededor del 30% de los hogares desplazados son afrocolombianos o indígenas. Además, en Bogotá se realizaron talleres con líderes de población indígena y población afrocolombiana.
El trabajo realizado en las ciudades objeto de estudio, partió del diseño y recolección de una encuesta de hogares (población desplazada y residente en estrato uno) y la recolección de información secundaria relacionada con la res-puesta institucional a las necesidades de la po-blación desplazada. Como se presenta en el diagrama No.1, una vez analizada esta informa-ción, se plantearon los nodos problemáticos en donde se profundizó con la comunidad despla-zada por medio de talleres (población de base y líderes) y con algunas instituciones por medio de entrevistas a profundidad. El análisis conjun-to de conjun-todos esconjun-tos insumos con ayudas estadís-ticas y econométricas, permitió la construcción de conclusiones y recomendaciones. Como re-sultado final se cuenta con informes detallados por ciudad, resúmenes ejecutivos por ciudad
En el caso de tener frecuencias inferiores al 15% no se
y el presente informe consolidado de las ocho ciudades.
El trabajo de campo en las ocho ciudades se realizó durante los meses de abril y mayo de 2007, excepto en la ciudad de Medellín donde se hizo entre noviembre y diciembre de 2006.
Se aplicó un formulario conformado por dos módulos. El primer módulo estaba dirigido al hogar e incluía preguntas de caracterización sociodemográfica y socioeconómica, los temas de declaración y registro, protección de bienes patrimoniales (tierras) abandonados, ayuda humanitaria de emergencia (AHE), vivienda, temas relacionados con la encuesta SISBEN, percepción de la seguridad alimentaria, actividad económica y programas de generación de ingresos. El segundo módulo se refería a condiciones individuales como salud, educación y atención psicosocial. Este módulo se aplicó a todos los niños y niñas menores de seis años, a todas las mujeres lactantes o gestantes, a todos los adultos de 61 y mas años, a un miembro del hogar entre 7-17 años y a uno entre 18-60 años.
La tabla No. 1 presenta el número total de hogares entrevistados y los módulos aplicados. La muestra total fue de 4801 hogares desplazados y 4811
residentes13, lo que implica muestras por ciudad para cada grupo de alrededor de 600 hogares. Se debe aclarar que la población residente no es representativa del total de población de estrato uno de las ciudades dado que se utiliza para fines de comparación con la población desplazada. Con el fin de contar con suficiente información sobre población registrada se fijó encuestar a un mínimo de 400 hogares desplazados registrados por ciudad.
En cada ciudad se seleccionaron aleatoriamente los puntos de concentración de población des-plazada que se presentan en el cuadro No. 2. La fuente fueron las Unidades de Atención y Orienta-ción a poblaOrienta-ción desplazada (UAO)14, las Unidades
Constituye una muestra seleccionada en forma rigurosa
mediante la determinación de 10 puntos de concentración (más de 60 hogares desplazados) en forma probabilística, mediante el recorrido de cada punto con arranque alea-torio, identificando la población desplazada y residente a encuestar. En el caso de identificar 10 o menos puntos de concentración se toman todos. Adicionalmente, se realiza un submuestreo aleatorio en cada hogar de una persona de 7 a 17 años y de otra de 18 a 60 años, y se aplica el módulo individual de encuesta a las personas submuestreadas y al resto de miembros del hogar (0-6 y 61 y más). Los resulta-dos de la investigación son aproximaciones de los valores reales del universo estudiado que se han fijado con 95% de confianza.
La Unidad de Atención y Orientación (UAO) es un espacio
físico en donde confluyen las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población des-plazada (SNAIPD).
Ciudad Módulo 1 Módulo 2
Desplazados Residentes Desplazados Residentes
Barranquilla 598 601 2.055 1.732
Bogotá 598 601 1.884 1.540
Cartagena 600 601 2.007 1.695
Florencia 605 604 1.883 1.572
Medellín 599 601 1.752 1.490
Santa Marta 598 601 1.916 1.667
Sincelejo 604 601 1.999 1.685
Villavicencio 599 601 1.955 1.687
Total 4.801 4.811 15.451 13.068
Continua en la página siguiente.
Territoriales de Acción Social, los líderes de pobla-ción desplazada Juntas de Acpobla-ción Comunal, entre otros.
Adicionalmente se realizaron más de 100 visitas y entrevistas institucionales en donde se hizo
reco-lección primaria y secundaria de información rela-cionada con la respuesta institucional a las nece-sidades de la población desplazada. Las entidades se presentan en el cuadro No. 3.
Ciudad Puntos de concentración
Barranquilla La Luz-La Chinita, Santa María, Las Malvinas, Siete de Agosto, Evaristo Sourdis, Me Quejo, Cangrejera, Los Ángeles-Pueblito y Pinar del Río
Bogotá El Paraíso, Jerusalén Potosí, Caracolí, Bella Flor, Sierra Morena I, El Divino Niño, Santa Fe, San Bernardino Potreritos, Los Laureles y Santa Viviana
Cartagena
Sector 11 de Noviembre en el Barrio Olaya Herrera, Sector Central 2 Barrio Olaya Herrera, Pozón Sector La Estrella, Pozón Sector 19 de Febrero, Los Ángeles Nuevo Horizonte, Enequén, Villa Hermosa 24 de junio, Nelson Mandela Sector 2 Las Vegas, Nelson Mandela Sector 3 Francisco de Paula 2 y Membrillal
Florencia Idema, Esmeralda, Palmeras, Piedrahita, San Judas, Bello Horizonte, Brisas del Hacha y Nueva Colombia
Medellín Santo Domingo Savio No. 1, Popular, Manrique Central No. 2, La Cruz, Moravia, Villa Hermosa, Enciso, Caicedo, 8 de Marzo y 20 de Julio
Santa Marta Fundadores (Esmeralda y Oasis, Luis R. Calvo y Divino Niño), Timayui 1 y 2, Villabetel y La Paz.
