El Congreso de la República, la ley de bancadas y su aplicación en la primera legislatura de 2006

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(1)UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTIC A. EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, L A LEY DE BANCAD AS Y SU APLICACIÓN EN LA PRIMER A LEGISL ATUR A DE 2006. DIRECTOR: LECTOR:. GABRIEL MURILLO FELIPE BOTERO. ENERO DE 2007.

(2) ÍNDICE. INTRODUCCIÓN...………………………………………………………………………..2 I. MARCO TEÓRICO……………………………………………………………………10 1.1. El Congreso de la República y el sistema de partidos………..……………..….8 1.1.1. Función representativa……………………………………………………….9 1.1.2. Función legislativa……………………………………………………..……10 1.1.3. Función de control político…………………………………………..……..10 1.2.. La ilegitimidad del sistema de partidos políticos: la inexistencia de las. bancadas parlamentarias……………………..……………………………….……..…11 1.2.1. Indisciplina partidista………………………………………………………..12 1.2.2 Atomización de los partidos políticos………………………………………13 1.2.3 Supremacía del Ejecutivo…………………………………………………...15 1.2.4 Multipartidismo altamente atomizado……………………………………...15 II. PERSPECTIVA HISTÓRIC A………………………………………………………...17 2.1. El Frente Nacional…………………………………………………………………18 2.1.1. Estímulo de distintas modalidades de acción política…………………..21 2.1.2. Despolitización de la sociedad…………………………………………….22 2.1.3. Fragmentación de los partidos políticos tradicionales…………………..23 2.2. El desmonte del Frente Nacional y la Constitución de 1991…………………24 2.2.1. Equilibrio entre la Rama Ejecutiva y Legislativa del poder público……26 2.2.2. Apertura Política…………………………………………………………….26 2.2.3. Reforma al Congreso de la República……………………………………27.

(3) III.. EL. SISTEMA DE PARTIDOS POLÍTICOS EN. COLOMBIA: 1991-. 2005…………………….29 3.1.. Fragmentación de los partidos políticos tradicionales……………………….29. 3.1.1. Proliferación de listas electorales………………………………………….29 3.1.2. Dominio. de. microempresas. electorales. en. las. organizaciones. partidistas……………………………………………………………………………..31 3.1.3. Perdida de identificación ciudadana con los partidos. políticos. tradicionales…………………………………………………………………………..32 3.1.4. Indisciplina partidista………………………………………………………...33 3.2.. Indisciplina partidista…………………………………………………………….34. 3.3.. Tendencia hacia el multipartidismo anárquico………………………………..37. 3.4.. Supremacía de la Rama Ejecutiva……………………………………………..43. IV.. CRISIS. DEL. CONGRESO. DE. LA. REPUBLICA……………………………………………………….46 4.1. Crisis de la función deliberativa………………………………………….……….46 4.2. Crisis de la función representativa……………………………………………….47 4.3 Crisis de la función legislativa……………………………...…………………….49 4.4. Crisis de la función de control político………………………….………………..49 V. L A LEY DE BANCAD AS………………………………………….…………………51 5.1. Objetivos………………………………………….…………………………………51 5.1.1. Racionalizar la actividad legislativa……………………………………...51 5.1.2. Fortalecer las estructuras internas de los partidos políticos………….52 5.2. Trámite………………………………………………………………………………53 5.3. Contenido……………………………………………………………….…………..54.

(4) VI.. EL COMPORTAMIENTO DE L AS BANCAD AS PARL AMENTARIAS:. PRIMER A LEGISL ATUR A 2006………………………………………………………59 6.1. Partido Liberal………………………………………………………………………59 6.2. Cambio Radical…………………………………………………………………….61 6.3. Polo Alternativo Democrático……………………………………………………..63 6.4. Partido Conservador……………………………………………………………….64 6.5. Partido de la U……………………………………………………………………...66 VII. CONCLUSIONES…………………………………………………………………...69 BIBLIOGR AFÍA…………………………………………………………………………..72.

(5) INTRODUCCIÓN. El pacto político del Frente Nacional firmado entre el Partido Liberal y el Conservador en 1958, permitió a los dirigentes de estos cuerpos políticos gobernar durante dieciséis años bajo una paridad estricta y una alternación presidencial, que buscaba dar fin al período de Violencia partidista que soportaba el país. Junto a la consecución de este objetivo, la hegemonía liberalconservadora introdujo consecuencias no previstas y perjudiciales sobre el sistema de partidos en Colombia. Por un lado, al restringir la participación política y electoral de terceras fuerzas, se estimularon distintas modalidades de acción política, como los movimientos guerrilleros (Bejarano: 1991: 34). Adicionalmente, al excluir la posibilidad constitucional de crear nuevos partidos políticos que pudieran acceder al poder y ejercer una oposición, creció el desinterés de los ciudadanos por los comicios, acentuando el fenómeno de la abstención electoral (Giraldo: 2003: 89). Finalmente, resultado del sistema de paridad de cargos y de alternación, la competencia interpartidista fue reemplazada por una fuerte pugna intrapartidista que marcó el inicio de la atomización de los partidos políticos.. Frente a esta coyuntura, fueron varias y diversas las iniciativas presentadas por el Gobierno, que buscaron promover una reforma al sistema político colombiano. Solo hasta el final del período del Desmonte del Frente Nacional, por la vía extraordinaria de la Asamblea Nacional Constituyente, se puedo consagrar la nueva Carta de 1991, entre cuyos objetivos principales, se encontraba la apertura política como medio para aumentar la representatividad, superando el bipartidismo.

(6) atenuando del Frente Nacional y dando paso a un multipartidismo (Giraldo: 2003: 86). Según Bejarano, Pizarro y Ungar, dos caminos se tomaron para lograr este fin. En primer término, se fundó una laxa normatividad para facilitar la creación de partidos y movimientos políticos. En segundo lugar, se reformaron aspectos reglamentarios del Congreso de la República para permitir la representación política de todos los sectores de la sociedad, cómo la instauración de la circunscripción nacional y las circunscripciones parlamentarias especiales, para las minorías étnicas y para los grupos insurgentes en tránsito hacia la vida civil.. El. desarrollo de esta. reforma. constitucional también generó. resultados. inesperados y perjudiciales para el sistema de partidos colombiano. Inicialmente, la reforma constitucional de 1991 profundizó al extremo los niveles -ya inusitados como consecuencia del Frente Nacional- de fragmentación partidista.. Esta. coyuntura fue consecuencia de la proliferación de listas electorales, del dominio de las microempresas electorales, de la pérdida de identificación ciudadana con los partidos tradicionales y de la falta de control político por parte de estas organizaciones partidistas.. Adicionalmente, prácticamente se presenció un total desvanecimiento del poder de los directorios partidistas sobre los congresistas, quienes los caracterizaban como directorios de papel desprovistos de cualquier autoridad. Esta situación, sumada a la ausencia de medios legales efectivos que permitieran a las colectividades imponer una disciplina de partido, permitieron que los parlamentarios elegidos con el aval de un partido se adhirieran a otro o que simplemente se vincularan a un.

