Estudio de los proyectos de concesión vial en Colombia

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(1)ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA.. TESIS DE GRADO. ING. ARMANDO JOSE RIVERO GALVIS. ASESORES: ING. ABRAHAM SAPORTAS ING. GUSTAVO RAMÍREZ. UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE INGENIERÍA MAESTRIA EN INGENIERIA CIVIL BOGOTÁ D.C Julio de 2004. TABLA DE CONTENIDO. 1.

(2) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. INTRODUCCIÓN ................................................................................................ 1 1 GENERALIDADES ...................................................................................... 2 1.1 MARCO LEGAL REGULATORIO ......................................................... 2 1.1.1 LEY 80 DE 1993 ............................................................................ 3 1.1.2 LEY 105 DE 1993 .......................................................................... 4 1.1.3 LEY 448 DE 1998 .......................................................................... 4 1.2 IDENTIFICACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RIESGOS ............................... 5 1.2.1 Criterios de Asignación de los Riesgos. ........................................ 5 1.2.2 Identificación y distribución de riesgos .......................................... 6 2 LAS GENERACIONES DE CONCESIONES VIALES. ................................ 9 2.1 PRIMERA GENERACIÓN. ................................................................... 9 2.2 SEGUNDA GENERACIÓN. ................................................................ 13 2.3 TERCERA GENERACIÓN.................................................................. 15 3 CASOS DE ESTUDIO................................................................................ 18 3.1 ANÁLISIS DE LOS CASOS EN ESTUDIO. ........................................ 18 3.1.1 Sobrecostos por Adquisición de predios:..................................... 19 3.1.2 Sobrecostos por Construcción:.................................................... 19 3.1.3 Estudios de Tráfico. ..................................................................... 20 3.2 CONCESIÓN BARRANQUILLA – CARTAGENA .............................. 23 3.2.1 Descripción del proyecto. ............................................................ 23 3.2.2 Problemas sociales...................................................................... 28 3.2.3 Problemas técnicos ..................................................................... 29 3.2.4 Problemas financieros ................................................................. 29 3.3 CONCESIÓN LA CALERA ................................................................ 30 3.3.1 Descripción del Proyecto. ............................................................ 30 3.3.2 Problemas sociales...................................................................... 36 3.3.3 Problemas técnicos ..................................................................... 37 3.3.4 Problemas financieros ................................................................. 38 3.4 CONCESIÓN FONTIBÓN – FACATATIVA – LOS ALPES ................. 38 3.4.1 Descripción del Proyecto. ............................................................ 38 3.4.2 Problemas sociales...................................................................... 42 3.4.3 Problemas técnicos ..................................................................... 42 3.4.4 Problemas financieros ................................................................. 43 3.5 CONCESIÓN EL VINO - TOBIA GRANDE – PUERTO SALGAR – VILLETA – HONDA – DORADA – SAN ALBERTO ....................................... 44 3.5.1 Descripción del Proyecto. ............................................................ 44 3.5.2 Problemas sociales...................................................................... 47 3.5.3 Problemas técnicos ..................................................................... 47 3.5.4 Problemas financieros ................................................................. 48 3.5.5 Caducidad Del Contrato .............................................................. 49 3.6 CONCESIÓN ZIPAQUIRA – PALENQUE .......................................... 50 3.6.1 Descripción del Poyecto. ............................................................. 50 3.6.2 Problemas sociales...................................................................... 52 3.6.3 Problemas sociales...................................................................... 52 4 EL MODELO FINANCIERO. ...................................................................... 53 2.

(3) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. 4.1 DESCRIPCIÓN GENERAL................................................................. 53 4.2 RESULTADOS DEL MODELO ........................................................... 56 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .................................................... 61. 3.

(4) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. INTRODUCCIÓN Los inconvenientes que se han presentado a lo largo de las primeras generaciones de concesión vial en Colombia han creado un ambiente desfavorable para este tipo de proyectos, desvirtuando y desmeritando su importancia para el desarrollo de la ingeniería nacional y de la economía del país en general.. Con esta investigación, el autor pretende conformar un documento guía que ayude a la conceptualización y estructuración de proyectos de concesión vial en Colombia, dentro de un marco jurídico, técnico, social y económico, teniendo en cuenta la rentabilidad y viabilidad del proyecto de concesión.. El documento esta basado en información general recopilada de informes y diagnósticos realizados por distintas entidades como la Contraloría general de la Nación, El departamento Nacional de Planeación y EL INVIAS. (Capitulo I). Se hizo un análisis de las características principales de las generaciones que se han presentado hasta el momento (Capitulo II), además de un análisis detallado de cinco (5) proyectos abarcando todas las generaciones viales. En primera generación: Concesión Barranquilla – Cartagena, Concesión La Calera, Concesión Fontibón – Facatativa – Los Alpes; en segunda generación: Concesión El Vino - Tobia Grande – Puerto Salgar – Villeta – Honda – Dorada – San Alberto y en tercera generación: Concesión Zipaquira – Palenque. (Capitulo III).. Con el fin de lograr una mayor interpretación de los item más representativos dentro de la estructuración financiera de un proyecto de concesión, se desarrolló un modelo financiero aplicable para cualquier tipo de proyecto, buscando a la vez sensibilizar algunas variables y analizar su incidencia dentro del proyecto. (Capitulo IV).. 1.

(5) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. 1 GENERALIDADES La creación del sistema nacional de concesiones viales en Colombia, fue motivada principalmente por el déficit de infraestructura que se tenía a comienzos de los años noventa, con cifras de inversión vial cercanas al 0.7% del PIB las cuales eran inferiores a las proyectadas (2% o 3%) del PIB. La falta de recursos públicos y la novedad de la apertura económica, llevaron al país a la necesidad de establecer nuevas estrategias para la financiación de los proyectos que permitieran un mayor desarrollo. Es así como surgió el sistema de concesión, donde el sector privado financia y ejecutara los proyectos, aliviando de esta forma el presupuesto nacional. La finalidad de la participación del sector privado en infraestructura era1: Aumentar la eficiencia en la construcción y operación de proyectos, mejorando. la calidad y los niveles del servicio prestado; Contar con recursos adicionales para suplir las necesidades en un menor. tiempo; Destinar los escasos recursos estatales prioritariamente a inversión en el sector. social; Reducir los riesgos que asume el sector público; y. El Instituto Nacional de Concesiones (INCO) es el organismo nacional que se encarga de estructurar los proyectos y licitarlos, aprobar los diseños definitivos, recepción de las obras, recepción de los equipos necesarios para el servicio de la carretera, entre otros. Además, debe recibir la concesión cuando ésta sea revertida al Estado.. 1.1. MARCO LEGAL REGULATORIO. La celebración de contratos de concesión vial en Colombia se encuentra enmarcada legalmente por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (Ley 80 del 93) con sus decretos reglamentarios y por la Ley de Transporte (Ley 105 del 93), las cuales son el soporte jurídico básico sobre el cual se estructuran este tipo de 1. RUFIÁN LIZANA, Dolores María. Políticas de concesión vial: análisis de las experiencias de Chile, Colombia y Perú. En: Serie Gestión Pública – CEPAL. - Santiago de Chile. No. 16 (enero de 2002). 2.