Sincelejo Villa Mady II Etapa, Uribe Uribe, Ciudadela la Paz, Divino Salvador, Villa Orienta, Invasión 20 de junio, Cielo Azul, Incora Puerta Roja, Altos del Rosario y 17 de Septiembre
Villavicencio Villa Suárez, La Nohora (sector 1, 2 y 3), Nueva Colombia 1 y 2, La Reliquia (sectores 1, 2, 3 y 4), Villa Juliana y Ciudad Porfia.
Cuadro No. 2 - Puntos de concentración de población desplazada en donde se realizó la recolección de las encuestas hogares
Entidades del Orden Municipal Entidades del Orden Nacional
Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana
(FOVIS) (Sincelejo) Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional (Acción Social) (Bogotá, Medellín, Santa Marta, Barranquilla, Sincelejo, Florencia, Cartagena, Villavicencio) Instituto de Deportes y Recreación de Medellín (INDER)
(Medellín)
Metrovivienda y Fonvivienda (Bogotá) Bancoldex (Medellín)
Personería Municipal (Sincelejo, Cartagena,
Villavicencio) Defensoría del Pueblo (Cartagena, Villavicencio)
Policía Metropolitana (Medellín)
Secretaría de Agricultura(Sincelejo) Fondo Colombiano de Modernización y Desarrollo Tecnológico de las micro, pequeñas y medianas empresas
(FOMIPYME) Medellín Secretaría de Educación (Bogotá, Medellín,
Barranquilla, Florencia, Santa Marta, Sincelejo, Cartagena, Villavicencio)
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) (Bogotá, Medellín, Santa Marta, Barranquilla, Sincelejo, Florencia, Cartagena, Villavicencio)
Secretaría de Gestión Social (Barranquilla), Secretaría de Bienestar Social, Secretaría de Desarrollo Social (Medellín, Cartagena) y Secretaría de Participación Ciudadana (Villavicencio)
Entidades del Orden Municipal Entidades del Orden Nacional
Secretaría de Gobierno (Bogotá, Medellín, Florencia,
Santa Marta) Personería (Bogotá, Medellín, Florencia, Santa Marta, Barranquilla, Villavicencio)
Subsecretaría de Metromujer (Medellín) Procuraduría General de la Nación (Medellín, Cartagena)
Secretaría de Planeación (Medellín, Santa Marta,
Cartagena) Registraduría Nacional del Estado Civil (Medellín)
Secretaría de Salud (Bogotá, Medellín, Barranquilla, Florencia, Santa Marta, Sincelejo, Cartagena, Villavicencio)
Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) (Medellín, Santa Marta, Sincelejo, Florencia, Cartagena, Villavicencio)
UAO (Bogotá -Puente Aranda, Bosa, San Cristóbal, Suba-, Florencia, Medellín, Cartagena, Villavicencio, Sincelejo, Santa Marta).
Organizaciones Internacionales
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados (ACNUR) ( Barranquilla, Villavicencio) Consejo Noruego para los Refugiados (Santa Marta)
Comité para el Desarrollo de los Pueblos (CISP)
-Medellín- Médicos Sin Fronteras España ( Florencia)
Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) (Subdelegaciones y oficinas de Bogotá, Medellín,
Florencia, Barranquilla, Villavicencio) Médicos Sin Fronteras Holanda (Sincelejo)
Handicap Internacional (Medellín) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (Villavicencio)
Programa Mundial de Alimentos (PMA) (Suboficinas Bogotá, Medellín, Cartagena)
Organizaciones Nacionales
Corporación de Ayuda Humanitaria (Medellín) Cajas de Compensación: Comcaja (Santa Marta), Comfaca (Florencia), Comfenalco Antioquia (Medellín), Cofrem
(Villavicencio) Corporación Minuto de Dios (Medellín, Santa Marta,
Cartagena) Corporación Fondo de Apoyo de Empresas Asociativas (Corfas) (Bogotá)
Corporación Región (Medellín) Fundación Franciscana Tomas Moro (Sincelejo)
Corporación Manos de Amor y Paz “Manapaz”
(Medellín) Fundación Picachos (Florencia)
Corporación para la Vida Mujeres que Crean (Medellín) FUNDEBAN (Santa Marta)
Cruz Roja Colombiana (Santa Marta, Barranquilla,
Sincelejo) Instituto Educativo Altos del Rosario (Sincelejo)
Fundación SumaPaz (Medellín) Institución Educativa Siglo XXI (Florencia)
Opción Vida (Bogotá y Barranquilla) Fundación Juan Bosco Obrero (Bogotá)
Profamilia (Bogotá, Medellín, Florencia) Pastoral Social (Medellín, Barranquilla, Sincelejo, Villavicencio)
Universidad Nacional-Programa de Atención Psicosocial Viene de la página anterior.
Una vez analizada esta información, se plantearon los nodos problemáticos por ciudad, los cuales fueron tratados en talleres con población despla-zada de base y líderes y por medio de entrevistas a profundidad con instituciones. Como se puede ver en el cuadro No. 4, los nodos problemáticos
Nodo /Ciudad Barranquilla Bogotá Cartagena Florencia Medellín Santa Marta Sincelejo Villavicencio
Alto porcentaje de los desplazados no declaran X X X
Después de declarar no vuelven a la UAO X
El tiempo entre declaración y registro puede ser
de varios meses. X X
Alto nivel de rechazo en el RUPD X X X
Poca gente ha recibido subsidios para vivienda. X X
Baja atención alimentaria X X
Problema en la afiliación al régimen subsidiado de salud y preferencia por mantenerse como “vinculado”.