(7) grupo parlamentario diferente para el trámite de un proyecto, sin ningún respeto hacia sus electores (Pizarro, 2002: 6).. Así mismo, aunque uno de los objetivos de la Constitución de 1991 era generar una reforma política, en primera instancia el sistema de partidos forjado pareció generar una coyuntura poco propicia para la aparición de nuevas organizaciones políticas debido a que se presentaba bajo el esquema de atrapa-todo (González, 1993: 87). Sin embargo, los resultados electorales demuestran que el bipartidismo colombiano evidenció un proceso de debilitamiento y tránsito hacia un multipartidismo anárquico en la etapa posterior a la reforma política, como consecuencia de la fragmentación y la indisciplina que caracterizaron a los partidos, y por los mínimos requisitos necesarios para la creación y organización de nuevos partidos generada por la reforma constitucional.. Finalmente, la Constitución de 1991 también le permitió al Ejecutivo contar con mecanismos de negociación y/o presión que le permiten conformar mayorías así fueran coyunturales, que le imprimieron un amplio margen de maniobra en las relaciones con el Congreso, y le facilitan dominar buena parte de la agenda legislativa.. De esta manera, el nuevo marco institucional que caracterizó al sistema de partidos políticos por la fragmentación, la indisciplina partidista, la tendencia hacia el multipartidismo anárquico y la supremacía de la rama ejecutiva, incentivó un comportamiento individual de los congresistas, permitiéndoles legislar en forma.

(8) aislada y a favor de sus intereses particulares (Roll, 2005: 154), exacerbando la precariedad de las bancadas parlamentarias.. Frente a esta coyuntura, cada vez se fue haciendo más fuerte entre los académicos, el argumento que afirma que los problemas que aquejan al sistema de partidos reforzados por la normatividad que les corresponde, inciden directamente sobre el funcionamiento del Congreso de la República. En una democracia representativa, los partidos son los que recogen, introducen y traducen los intereses y las preferencias de los electores en legislaciones y controles políticos (Ungar: 2003: 130), convirtiéndose así en los mediadores entre la sociedad, esta corporación y el Estado. Bajo esta tesis se puede concluir que el panorama caótico que caracterizó al sistema partidista colombiano, se trasladó de manera inevitable al funcionamiento del Congreso. Esta situación, llevó al Congreso de la República a una crisis aguda, que hoy en día se evidencia principalmente en el detrimento de sus funciones deliberativa y representativa (Caicedo, 2003).. Frente a la inexistencia de bancadas parlamentarias disciplinadas, el Congreso colombiano no es ya el recinto donde tienen lugar los grandes debates nacionales, o dicho de otra manera, no es el epicentro fundamental de la deliberación que le conviene al país.. Las grandes decisiones se toman en los despachos. ministeriales y en Palacio Presidencial en donde a través de los famosos desayunos, convocados. por el primer mandatario, se dirigen y alinean.

(9) individualmente los congresistas o en algunos casos esporádicos a las bancadas (Caicedo, 2003: 390).. Por su parte, la crisis de la función representativa del Congreso se presentó como consecuencia de lo que Jorge Enrique Vargas ha descrito como la racionalidad del legislativo.. Según esta concepción, la mayoría de los congresistas actúan. autónomamente como gestores políticos y representantes de intereses privados, dejando muy poco campo para la representación de los intereses colectivos. En Colombia los datos afirman que los congresistas representan mayoritariamente los intereses del sector electoral que apoyo su candidatura y los de aquellos grupos poderosos que ejercen presiones directas o indirectas con la financiación de las campañas (Franco, 2001: 128).. En este contexto, en las últimas legislaturas se han aprobado proyectos legislativos dirigidos a limitar las debilidades crónicas que afectan al sistema de partidos, como la Ley de Bancadas. Esta, que pretende regular el funcionamiento de las mismas dentro de las corporaciones públicas, logró cursar en el último semestre los 2 debates que le restaban en la Cámara, y fue finalmente enviada a sanción presidencial el último día de la legislatura (ICP-Boletín No. 38).. Tres meses después de su aplicación, y sin obviar que algunos postulados de la Ley se han cumplido, la actuación en general de los partidos plantea serios interrogantes que nos permiten identificar las limitaciones iniciales de la Ley. La primera de ellas se refiere a la toma de decisiones, pues el régimen posibilita la.

(10) fragmentación de las bancadas al permitir el voto individual; y la segunda, se refiere a la autonomía que mantienen los partidos políticos, al establecer que son las. colectividades. las. responsables. de. establecer. las. reglas. para su. funcionamiento. Frente a estas limitantes, podemos concluir que la Ley como instrumento, empezó con pie izquierdo, y que para lograr los objetivos esperados sobre le sistema de partidos y el funcionamiento del Congreso de la República, es necesaria su reformulación.. Este documento está organizado en siete capítulos. En el primero de ellos, se elabora el desarrollo conceptual acerca de la relación simbiótica existente entre sistemas de partidos y el Congreso. Adicionalmente, se explora en la teoría cómo la inexistencia de las bancadas parlamentarias promueve la ilegitimidad del sistema de partidos políticos. En el segundo capítulo, se elabora la perspectiva histórica con un recorrido por el Frente Nacional, su desmonte y el período posterior a la Constitución de 1991, que generaron las condiciones, como la precariedad de las bancadas parlamentarias, que caracterizaron al sistema de partidos políticos hasta el 2005 -capítulo III-. En el capítulo IV, se detalla la manera en que la precariedad de las bancadas fomenta la crisis del Congreso y actúa en detrimento de sus funciones deliberativa, representativa, legislativa y de control político. En el capítulo V se exponen los objetivos, el trámite y el contenido de la Ley de Bancadas. Finalmente, en los capítulos VI y VII, frente a un análisis del comportamiento de las bancadas parlamentarias para lo corrido de esta legislatura, se establecen las limitaciones de la Ley que hasta el momento han surgido..

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(12) INTRODUCCIÓN. El pacto político del Frente Nacional firmado entre el Partido Liberal y el Conservador en 1958, permitió a los dirigentes de estos cuerpos políticos gobernar durante dieciséis años bajo una paridad estricta y una alternación presidencial, que buscaba dar fin al período de Violencia partidista que soportaba el país. Junto a la consecución de este objetivo, la hegemonía liberalconservadora introdujo consecuencias no previstas y perjudiciales sobre el sistema de partidos en Colombia. Por un lado, al restringir la participación política y electoral de terceras fuerzas, se estimularon distintas modalidades de acción política, como los movimientos guerrilleros (Bejarano: 1991: 34). Adicionalmente, al excluir la posibilidad constitucional de crear nuevos partidos políticos que pudieran acceder al poder y ejercer una oposición, creció el desinterés de los ciudadanos por los comicios, acentuando el fenómeno de la abstención electoral (Giraldo: 2003: 89). Finalmente, resultado del sistema de paridad de cargos y de alternación, la competencia interpartidista fue reemplazada por una fuerte pugna intrapartidista que marcó el inicio de la atomización de los partidos políticos.. Frente a esta coyuntura, fueron varias y diversas las iniciativas presentadas por el Gobierno, que buscaron promover una reforma al sistema político colombiano. Solo hasta el final del período del Desmonte del Frente Nacional, por la vía extraordinaria de la Asamblea Nacional Constituyente, se puedo consagrar la nueva Carta de 1991, entre cuyos objetivos principales, se encontraba la apertura política como medio para aumentar la representatividad, superando el bipartidismo.