(6) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. contratos. Adicionalmente a estas leyes, deben tenerse en cuenta lo contenido en la Ley 448 del 98, conocida como la ley para el manejo de las obligaciones contingentes de las entidades estatales.. El Gobierno colombiano inició la vinculación del sector privado en infraestructura vial por medio del sistema de concesiones, tomando como eje central el documento CONPES 2597 “Contrato de Obra Pública por el Sistema de Concesión” de junio de 1992.. 1.1.1 LEY 80 DE 1993 Definición del contrato de concesión. En el numeral 4º del Artículo 32 del estatuto se define el contrato de concesión así: “Son contratos de concesión los que celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada concesionario la prestación, operación, explotación, organización o gestión, total o parcial, de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación total o parcial, de una obra o bien destinados al servicio o uso público, así como todas aquellas actividades necesarias para la adecuada prestación o funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad concedente, a cambio de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización, o en la participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en una suma periódica, única o porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación que las partes acuerden”.. Los contratos de Concesión Vial consisten básicamente en un compromiso por medio del cual, una parte llamada concesionario se encarga de labores como estudios, diseño, construcción, rehabilitación y mantenimiento de una carretera, mientras la entidad estatal (Concedente) le cede la administración y operación de la misma, así como los derechos sobre los ingresos recaudados con las tarifas de peaje por un tiempo o plazo determinado.. 3.

(7) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. Reversión Como complemento a esta definición, en el Artículo 19 se establece la figura de la REVERSIÓN mediante la cual, al terminar el período o plazo de la concesión los bienes afectados pasan a ser propiedad de la entidad concedente, sin que ello implicara alguna compensación para el contratista.. La reversión es la figura legal mediante la cual el estado recupera el control sobre la carretera al finalizar el plazo de la concesión.. 1.1.2 LEY 105 DE 1993 Mediante esta ley se dictan disposiciones básicas sobre el sector transporte, se distribuyen las competencias entre la Nación y las entidades territoriales y se reglamenta la planeación del sector transporte.. En el Artículo 30 se faculta para celebrar contratos de concesión para la construcción, rehabilitación y conservación de proyectos de infraestructura vial a la Nación, los Departamentos, los Distritos y los Municipios, en sus respectivos perímetros, ya sea en forma individual o combinada, o por medio de sus entidades descentralizadas.. Además establece que para la recuperación de la inversión en las obras ejecutadas, se utilizarán los mecanismos de cobro de peajes y/o la contribución de valorización2. Adicionalmente se permite a los entes territoriales aportar partidas presupuestales al proyecto, mejorando la aceptabilidad del mismo. La Ley también permite titularizar el proyecto.. 1.1.3 LEY 448 DE 1998 Según esta ley, “Son obligaciones contingentes las que se pactan explícitamente en los contratos de ocurrencia de un hecho futuro incierto, previsto expresamente en el. 2. La corte constitucional mediante fallo del 26 de febrero de 2003, delegó el decreto que permitía la implementación de. dicho mecanismo para el financiamiento de proyectos viales en las carreteras del sistema nacional. En concertación.. 4.

(8) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. contrato, con efectos sobre el flujo financiero derivado del contrato y que se asumen en virtud del mismo por la entidad estatal contratante como pérdidas”.. En el caso de las concesiones viales se pueden presentar obligaciones contingentes cuando se activan las garantías ofrecidas por la entidad concedente y esta debe hacer efectivo el pago con recursos del presupuesto nacional. Esta ley contempla un Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales el cual es una cuenta especial sin personería jurídica administrada por la Fiduciaria La Previsora, donde las entidades estatales determinadas por el gobierno deberán consignar sus aportes.. 1.2. IDENTIFICACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RIESGOS. El concepto de riesgo en proyectos de infraestructura se puede definir como la incertidumbre que se genera por la probabilidad de ocurrencia de eventos que afecten el normal desarrollo del proyecto, generando una variación sobre el resultado esperado, tanto en relación con los costos, tiempo e ingresos. El contrato de concesión distribuye los múltiples riesgos entre el concesionario y el Estado.. 1.2.1 Criterios de Asignación de los Riesgos3. A la hora de asignar riegos inherentes a proyectos de infraestructura vial y en general a cualquier tipo de proyectos, debemos tener en cuenta que estos deben ser asumidos por la parte que esté en mejor capacidad de evaluarlos, controlarlos y administrarlos, además, que disponga de un mejor acceso a los instrumentos de protección, mitigación y de diversificación de los mismos. Con esto se asegura que la parte con mayor facultad de reducir los riesgos y costos, tenga incentivos adecuados para hacerlo.. Para esto, las entidades estatales deben, en una primera instancia, identificar los riesgos y analizar si es el sector público o el privado quién tiene mejor capacidad de gestión, mayor disponibilidad de información y mejor conocimiento y experiencia para evaluar más objetiva y acertadamente cada uno de los riesgos del proyecto. 3. Departamento Nacional de Planeación. CONPES 3117. Abril de 2001.. 5.

(9) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. 1.2.2. MIC 2004-II-22. Identificación y distribución de riesgos. En la siguiente tabla (Distribución de riesgos en las generaciones de concesión) se muestra como se distribuyen los riesgos asociados a los proyectos de concesión vial entre el estado y el concesionario, continuando con la descripción de algunos de los riesgos que se presentan al momento de estructurar una concesión de acuerdo con los criterios presentados en el documento CONPES 3107 de 2001.. Tabla Nº 1: Distribución de riesgos en las generaciones de concesión RIESGOS. PRIMERA GENERACION. SEGUNDA GENERACION. TERCERA GENERACION. Contractuales Financiación de proyectos Concesionario Concesionario Concesionario Técnicos o de Construcción Mayores cantidades de obra Compartidos Concesionario Concesionario Compra de predios Estado Estado Estado Licencias ambientales Estado Estado Estado Comerciales Proyecciones de tráfico Estado Compartidos Concesionario Económicos y Financieros Riesgo Cambiario Concesionario Compartidos Compartidos Políticos y Sociales Conflictos de orden social y Estado Estado Estado políticos Seguridad interna y externa Estado Estado Estado Legislativos y Regulatorios Legislación tributaria Estado Concesionario Concesionario Legislación ambiental Estado Concesionario Concesionario Fuerza Mayor No Asegurables Estado Estado Estado Asegurables Concesionario Concesionario Concesionario FUENTE: INVIAS – Esta tabla ha sido actualizada y mejorada en esta investigación Riesgo Comerciales o de Demanda. Este riesgo consiste en la probabilidad de la obtención de ingresos menores a los proyectados debido a las variaciones inesperadas en la demanda de tráfico proyectada o el cambio en las tarifas de peaje.. 6.

(10) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. Riesgo de construcción y operación. Esta clase de riesgo se presenta cuando los costos de construcción reales difieren de los inicialmente proyectados. Ocurren principalmente en la etapa de construcción al generarse sobrecostos por: Cambios en los diseños, diferencias en las cantidades de obra, deficiencias en especificaciones, retrasos en la iniciación de la etapa de operación del proyecto y la inclusión de obras complementarias y adicionales al proyecto.. En aquellos proyectos de construcción que presenten un alto componente de complejidad técnica o geológica que impida contar con información suficiente y confiable para estimar el riesgo, las entidades estatales podrán considerar el otorgamiento de garantías parciales para cubrir eventuales sobre costos de construcción asociados con la complejidad identificada. Como mecanismos para mitigar este riesgo, se exige el cumplimiento al ejecutor del proyecto de requisitos de experiencia en diseño, construcción, y de puesta en marcha acordes con las características técnicas del proyecto. Legislativos y Regulatorios. En desarrollo de los términos de la ley 80 de 1.993, el Estado hará explícito en los términos de contratación las garantías otorgadas para cambios regulatorios, administrativos y legales que afecten significativamente el retorno de la inversión. En aquellos casos permitidos por la ley, se eliminarán esas garantías si se consideran innecesarias. Riesgos Económicos y Financieros. Desde el punto de vista interno, el riesgo económico se refiere principalmente a movimientos adversos y volatilidad de variables como tasas de interés e inflación.. En cuanto al riesgo financiero, este se genera por el déficit de los ingresos frente a los egresos causados durante el proyecto, lo que puede generar en ciertos periodos que los compromisos de créditos adquiridos para la financiación queden sin respaldo económico y no se puedan realizar, ya sea por pago de capital o pago de intereses.. 7.