X X X
Quejas por calidad en atención a salud X X
No reciben suplemento con micronutrientes X X
No reciben los medicamentos formulados X X
Baja asistencia al control de crecimiento y
desarrollo de niños y niñas. X X X X X
Pocas personas demandan atención psicosocial. X X X X X X
Quejas por costos educativos. X X X
Alta inasistencia escolar, especialmente en
secundaria. X X X X X
Pocas personas reciben capacitación o incentivos
económicos. X X X X
De las familias elegibles para el Programa Familias en Acción, a pesar de conocerlo, una cuarta parte no se inscribe.
X X X X X X
Los que declararon haber abandonado tierras no
saben nada sobre que pasó con éstas. X X X X X X
Cuadro No. 4 - Nodos problemáticos identificados y tratados en cada ciudad
Con respecto a los talleres en donde se trabajaron los nodos problemáticos presentados anterior-mente, se realizaron un total de 18 talleres con comunidad desplazada:
i) ocho talleres con la población de base, ii) ocho con los líderes de la comunidad desplazada, iii) uno con la población indígena en la ciudad de Bo-gotá y iv) uno con la población afrocolombiana en Bogotá. El total de asistentes a los talleres fue de 312 personas como se presenta en la tabla No.2.
una Tabla de Valoración (ver Anexo No.2) en don-de se cruzan los criterios don-de análisis y los temas tratados.
La Tabla de Valoración es un instrumento diseñado y utilizado en el presente estudio por medio del cual se puede dar una valoración (verde-funciona muy bien, azul-funciona bien, amarillo-requiere mejora, naranja-requiere atención prioritaria, rojo-requiere atención inmediata) a los resultados en cuanto a cobertura y acceso, oportunidad, adecuación, calidad, sostenibilidad y coordinación para cada uno de los temas tratados, a través de un proceso de revisión de indicadores cuantitativos y cualitativos.
Ciudad Población Comunidad de Base Líderes
Mujeres Hombres Total Mujeres Hombres Total
Barranquilla 16 5 21 7 11 18
Bogotá 16 9 25 2 3 5
Cartagena 6 8 14 17
Florencia 30 22 52 2 3 5
Medellín 7 12 19 3 10 13
Santa Marta 18 4 6 10
Sincelejo 11 11 22 8
Villavicencio 32 22 54 11
Total 118 89 225 18 33 87
Tabla No. 2 - Número de asistentes por taller
Ciudad Entidades
Barranquilla Secretaría de Educación, Secretaría de Salud, Banco Inmobiliario, Secretaría Social, Opción Vida y Comité Internacional de la Cruz Roja
Bogotá Acción Social , Pastoral Social, Secretaría Distrital de Integración Social, Personería Distrital (Derechos Humanos), Coordinador de las UAO, Secretaría de Gobierno, Programa Mundial de Alimentos y Comité Internacional de la Cruz Roja
Cartagena Acción Social, Secretaría de Educación, Secretaría de Salud, Children International, Corporación Minuto de Dios, Personería del Pueblo, Programa Mundial de Alimentos
Florencia Fundación Picachos, la Caja de Compensación del Caquetá (Comfaca), Secretaría de Gobierno, Banco Inmobiliario de Vivienda, Pastoral Social y Unidad Territorial de Acción Social
Medellín Secretaría de Bienestar Social -UAO, Unidad Territorial de Acción Social, Personería Municipal, Secretaría de Educación, Caja de Compensación (Comfenalco), Programa Mundial de Alimentos y Comité Internacional de la Cruz Roja, Corporación Ayuda Humanitaria
Santa Marta Acción Social (Programa Familias en Acción y Unidad Territorial), Secretaría de Educación, Secretaría de Salud, Personería Municipal
Sincelejo Acción Social, Secretaría de Educación (con dos funcionarios), Oficina de Planeación (vivienda), Personería Municipal, Fundación Tomás Moro
Villavicencio Acción Social, Secretaría de Gobierno, Secretaría de Educación, Secretaría de Salud, Pastoral Social e Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Cuadro No. 5 -Entidades entrevistadas a profundidad
Finalmente, a partir del marco conceptual, se de-sarrolló un análisis integrando los siguientes ele-mentos: i) la encuesta de hogares que ofrece in-formación de caracterización, necesidades y per-cepciones de la población, teniendo como unidad de análisis al hogar15, ii) información secundaria relacionada con la respuesta institucional ofrecida por las entidades que atienden a población des-plazada en las ciudades, iii) información cualitativa obtenida a través de los talleres con comunidad y líderes y iv) las entrevistas a profundidad con las instituciones. Como parte del análisis se construyó
Aunque se recolectó información de caracterización
Si bien la atención de la población desplazada es una responsabilidad del Estado en general, dado el ordenamiento constitucional que rige las funciones de los entes territoriales en Colombia, es fundamental para el éxito de la gestión a favor de la población en situación de desplazamiento, que en cada ente territorial, sea este una ciudad o departamento, se logren identificar los actores claves y definir claramente las responsabilidades y complementariedades que deben existir entre las políticas y acciones del orden nacional, departamental y municipal. Esta delimitación de responsabilidades debe estar acompañada de un eficiente sistema de coordinación entre las instituciones de los diferentes niveles territoriales.
La anterior es una primera consideración que de-ben hacerse las administraciones municipales en la formulación de sus políticas y acciones hacia la población desplazada para de esta manera no du-plicar esfuerzos con las organizaciones del Gobier-no Nacional, particularmente con Acción Social, la Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), Ministerio de Protección Social, Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Ser-vicio Nacional de Aprendizaje (SENA), Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y otras entidades que tengan a su cargo programas y ac-ciones en este campo. Lo que se debe buscar es complementariedad, coordinación y creación de sinergias en la gestión de los niveles territoriales.
Otro aspecto importante en la coordinación entre el nivel nacional y el local es la eficiencia, oportunidad y transparencia con que los recursos nacionales llegan y se distribuyen en las localidades. Los problemas de asignación y distribución municipal en forma oportuna, por ejemplo de las transferencias del Sistema General
Fuente: Archivos CICR-PMA
3
.