(13) atenuando del Frente Nacional y dando paso a un multipartidismo (Giraldo: 2003: 86). Según Bejarano, Pizarro y Ungar, dos caminos se tomaron para lograr este fin. En primer término, se fundó una laxa normatividad para facilitar la creación de partidos y movimientos políticos. En segundo lugar, se reformaron aspectos reglamentarios del Congreso de la República para permitir la representación política de todos los sectores de la sociedad, cómo la instauración de la circunscripción nacional y las circunscripciones parlamentarias especiales, para las minorías étnicas y para los grupos insurgentes en tránsito hacia la vida civil.. El. desarrollo de esta. reforma. constitucional también generó. resultados. inesperados y perjudiciales para el sistema de partidos colombiano. Inicialmente, la reforma constitucional de 1991 profundizó al extremo los niveles -ya inusitados como consecuencia del Frente Nacional- de fragmentación partidista.. Esta. coyuntura fue consecuencia de la proliferación de listas electorales, del dominio de las microempresas electorales, de la pérdida de identificación ciudadana con los partidos tradicionales y de la falta de control político por parte de estas organizaciones partidistas.. Adicionalmente, prácticamente se presenció un total desvanecimiento del poder de los directorios partidistas sobre los congresistas, quienes los caracterizaban como directorios de papel desprovistos de cualquier autoridad. Esta situación, sumada a la ausencia de medios legales efectivos que permitieran a las colectividades imponer una disciplina de partido, permitieron que los parlamentarios elegidos con el aval de un partido se adhirieran a otro o que simplemente se vincularan a un.

(14) grupo parlamentario diferente para el trámite de un proyecto, sin ningún respeto hacia sus electores (Pizarro, 2002: 6).. Así mismo, aunque uno de los objetivos de la Constitución de 1991 era generar una reforma política, en primera instancia el sistema de partidos forjado pareció generar una coyuntura poco propicia para la aparición de nuevas organizaciones políticas debido a que se presentaba bajo el esquema de atrapa-todo (González, 1993: 87). Sin embargo, los resultados electorales demuestran que el bipartidismo colombiano evidenció un proceso de debilitamiento y tránsito hacia un multipartidismo anárquico en la etapa posterior a la reforma política, como consecuencia de la fragmentación y la indisciplina que caracterizaron a los partidos, y por los mínimos requisitos necesarios para la creación y organización de nuevos partidos generada por la reforma constitucional.. Finalmente, la Constitución de 1991 también le permitió al Ejecutivo contar con mecanismos de negociación y/o presión que le permiten conformar mayorías así fueran coyunturales, que le imprimieron un amplio margen de maniobra en las relaciones con el Congreso, y le facilitan dominar buena parte de la agenda legislativa.. De esta manera, el nuevo marco institucional que caracterizó al sistema de partidos políticos por la fragmentación, la indisciplina partidista, la tendencia hacia el multipartidismo anárquico y la supremacía de la rama ejecutiva, incentivó un comportamiento individual de los congresistas, permitiéndoles legislar en forma.

(15) aislada y a favor de sus intereses particulares (Roll, 2005: 154), exacerbando la precariedad de las bancadas parlamentarias.. Frente a esta coyuntura, cada vez se fue haciendo más fuerte entre los académicos, el argumento que afirma que los problemas que aquejan al sistema de partidos reforzados por la normatividad que les corresponde, inciden directamente sobre el funcionamiento del Congreso de la República. En una democracia representativa, los partidos son los que recogen, introducen y traducen los intereses y las preferencias de los electores en legislaciones y controles políticos (Ungar: 2003: 130), convirtiéndose así en los mediadores entre la sociedad, esta corporación y el Estado. Bajo esta tesis se puede concluir que el panorama caótico que caracterizó al sistema partidista colombiano, se trasladó de manera inevitable al funcionamiento del Congreso. Esta situación, llevó al Congreso de la República a una crisis aguda, que hoy en día se evidencia principalmente en el detrimento de sus funciones deliberativa y representativa (Caicedo, 2003).. Frente a la inexistencia de bancadas parlamentarias disciplinadas, el Congreso colombiano no es ya el recinto donde tienen lugar los grandes debates nacionales, o dicho de otra manera, no es el epicentro fundamental de la deliberación que le conviene al país.. Las grandes decisiones se toman en los despachos. ministeriales y en Palacio Presidencial en donde a través de los famosos desayunos, convocados. por el primer mandatario, se dirigen y alinean.

(16) individualmente los congresistas o en algunos casos esporádicos a las bancadas (Caicedo, 2003: 390).. Por su parte, la crisis de la función representativa del Congreso se presentó como consecuencia de lo que Jorge Enrique Vargas ha descrito como la racionalidad del legislativo.. Según esta concepción, la mayoría de los congresistas actúan. autónomamente como gestores políticos y representantes de intereses privados, dejando muy poco campo para la representación de los intereses colectivos. En Colombia los datos afirman que los congresistas representan mayoritariamente los intereses del sector electoral que apoyo su candidatura y los de aquellos grupos poderosos que ejercen presiones directas o indirectas con la financiación de las campañas (Franco, 2001: 128).. En este contexto, en las últimas legislaturas se han aprobado proyectos legislativos dirigidos a limitar las debilidades crónicas que afectan al sistema de partidos, como la Ley de Bancadas. Esta, que pretende regular el funcionamiento de las mismas dentro de las corporaciones públicas, logró cursar en el último semestre los 2 debates que le restaban en la Cámara, y fue finalmente enviada a sanción presidencial el último día de la legislatura (ICP-Boletín No. 38).. Tres meses después de su aplicación, y sin obviar que algunos postulados de la Ley se han cumplido, la actuación en general de los partidos plantea serios interrogantes que nos permiten identificar las limitaciones iniciales de la Ley. La primera de ellas se refiere a la toma de decisiones, pues el régimen posibilita la.

(17) fragmentación de las bancadas al permitir el voto individual; y la segunda, se refiere a la autonomía que mantienen los partidos políticos, al establecer que son las. colectividades. las. responsables. de. establecer. las. reglas. para su. funcionamiento. Frente a estas limitantes, podemos concluir que la Ley como instrumento, empezó con pie izquierdo, y que para lograr los objetivos esperados sobre le sistema de partidos y el funcionamiento del Congreso de la República, es necesaria su reformulación.. Este documento está organizado en siete capítulos. En el primero de ellos, se elabora el desarrollo conceptual acerca de la relación simbiótica existente entre sistemas de partidos y el Congreso. Adicionalmente, se explora en la teoría cómo la inexistencia de las bancadas parlamentarias promueve la ilegitimidad del sistema de partidos políticos. En el segundo capítulo, se elabora la perspectiva histórica con un recorrido por el Frente Nacional, su desmonte y el período posterior a la Constitución de 1991, que generaron las condiciones, como la precariedad de las bancadas parlamentarias, que caracterizaron al sistema de partidos políticos hasta el 2005 -capítulo III-. En el capítulo IV, se detalla la manera en que la precariedad de las bancadas fomenta la crisis del Congreso y actúa en detrimento de sus funciones deliberativa, representativa, legislativa y de control político. En el capítulo V se exponen los objetivos, el trámite y el contenido de la Ley de Bancadas. Finalmente, en los capítulos VI y VII, frente a un análisis del comportamiento de las bancadas parlamentarias para lo corrido de esta legislatura, se establecen las limitaciones de la Ley que hasta el momento han surgido..

(18) I. MARCO TEÓRICO. 1.1. El Congreso de la República y el sistema de partidos. En la actualidad, frente a las incontables dificultades de implementar una democracia en la que la ciudadanía cuente con la capacidad de participar en la toma de las decisiones sobre los asuntos públicos (Giraldo, 2003: 18), la democracia representativa se continua consolidando al permitir que mediante el sufragio universal, los. ciudadanos. deleguen el poder político. en. unos. representantes que actúen en su nombre en la definición de las políticas públicas (Giraldo, 2003: 18).. Este modelo de democracia se refleja en el funcionamiento del Congreso, cómo el espacio máximo de la representación y del debate político. Según la teoría, es en esta corporación en donde se confrontan y discuten los intereses y demandas de los diferentes sectores de la ciudadanía, se generan consensos y se toman las grandes decisiones al construir proyectos políticos coherentes con la realidad política, económica y social de la sociedad, y se ejerce una oposición crítica y coherente frente a las iniciativas gubernamentales (Giraldo, 2003: 19).. Como ya se dijo, entre esta corporación y el sistema de partidos existe una relación simbiótica (Pizarro y Pachano, 1999: 1). Al considerar las funciones del Congreso anteriormente expuestas, podemos argumentar que éste es el escenario.