(11) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. Riesgo cambiario. El riesgo cambiario se refiere a la eventual variación de los flujos de un proyecto, debido a que sus ingresos y egresos dependen del comportamiento de la tasa de cambio frente a monedas extranjeras. Por ejemplo, se da cuando los ingresos, los costos o la deuda están asociados a monedas diferentes y por lo tanto, están sujetos a pérdidas o ganancias potenciales por fluctuaciones en las tasas de cambio internacionales. Riesgo de consecución de predios. Este riesgo está asociado al costo de los predios, a su disponibilidad oportuna y a la gestión necesaria para la adquisición. El riesgo surge de la necesidad de disponer de predios para el desarrollo de los proyectos. Riesgo de consecución de licencias. Tratándose de licencias esenciales para el desarrollo del proyecto, como la licencia ambiental o la autorización de la entidad territorial para adelantar la obra, parece conveniente que esté a cargo de la entidad concedente.. Si se trata, en cambio, de licencias propias de la actividad constructiva, tales como las licencias de obtención de insumos (agua, materiales, etc.) o de sitios botaderos de desechos, es razonable que competa al Contratista su trámite y obtención. Fuerza Mayor o Caso Fortuito Los riesgos de fuerza mayor son definidos como eventos que están fuera del control de las partes y su ocurrencia otorga el derecho de solicitar la suspensión de las obligaciones estipuladas en el contrato. Riesgos de Fuerza Mayor Asegurables: Estos se refieren al impacto adverso que. sobre la ejecución y operación del proyecto tengan los desastres naturales. Estos incluyen terremotos, inundaciones, incendios y sequías, entre otros. Normalmente este tipo de riesgos de fuerza mayor son asegurables, por lo tanto este riesgo estará a cargo del concesionario.. 8.

(12) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. Riesgo de Fuerza Mayor no asegurables: Se refieren de manera exclusiva al daño. emergente derivado de actos de terrorismo, guerras o eventos que alteren el orden público, o hallazgos arqueológicos, de minas o yacimientos. Estos riesgos deben acordarse y establecerse previamente para que puedan ser considerados como tal.. 2 LAS GENERACIONES DE CONCESIONES VIALES. Los diagnósticos presentados de las distintas generaciones corresponden a la recopilación de información contenida de las evaluaciones realizadas por el INVIAS, concesionarios e interventorías de los proyectos concesionados, la Contraloría General de la República, el Departamento Nacional de Planeación, documentos CONPES y las observaciones encontradas en los casos bajo estudio.. En la figura Nº 1 (Mapa de concesiones viales) se muestran los diferentes tramos de concesiones que se están ejecutando en Colombia y los que actualmente están en estructuración, mostrando en cual generación se contrató y su ubicación geográfica correspondiente.. 2.1. PRIMERA GENERACIÓN.. La mayoría de los proyectos contemplan principalmente la realización de labores de rehabilitación y mantenimiento sobre vías existentes, con una menor proporción de trabajos de construcción que en la mayoría de los casos se convierten en kilómetros adicionales de rehabilitación.. Los proyectos tuvieron una marcada similitud en los procesos de licitación y adjudicación, donde de las once (11) licitaciones que se abrieron, siete (7) de ellas fueron declaradas desiertas y pasaron a ser adjudicadas mediante contratación directa. En las tablas Nº 2 y Nº 3 se presentan los proyectos según haya sido el proceso de adjudicación, mostrando algunas características de los mismos.. Los proyectos fueron estructurados con estudios preliminares en Fase I y/o Fase II, dejando en el concesionario la responsabilidad de llevar los estudios y diseños al nivel. 9.

(13) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. de detalle Fase III. De igual forma se procedió con la gestión para la adquisición de predios y licencias ambientales definitivas.. 10.

(14) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. Fuente: INVIAS. FIGURA Nº 1. TABLA Nº 2. Contratación por Licitación Primera Generación. Contratado. Nombre del Proyecto / Fecha de firma del. Const.. Rehab.. Mant.. contrato. (Km). (Km). (Km). 46. 63. 109. Inversión inicial (millones ). $40,918. 1994) Girardot – Espinal – Neiva. (Julio de 1995). Desarrollo Vial del Norte de Bogotá (Sep de 1994). Actual/ 2003. Consorcio Vía al Mar. Operación. Consorcio 11.0. 157.0. 168. $90.345. Solarte –. Operación.. Solarte UT. Desarrollo 38. 43. 48. $271.082. Vial del Norte. Operación.. de Bogotá. Fontibón Facatativa – Los Alpes (Junio de. Estado. Valores a 2003. Cartagena – Barranquilla. (Agosto de. Concesionario. 6.1. 43.6. 49.7. $56.192. 1995). Concesiones. Construcción. CCFC S.A.. y Operación.. Fuente: INVIAS. TABLA Nº 3. Contratación directa Primera Generación. Contratado Nombre del Proyecto /. Inversión. Fecha de firma del. Const.. Rehab.. Mant.. inicial. contrato. (Km). (Km). (Km). (millones). Concesionario. Estado Actual/ 2003. Valores a 2003 Santa Marta – Riohacha – Paraguachón (Agosto. Concesión 0. 178. 250. $96.699. de 1994). Santa Marta -. Operación.. Paraguachón. Los Patios- La Calera – Guasca y El Salitre – Sopó – Briceño (Agosto. 0. 49.3. 43.3. $19.053. 39.5. 35.9. 25.5. $231.542. Consorcio La Calera S.A.. Operación.. de 1994) Bogotá – Villavicencio (Agosto de 1994). Coviandes S.A.. Construcción y Operación.. 11.

(15) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. Bogotá – Siberia – La. MIC 2004-II-22. Concesión. Punta – El Vino (Agosto. 15. 31. 31. $92.956. de 1994). Sabana de Occidente S.A. Carreteras. Malla Vial del Meta. 4.0. (Agosto de 1994). 182.0. 193.6. $93,682.. Nacionales del. 54.1. 165.0. 135.0. $227.173. 88.2. 95.5. 160.4. $218.654. Devimed S.A.. Negro (Mayo de 1996) Armenia – Pereira – Manizales (Abril de. Operación.. Meta S.A.. Desarrollo del Oriente de Medellín y Valle del Río. Operación.. 1997). Construcción y Operación.. Autopistas del. Construcción. Café S.A.. y Operación.. Fuente: Documentos suministrados por INVIAS. Se ofrecieron garantías de ingresos mínimos con la cual el INVIAS aseguraba un volumen de tráfico mínimo por los tramos de la concesión, estableciendo además, un límite máximo de volumen de tránsito. También garantizaban grandes porcentajes de sobrecostos (10% a 30%) que podrían presentarse en el proyecto.. La reversión al Estado de la carretera concesionada, tiene un plazo fijo, estableciéndose una fecha determinada para la entrega del corredor vial la cual solo podría ser modificada por los mecanismos de restablecimiento del equilibrio económico si se llegase a presentar.. Los criterios utilizados para la calificación de las propuestas y posterior adjudicion del contrato eran principalmente: Tiempo de reversión. Costo de las obras a desarrollarse. Garantías de tráfico mínimo. Capacidad financiera, capacidad técnica, personal propuesto, etc.. Además de estos parámetros de calificación, existían criterios cualitativos que se dejaban a la libre interpretación de los funcionarios y que producían algunas distorsiones al momento de adjudicar.. 12.

