31 visiones actuales de la transparencia

(1)

(2)

(3)

(4)

31 VISIONES ACTUALES DE LA TRANSPARENCIA

COORD. MANUEL SÁNCHEZ DE DIEGO FDEZ. DE LA

RIVA

ISBN 978-84-697-6138-0

-

Nº DEPÓSITO LEGAL CA 437-2017

EDITA

:

Un trabajo de DMK Consultores:

IMÁGENES:

© Imagen Portada

woman-texture-view-wall-direction-red-color-brick-face-eyes-art-modern-art-1000756.jpg

bajo licencia de dominio público ( CC0 1.0

(5)

31 Visiones actuales de la Transparencia

1 ÍNDICE

PRESENTACIÓN

• Manuel Sánchez de Diego Fdez. de la Riva

5 1. ARCHIVOS, DOCUMENTACIÓN Y TRANSPARENCIA

• GESTIÓN DOCUMENTAL Y DE ARCHIVOS COMO MEDIDA DE TRANSPARENCIA

Rosario Lópaz Pérez

• UNA PROPUESTA DE ARMONIZACIÓN ENTRE LA GESTIÓN DOCUMENTAL Y LA TRANSPARENCIA: LOS MAPAS DE CONTENIDOS

Julián Antonio Prior Cabanillas

7

8 24

2. MEDIOS DE COMUNICACIÓN Y TRANSPARENCIA

• EL CONFIDENCIAL O CÓMO USAR BIEN LA LEY DE TRANSPARENCIA

Laura Tejedor Fuentes

35

36

3. TRANSPARENCIA EN LA UNIVERSIDAD Y LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS

• REDES SOCIALES: APOYO A LA TRANSPARENCIA E INFORMACIÓN PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA COMUNIDAD EDUCATIVA PÚBLICA

Liliana Martes Camargo

• EL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN LA UNIVERSIDAD DE EL SALVA-DOR

Sofía Zamora Briones

• ELEMENTOS Y HERRAMIENTAS PARA MEJORAR LA TRANSPARENCIA INFOR-MATIVA EN INSTITUCIONES EDUCATIVAS

Juan Carlos Serrano Soria

47

48 55 61

4. PODERES DEL ESTADO Y TRANSPARENCIA

• LA TRANSPARENCIA DE LA CORONA EN EL REINADO DE FELIPE VI Sabela Serrano Maíllo

Mª Isabel Martín de Llano

• POLÍTICAS DE TRANSPARENCIA DE ESTADO Y ESTADO DE LA TRANSPAREN-CIA: DEL MAINSTREMING Y LOS PODERES DEL ESTADO A LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA

Manuel Palomares Herrera

75

76 90

5. COMUNIDADES AUTÓNOMAS, MUNICIPIOS Y ENTIDADES LOCALES

TRANS-PARENTES Y PARTICIPATIVAS

• LOS MUNICIPIOS ANTE EL RETO JURÍDICO DE LA TRANSPARENCIA

Catalina Ruiz-Rico Ruiz

• ÍNDICE DE PARTICIPACIÓN Y SATISFACCIÓN DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS MUNICIPALES DE PUEBLA, DE LOS COMITÉS DE TRANSPARENCIA ANTE LA NUEVA LEY DE TRANSPARENCIA, EN EL 2016

Román Sánchez Zamora

Maribel Alejandra Bustamante Guzmán

97

98 110

(6)

2

6. TECNOLOGÍA Y TRANSPARENCIA

• TRANSPARENCIA Y “DISEÑO UNIVERSAL” EN LA SOCIEDAD DE LA INFOMA-CIÓN

Elena García-Cuevas Roque

• SMART CITIES Y TRANSPARENCIA: INTELIGENCIA COMPARTIDA

Gerardo José Rodríguez Martínez

133

134 152

7. PARTIDOS POLÍTICOS Y TRANSPARENCIA

• LA TRANSPARENCIA EN LOS PARTIDOS POLÍTICOS COMO MOTOR DE REGENE-RACIÓN DEMOCRÁTICA

Mónica Arenas Ramiro

• ESTUDIO COMPARADO DE LA TRANSPARENCIA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN EL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS DE LAS LEGISLATURAS X Y XI.

Beatriz C. Martínez Isidoro

• PARTIDOS POLÍTICOS Y TRANSPARENCIA: UNA MIRADA CRÍTICA EN EL PERÚ

Luis Peña Rebaza.

• LA OPACIDAD DEL DISCURSO POLÍTICO PARLAMENTARIO ESPAÑOL

Virginia Linares Rodríguez. Álvaro Gallardo

• TRANSPARENCIA, GOBIERNO ABIERTO Y GESTIÓN DEL RIESGO REPUTACIO-NAL: ¿UNA ECUACIÓN FACTIBLE?