(19) por excelencia del accionar de los partidos políticos, pues permite el desarrollo de las funciones partidistas de representación política, deliberación, creación legislativa, y control político. De igual manera, podemos afirmar que son los partidos políticos, los agentes mediadores entre la sociedad y el Congreso. A razón de la consecución del apoyo político, las bancadas parlamentarias son las encargadas de presentar y defender, en la corporación pública las identidades partidistas que representan para que éstas se definan en políticas públicas o en programas de gobierno u oposición.. Así, podemos establecer que los aspectos que definen la relación simbiótica entre el trabajo parlamentario y el sistema de partidos, son las funciones que estas organizaciones políticas cumplen dentro de la corporación pública y que definen el desempeño bueno o malo de la democracia.. Estas funciones son la. representativa, la legislativa y la de control político.. 1.1.1. Función representativa. En una democracia representativa, frente a la imposibilidad de implementar una democracia directa en la que la ciudadanía cuente con la capacidad de participar directamente, los partidos políticos ejercen su función de representación política al actuar por medio de las bancadas parlamentarias, como agentes de transmisión de la voluntad colectiva en un espacio de debate pluralista (Giraldo, 2003: 18). Es decir, los partidos cumplen su función al interpretar, canalizar y traducir las.

(20) preferencias de los sectores sociales a los que representan, en proyectos de ley o en programas de gobierno y/o de oposición, en el Congreso (Ungar, 2003: 160). 1.1.2. Función legislativa. Idealmente, en una democracia representativa, los partidos políticos con asiento en el Congreso, ejercen su función de creación legislativa en el momento en el qué cómo bancadas parlamentarias disciplinadas en representación de los intereses de una organización partidista, presentan y promueven la creación de proyectos legislativos que se caractericen por mantener un acierto frente a la ciudadanía y por ser coherentes con el proyecto político que les permitió llegar al poder (Giraldo, 2003: 104).. 1.1.3. Función de control político. También idealmente dentro de sus funciones los partidos políticos ejercen, el control político al gobierno nacional por medio del debate parlamentario cómo mecanismo democrático. Liderados por las bancadas parlamentarias, los partidos tienen el compromiso de vigilar, presionar y solicitar al gobierno informes sobre sus iniciativas.. De la misma manera, deben exigir el cumplimiento de los. programas políticos presentados por el gobierno a la ciudadanía en el debate electoral (Vélez, Ossa y Montes, 2004: 17).. De esta manera, si aceptamos que los partidos políticos son el sustrato del Congreso, no se necesitan demasiadas elaboraciones teóricas para concluir que.

(21) el panorama que caracteriza a un sistema partidista, se traslada al funcionamiento de la corporación legislativa (Giraldo, 2003: 217). Así, se puede afirmar que los problemas que afectan al sistema de partidos, reforzados por las características del sistema electoral y la normatividad vigente que rigen a estas organizaciones políticas (Pizarro y Pachano, 1999: 53), repercuten en las dinámicas internas de la rama legislativa e imposibilitan el cumplimiento a cabalidad de sus funciones (Ungar, 2003: 80), específicamente la representativa y la deliberativa.. Función representativa: El Congreso cumple esta función al permitirle a los parlamentarios representar los intereses y demandas de los diferentes sectores de la ciudadanía a los que encarnan (Caicedo, 2001).. Función deliberativa: El Congreso cumple esta función al constituirse en el foro máximo de discusión y tramitación de los intereses encontrados de las distintas facciones de la comunidad (Caicedo, 2001).. 1.2. La ilegitimidad del sistema de partidos políticos: la inexistencia de las bancadas parlamentarias. El sistema de partidos políticos, así como el régimen político, puede percibirse cómo ilegítimo, en el momento en el que la ciudadanía tenga una actitud negativa de estos como instituciones o los considere limitadamente necesarios para el régimen democrático (Mainwaring, 1999: 35)..

(22) Uno de los factores que fomentan la ilegitimidad del sistema de partidos políticos es la inexistencia de las bancadas parlamentarias. Las bancadas parlamentarias actúan como expresión de los partidos políticos con representación en el Congreso. Son mecanismos que organizan el trabajo parlamentario y lo proyectan a la ciudadanía a medida que agrupan a los parlamentarios en torno a propuestas ideológicas y programáticas partidistas (Ungar, 2003: 132).. Así mismo, la. presencia de bancadas disciplinadas contribuye en forma significativa al desarrollo de los programas de gobierno y facilita el ejercicio de una oposición crítica y coherente frente a las iniciativas gubernamentales (Murillo, 2003: 109).. De esta manera, si la inexistencia de las bancadas parlamentarias manifiesta un comportamiento indisciplinado que denote una representación política dispersa y fragmentada, es altamente factible que la sociedad perciba no solo a estas formas de organización, sino también al sistema de partidos cómo ilegítimos.. Pero qué ocurre en una consideración conceptual y abstracta, que genera la inexistencia de las bancadas parlamentarias? Cuatro son los factores que consideramos causan esta falencia: la indisciplina partidista, la atomización de los partidos políticos, el amplio margen de maniobra del gobierno en las relaciones con el Congreso y la agenda legislativa, y finalmente, un multipartidismo altamente atomizado..

(23) 1.2.1 Indisciplina partidista. La ausencia de directrices partidistas que orienten el trabajo legislativo y la inexistencia de una normatividad que regule la disciplina parlamentaria de estas organizaciones, permiten que cada congresista actúe de manera individual sin asociarse con sus copartidarios o, lo que es peor, adhiriéndose temporalmente a otros grupos parlamentarios. Bajo este contexto, cada congresista presenta las iniciativas legislativas independientemente con el interés de maximizar su potencial electoral. Esto dificulta la negociación y el trámite de cualquier iniciativa legislativa en el marco de una multiplicidad de intereses autónomos e incoherentes entre sí (Abud y León, 2005: 287), que se traducen en la dispersión y en la falta de unidad temática tanto de la actividad legislativa como del control político ejercido por los partidos en el Congreso (Giraldo, 2003: 135). Este transfuguismo genera una indisciplina partidista e impide la organización de las bancadas parlamentarias disciplinadas.. 1.2.2 Atomización de los partidos políticos. La atomización de los partidos políticos se presenta cuando se evidencia una creciente fragmentación, como consecuencia del transito del fraccionalismo partidista hacia el faccionalismo personalista1 .. 1. Según Roll, “las primeras forman sectores bien diferenciados dentro de los partidos que, en tanto redes de lealtades dotadas de considerable autonomía, estabilidad e institucionalidad, implican la elección y reconocimiento de líderes, la disposición de importantes y permanentes capitales electorales e incluso sedes a nivel nacional y provincial, así como de medios autónomos de.