(16) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. Algunos de los inconvenientes comúnmente presentados en estas concesiones, son los siguientes: Insuficiencia en los estudios previos. Se presentaron sobrecostos por mayores cantidades de obra ejecutadas con respecto a las establecidas en los diseños preliminares. Las proyecciones de tráfico resultaron erradas por debajo de los niveles mínimos garantizados, activando las garantías de ingreso mínimo. Retrasos en el inicio y avance de las obras por demoras en la adquisición de predios y licencias ambientales definitivas. Inconformidad de las comunidades directamente afectadas, por no tenerse en cuenta sus necesidades durante la fase de preparación de los proyectos, olvidando su participación en la identificación de las obras necesarias para la comunidad y las condiciones de operación de la vía. Modificaciones excesivas en las especificaciones y calidad de las obras durante la ejecución de los trabajos, buscando en forma errónea equilibrar y compensar los sobrecostos causados hasta el momento en el proyecto.. 2.2. SEGUNDA GENERACIÓN.. Para corregir la mayoría de las deficiencias presentadas en las concesiones de primera generación, se llevaron a cabo una serie de reformas en la estructuración de los proyectos y se introdujeron nuevas estrategias para mejorar el proceso de contratación (mayores plazos de estructuración, pliegos más acordes con los alcances de los proponentes, entre otras). Los proyectos que se encuentran en esta generación están enumerados en la tabla Nº 4.. En esta generación, se desarrollaron estudios de tráfico más técnicos y precisos, con la participación de firmas internacionales; los diseños fueron llevados a Fase III y elaborados con especificaciones definitivas. Además, se adelantaron previamente las. 13.

(17) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. diligencias para la consecución de predios y la gestión de licencias ambientales definitivas. TABLA Nº 4 Segunda Generación.. Contratado. Nombre del Proyecto / Fecha de firma del. Const.. Rehab.. Mant.. contrato. (Km). (Km). (Km). Inversión Inicial (millones). Concesionaria 68,4. 64. 557,3. $656,548.. (Dic de 1997). del Magdalena Medio S.A.. Malla Vial del Valle del Cauca (Enero de 1999). Estado Actual / 2003. Valores a 2003. El Vino – Tobia Grande – Pto. Salgar –San Alberto. Concesionario. Proceso liquidado y en acuerdo de conciliación.. UT. Desarrollo 165. 301,4. 462. $593 500. Vial del Valle del. Construcción.. Cauca y Cauca. Como innovación importante en esta segunda generación, se introdujo el concepto de plazo variable de la concesión. Mediante este mecanismo, el concesionario establece en su propuesta, un valor esperado de los ingresos que desea obtener con el proyecto y en el momento en que acumule dicha cantidad, se produce la reversión de la concesión a la entidad concedente. Esto representa una ventaja para el concesionario, puesto que puede alargar el periodo de la concesión, caso tal que los ingresos sean inferiores a los esperados y también para la entidad concedente que puede recuperar los bienes entregados en un tiempo inferior al pactado, si los ingresos por tráfico sobrepasan las expectativas iniciales.. De igual manera, se concibieron los proyectos bajo el concepto de malla vial, para la intercomunicación de distintos puntos de una misma región con características socioeconómicas. similares,. se. introdujeron. parcialmente. criterios. sociales. y. económicos para la estructuración de los proyectos, de manera que las obras se ubicaran dentro del contexto de las necesidades de la comunidad afectada y se permitiera su participación en el proyecto.. 14.

(18) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. En esta generación se introduce el concepto de mecanismo de liquidez, el cual consiste en unos fondos de capital que el concesionario exige para los casos cuando se haga efectiva alguna garantía, pueda existir un respaldo de dinero inmediato por parte de INVIAS.. La evaluación y adjudicación de las propuestas estuvo más centrada en los nuevos criterios económicos. La capacidad técnica y financiera no daba puntaje, era un requisito inicial para presentar la oferta. A continuación se enuncian los más importantes. Aportes del Gobierno. Ingreso esperado. Mecanismos de liquidez. Garantías de riesgo geológico.. Entre los inconvenientes mas relevantes que se ven durante la segunda generación de concesiones tenemos: Nuevamente se presentaron deficiencias por la intervención de la comunidad en cuanto al desarrollo de las obras. La ubicación de casetas de peajes se realizó teniendo en cuenta solamente los criterios técnico - financieros y se descuido la opinión de la comunidad directamente afectada. Algunas de las obras proyectadas estaban sobredimensionadas debido a que se estimaron basándose en tráficos finales y no se tuvo en cuenta una correcta gradualidad en las estructuras planteadas.. 2.3. TERCERA GENERACIÓN.. La Tercera generación de concesiones viales busca impulsar la competitividad interna y externa del país, a través de una infraestructura vial que responda de manera eficiente a las necesidades de transporte, buscando coordinar las inversiones para la consecución de las metas generales del gobierno. En al tabla Nº 4 se exponen los proyectos que hacen parte de esta tercera generación.. 15.

(19) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. En los proyectos de tercera generación se busca enfocar las inversiones hacia la etapa de operación para garantizar la prestación correcta del servicio, manteniendo los índices de estado y los costos de peaje de acuerdo a la cantidad y composición del tráfico y a las características del terreno. Se busca obtener una mejor administración vial.. En esta generación se está implementando en forma eficiente el criterio de gradualidad de obra el cual consiste en ir realizando las inversiones y mejoras de la vía a medida que esta fuese necesitándola debido al incremento gradual de vehículos. Al realizar inversiones gradualmente, se esta garantizando una mejor liquidez del proyecto.. TABLA Nº 5 Tercera Generación Nombre del Proyecto / Fecha. Const. Rehab.. de firma del contrato. Mant.. Inversión Inicial (millones) Valores. Estado Actual /. (Km). (Km). (Km). 8. 377.0. 385.0. $30.911. Briceño – Tunja – Sogamoso. 30.7. 189.0. 219.7. $411.283. Bogotá– Girardot. 128.90. 412. 412. $935.351. Adjudicada.. Pereira – La Paila. 8. 64.2. 72.3. $102.284. Licitación. Zipaquirá – Bucaramanga (Palenque) (Feb de 2002). a 2002. 2003. Construcción y Operación. PreConstrucción.. Durante la etapa de preparación y evaluación de los proyectos se tuvo en cuenta los aspectos legales, técnicos y financieros, además de incluirse las evaluaciones de tipo económico, social y ambiental llevadas acabo por firmas de consultoría económica, permitiendo escoger las alternativas que representen mayores beneficios para la comunidad en estos aspectos.. En esta generación los proyectos contaron con estudios Fase III, licencias ambientales tramitadas, estudios técnicos de demanda de tráfico, fichas prediales adelantadas,. 16.

(20) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. pliegos de condiciones confeccionados de acuerdo a los últimos avances y evaluaciones financieras preliminares.. Se estructuraron los proyectos a lo largo de los corredores definidos con el criterio de corredor vial, buscando un trazado óptimo de las vías y la definición detallada del cronograma de ejecución y de las cantidades de obras básicas y complementarias.. Los criterios de evaluación y adjudicación de las propuestas son muy similares a los de segunda generación.. 17.

(21) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. 3 CASOS DE ESTUDIO. 3.1. ANÁLISIS DE LOS CASOS EN ESTUDIO.. Dentro de los proyectos de primera generación, se encuentra gran similitud en los inconvenientes presentados en cada contrato, originados en su gran mayoría, por lo novedoso del sistema y la inexperiencia de los funcionarios a cargo de estos proyectos.. Como consecuencia, durante la primera generación de concesiones se introdujeron cláusulas que obligaron a INVIAS a asumir en forma desproporcionada la mayoría de los riesgos que se podrían dar a causa de las grandes incertidumbres con que se emprendieron cada licitación.. Los principales problemas que se dan en primera generación son: 1. Estudios de tráfico ineficientes. 2. Sobrecostos por Construcción 3. Sobrecostos por adquisición de predios. 4. Niveles bajos de estudios preliminares (Fase I o Fase II) 5. Desacuerdos con la comunidad.. Con el fin de cuantificar más en detalle la problemática actual, se ha profundizado en el análisis de los temas de mayor trascendencia y controversia a nivel nacional como lo son los estudios de tráfico y los sobrecostos.. En la realización de esta investigación se presentaron problemas con la información necesaria para el análisis de los proyectos en estudio, debido principalmente a la diversidad de conceptos e informes emitidos por las entidades de control y que en algunos casos no había certeza de la validez y veracidad de los datos suministrados. Por tal motivo, se optó por realizar un ejercicio basado en la información recopilada, el cual permitiera cuantificar y ubicar al lector dentro de los valores reales de los sobrecostos que se han presentado hasta el momento.. 18.