Ana Tomás López

161 162 179 197 205 222 8. LÍMITES A LA TRANSPARENCIA

• PRIVACIDAD, DERECHO AL OLVIDO Y TRANSPARENCIA

Víctor Escandón Prada

• LÍMITES Y RESTRICCIONES. PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES VERSUS TRANSPARENCIA

Wilma Arellano Toledo

239

240 251

9. REALIDAD COMPARADA DE LA TRANSPARENCIA

• COMO FUNCIONA EL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA EN EL SISTEMA NACIO-NAL ITALIANO

Agostino Meale

• EL DECRETO SUECO SOBRE LA LIBERTAD DE ESCRITURA Y PRENSA DE 1766

Luis Rodrigo de Castro

• INFLUENCIA PAULATINA DE EPISODIOS DE CORRUPCIÓN SOBRE LA NORMATI-VA DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO EN ESPAÑA Y CHILE

Manuel Palomares Herrera

• DEL ACCESO A LOS DOCUMENTOS A LA FOIA: ¿CUA’LES CAMBIOS EN LA LE-GISLACIÓN ITALIANA CON LA ENTRADA EN VIGOR DE LA LEY MADIA? EL PA-PEL DEL ORGANISMO ENCARGADO DE LA TRANSPARENCIA

Carla De Iuliis Rossella Graziani 265 266 276 284 297 íÍNDICE

(7)

3

10. CONTROL DE TRANSPARENCIA Y ÓRGANOS GARANTES

• PERCEPCIÓN CIUDADANA DE LA TRANSPARENCIA

Francisco Delgado Morales

• CONTROL DE LA TRANSPARENCIA: BAREMOS Y ACREDITACIÓN

Juan Carlos García Melían

• LOS INICIOS DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA DE LA REGIÓN DE MURCIA: DI-SEÑO, RENDIMIENTO Y PROPUESTA DE MEJORA

Javier Sierra Rodríguez

309

310 324 341

11. MEDIO AMBIENTE Y TRANSPARENCIA

• TRANSPARENCIA Y DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN MEDIOAM-BIENTAL EN EL SISTEMA JURíDICO ITALIANO

María Cleofe Prigigallo

• II INFORME SOBRE EL ESTADO DE LA INFORMACIÓN AMBIENTAL EN ESPAÑA

Mª Ángeles López Lax

353

354 362

12. INSTRUMENTOS ORGANIZATIVOS DE LIDERAZGO Y COMUNICACIÓN APLICADOS A

LAS POLÍTICAS DE TRANSPARENCIA, COLABORACIÓN Y PARTICIPACIÓN

• LOS INSTRUMENTOS PARA EL ASEGURAMIENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. ESPECIAL MENCIÓN AL CASO DE LA COMUNITAT VALENCIANA

Gonzalo Pardo Beneyto María Ángeles Abellán López

• LA LEY DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO EN ESPAÑA: ¿UN PUNTO DE INFLEXIÓN PARA EL SECTOR PÚBLICO?

María Rubiños Gil

377

378

392

13. A MODO DE CONCLUSIÓN

• A MODO DE CONCLUSIÓN Y EN PRO DE UNA EFECTIVA TRANSPARENCIA

Manuel Sánchez de Diego Fdez. de la Riva

413

414

(8)

(9)

5 PRESENTACIÓN

Manuel Sánchez de Diego Fdez. de la Riva. Universidad Complutense de Madrid

Este libro es el resultado de la reflexión de autores, tanto académicos, servidores públicos, periodistas como activistas del gobierno abierto. Todos ellos unidos por una preocupa-ción: la transparencia pública y la mejora de la democracia. Entre el 28 y 30 de septiembre de 2016 nos reunimos en la Universidad Complutense de Madrid para debatir sobre este tema.

Fruto de ese encuentro es esta obra que recopila las aportaciones más interesantes de au-tores de varios países y con orientaciones científicas diferentes. Podemos considerar estas páginas como multidisciplinares al recoger aportaciones del Derecho, la Ciencia Política, la Economía, la Documentación y la Comunicación, entre otras disciplinas. Además las aportaciones de expertos españoles y extranjeros ofrecen una perspectiva internacional muy interesante sobre transparencia pública, acceso a la información y, en general gobier-no abierto y democracia participativa.

La palabra transparencia viene a ocupar un lugar entre esas palabras que son deseadas por políticos y ciudadanos. Una bandera que se enarbola como ocurrió con libertad, igualdad, fraternidad o solidaridad. No se trata de una mera transparencia administrativa, sino que va más allá, englobando el derecho a acceder a la información pública y vinculándose con el concepto de buen gobierno. Algo que parece esencial y necesario en nuestro futuro. Pero “Las palabras se las lleva el viento”, por eso hemos realizado un esfuerzo para que estas palabras queden sobre el papel o, al menos sobre ese blanco de la pantalla, para tiem-pos tiem-posteriores y, justifiquen así nuestro esfuerzo en la búsqueda de una sociedad mejor en el siglo XXI.