(24) En la teoría, las facciones son entendidas como microempresas electorales temporales, creadas principalmente para el desarrollo de campañas o para la discusión y/o negociación coyuntural de esquemas particulares de política pública. En su mayoría operan alrededor de lealtades políticas, desde un centro personificado en la figura de un candidato, o en razón de unas relaciones entre varios personajes influyentes por su capital electoral, mediático o financiero (Giraldo, 2003: 124).. Estas facciones son independientes de los directorios. partidistas y se caracterizan por organizar sus equipos de campaña, diseñar sus estrategias electorales y recolectar fondos de manera autónoma. En esta relación, los partidos políticos se limitan a repartir avales (Pizarro, 2002: 367).. Las facciones son una consecuencia de la “operación avispa”. Este proceso denominado así, desde comienzos de la década de los años 90, por diversos académicos, entre ellos Ungar y Pizarro, se presenta en el momento en el que las agrupaciones políticas intentan maximizar su número de curules en el Congreso, avalan la inscripción de una cantidad prácticamente ilimitada de listas aspirantes y después. obvian guiarlas. y controlarlas políticamente, permitiéndoles. una. independencia que contribuye a reproducir las prácticas clientelistas, en la medida en que los parlamentarios acaban siendo responsables ante un reducido numero de electores y no ante su partido, y mucho menos ante el país (Giraldo, 2003: 154. financiación y prensa. Las segundas se refieren a atomizaciones, microorganizaciones políticas o microempresas electorales integradas esporádicamente con relación a la planeación de campañas o a la discusión y negociación coyuntural de esquemas particulares de política publica. Generalmente, operan en tanto agenciamiento temporal de un reducido núcleo de lealtades políticas enlazadas, o desde un centro implicado por la figura del “candidato”, o en razón de conexiones entre varios personalismos influyents en virtud de su control de capitales electorales, de accesos a medios de comunicaión o de fuentes de financiación” (Página 124)..

(25) y Ungar, 2003: 122). Esto impide que los partidos cuenten con bancadas sólidas que les permitan sacar adelante sus proyectos de gobierno.. 1.2.3 Supremacía del Ejecutivo. Las relaciones entre la rama Legislativa y la Ejecutiva en un sistema presidencialista, son principalmente inestables y desequilibradas (Ungar, 2003: 97). Esto en razón a que el Gobierno cuenta con una superioridad técnica y de recursos, además de su capacidad de persuasión ejercida por medio del intercambio de asignaciones presupuestales, prebendas burocráticas o contratos. Sumado a la atomización e indisciplina partidista, a los gobiernos se les facilita alcanzar sus objetivos a favor o en contra de ciertas iniciativas a través de negociaciones individuales y viciadas que les permiten conformar mayorías, así sean temporales.. 1.2.4 Multipartidismo altamente atomizado. Por multipartidismo altamente atomizado, entendemos el proceso en el que se incrementa el número de partidos y movimientos políticos más no su capacidad de mediación e intermediación política (Ungar, 2003: 132). Esto se da a razón de dos factores principales. Por un lado, la atomización de los partidos tradicionales y por el otro, la multiplicación del campo de las terceras fuerzas. El primer aspecto lo desarrollamos en el punto sobre la atomización de los partidos políticos (2.2), pero.

(26) debemos resaltar que la operación avispa ha permitido maximizar las posibilidades de obtener una curul por residuo ha generado una muy fuerte competencia política reflejada en primera instancia en el altísimo número de listas presentadas a cargos de elección popular (Pizarro, 2002: 339). El segundo factor es una consecuencia del aumento incontrolado de una multiplicidad de micro-partidos o movimientos de diversa índole (política, regional, étnica o religiosa), que se forman antes de las elecciones y desaparecen después. Es decir, la inmensa mayoría son “partidos efímeros”, es decir, movimientos o partidos que sólo tienen como horizonte de vida la participación en una o, a lo sumo, en dos elecciones” (Pizarro, 2002: 362). Esta situación genera una cacofonía política que imposibilita la organización de bancadas parlamentarias coherentes y disciplinadas y actúa en detrimento de la eficiencia y la efectividad de la actividad legislativa (Ungar, 2003: 82).. Bajo este desarrollo conceptual podemos corroborar, que en una democracia representativa, existe una relación simbiótica entre el sistema de partidos políticos y el Congreso de la República. Los partidos políticos son los encargados de representar los intereses de los diferentes sectores de la sociedad en el Congreso. En consecuencia, los problemas que aquejan al sistema de partidos y que generan su ilegitimidad, inciden directamente sobre el funcionamiento del Congreso y específicamente sobre sus funciones deliberativa y representativa. Este es el caso de la inexistencia de las bancadas parlamentarias partidistas. Ésta es causada por la indisciplina y la atomización partidista, por el amplio margen de maniobra con el que cuenta el gobierno en las relaciones con el.

(27) Congreso y en la agenda legislativa, y finalmente por el transito de un bipartidismo perfecto hacia un multipartidismo altamente atomizado.. II. PERSPECTIVA HISTÓRICA. El Pacto Político del Frente Nacional firmado, en 1958 le permitió a liberales y conservadores gobernar durante 16 años en una paridad estricta, cerrando los espacios políticos y electorales para cualquier otro partido o movimiento político. Este régimen, aunque logró dar fin al período de Violencia partidista que soportaba el país, también introdujo consecuencias no previstas y perjudiciales sobre el sistema de partidos en Colombia al estimular distintas modalidades de acción política como los movimientos guerrilleros, despolitizó la sociedad y permitió la atomización de los partidos políticos.. Frente a esta coyuntura, la reforma constitucional de 1991 propendió entre otros objetivos, por generar una apertura política.. Sin embargo, también introdujo. resultados inesperados y nocivos sobre el sistema de partidos políticos colombiano que lo caracterizaron hasta el año 2005. Entre estos se encuentra la transición de un bipartidismo perfecto hacia un multipartidismo altamente atomizado, los niveles inusitados de atomización en el sistema de partidos políticos y la supremacía de la Rama Ejecutiva..

(28) En este capítulo analizaremos la evolución de estos dos períodos históricos, para entender los impactos que estos generaron sobre el sistema de partidos políticos, y que caracterizaron el sistema hasta el 2005.. 2.1. El Frente Nacional. En Colombia, desde finales del siglo XIX y hasta la primera mitad del XX, se evidenció la profundización de los enfrentamientos entre los partidos políticos tradicionales.. Para la década de los cuarenta, estas pugnas partidistas. desembocaron en una serie de fenómenos sangrientos de diversa índole, conocidos como el período de “La Violencia” (Rodríguez, 2002: 223).. Con el. asesinato del líder liberal Jorge Eliécer Gaitán, se aumentaron los niveles de violencia partidista, hasta el punto de llegar a ser considerada cómo una amenaza para las instituciones del régimen democrático (Giraldo, 2003: 31). De esta manera, las protestas violentas de los gaitanistas permitieron el desarrollo de una represión en forma de “guerra sucia” (González, 1993: 48), caracterizada por los medios usados para la eliminación física de los ciudadanos liberales.. Los. atentados eran llevados a cabo “por bandas al servicio de políticos locales y regionales con la complicidad de las autoridades” (González, 1993: 48). Frente a esta represión, los ciudadanos se organizaron en grupos de protección que ahondaron aun más los enfrentamientos violentos.. Bajo el argumento de la incapacidad de la dirigencia política para guiar el destino de la nación, los militares se tomaron el poder bajo el mandato del General.