(22) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. 3.1.1 Sobrecostos por Adquisición de predios: Es muy común que en proyectos que demanden la compra de terrenos aledaños a la vía se presenten sobre estimaciones y exigencias de los propietarios debido a la valorización de sus predios, pero en la gestión adelantada por los concesionarios y el INVIAS no existe ninguna explicación razonable a las elevadas cifras que se han tenido que desembolsar para cubrir este item y permitir que las actividades del proyecto no siguieran retrazándose y generando compensaciones. La desacertada gestión de compra de terrenos y los diseños insuficientes con que se indicaban los proyectos (Fase I y/o Fase II), son la causa fundamental de los sobrecostos por predios.. Para tener un orden de magnitud del valor que a tenido que pagar el INVIAS por causa de este problema, podemos tomar el caso de la Concesión Fontibon – Facatativa – Los Alpes donde al inicio no figuraba la adquisición de ningún predio y hasta mediados del año 2002 ya iban cancelados unos 15.000 millones de pesos por este solo item (20% del valor total de la inversión inicial), incrementando de forma significativa el costo real de la concesión. Este valor actualizado al año 2004 ( $16.000 millones) cubriría en gran parte el valor de las obras a desarrollarse en un nuevo proyecto vial de mediana envergadura y/o recuperar parte del Trazado Vial Nacional, sin desconocer que estos recursos del presupuesto nacional inicialmente están destinados a inversión social.. 3.1.2 Sobrecostos por Construcción: Los sobrecostos en construcción fueron generados en gran medida por el aumento en las cantidades de obras originales y la adición de nuevos alcances complementarios al proyecto. En la tabla Nº 6 Sobrecostos en primera generación se muestran un estimativo de los valores iniciales y los que se han invertido hasta la fecha para cada proyecto, donde su diferencia es producida principalmente por sobrecostos en la etapa de construcción.. El nivel de los estudios (Fase I y Fase II) sobre los cuales se soportaron los diseños definitivos de las obras a realizarse, produjeron estimaciones muy cortas sobre el volumen y la cantidad real de estructuras contenidas en el alcance del proyecto. Es de. 19.

(23) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. esperarse que con diseños mal definidos y alejados de las condiciones reales del terreno, se produzcan sobre la marcha nuevos requerimientos de obras civiles que no estaban contemplados inicialmente y que son necesarios para la continuación y normal ejecución del programa de actividades establecido para el proyecto.. Las labores de rehabilitación y construcción quedaron subvaloradas desde los estudios y diseños, obligando al proyecto a realizar mayores inversiones por este item, que en promedio, están cercanas al 42% de los costos inicialmente estipulados. Estos sobrecostos alcanzan un valor de $ 306,898 millones a 2002, los cuales se consideran excesivos considerando que originalmente no estaban contemplados.. Otro hecho que aumentó los sobrecostos por construcción fue la necesidad. de. reubicar y/o adicionar nuevas estaciones para la operación de la vía no previstas inicialmente, aumentando de esta forma los rubros destinados para la infraestructura de operación. Esta situación fue causada principalmente por peticiones de la comunidad y/o por razones de seguridad en el trazado original. Estos sobrecostos repercutieron de forma significativa en concesiones como La Calera donde han representado un valor de $9.000 millones a 2004 por infraestructura de operación.. 3.1.3 Estudios de Tráfico. Los problemas que se han presentado en los proyectos de concesión vial por causa de las estimaciones de tráfico, siguen siendo muy altos, a tal punto que todavía se siguen pagando compensaciones por esta garantía, creando contingencias elevadas y generando gran inconformismo en todo el país.. La reducción desproporcionada del volumen de vehículos que debía circular por las vías concesionadas ha sido el resultado de factores que se han desencadenados en cadena, empezando con estudios iniciales mal definidos, la caída abrupta del tráfico y los problemas sociales y políticos del país. Para tener un estimativo de la cifra promedio de reducción del tráfico, se presenta la tabla Nº 7 Tráfico Real Vs Tráfico Garantizado con los datos de tráfico de las concesiones estudiadas y su representación en la gráfica Nº 1 Crecimiento del trafico de las concesiones. 20.

(24) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. estudiadas, donde se puede observar que el flujo anual del tráfico real es inferior al garantizado, presentándose un crecimiento similar pero con volúmenes de tráfico mucho más bajos.. La disminución promedio del tráfico alcanza valores del orden del 38% en los proyectos estudiados, lo cual puede interpretarse a la mayoría de primera generación. Es importante destacar que las proyecciones actuales de tráfico para los proyectos de tercera generación, son mucho más realistas en razón a que estas se están calculando tomando como referencia los bajos tráficos causados en los últimos 8 años.. Un problema adicional que se presentó en todos los proyectos de primera generación fue la iliquidez con se mantuvieron los proyectos, causada principalmente por los bajos ingresos obtenidos de los peajes y la activación de otras garantías. Esta situación demostró que los mecanismos de reestablecimiento del equilibrio económico no resultaron eficientes para solucionar los problemas de liquidez del concesionario, debido a que su compensación llegaba años después de causadas las garantías. Esto originó modificaciones sustanciales en la ingeniería económica del proyecto.. En los proyectos de segunda generación podemos observar que se trato de corregir gran parte de los inconvenientes presentados anteriormente, se introdujeron nuevos mecanismos de estructuración como el plazo variable de la concesión, los mecanismos de liquidez y mayores tiempos de planeación, que entre otros, los cuales mejoraron y agilizaron la organización y ejecución de los proyectos.. Los inconvenientes que se presentaron con la comunidad se originaron principalmente por el oportunismo y la especulación de los habitantes de las zonas afectadas, las gestiones que se adelantaron no tuvieron en cuenta esta situación que al final incidió en la ejecución de las actividades e inclusión de mayores obras adicionales. En los estudios socioeconómicos deben quedar reflejadas todas las necesidades de la población a fin de plantear soluciones que mitiguen el impacto de las obras a desarrollarse y reducir las peticiones y demás exigencias de la comunidad.. 21.

(25) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. En esta generación se presento el problema de la caducidad del contrato en la concesión El Vino - Tobia Grande – Puerto Salgar – Villeta – Honda – Dorada – San Alberto el cual fue motivado en gran medida por los continuos incumplimientos por parte del concesionario. En estos momentos se encuentra en conciliación con el Gobierno nacional.. En los contratos de tercera generación que se están desarrollando actualmente en el país, se observan pequeños cambios en la estructuración y planeación de los proyectos. Se han reevaluando los procedimientos anteriormente utilizados y se ha dado fin a problemas de tipo técnico, jurídico y social que se estaban pasando de una generación a otra. Hasta el momento el cambio de una generación a otra no esta claro, pero con las bases sobre las que se está estructurando los proyectos se pronostican menores imprevistos en la ejecución de los trabajos.. Uno de los criterios que prevé un buen comportamiento es la gradualidad de las obras a ejecutarse, donde se van realizando las inversiones y mejoras de la vía en varias etapas, de acuerdo con el incremento gradual de vehículos. Este procedimiento garantiza una mejor liquidez del proyecto y mayores controles en la ejecución total de las obras. En estos momentos se cuenta con una mejor organización para la planeación, estructuración, control y posterior ejecución de los contratos de concesión vial. Se ha alcanzado un nivel de entendimiento del sistema al punto de proporcionar al Estado una buena herramienta para mejorar la red vial nacional utilizando la inversión de capital privado.. 22.