R
eflexiones
de Participaciones (SGP)16, en muchas localidades y departamentos del país han mostrado cómo la porción de estos recursos que efectivamente llega a la población vulnerable es pequeña, frente a los cálculos teóricos que en su diseño institucional se estipulan. Ante esta situación las acciones de las instancias ciudadanas como veedores de una mejor gestión es un factor de éxito de las políticas públicas a favor de la población vulnerable y desplazada en particular.
Por otra parte, además de la coordinación de las políticas y acciones entre los niveles territoriales, es necesario que en las ciudades se den dos elementos específicos para que la atención a la población desplazada contribuya a mejorar su sistema de sustento. El primero, y quizás más importante, es que la Administración Municipal plantee explícitamente como una acción prioritaria de gobierno, la atención a la población desplazada, es decir que exista voluntad política de atender prioritariamente esta población. El segundo elemento es que la ciudad tenga fortaleza para la prestación de servicios sociales y de generación de oportunidades de estabilización económica para aquellos que permanecen en las ciudades. Ésto, sin minimizar la importancia de considerar posibilidades de retorno.
En el análisis de la situación efectiva en que se encuentra la población desplazada en las diferentes ciudades del país, la consideración de la presencia de estos dos elementos es fundamental para explicar las diferencias que se observan al comparar los diferentes indicadores de calidad de vida de los hogares desplazados. En el momento, un campo de acción importante de las instituciones de la sociedad civil que trabajan en favor de la población desplazada, es insistir en que en las nuevas administraciones se incorpore explícitamente en los planes de desarrollo, con destinación presupuestal específica, la atención que se dará a la población desplazada.
La Ley 715 desarrolla el Sistema General de Participaciones
–SGP– (creado con el Acto Legislativo 01 de 2001). El SGP es un sistema mediante el cual la Nación transfiere a las en-tidades territoriales recursos para financiar los servicios de educación, salud, agua potable y saneamiento básico y para la financiación de las competencias asignadas a departa-mentos, distritos y municipios en la Ley (servicios públicos, vivienda, sector agropecuario, transporte, medio ambiente, reclusión, deporte y recreación, cultura, prevención y aten-ción de desastres, etc. Artículos 74 a 76 de la Ley).
En cuanto a los programas y proyectos que existen para la población desplazada, es fundamental que aquellos orientados a la atención de emergencia se coordinen con los de estabilidad económica, evitando un vacío en esta transición, buscando una atención integral y orientada a la construcción de capital humano y económico en los hogares desplazados. En este sentido, es indispensable la existencia de programas de apoyo a la generación de ingresos complementados con otros programas sociales (i.e. subsidios condicionados o no, vivienda, seguridad alimentaria, etc.) dirigidos a romper con las trampas de la pobreza y mejorar su sistema de sustento.
La generación de ingresos es el resultado de la confluencia de factores en el nivel micro del hogar y otros en el nivel macro del entorno. En términos de factores micro, según las vocaciones, voluntades y capacidades de los miembros del hogar, se requiere trabajar en acciones dirigidas al desarrollo empresarial y al aumento en el nivel de empleabilidad; y en términos de factores en el nivel macro se debe contar con las dinámicas de crecimiento local, regional y nacional. En este sentido, el apoyo en la generación de ingresos involucra no sólo al sector público sino al sector privado, el cual es, en un país como Colombia, el principal responsable de la generación de ingresos y de empleo.
En el caso de acciones dirigidas al aumento en el desarrollo empresarial de los hogares despla-zados, no sólo se debe buscar mejorar las activi-dades y procesos de producción de subsistencia de las famiempresas, sino trabajar en la confor-mación de redes entre el sector privado formal y la microproducción de bienes y/o servicios de los hogares dentro de lo cual se pueden considerar esquemas productivos como maquila o terceriza-ción, buscando su sostenibilidad.
En todas estas acciones se debe ser muy consciente que una gran limitación para vinculaciones laborales permanentes o inclusive para el éxito de las microempresas individuales, es el muy bajo nivel educativo de los jefes y jefas de los hogares desplazados. Esta limitación en parte se suple con capacitaciones muy adecuadas a su nivel educativo y posibilidades de trabajo, acompañadas de una gran conciencia de la responsabilidad social hacia estas personas por parte de las empresas.
El momento es muy propicio para trabajar en el diseño e implementación de alianzas entre el sector público y el privado dado el contexto macroeconómico de crecimiento y de perspectivas de crecimiento en el futuro cercano, combinado con el importante desarrollo y divulgación en torno a la responsabilidad social de las empresas colombianas. En el nivel regional, es fundamental trabajar con los sectores económicos más dinámicos adecuándose a la actividad empresarial de cada municipio, ya sea agroindustrial, textil, de servicios, construcción u otra.
Por consiguiente, es en este nivel que la acción de las administraciones locales se torna crucial, ya que ellas son las más indicadas para que en cada una de sus localidades puedan en forma muy específi-ca trabajar en la sensibilización de las empresas y entidades de la región para vincular directa o in-directamente a las personas y microempresas per-tenecientes a hogares desplazados. Estas acciones locales deben también extenderse a los munici-pios vecinos con potencialidades productivas para considerar alianzas con la empresa privada en el marco de posibles reubicaciones. Todas las activi-dades deben estar articuladas con los programas del orden nacional que existen para la generación de ingresos en los hogares desplazados.
Se hace un llamado para que en la reflexión de políticas de atención para la generación de ingresos, desde la capacitación y prácticas laborales se tenga en cuenta el enfoque diferencial por género en donde en cada caso es imperativa la adecuación de las intervenciones, por ejemplo, en el caso de hogares con jefatura femenina o masculina sin cónyuge se debe considerar medios para facilitar la vinculación de esta población al mercado laboral o al desarrollo microempresarial acompañado de programas de atención para los niños y las niñas.