(29) Gustavo Rojas Pinilla. El General, en su afán de pacificar el país, y frente a la negativa del Partido Comunista de aceptar la amnistía y deponer las armas, declaró ilegal a la organización política e incentivó un ataque militar a las regiones liberales, influenciadas o controladas por los comunistas.. Estas iniciativas,. ampliaron la resistencia ciudadana hacia al Gobierno (Giraldo, 2003: 31).. Frente a esta coyuntura, en 1956 el entonces líder liberal Alfonso López Pumarejo, dirigió un discurso frente a sus copartidarios en el que sugirió la firma de una coalición liberal-conservadora.. López, definió esta alianza como una medida. efectiva que lograría, al contrario de la incapacidad expuesta del gobierno del General Rojas, finalizar el período de Violencia partidista que derrumbaba al país. Adicionalmente, afirmó su importancia cómo una barrera frente al interés del General Rojas de monopolizar el poder presidencial.. La propuesta de López, recibió el apoyo de los dirigentes del Partido Conservador. Rojas, que consideraba preocupante el impacto que esta alianza liberalconservadora pudiera tener, decidió. crear una coalición propia. Su “Tercera. Fuerza” se presentaba entonces, no como un tercer partido, sino como una alianza entre los militares y las masas cuyo objetivo era atraer a los sectores políticos que se encontraban al margen de esta unión.. Al contrario de lo. esperado, lo que logró el “Tercer Partido” fue incitar a las demás fuerzas a sumarse a la alianza liberal-conservadora, al identificar el interés del General Rojas de continuar con su gobierno militar bajo un mandato dictatorial (Williams, 1972: 77)..

(30) El acuerdo del Frente Nacional se desarrolló en tres etapas. La primera se ubica en 1956, año en que se firmó el Pacto de Benidorm entre los líderes de los partidos políticos tradicionales. Sus líneas principales afirmaban la necesidad de la alianza para asegurar por la vía más rápida, el regreso al gobierno democrático en el que el rol de la fuerza militar se redirigiría exclusivamente a proteger a Colombia de una invasión extranjera o a controlar los disturbios internos (Williams, 1972: 78).. La segunda etapa se inició con los mensajes de interés de los miembros del gobierno en apoyar la candidatura del General Rojas para el siguiente período presidencial bajo la consigna de la paz y el progreso. Sumado a la decisión del General de disolver la Asamblea Nacional Constituyente argumentando su incapacidad. para. aprobar las. reformas solicitadas, los liberales. y los. representantes de algunos sectores conservadores firmaron el Pacto de Marzo, en él que reiteraron su oposición frente al gobierno y la candidatura de Rojas Pinilla. Este propendía por el fortalecimiento de los partidos políticos, la reconciliación con sus militantes y por la búsqueda de un equilibrio que impidiera la hegemonía de cualquier organización partidista a futuro. Para lograr estos objetivos, el Pacto proponía el desarrollo de unas elecciones populares y la nominación de un solo candidato con un programa acordado en representación de los dos partidos políticos. Las acciones violetas desarrolladas por Rojas Pinilla profundizaron el rechazo de la ciudadanía a su gobierno, llevándolo a la caída en 1957 (Williams, 1972: 88)..

(31) Este año se inició la tercera etapa con la firma del Pacto de Sitges, cuyo objetivo era decidir el proceder para restablecer el gobierno civil. El acuerdo incluyó los intereses de los pactos anteriores, y fue más allá al pedir un plebiscito y una división 50-50 de los asientos del Congreso y de los Ministerios (Williams, 1972: 88). Así, el 1º de Diciembre de 1957, por medio del plebiscito que incluía las ideas del Pacto anteriormente referenciado, los ciudadanos ratificaron su apoyo a la alianza partidista y a su candidato elegido con anterioridad, Alberto Lleras Camargo. Finalmente, en el año 1959 por medio del Acto Legislativo No. 01, se amplíó el Frente Nacional hasta 1974, argumentando que este si permitiría un reparto igual de los periodos presidenciales sin desventajas para ningún partido político (Williams, 1972: 89).. De esta manera, el período de bipartidismo hegemónico conocido con el nombre de Frente Nacional, liderado por la dirigencia política y plebiscitado en 1957 (Roll y Guzmán, 2005: 30), permitió a liberales y conservadores gobernar durante 16 años en una paridad estricta en el reparto de la burocracia estatal (Giraldo, 2003: 32).. Aunque efectivamente logró desactivar las violentas manifestaciones. partidistas, el Frente Nacional también introdujo consecuencias no previstas y perjudiciales sobre el sistema político en Colombia, estas son las expuestas a continuación..

(32) 2.1.1. Estímulo de distintas modalidades de acción política. La alternación presidencial y la repartición paritaria de buena parte de los cargos públicos, permitió a los partidos políticos tradicionales monopolizar el ejercicio del poder. Adicionalmente excluyó la posibilidad constitucional para el surgimiento de nuevas expresiones políticas y cerró los espacios electorales para los partidos y movimientos no tradicionales (Giraldo, 2003. 32). Frente a esta intolerancia, los intentos de crear alternativas políticas urbanas, como el MRL y la ANAPO, fracasaron en su objetivo de reformar el régimen político (Sánchez, 1993: 126). El cierre de la libre competencia partidista (González, 1993: 19), calificó la democracia colombiana como restringida y excluyente y promovió la aparición de poderosas fuerzas políticas extraparlamentarias (Gutiérrez, 2002: 35), como los diversos grupos de insurgencia armada que al menos en sus orígenes, “justificaban su accionar en la convicción de la que las vías legales de acceso a la escena política se encontraban herméticamente cerradas” (Rodríguez, 2002: 223).. 2.1.2. Despolitización de la sociedad. En el período frente-nacionalista, los gobiernos se caracterizaron por su gran inercia y falta de iniciativa política. Los líderes políticos “se limitaban a repartirse milimétricamente la burocracia estatal y a acordar medidas económicas y sociales de difícil aplicación” (Giraldo, 2003: 32). Esta situación, amplió la distancia entre la esfera política y la sociedad, generando una crisis de representación y una perdida de legitimidad. La relativa indiferencia de la población, en particular la urbana,.

(33) frente a las manifestaciones de la vida política, especialmente en lo tocante a la participación electoral, produjo la despolitización de la sociedad. El crecimiento del desinterés del electorado se evidenció en el crecimiento del fenómeno de la abstención que en algunas ocasiones llegó hasta el 70% (Giraldo, 2003: 32).. 2.1.3. Fragmentación de los partidos políticos tradicionales. Adicionalmente, el acuerdo de representación política paritaria tuvo como consecuencia no prevista, el agravamiento al extremo del fraccionalismo partidista. Es cierto que el Frente Nacional favoreció en primera instancia a los partidos políticos, especialmente al Partido Conservador al aumentar su potencial electoral, como consecuencia de que la repartición del poder permitió que la mayoría de municipios que quedaban sin representación dentro de la alianza, se definieran como liberales o conservadores (Pachón, 2002: 89).. Sin embargo, la paridad del régimen igualmente contribuyó a que la tradicional y a menudo violenta competencia entre los partidos Liberal y Conservador, perdiera importancia a razón de que cada partido tenía asegurado de antemano el 50% en la composición de todas las corporaciones públicas (Pizarro, 2002: 370). Lo que si logró esta alternación fue el aumento de la pugna intrapartidista, que perjudicaba de tal manera la organización interna de los partidos, hasta el punto de producir la fragmentación de estas organizaciones políticas (Rodríguez, 2002: 224). Para ese entonces, los partidos políticos tradicionales pasaron a ser una inmanejable aglomeración de cacicazgos cuya beligerancia despedazó la estructura jerárquica.