(26) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. 3.2. MIC 2004-II-22. CONCESIÓN BARRANQUILLA – CARTAGENA. 3.2.1 Descripción del proyecto. Localización y alcance. La concesión Cartagena - Barranquilla está dentro de la primera generación de concesiones viales que se presentó en el país. El proyecto se extiende desde la ciudad de Cartagena hasta la ciudad de Barranquilla entre los departamentos de Bolívar y Atlántico, con una longitud total de 109 Km.. Desde la ciudad de Cartagena hasta la entrada del municipio de Puerto Colombia, en una longitud de 97 Km, la vía es de dos carriles con un ancho promedio de 11.0 m incluidas las bermas; a partir de este sitio y hasta la ciudad de Barranquilla la vía continúa en doble calzada con dos carriles de 8 m de ancho cada uno y un separador central; este último tramo tiene una longitud de 12 Km.. En esta concesión, el contratista esta obligado a financiar la totalidad del proyecto, asumiendo los costos de Diseños, Construcción y Operación de la carretera así como de realizar el recaudo de los peajes, mantener el proyecto en los niveles de servicio exigidos y realizar la puesta en marcha del sistema vial.. Para este proyecto de concesión, el Gobierno no realizó ningún aporte de capital, toda la financiación es asumida por el concesionario, un porcentaje con capital de riesgo y otro mediante préstamos a entidades financieras.. 23.

(27) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. Figura Nº 2. Esquema localización Concesión Barranquilla – Cartagena.. Objeto Tiene por objetivo realizar los estudios y diseños para la rehabilitación de la vía que corresponde al tramo Lomita Arena - Puerto Colombia - Barranquilla, así como su rehabilitación y posterior mantenimiento y operación, además, el mantenimiento y la operación del tramo Cartagena - Lomita Arena. Estos trabajos deben realizarse teniendo las siguientes especificaciones4:. Plazos. Etapa Diseño y programación: Tiene un plazo máximo de 6 meses a partir de la firma del acta de iniciación de los diseños. El plazo para el tramo 1 Barranquilla – Santa Verónica es de 4 meses. Etapa Construcción: El tiempo máximo de duración de esta etapa era de 10 meses contados a partir de la suscripción del acta de inicio de las labores de rehabilitación. Etapa Operación: La etapa de operación tendrá una duración máxima de 136 meses a partir de la firma de su acta de inicio. La suma total de las duraciones de las etapas no puede exceder 148 meses. 4. Contrato de concesión Nº 503 de 1994.. 24.

(28) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. Participantes La concesión le fue otorgada al consorcio Vía al Mar (conformado por las firmas Consultores del Desarrollo S.A. y Edgardo Navarro V.), mediante resolución No 005785 de agosto 2 de 1994, quien fue el único de los proponente que cumplió con todas los requisitos exigidos en los pliegos de condiciones. El contrato se firmó el 24 de Agosto de 1994 entre el Instituto Nacional de Vías y el consorcio antes mencionado.. A lo largo de todo el proyecto la interventoría ha cambiado su firma ejecutora, empezando con Jhon Bautista T. quien estuvo a cargo solo en la etapa de diseño, luego la desarrolló la firma DIS Ltda. – EDL Ltda. durante toda la etapa de construcción, entre 1998 y 2001 la ejecutó primero ITF Concesiones viales y luego INP de Proyectos; de allí en adelante y hasta ahora se encuentra a cargo de la firma HMV Ingenieros.. Respecto al manejo de los fondos del proyecto, el concesionario esta obligado a constituir. un. Fideicomiso. en. una. Sociedad. Fiduciaria. autorizada. por. la. Superintendencia Bancaria, en el cual se constituye un patrimonio autónomo quien será el eje de los flujos de fondos presentes a lo largo de la concesión. Para tal fin el concesionario suscribió un contrato de Fiducia Mercantil con FiduColombia quien será la encargada en la totalidad del periodo de la concesión de llevar a cabo el manejo y la administración de los flujos presentes en el proyecto.. Para la financiación del proyecto, se tuvo la siguiente distribución: Equity: 33.60 % equivalente a $4’965 millones de pesos. Créditos: 66.40 % equivalen a $9’210 millones de pesos como máximo.. La deuda se adquirió con BanColombia por un monto máximo de $9’500 millones de pesos con plazo de pago de 3 años de gracia y 3 años de pago de la deuda. La tasa de interés del crédito era igual a la DTF + 7% TA.. Valor inicial En el contrato de concesión se establecieron los costos iniciales que tendría el proyecto, sin embargo, en la medida que se ha desarrollado cada etapa de la. 25.

(29) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. concesión estos valores han ido incrementándose. A continuación en la tabla 8 presentamos la descripción de los costos iniciales5 a precios de 1994:. Por tratarse de obras de rehabilitación de la carretera existente y al no haber variaciones significativas ni en el trayecto ni en la conformación general de la vía, no hubo la necesidad de la compra de predios aledaños a la vía.. Tabla 8: Valor inicial concesión Barranquilla - Cartagena Rubro. Inicial. Diseños.. $ 343.797.236,oo;. Obra.. $ 8.748.565.318,oo. Infraestructura de operación.. $ 1.307.632.003,oo. Interventorías.. $ 285.960.000,oo. Adquisición de Predios. $ 0,oo. TOTAL. $ 10.685.954.557. oo. Cobro de peajes De acuerdo con el contrato de concesión, el pago del valor total de las obras y actividades a ejecutar en el proyecto se realiza mediante la comercialización de la vía, esto por medio de la cesión de los derechos de cobro de peaje en las casetas ubicadas estratégicamente a lo largo de la misma. Se proyecta colocar tres (3) estaciones dos con cobro en ambos sentidos y una con cobro en un solo sentido.. Según el contrato, el aumento en las tarifas contractuales está regulado por la variación real del IPC y el ajuste se realiza al comienzo de cada año de operación. Estas tarifas son las utilizadas en el cálculo del ingreso mínimo garantizado.. Garantías de Ingresos y Sobrecostos Al registrarse que los ingresos totales obtenidos por concepto de peaje sean menores que el ingreso por peaje garantizado para cada año, el INVIAS compensará la 5. Contrato de concesión Nº 503 de 1994.. 26.

(30) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. diferencia al concesionario, mediante el sistema de restablecimiento del equilibrio contractual establecido en el contrato, esta compensación solo se aplicará durante la etapa de operación.. Según el contrato de concesión, si el costo de construcción obtenido mediante la valoración de las cantidades de obra ejecutadas, resulta ser mayor que el costo de construcción establecido en la propuesta, el INVIAS reconocerá al concesionario el sobrecosto producido por la mayor cantidad de obra ejecutada hasta del diez por ciento (10 %) sobre la cantidad establecida en su propuesta. Cantidades que excedan el 10% sobre las originales estarán a cargo del concesionario.. Si durante la ejecución de la etapa de construcción se presentan situaciones como variantes, correcciones por fallas geológicas, daños por emergencia invernal, entre otras, que obliguen a realizar obras no incluidas dentro del alcance físico del contrato, el INVIAS pagará al concesionario quien será el encargado de la ejecución de dicha obra, suscribiendo un adicional en el que conste las cantidades y los precios unitarios relacionados con esta obra.. Mecanismos de restablecimiento de la ecuación contractual Al hacerse efectivas alguna de las garantías descritas en el contrato de concesión, el INVIAS está obligado al restablecimiento del equilibrio contractual del contrato tal como lo establece la ley 80 de 1993. Los mecanismos de restablecimiento que en su orden de ejecución son:. 1. Aumentar el plazo de la etapa de operación y por consiguiente el plazo para la reversión del proyecto. 2. Aumento en el valor de las tarifas de peaje. 3. Para déficit superiores al 30% sobre la base prevista, pagos en moneda nacional, con recursos del presupuesto general de la nación. Para la determinación del incremento del tiempo de concesión o del aumento de tarifa se tendrá como base la tasa interna de retorno del proyecto (TIR) estipulada en el modelo financiero, a precios constantes después de impuestos.. 27.