Por otra parte, la atención psicosocial integral, entendida con una visión holística que involucra acciones desde la orientación, alfabetización, generación de confianza hasta acciones más especializadas relacionadas con la salud mental, debe ser el marco general de la atención en todo el proceso de atención humanitaria de emergencia, capacitación y programas para la generación de ingresos. Esta es una acción transversal que involucra todas y cada una de la interacciones con la población a partir del primer contacto con la misma. Lo que implica que cada persona que tiene un rol en la atención a la población desplazada, desde los encargados del ingreso a las entidades de atención hasta los representantes de instituciones, es responsable de crear espacios de calidad humana.
Este proceso transversal de atención debe estar dirigido a que las personas desarrollen sus potencialidades y capacidades en donde se identifique “al sujeto de la atención como un actor social, corresponsable de la reconstrucción de su proyecto de vida personal, familiar y comunitario, dejando su categoría de víctima para la atención jurídica, pero avanzando en llenar de contenido la categoría psicosocial del actor comunitario”17. En este marco, todas las entidades del sistema y todos los funcionarios deben ser sensibilizadas hacia una atención que permita fortalecer la confianza en el futuro en los hogares desplazados para la reconstrucción de su potencial como habitantes plenos de las ciudades o lugares en su nuevo entorno.
Lo anterior implica también que las personas que ofrecen la atención, en todos los niveles, tengan condiciones de infraestructura agradable y sufi-ciente, cuenten con apoyo psicosocial, estabili-dad laboral y capacitación específica sobre el sis-tema de atención a la población desplazada.
MILLÁN, Hernando. “La atención psicosocial: enfoques,
Fuente: Archivos CICR-PMA
4
.
R
esultados
para las ocho
cuidades
En este capítulo se presenta un resumen de los principales hallazgos sobre las necesidades y la atención a población desplazada, comparándolos con la población residente. Inicialmente se da una introducción con información de entorno de las ciudades, luego se sigue con la organización para la atención de la población desplazada, la ruta de atención, un resumen de la caracterización de la población en términos de condiciones de vida y la respuesta institucional frente a las condiciones de la población desplazada para cada uno de los ocho temas analizados.
Las ciudades seleccionadas para realizar esta mira-da sobre la respuesta institucional local, condicio-nes de vida y recomendaciocondicio-nes para la atención a población desplazada fueron Barranquilla, Bogo-tá, Cartagena, Florencia, Medellín, Santa Marta, Sincelejo y Villavicencio, que se presentan en el mapa No. 1 y que fueron seleccionadas con los si-guientes criterios: i) ciudades de diferentes tama-ños de población y nivel de desarrollo, ii) ciudades con alta recepción de población desplazada, iii) en el caso de la Costa Atlántica, ciudades por su condición de turismo el fenómeno del desplaza-miento pudiera ser invisible, iv) ciudades no inclui-das en otros estudios sobre población desplazada, v) ciudades en donde está presente una o ambas organizaciones CICR y PMA.
Según el Censo de 2005, realizado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), estas ciudades tienen una población total 12 millones de personas, que equivale al 30% de la población total del país, cifras que se presentan en la tabla No. 3.
Ciudad Total Área urbana % población en área urbana
Barranquilla 1.113.016 1.109.067 99.6% Bogotá 6.778.691 6.763.325 99.7% Cartagena 895.400 845.801 94.4% Florencia 142.123 120.403 84.7% Medellín 2.223.660 2.187.356 98.3% Santa Marta 414.387 384.189 92.7% Sincelejo 236.780 218.430 92.2% Villavicencio 384.131 361.058 93.9%
Tabla No. 3
Población total de las ciudades
MapaNo.1 - Ubicación de las ciudades objeto de estudio
Fuente: CICR 2007 -Atlas de Colombia - Instituto Geográfico Agustín Codazzi - 2007
Barranquilla
Cartagena
Santa Marta
Sincelejo
Medellín
Bogotá
Villavicencio
Florencia
Dentro de estas ciudades se encuentran las más dinámicas del país en términos económicos, que corresponden a Bogotá y Medellín. Las principales actividades económicas en estas ciudades se resumen en el cuadro No. 6.
Estas ciudades son también ocho de las nueve18 principales receptoras de población desplazada, siendo Bogotá la más importante, seguida por Medellín, Sincelejo y Santa Marta, como se puede ver en la gráfica No. 1.
Valledupar es la quinta receptora de población desplazada
en el país alcanzando una población de 51 mil personas registradas en el RUPD (febrero de 2007). Esta ciudad no fue incluida en el presente estudio.
Fuente: Planes de Desarrollo de las ciudades, informes de las Cámaras de Comercio, DANE.
Ciudad Actividad económica
Barranquilla Comercio, servicios, industria y puerto marítimo y fluvial
Bogotá Principal centro industrial y de servicios del país.
Cartagena Industrial, comercial y de servicios. Se destaca el turismo. Puerto marítimo y fluvial.
Florencia Pequeñas empresas de carácter comercial, de servicios y actividades agropecuarias Medellín Manufacturera, servicios y comercial. Santa Marta Comercio y servicio. Se destaca el turismo. Puerto marítimo y fluvial.
Sincelejo Ganadería y agricultura en la zona rural y comercio.
Villavicencio
Comercio, agricultura (en la zona rural), ganadería (en la zona rural) y la explotación de petróleo (Campo de Apiay).
La problemática del desplazamiento, en términos relativos, se mide por medio del cálculo del índice de presión, el cual corresponde a la razón entre la población desplazada y la población total. Si se quiere tener mayor precisión frente a la presión sobre servicios sociales, se calcula la razón entre la población desplazada y la población con necesidades básicas insatisfechas (NBI)19. En la gráfica No. 2 se muestra el índice de presión total y con respecto a la población con NBI. Como
se puede ver, el ordenamiento de las ciudades en términos relativos presentado anteriormente cambia al tener en cuenta las relaciones entre la población desplazada y la población total o con la población con NBI. Bogotá, por ejemplo, pasa del primer lugar en términos absolutos al último en términos relativos y Florencia20 y Sincelejo se convierten en las ciudades con mayor presión.