(34) de estas organizaciones partidistas y fragmentó el proceso de toma de decisiones (Gutiérrez, 2002: 42).. 2.2. El desmonte del Frente Nacional y la Constitución de 1991. Esta coyuntura frente-nacionalista que caracterizó al régimen democrático colombiano cómo restringido y e xcluyente, sumada a la incapacidad del gobierno para introducir modificaciones de fondo en el régimen político-electoral, por vía parlamentaria (Ungar, 2003: 102), impulsó esfuerzos gubernamentales que propendían por desactivar las ataduras que había dejado el Frente Nacional, para así abrir la posibilidad de recuperar la credibilidad de los actores y las instituciones del régimen y permitir el ingreso de nuevas fuerzas a la competencia pública, legal y partidista2. Estos fueron desarrollados por los gobiernos de Alfonso López Michelsen (1974-1978), Julio Cesar Turbay Ayala (1978-1982), Belisario Betancur (1982-1986) y Virgilio Barco (1986-1990).. A este período de 16 años, se le. conoció con el nombre del “desmonte del Frente Nacional”.. Aunque en el primer gobierno, López propuso el reordenamiento territorial y la reforma al sistema de justicia3, por la vía extraordinaria de una Asamblea Constituyente,. la Corte Suprema de Justicia declaró inconstitucionales los. intentos. En la segunda administración, el nuevo ensayo de recuperación de la. 2. MURILLO, Gabriel. Aproximación analítica a la crisis colombiana. En: http://www.iigov.org/dhial/?p=34_05. Consultado el 21 de Octubre, 2006. 3 http://www.monograf ias.com/trabajos27/f rente-nacional/f rente-nacional.shtml Consultado el 21 de Octubre, 2006..

(35) falta de credibilidad propendió por la reforma a la Justicia y al Congreso4. Ésta iniciativa del ex presidente Turbay también fue impedida por la rama Judicial, evidenciando una vez mas el grado de restricción política, que imponía el llamado “poder de los jueces” que sustentaba sus decisiones bajo el argumento que afirmaba que la Constitución sólo podía ser reformada por el Congreso de la República.. Para el período de Betancur, los esfuerzos de reforma que comenzaron integrando buena parte de los temas político-institucionales, acabaron limitándose a la realidad que vivía el país, generada por el auge de los cultivos ilícitos y por los esfuerzos de impedir la inserción del narcotráfico a la vida política-institucional5. Esta pugna desencadenó una serie de actos desestabilizadores “cómo la toma al Palacio de Justicia y el asesinato del ministro de justicia, Rodrigo Lara Bonilla, que evidenciaron la evolución del narcotráfico a un actor todavía más preocupante, conocido como narcoterrorismo6.. Ya avan zado el último gobierno del desmonte, en 1989, un alto número de estudiantes, organizados en el movimiento “Todavía podemos salvar a Colombia”, marcharon por las calles del centro de Bogotá, para rechazar la violencia terrorista que aquejaba al país, bajo el lema “por todo lo que nos une y contra todo lo que nos separa”. Lograron que en las elecciones parlamentarias del 11 de marzo de. 4. Ibid. Op. Cit. Consultado el 21 de Octubre, 2006. 6 Op. Cit. Consultado el 21 de Octubre, 2006. 5.

(36) 1990 se incluyera una papeleta en que los electores pudieran responder sí o no a la convocatoria de una asamblea para reformar la Constitución Política7.. El apoyo de los colombianos, permitió al Presidente Barco, por medio del Decreto de Ley 927 de 1990, ordenar a la Registraduría contabilizar los votos que en las siguientes elecciones presidenciales del 27 de mayo se emitieron a favor de la convocatoria. En un fallo histórico, la Corte Suprema declaró exequible el decreto, y la papeleta obtuvo respuesta afirmativa de 83%. En las urnas también se eligió a Cesar Gaviria como Presidente de la República. Diecisiete días después de su posesión presidencial, firmó el famoso decreto 1926 del 24 de agosto de 1990 convocando a elecciones para la Asamblea Constituyente el 9 de diciembre siguiente8. De esta manera, el pueblo pudo elegir a los 70 delegados de la Asamblea. El liberalismo consiguió 25 miembros, 19 el Movimiento M-19, 11 Salvación Nacional de Alvaro Gómez MSN, 9 el partido Social Conservador; y los indígenas, la Unión Patriótica y los evangélicos, 2 delegados cada grupo. El presidente Gaviria le daría vo z sin voto a cuatro delegados más: 2 del EPL, 1 del Partido Revolucionario de los Trabajadores y 1 del Movimiento Indígena Quintín Lame, recientemente desmovilizados.. Frente a este porcentaje, la mesa directiva estuvo conformada. por representantes de los primeros tres partidos o movimientos políticos.. La. Asamblea, entre otros objetivos, dirigió la nueva carta hacia el logro del equilibrio. 7 8. "El plebiscito de la séptima papeleta", Credencial Historia Nº 159, marzo 2003). http://www.lablaa.org/blaav irtual/revistas/credencial/junio2003/inedito.htm.

(37) entre la rama Ejecutiva y la Legislativa, hacia la apertura política y la reforma al Congreso de la República9.. 2.2.1. Equilibrio entre la Rama Ejecutiva y Legislativa del poder público. Aunque la reforma constitucional mantuvo su carácter presidencialista, sin duda buscó un mayor equilibrio entre las Ramas Ejecutiva y Legislativa. La nueva Constitución incluyó medidas que moderaban las atribuciones y competencias del Gobierno y creó condiciones para un control político efectivo al gobierno por parte del parlamento, cómo la medida de la moción de censura.. 2.2.2. Apertura Política. De igual manera, la nueva Constitución promovió la ruptura con el legado del Frente Nacional. De allí, la desaparición de la distribución equitativa de ministerios y puestos en la administración pública (Giraldo, 2003: 39) y el reconocimiento en la existencia de los partidos políticos cómo formas de participación democrática. De esta manera, la nueva carta bajo la lógica de la inclusión “aumentó la representatividad, pero sin hacer la ampliación del escenario de acción de los partidos políticos para que estos incrementaran su capacidad de mediación al ampliar sus funciones, sino en virtud de facilitar la creación de nuevas fuerzas políticas” (Giraldo, 2003: 39).. 9. Hacia el logro de estos objetivos también se. Op. Cit. Consultado el 31 de Octubre de 2006..

(38) promovió la representación parlamentaria de las minorías étnicas para lo cual se creó una circunscripción especial para estos sectores.. 2.2.3. Reforma al Congreso de la República. Adicionalmente, la. reforma. constitucional. promovió. un. fortalecimiento. y. recuperación de la labor del poder legislativo. A esto apuntaba la diferenciación en las circunscripciones para Cámara y Senado (Dávila y Delgado, 2002: 330). Bajo la consigna de instaurar una nueva forma de hacer política en Colombia, la Constitución de 1991, a pesar de no haber abordado una reforma integral del sistema electoral, introdujo un cambio significativo en la forma de elegir una de las dos cámaras que componen el Congreso: la circunscripción electoral de orden nacional para el Senado, y la departamental para la Cámara. Estas resumen la preocupación latente de los constituyentes por romper las redes clientelistas que caracterizaban cada vez más a las prácticas políticas en el país y para permitir que los partidos y movimientos minoritarios, que se encontraban en una situación desventajosa, alcanzaran representación en el Senado al recoger votos en todo el territorio nacional (Rodríguez, 2002: 224).. Sin embargo, el contenido del gran cambio constitucional de 1991 no fue lo suficientemente adecuado ni fuerte para evitar los resultados inesperados y nocivos que caracterizaron al sistema de partidos políticos colombiano, hasta el 2005. Entre estos se encuentra la tendencia de un bipartidismo perfecto hacia un multipartidismo altamente atomizado, los niveles inusitados de fragmentación en el.