(31) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. Cuando se presenten los déficit superiores al 30% se reconocerá como tasa de interés durante el tiempo que se demore el pago, la tasa bancaria de colocación para créditos a doce meses, para un periodo de pago de doce meses contados a partir de la fecha en que se estableció el déficit.. 3.2.2 Problemas sociales El aspecto social constituye el punto neurálgico de los inconvenientes observados durante el desarrollo del proyecto. La intervención de las comunidades afectadas, mediante comunicaciones escritas, peticiones y manifestaciones provocó la ampliación de los plazos de las etapas de ejecución y las condiciones generales de operación del proyecto.. El descontento de la comunidad llegó al punto de irse a paro cívico y paralizar la circulación por la vía, pidiendo la eliminación definitiva del cobro del peaje. Esta situación se generó en todo el trayecto vial. Lo anterior condujo a la firma del acta modificatoria del 21 de junio de 1996 donde se acordó la modificación de la estructura tarifaria y la reubicación de las casetas, disminuyendo las tarifas de automóviles en un 50%. Estas protestas, generaron mayores permanencias en las obras, lo cual condujo a mayores costos en la etapa de construcción, con valores cercanos a los $350 millones de pesos en el año 1995, los cuales indudablemente, causaron un desequilibrio en la estabilidad del proyecto, obligando al INVIAS a reponer estos faltantes.. Las múltiples protestas de la comunidad, le representaron al concesionario un sobrecosto operativo y de administración de $120 millones de pesos en el año 1995, correspondiente a las labores desarrollas por motivos del paro cívico y que equivalen a un incremento alrededor del 30% de los costos establecidos para ese año. Además de los sobrecostos mencionados se amplió el plazo de la etapa de construcción hasta el 31 de octubre de 1996, aumentándose así el periodo de la construcción en 9 meses y medio. En total se tuvo un retrazo de 12 meses y medio en la ejecución del proyecto causado por los inconvenientes con las comunidades afectadas.. 28.

(32) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. 3.2.3 Problemas técnicos Entre los aspectos técnicos, debemos mencionar primero el déficit de los volúmenes de tráfico reales con respecto a los volúmenes de tráfico mínimos garantizados por el INVIAS, presentados en el pliego de condiciones y los anexos del contrato de concesión.. Otro punto que merece atención es el abscisado de la carretera, los costos de mantenimiento de la carretera para la etapa de operación fueron presupuestados teniendo en cuenta una longitud aproximada de 99 Km según los pliegos de condiciones y la propuesta del concesionario, pero la longitud real de la carretera según los datos de la interventoría es de 109.53 Km y por lo tanto los costos de mantenimiento presupuestados debían ser ajustados de manera proporcional al aumento en la longitud según el contrato original suscrito entre las partes.. 3.2.4 Problemas financieros Los principales inconvenientes a nivel financiero son generados por los bajos niveles de ingresos arrojados en la etapa de operación del proyecto, lo cual produce la activación de la garantía de ingreso mínimo. Esta garantía se ha cubierto con recursos del presupuesto nacional un año después de causada, generando problemas de liquidez al concesionario, obligándolo a desembolsar mayor capital de riesgo para cubrir sus obligaciones con el proyecto.. A lo largo del desarrollo de la concesión, el INVIAS ha venido cumpliendo sus obligaciones con el concesionario, siempre a través de los recursos del presupuesto. Para el año 2002 los ingresos reales llegaron a $9.092’269.700, mientras que los ingresos garantizados en el año eran de $14,515’954,600 lo cual significa un déficit de $5,424’708,200 equivalente al 37.4% del ingreso garantizado.. 29.

(33) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. La estructura financiera del proyecto según datos suministrados por INCO es la siguiente: Equity: 30.3 % Créditos: 56.20 % (Máximo $9.500 millones) Peajes: 13.4 %. 3.3. CONCESIÓN LA CALERA. 3.3.1 Descripción del Proyecto. La adecuación de la vía Los Patios - La Calera - Guasca, El Salitre - Sopó – Briceño (LA CALERA) fue una de las primeras vías en el país en adelantársele trabajos de adecuación y conservación bajo la modalidad de Concesión, dando inicio a una serie de proyectos de concesión, los cuales dieron origen a la primera generación de concesiones viales desarrolladas en Colombia.. Localización y alcance. El proyecto se inicia en el sector llamado Los Patios a la salida de la ciudad de Bogotá en el departamento de Cundinamarca, a una altura aproximada de 3060 msnm pasando por los municipios de La Calera, Guasca, Briceño, Sopó y El Salitre. La vía tiene una longitud total de 51 Km. divididos en dos tramos para efecto de entregas parciales y entrada en operación, los tramos son los siguientes:. 1- Tramo 1: Los Patios - La Calera - El Salitre - Sopó –Briceño 2- Tramo 2: El Salitre - Guasca.. 30.

(34) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. Figura Nº 3. Esquema localización Concesión La Calera.. Las labores que se realizarán para cada sector son independientes entre sí, buscando agilidad y un buen manejo de los recursos existentes tanto en tiempo como en disponibilidad de equipos, recursos y personal, entre otros. El alcance básico del proyecto es el siguiente6: -. Rehabilitación y mantenimiento de los tramos antes mencionados. -. Intersección a nivel en el municipio de El Salitre. -. Diseño y construcción del sistema de alumbrado para los trayectos Los Patios La Calera y la variante de Sopó.. -. Construcción de las obras de infraestructura necesarias para la operación del proyecto. de. acuerdo. con. el. manual. de. operación. para. carreteras. concesionadas. -. Solución al paso urbano por La Calera incluyendo la construcción de dos puentes peatonales.. 6. Instituto Nacional de Vías. Pliego de condiciones. Volumen I. Condiciones particulares. Junio de 1994.. 31.

(35) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. -. MIC 2004-II-22. Mantenimiento de todas las obras del objeto del proyecto durante la etapa de operación.. Son obligaciones a cargo del concesionario la financiación total del proyecto, la elaboración de los diseños, la construcción y adecuación de las obras de rehabilitación a desarrollar, la puesta en funcionamiento del sistema vial, el recaudo del peaje y por último todas las actividades necesarias para la operación y entrega de las obras, funcionando en los niveles de servicio exigidos.. En este proyecto no se realizaron aportes de ninguna índole por parte del Gobierno.. Objeto El Ministerio de Transporte a través del INVIAS, entregó en concesión la carretera Bogotá D.C. – Gachetá sector Los Patios – La Calera – Guasca y el sector Briceño – Sopó - El Salitre en el departamento de Cundinamarca con el objeto de realizar los estudios y diseños definitivos, las obras de rehabilitación y de construcción, el mantenimiento, la conservación y la operación de la vía antes mencionada. Plazos. Diseño y programación: Tenía un plazo máximo de 5 meses a partir de la firma del acta de iniciación de los diseños. El plazo para el tramo 1 es de 4 meses. Construcción: El tiempo máximo de duración de esta etapa era de 18 meses contados a partir de la suscripción del acta de inicio de las labores de rehabilitación. Operación: La etapa de operación tenía una duración máxima de 144 meses a partir de la firma de su acta de inicio. La suma total de las duraciones de las etapas no puede exceder 161 meses.. Participantes El día 28 de diciembre de 1993 se abrió la licitación pública Nº 088 – 93, en la cual sólo se presentó el consorcio La Calera, aunque la compra de pliegos la realizaron varias firmas colombianas las cuales fueron Conconcreto S.A., Corfiandes S.A., Grandicón S.A. y Luis Solarte y Carlos Solarte. Esta licitación se declaró desierta por considerar a la propuesta, lesiva para los intereses de la entidad y de la Nación.. 32.