Fuente: Acción Social, RUPD Febrero de 2007.
Se considera que un hogar o personas se encuentran con
Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), cuando se dé, al menos, una de las cinco características de esta condición: 1) Vivienda inadecuada: Con piso de tierra o material precario en las paredes, 2) Vivienda sin servicios: Hogar sin agua por acueducto o en áreas urbanas, sin conexión a alcantarillado o pozo séptico, 3) Hacinamiento crítico: Número de perso-nas por cuarto superior a tres, 4) Iperso-nasistencia escolar: Hogar con niños o niñas de 7 a 11 años que no asisten a la escue-la. 5) Alta dependencia económica: Hogar con más de tres personas por miembro ocupado y cuyo jefe tenga, como máximo, tres años de educación primaria aprobados. DNP, 2006.
0 En el caso de Florencia, el número de personas desplazadas
registradas es superior al total de población con NBI alcan-zando un índice de presión sobre NBI del 140%. Según las autoridades del municipio, aunque se encuentran registra-das 41 mil personas, sólo 15 mil personas permanecen en el municipio (entrevista con la Alcaldía de Florencia, marzo de 2007). Tomando estas 15 mil personas como el total de personas desplazadas, el índice de presión sobre la pobla-ción con NBI sería 50%.
Gráfica No. 1 -Número de personas desplazadas registradas en el RUPD en ocho de las nueve ciudades más receptoras de Colombia
Ciudades 150.012
95.552
77.918
69.958
45.174 43.529 41.779 40.201
-20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 140.000 160.000
Bogotá Medellín Sincelejo Santa Marta Cartagena Villavicencio Florencia Barranquilla
4.1 O
rganizacióninstituciOnal paralaatenciónapOblacióndesplazada
Según la normatividad que rige la atención a po-blación desplazada en Colombia, en el ámbito te-rritorial, los Comités Territoriales (departamenta-les, municipales y distritales) de Atención Integral a Población Desplazada, son la máxima instancia de coordinación interinstitucional del Sistema Nacio-nal de Atención Integral a Población Desplazada (SNAIPD). En los comités se identifican, planifican, operativizan y hacen seguimiento a las políticas a través del Plan Integral Único (PIU)21.
En las ciudades estudiadas los Comités Territoriales de Atención Integral a Población Desplazada (CLAI-PD), que en unos casos son municipales (CMAI(CLAI-PD), como en Villavicencio y Florencia, en otros distrita-les (CDAIPD), como Bogotá, Barranquilla, Cartage-na y Santa Marta y locales (CLAIPD) como en
El Decreto 250 de 2005 establece los Planes Integrales
Únicos (PIU) “como la herramienta que integra las accio-nes desde las fases de intervención y las líneas estratégicas, involucrando los planes de prevención, de contingencia para la emergencia y los planes operativos de los diversos programas y proyectos que se concerten en el ámbito terri-torial”.
dellín, se conformaron a partir de 1998. En estos actúan, entre otros, las Alcaldías, Acción Social, el Ministerio Público (Defensoría del Pueblo, Procura-duría General de la Nación y Personería), el Ser-vicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Insti-tuto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) y en algunos casos, autoridades policiales y militares (dependencias de derechos humanos). También tienen asiento en los Comités de algunas ciudades los representantes de la población desplazada. En la mayoría de ciudades, operan mesas temáticas de trabajo. El PIU, como una herramienta de planifica-ción y seguimiento, existe en Bogotá, Medellín y Sincelejo.222324
En todas las ciudades del estudio se han confor-mado las UAO. Como se presenta en el cuadro No. 7, las UAO con mayor presencia institucional se encuentran en Bogotá, Florencia y Sincelejo. En el cuadro tambien se resumen algunas de las características de los Comités, de los PIU, de las UAOs y algunos elementos de presupuesto que estuvieron disponibles al momento de las visitas en las ciudades.
Fuente: Cálculos a partir de información de Acción Social, RUPD febrero de 2007, proyección del NBI del Censo 2005 y población total del Censo 2005.
Gráfica No. 2 -Índice de presión con respecto a la población total y con respecto a la población con NBI
Indice PDI/PT Indice PDI/PNBI
0% 20% 40% 60% 80% 100% 120% 140%
Florencia Sincelejo Villavicencio Santa Marta Medellín Bogotá Cartagena Barranquilla
Ciudades Comités Cuenta con PIU Características de la UAO Elementos de presupuesto22
Barranquilla
CDAIPD se reúne con baja periodicidad y tiene limitaciones para ser una instancia de planeación, coordinación y seguimiento.
No (en desarrollo)
Una UAO. Alcaldía asume compromiso con ésta, la cual, está alejada de la población desplazada, estuvo cerrada de marzo a junio de 2007 por problemas locativos. Deficiencias tecnológicas. Tiene presencia del Ministerio Público, Acción Social y Alcaldía.
No se contó con información sobre el presupuesto de la atención a población desplazada, ni de la UAO. La ciudad se encuentra acogida a la
Ley 550 de 199923.
Bogotá
CDAIPD es dinámico y funciona como instancia de planeación, coordinación y seguimiento.
Si
Cinco UAO: Puente Aranda que fue la primera en conformarse, Ciudad Bolívar, Bosa, Suba y San Cristóbal. Alcaldía asume compromiso con las UAO. Presencia de la Alcaldía, Acción Social y su operador para ayuda humanitaria de emergencia, Ministerio Público, la Personería Distritral, ICBF y el SENA. Deficiencias tecnológicas.
Según la Secretaría de Gobierno, el presupuesto de atención a población desplazada es de $6.5 mil millones de pesos (US$3.37 millones de dólares) en 2007.
Cartagena
CDAIPD estuvo inoperante hasta 2006. Se ha dinamizado y cuenta con mesas de trabajo para diagnóstico y seguimiento.