(39) sistema de partidos políticos colombiano; y la supremacía de la Rama Ejecutiva. Cada uno de estos aspectos los desarrollaremos en el siguiente capítulo..

(40) III. EL SISTEMA DE PARTIDOS POLÍTICOS EN COLOMBIA: 1991-2005. La Constitución de 1991 introdujo un nuevo marco institucional que caracterizó al sistema de partidos políticos colombiano, durante más de una década por la fragmentación de los partidos políticos, la indisciplina partidista, la tendencia hacia el multipartidismo anárquico y la supremacía de la rama ejecutiva. A continuación veremos en detalle cada uno de estos aspectos.. 3.5.. Fragmentación de los partidos políticos tradicionales. La reforma constitucional de 1991 profundizó al extremo los niveles -ya inusitados como consecuencia del Frente Nacional- de fragmentación partidista.. Esta. coyuntura fue consecuencia de la proliferación de listas electorales, el dominio de las microempresas electorales, la pérdida de identificación ciudadana con los partidos tradicionales y la falta de control político por parte de estas organizaciones partidistas.. 3.1.1. Proliferación de listas electorales. Una de las principales críticas al texto original de la Constitución de 1991 es la inexistencia de límites legales que regularan lo referente al número de listas que cada partido o movimiento político podía presentar (Roll y Mendoza, 2005: 41). Esta situación, sumada al interés de los partidos tradicionales en beneficiarse al máximo por el nuevo sistema electoral y así evitar la pérdida de poder político ante.

(41) las nuevas agrupaciones favorecidas por el contexto constitucional de apertura (Roll y Mendoza, 2005: 41), les permitió presentarse bajo la forma de atrapa-todo, entendida como la “capacidad para absorber y dirigir todo lo que se les aparezca” (Gilhodes, 1993). De esta manera, los partidos tradicionales desplegaron sus baterías electorales hacia la consecución de escaños en el Congreso, mediante el simple mecanismo de avalar una cantidad prácticamente ilimitada de listas de candidatos a cada elección (Roll y Mendoza, 2005: 41). Cómo consecuencia de esta coyuntura, y como se puede observar en el gráfico No. 1, después de la Constitución de 1991 se evidencio un aumento radical en el numero de listas inscritas para las elecciones de Cámara y Senado. Es necesario aclarar, que no existía un control del partido sobre estas listas, cada una era una microempresa electoral faccional, financiera y políticamente autónoma, generalmente liderada por un parlamentario (Roll, 2005: 40). Gráfica No. 1 Número de listas in scritas p ara Cámara y Se nad o 800 700 600 500 400 300 200 100 0 1974. 1978. 1982. 1984. 1992. 1994. 1998. 2002. Año Cámara. Senado. Fuente: Con base en datos de Andrés Dáv ila, Democracia pactada: el Frente Nacional y la Constitución de 1991, Bogotá: Alf aomega-CESO-Uniandes, 2002..

(42) 3.1.2. Dominio de microempresas electorales en las organizaciones partidistas. La estructura interna de los partidos políticos estaba dominada cada vez por un mayor número de microempresas electorales o movimientos adscritos (gráfica No. 2). Cada una de estas unidades independientes de las organizaciones partidistas, eran lideradas por los mismos candidatos a los cargos de representación popular y funcionaban como un partido en sí mismo. Provistas de sus propios directorios nacionales y locales, eran las encargadas de seleccionar los candidatos a ser avalados, de diseñar las estrategias electorales y de organizar, financiar y desarrollar sus propias campañas políticas (Dávila, 2002: 367).. Las microempresas electorales dispersaban y desarticulaban los programas partidistas en razón de la maximización de intereses electorales cada vez más individuales, dividiendo así a los partidos políticos y dificultando el trámite de posiciones partidistas y de políticas públicas acordes con la realidad nacional (Roll, 2005: 40)..

(43) Gráfica No. 2 No. De mov imie ntos adscritos a los partidos políticos tradicionale s 20. 17. 15. 12 7. 8. 1992. 1994. 10 5 0. 1998. 2002. Año. Fuente: Juan Carlos Rodríguez. Posibilidades y riesgos de la actual ref orma electoral, 2003.. Bajo esta coyuntura, en donde era difícil establecer algún tipo de orden (Roll, 2005, 367), el papel de los partidos se había desdibujando de manera alarmante hasta limitarse exclusivamente a repartir avales a diestra y siniestra (Roll, 2005: 367).. 3.1.3. Perdida de identificación ciudadana con los partidos políticos tradicionales. La reducción del papel de los partidos políticos tradicionales, sumado a los escándalos de corrupción y gestión pública ineficiente profundizaron la perdida de identificación. ciudadana. con. estas. organizaciones,. cómo. instancias. de. representación política (Gráfico No. 3). Esta circunstancia limitó la capacidad de los partidos para constituirse y proyectarse como opciones políticas de poder, y.

(44) conllevó a la perdida progresiva de poder electoral. Así, de una sociedad política estructurada en torno a los partidos, se transitó hacia una sociedad despolitizada y estructurada en torno a movimientos en defensa de intereses comunitarios puntuales (Roll, 2005: 15). Frente a esta coyuntura, los candidatos a los cargos de representación política decidían apartarse de la estructura oficial partidista y organizar su propia microempresa electoral, para no verse afectados por la ilegitimidad de los partidos políticos tradicionales.. Gráfica No. 3 Nivel de identificación c iuda dana con los partidos polític os tradic iona les. 60 50 40 30 20 10 0 Mu cha. Alg o. Poca. Ni ngun a. Fuente: Con base en datos del Latino barómetro 2002.. 3.1.4. Indisciplina partidista. La falta de control político por parte de los directorios de los partidos políticos tradicionales ha sido un efecto de la ausencia de directrices partidistas, de la inexistencia de una legislación que los respaldara, sumado a la composición de.

(45) estos directorios por los mismos congresistas. Detengámonos en este punto, pues lo trataremos a profundidad en el acápite 3.2 por ser uno de los principales aspectos que caracterizaron al sistema de partidos políticos colombiano a partir la reforma constitucional de 1991.. Como consecuencia de estos aspectos, los partidos tradicionales se desagregaron en un número cada vez mayor de facciones desde las elecciones de 1991.. Si. tomamos el índice de fragmentación de Rae (1971) que varía entre 0 y 1, en donde los valores cercanos a 0 indican la probabilidad de que dos parlamentarios pertenezcan a un mismo partido, para el caso colombiano podemos observar que entre 1994 y 2002 el indicador de fragmentación ha oscilado entre 0.65 y 0.85. Sin embargo, cabe especificar que como lo argumenta Rodríguez, fue el Partido Conservador el que presentó mayores niveles de fragmentación.. 3.6.. Indisciplina partidista. Como consecuencia de la Constitución de 1991, se presenció prácticamente un total desvanecimiento del poder de los directorios partidistas sobre los congresistas, quienes los caracterizaban como directorios de papel desprovistos de cualquier autoridad. Esta coyuntura, sumada a la ausencia de medios legales efectivos que permitieran a los partidos imponer una disciplina de partido, permitieron que los parlamentarios elegidos con el aval de un partido se adhirieran a otro o que simplemente se vincularan a otro grupo parlamentario para el trámite de un proyecto, sin ningún respeto hacia sus electores (Pizarro, 2002: 6)..