(36) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. Luego de ser declarada desierta la licitación y según lo establece la ley 80/93 se procedió a realizar un proceso de contratación directa al cual sólo fue invitado a presentar oferta el consorcio La Calera con plazo de entrega el día 11 de julio de 1994. Aquí se concertó con el proponente la realización de la concesión en buen término, buscando los mayores beneficios para la Nación y para el contratista.. El diseño, construcción, mantenimiento y operación del proyecto está a cargo del consorcio La Calera, conformado por las compañías Cromas S.A., Incoequipos S.A., Consultoría Colombiana y Corporación Financiera del Desarrollo. El contrato se firmó el 2 de Agosto de 1994 entre el Instituto Nacional de Vías y el consorcio antes mencionado.. El consorcio fue conformado estratégicamente buscando contar con la mayor idoneidad posible en todas las actividades a realizarse en el proyecto, quedando integrado por empresas especializadas en construcción, consultoría e ingeniería financiera las cuales se repartieron las responsabilidades de la siguiente forma: Tabla 9. Integrantes Consorcio La Calera. Actividad. Socio / Participación. Estudios y Diseños definitivos.. Consultoría Colombiana S.A. (15 %). Rehabilitación, Construcción y Mant/to.. Cromas S.A.(30 %) e Incoequipos S.A. (30%). Operación.. Consultoría Colombiana S.A.. Consecución de créditos y financiación.. Corporación Financiera del Desarrollo (25%). Al iniciar la concesión se tenían dos interventorías, una técnica y otra financiera llevadas a cabo por Francisco Andrade y Velnec Ltda. respectivamente. A finales del año 1996 se pasó a un solo contratista el cual fue el consorcio Sesac Ltda. – Ponce de León y Asociados S.A. los cuales las mantuvieron hasta junio de 2002 pasando a cargo. 33.

(37) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. de la unión temporal Coin quienes en este momento continúan con el contrato de interventoría técnica, financiera y operativa hasta mediados del 2004.. En ciertas oportunidades, el proyecto ha necesitado de una interventoría de apoyo para las labores técnicas de la concesión, contratándose al consorcio DIS Ltda. – EDL Ltda. sin que esto se considere como un sub-contrato de la interventoría.. Hasta el momento es la Fiduciaria del Estado la que maneja el fideicomiso llamado Concesión La Calera.. Valor inicial En el contrato de concesión C 448-94 se establecieron los costos iniciales que tendría el proyecto, en la medida que se ha desarrollado cada etapa de la concesión estos valores han ido incrementándose. A continuación presentamos la descripción de los costos iniciales a precios de junio de 1994: Tabla 10. Valor inicial concesión La Calera. Rubro. Inicial. Elaboración de Estudios y Diseños. $ 344.900.000,oo;. Precio de Construcción.. $ 5.705.084.250,oo. Precio de la Infraestructura de operación, con instalación, montaje y pruebas. $ 409.600.000,oo. Interventorías. $ 202.400.000,oo. Adquisición de Predios. $ 0,oo. TOTAL. $ 6.664.250.000 oo. Cobro de peajes De acuerdo con el contrato de concesión, el pago del valor total de las obras y actividades a ejecutar en el proyecto se realiza mediante la comercialización de la vía, esto por medio de la cesión de los derechos del cobro de peaje en las dos (2) casetas ubicadas estratégicamente a lo largo de la vía.. 34.

(38) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. Garantías de Ingresos y Sobrecostos Al registrarse que los ingresos totales obtenidos por concepto de peaje sean menores que el ingreso por peaje garantizado para cada año, el INVIAS compensará la diferencia al concesionario, mediante el sistema de restablecimiento del equilibrio contractual establecido en el contrato, esta compensación solo se aplicará durante la etapa de operación.. Según el contrato de concesión, si el costo de construcción obtenido mediante la valoración de las cantidades de obra ejecutadas, resulta ser mayor que el costo de construcción establecido en la propuesta, el INVIAS reconocerá al concesionario el sobrecosto producido por la mayor cantidad de obra ejecutada hasta del diez por ciento (30 %) sobre la cantidad establecida en su propuesta. Cantidades que excedan el 10% sobre las originales estarán a cargo del concesionario.. Si durante la ejecución de la etapa de construcción se presentan situaciones como variantes, correcciones por fallas geológicas, daños por emergencia invernal, entre otras, que obliguen a realizar obras no incluidas dentro del alcance físico del contrato, el INVIAS pagará al concesionario quien será el encargado de la ejecución de dicha obra, suscribiendo un adicional en el que conste las cantidades y los precios unitarios relacionados con esta obra.. Mecanismos de restablecimiento de la ecuación contractual Al hacerse efectivas alguna de las garantías descritas en el contrato de concesión, el INVIAS está obligado al restablecimiento del equilibrio contractual del contrato tal como lo establece la ley 80 de 1993. Los mecanismos de restablecimiento que en su orden de ejecución son:. 1. Aumentar el plazo de la etapa de operación y por consiguiente el plazo para la reversión del proyecto. 2. Aumento en el valor de las tarifas de peaje. 3. Para déficit superiores al 30% sobre la base prevista, pagos en moneda nacional, con recursos del presupuesto general de la nación.. 35.

(39) ESTUDIO DE LOS PROYECTOS DE CONCESIÓN VIAL EN COLOMBIA. MIC 2004-II-22. Para la determinación del incremento del tiempo de concesión o del aumento de tarifa se tendrá como base la tasa interna de retorno del proyecto (TIR) estipulada en el modelo financiero, a precios constantes después de impuestos. Cuando se presenten los déficit superiores al 30% se reconocerá como tasa de interés durante el tiempo que se demore el pago, la tasa bancaria de colocación para créditos a doce meses, para un periodo de pago de doce meses contados a partir de la fecha en que se estableció el déficit.. 3.3.2 Problemas sociales Los problemas con la comunidad impidieron el cobro normal en la caseta de peaje durante el período comprendido entre el 16 de Julio (fecha en que se tenía previsto la entrega de las obras y el inicio de la etapa de operación) y el 1º de Octubre de 1996, lo cual significó el pago de $1.078’300.577 a favor del concesionario por el no recaudo de peaje, al considerar que las causas no le eran imputables a este. Este hecho muestra que la falta de concertación de las obras con la comunidad, generaron los graves problemas y manifestaciones mencionados y además se generó una obligación mas para el INVIAS al tener que hacer el pago de las compensaciones por el no recaudo del peaje durante tales fechas.. Otra situación presentada con la comunidad fue la continua evasión de los usuarios al pago de la tarifa en la caseta de peaje Los Patios, al utilizar un carreteable aledaño a la carretera concesionada. Esto generó el retraso en la construcción definitiva de la caseta de peaje, la cual funcionó provisionalmente luego de los incidentes iniciales presentados con la comunidad, pero cuando se quiso realizar su construcción y adecuación definitiva, fue necesario buscar una solución al problema de la evasión, que según estimativos del concesionario podía ascender en algunas ocasiones hasta 1000 vehículos diarios, que representaban alrededor de 80 millones de pesos mensuales.. 36.