No (en desarrollo)
Una UAO. Alcaldía asume compromiso con ésta. Ubicada en el Barrio Getsemaní (alejado de población desplazada). Presencia del Ministerio Público, Acción Social y la Alcaldía. Infraestructura deficiente, debilidad tecnológica.
Según la Secretaría de Participación y Desarrollo Social, el presupuesto para atención a población desplazada es de de $1.05 mil millones para el 2007 (US$545.5 millones de dólares).
Florencia
CMAIPD funciona como instancia de planeación, coordinación y seguimiento
No (en desarrollo)
Una UAO central y de fácil acceso. Alcaldía asume compromiso con ésta. Presencia del Ministerio Público, Acción Social, Universidad de la Amazonía, Gobernación y Alcaldía y presencia no permanente de la Secretaría de Salud, ICBF, SENA, Profamilia. Deficiencias tecnológicas.
Según la Secretaría de Gobierno se cuenta con $77 millones de pesos (40 mil dólares) para la financiación de la UAO para 2007.
Medellín
CLAIPD funciona como instancia de planeación, coordinación y seguimiento
Si
Una UAO. Alcaldía asume compromiso con la UAO. No es central y es de difícil acceso para parte de la población desplazada. Tiene presencia de Acción Social, Alcaldía, CAH y CISP, y presencia no permanente de ICBF y SENA. No hay presencia del Ministerio Público. Deficiencias tecnológicas.
Según la Secretaría de Bienestar Social en el 2006 se contó con un presupuesto de $1.3 mil millones de pesos (US$611 millones de dólares) para la ejecución del convenio de
atención a población desplazada24.
Santa Marta
CDAIPD funciona como instancia de planeación, coordinación y seguimiento. Se reúne bimestralmente.
No (en desarrollo)
Una UAO. Alcaldía asume compromiso con la UAO. Ubicada en un barrio popular, pero alejado de los principales puntos de concentración de población desplazada. Presencia del Ministerio Público, Acción Social, la Alcaldía y el Consejo Noruego para Refugiados. Deficiencias tecnológicas.
No se contó con información sobre presupuestos para la atención a población desplazada.
La ciudad se encuentra acogida a la Ley 550 de 1999.
Sincelejo
CMAIPD funciona como instancia de planeación, coordinación y seguimiento
Si
Una UAO. Alcaldía asume compromiso con la UAO. La UAO es central y de fácil acceso. Tiene presencia del Ministerio Público, Acción Social y Alcaldía. Deficiencias tecnológicas.
No se contó con información sobre presupuestos para la atención a población desplazada.
Villavicencio CMAIPD se reúne con baja periodicidad. departamental en No (PIU desarrollo)
Una UAO. Gobernación del Meta asume
compromiso con la UAO. Presencia de Acción Social, Gobernación y Alcaldía, y presencia no permanente de ICBF y SENA. No hay presencia del Ministerio Público. Deficiencias locativas y tecnológicas.
Se cuenta con un proyecto de fortalecimiento de la UAO entre la Gobernación del Meta, la Alcaldía de Villavicencio y Acción Social por un valor total de $1.38 mil millones de pesos (US$717 millones de dólares). Fuente: CICR-PMA, 2007 Elaboración sobre la base del trabajo de campo con las instituciones
Cuadro No. 7 -Resumen de algunas características del Sistema de atención a población desplazada
En las ciudades en donde estuvo disponible la información sobre el presupuesto destinado a la atención a población desplazada, como en Bo-gotá, Medellín y Cartagena, se hizo evidente el aumento de recursos en el 2006 y 2007. Estos aumentos de presupuesto local reflejan también el incremento significativo en la asignación presu-puestal para la atención a población desplazada realizada desde el nivel nacional. En este sentido, la inversión nacional para la atención a población desplazada entre los años 1995 y 2202 fué de $566.6 mil millones de pesos25 (US$294
Se refiere a pesos de 2005. Fuente: Documento Conpes
nes de dólares), lo que equivale a un promedio anual de $ 70.8 mil millones de pesos (US$ 36.8 millones de dólares); en tanto que entre los años 2003 y 2004 fué de $439.6 mil millones de pesos (US$228 millones de dólares) para un promedio anual de $ 219.8 mil millones de pesos (US$114.0 millones de dólares) y en el 2007 la asignación presupuestal ascendió a $850 mil millones de pe-sos (U$441.5 millones de dólares)26.
A partir de la recolección de información secun-daria y las entrevistas realizadas en las ciudades se
3400. Pág. 6.
Entrevista realizada con Acción Social, 2007.
Se refiere a pesos de 2005. Fuente: Documento Conpes
3400. Pág. 6.
Entrevista realizada con Acción Social, 2007.
Contrato de Cooperación No. 4700023319 de 2006
cele-brado entre Acción Social, la Unión Temporal Alianza PIU 2006 y la Secretaría de Bienestar Social del Municipio de Medellín.
Para Medellín, la tasa de cambio utilizada es la del promedio
de febrero de 2007 que corresponde a $2200 pesos por dólar y para el resto de ciudades la de junio de 2007 correspondiente a $1925 pesos por dólar, Banco de la República.
construyeron mapas institucionales en donde se presentan las entidades públicas que hacen parte del SNAIPD al igual que las organizaciones naciona-les e internacionanaciona-les que realizan actividades para la atención a la población desplazada de acuerdo a sus mandatos y a su razón social. En general se pueden identificar siete grandes actores que inter-vienen en la atención a la población desplazada, los que varían entre ciudades según su dinámica y pre-sencia institucional. Estos son: la Alcaldía, Acción Social, el Ministerio Público (Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo y Personería), otras entidades del Gobierno Nacional, organismos internacionales, organizaciones nacionales y orga-nizaciones de base. Los mapas institucionales cons-truidos en las ocho ciudades, constituyen un pri-mer bosquejo que puede servir para que en cada ciudad se identifiquen los actores que participan en la atención a población desplazada y se pueda mejorar la coordinación entre éstos.
4.2 r
uta deatenciónapOblacióndesplazada
En este estudio, se realizó un esfuerzo por detallar la ruta de atención en cada una de las ciudades, la cual se esquematiza en el diagrama No. 2. En términos generales con particularidades por ciudad, una familia en condición de desplazamiento inicia el ingreso al sistema de atención al acercarse por primera vez a la Unidad de Atención y Orientación a la Población Desplazada (UAO) en donde recibe la información necesaria para acceder a los servicios. Luego se remite a alguna de las entidades del Ministerio Público (Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo y Personería), que en la mayoría de ciudades se encuentra atendiendo en la UAO, para la toma de la declaración. Después de realizada la declaración se les informa que regresen a la UAO luego de 15 días hábiles para verificar si fueron incluidos o no en el RUPD. En caso de que las personas declarantes sean mujeres gestantes o con niños o niñas desnutridos o en alto grado de vulnerabilidad son remitidas al operador de Acción Social-CHF27 o a la Alcaldía (según la ciudad) para recibir atención inmediata (alimentos y alojamiento).
A partir de mediados del 2005, Acción Social,
median-te el convenio de cooperación y cofinanciación acordado con la organización internacional Community Habitat and Finance (CHF) viene ejecutando el Programa de Apoyo a la Población Desplazada el cual está conformado por los subprogramas: Programa de Atención Humanitaria (PAHU) y el Programa de Asistencia Económica (PAE).
En general, las declaraciones de desplazamiento demoran uno o dos días en llegar a Acción Social. Ésta valora la declaración y determina si la familia es incluida o no en el RUPD. Este trámite puede durar entre 15 días hábiles (lo que estipula la ley) y varios meses, dependiendo de la ciudad. Si la familia no es aceptada en el RUPD, tiene la posibilidad de apelar, proceso que demora 80 días calendario.
La familia que queda incluida en el RUPD es remitida inmediatamente por Acción Social al operador del convenio Acción Social-CHF del Programa de Asistencia Humanitaria (PAHU) para recibir atención humanitaria de emergencia (AHE) que consta de atención psicosocial, alimentos, kit de aseo, elementos esenciales del hogar (kit de cocina, colchonetas o chinchorros y cobijas), pago de arrendamiento e incentivo económico. Desde que el operador recibe los listados del RUPD hasta que la familia recibe la primera entrega de AHE transcurre alrededor de una semana. La entrega de alimentos y pago de arriendo se realiza por tres meses, prorrogables según la situación de vulnerabilidad del hogar. Los kit de aseo y elementos esenciales del hogar se entregan una vez y la atención psicosocial se realiza por medio de varios talleres durante los tres meses de asistencia.
Con la inclusión en el registro, la familia puede realizar la solicitud de protección de tierras con el INCODER, inscribirse en el programa de Familias en Acción28 (en la medida en que estén abiertas las convocatorias), ingresar a los programas del ICBF y a las capacitaciones del SENA, postularse al subsidio nacional de vivienda y contar con beneficios que reciben dentro del sistema de atención en salud y educación.
Programa de subsidios condicionados dirigidos a población
Por otra parte, el CICR (ya sea directamente o por acuerdo de cooperación operacional con la Cruz Roja Colombiana) atiende de forma independiente y autónoma, a la población en condición de desplazamiento registrada o no en el RUPD. El CICR atiende directamente en Bogotá, Medellín y Florencia y por acuerdo de cooperación operacional con la Cruz Roja Colombiana en Sincelejo y Villavicencio.
En desarrollo de sus actividades y para una mejor atención a la población en situación de desplazamiento, el CICR adelanta acciones de coordinación encaminadas a evitar duplicidades
4.3 c
aracterización delapOblacióndesplazadaentérminOs decOndiciOnes
devida
Los procesos de atención tienen un gran reto frente a la crítica situación de pobreza estructural y coyuntural de los hogares en condición de desplazamiento. La calidad de vida de los hogares desplazados, medidos a través del ICV, muestra que estos hogares sufren una mayor pobreza estructural que los hogares residentes
El PAE consiste en la entrega de una ayuda económica para la iniciación o fortalecimiento de negocios acompañado por capacitación y asesoría en el marco del convenio de coope-ración y cofinanciación acordado con CHF, Programa de Apoyo a la Población Desplazada.
y complementar la ayuda humanitaria de emergencia.
En el momento de recolección de información para este estudio (marzo de 2007), las familias que finalizaban el período de asistencia humanitaria, según su cumplimiento de requisitos y los cupos disponibles, eran remitidas al Programa de Asistencia Económica (PAE)29, que por lo general tenía una duración de cuatro meses. A partir de junio 2007, las familias comienzan a ser atendidas en el PAHU y continúan automáticamente al PAE bajo un marco de atención psicosocial y ocupacional.
El PAE consiste en la entrega de una ayuda económica para la iniciación o fortalecimiento de negocios acompañado por capacitación y asesoría en el marco del convenio de coope-ración y cofinanciación acordado con CHF, Programa de Apoyo a la Población Desplazada.
No presenta declaración
Declaración: En instancias del Ministerio
Público que pueden estar o no en la UAO
Ministerio Público remite declaración a
Acción Social
Acción Social valora la declaración
Acción Social envía listados a operador Acción Social - CHF, UAO, Secretarías de Educación y Salud
Sí se acepta
en el RUPD No se acepta en el RUPD
Recurso de reposición o apelación y en segunda instancia se acude a recurso de revocatoria
directa AHE por parte
de operador Acción Social - CHF
Atención en educación, salud, protección de tierras, capacitación, vivienda, Familias en
Acción
Se identifican casos de alta vulnerabilidad
Remisión a operador de Acción Social - CHF para
atención inmediata AHE del
CICR
Desplazamiento
Diagrama No. 2 -Ruta de atención a población desplazada
Fuente: CICR-PMA, 2007 Elaboración sobre la base del trabajo de campo con las instituciones