Hay que agradecer a Francisco Delgado Morales presidente de ACREDITRA y a los pro-fesores Mª Isabel Serrano Maíllo de la UCM y a Javier Sierra de la Universidad de Murcia su trabajo en la sistematización, preparación y maquetación de los originales que por su calidad integran esta obra. De las 90 comunicaciones se han seleccionado una tercera par-te para su publicación.

Agradecemos la participación y colaboración de la Universidad Complutense, el Ayunta-miento de Madrid, la Plataforma en Defensa de la Libertad de Información, el Sindicato de la Administración Pública (SAP) y la Fundación Giménez Abad, gracias a cuyos fondos hemos podido afrontar esta tarea. También hay que recoger en estas líneas la colaboración del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), de la Asociación de Constitucio-nalistas de España; del Grupo de Investigación en Gobierno, Administración y Políticas Públicas; de Gobierno Transparente; de Transparencia en España y de otras instituciones y personas que de forma desinteresada han animado y participaron en este foro sobre transparencia.

PRESENTACIÓN

PRESENT

A

(10)

6

Tenemos interés en la pervivencia de este lugar de intercambio de conocimiento y de transferencia de investigación. La confluencia del conocimiento científico con la esfera profesional es muy valiosa a efectos del desarrollo de una sociedad más participativa y abierta. El resultado de nuestro encuentro se puede sintetizar en el capítulo final que reco-ge las dieciocho propuestas para una efectiva implementación de la transparencia. Espere-mos que seaEspere-mos escuchados o, al menos recordados gracias a estas páginas.

(11)

ARCHIVOS, DOCUMENTACIÓN

Y TRANSPARENCIA

(12)

8

Resumen:

Considerando la doble perspectiva de la gestión documental como herramienta de ges-tión administrativa en las organizaciones y herramienta de transparencia en el marco del Gobierno Abierto, esta disciplina garantiza la eficiencia y la rendición de cuentas para la implementación de las leyes de transparencia haciendo efectivo el derecho de acceso a la información.

Esta comunicación analiza la gestión documental como medida de transparencia en la regulación estatal del derecho de acceso a la información pública, en el proceso de tra-mitación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y en la propia Ley. Bajo esta perspectiva, se señala cuáles son las leyes autonómicas sobre transparencia pública que han incorporado aspectos relevantes en gestión documental, considerando la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparen-cia, acceso a la información pública y buen gobierno de Cataluña, modelo normativo de conexión de transparencia con la gestión documental y la Ley 20/2015, de 29 de julio, de modificación de la Ley 10/2001, de 13 de julio, de Archivos y Documentos, modelo de normativa en gestión de documentos vinculada al contexto legal de la transparencia. Partiendo de la nueva compilación de indicadores del sistema SIESTRA de ACREDITRA, se presenta el indicador: “Gestión Documental y de Archivos para la Transparencia”, con el objetivo de convertir la gestión documental en instrumento básico para asegurar la transparencia en las organizaciones, contribuyendo a reforzar una sociedad democrática avanzada.

Palabras clave:

Gestión documental; legislación transparencia; derecho de acceso a la información; legis-lación archivos.

1. INTRODUCCIÓN

El propósito principal de esta comunicación es comprender el verdadero significado de una buena gestión documental para afianzar y revitalizar las democracias avanzadas. Para ello, es necesario considerar esta disciplina como herramienta y medida de transparencia desde una doble perspectiva de análisis: como proceso transversal integrado en la gestión administrativa y como herramienta de transparencia en garantía del derecho de acceso. Los profesionales de archivos y gestión documental somos conscientes del reto que su-pone integrar esta doble vertiente, vinculando los múltiples beneficios que conlleva la implantación de sistemas de gestión documental en la eficacia del ejercicio del derecho de acceso a la información pública.

GESTIÓN DOCUMENTAL Y DE ARCHIVOS COMO MEDIDA

DE TRANSPARENCIA

Rosario Lópaz Pérez. Archiveros Españoles en la Función Pública (AEFP)

Ro sa rio L óp az P ér ez. A rc hi ver os E sp añ ol es en l a F un ció n P úb lic a (AEFP)

(13)

9

Bajo esta perspectiva, con el objetivo de profundizar en el conocimiento de los sistemas de archivos y de transparencia, se mostrará la regulación estatal del derecho de acceso a la información pública desde la Constitución española de 1978, analizando cómo ha sido reflejada la gestión documental y de archivos en la normativa sobre transparencia, tanto a nivel estatal como autonómico. Asimismo, se indicará cuáles son las leyes autonómicas so-bre transparencia pública que han incorporado aspectos relevantes en gestión documental y las leyes autonómicas de archivos, dictadas a partir del 2000, adaptadas al contexto legal de la transparencia.

Al final de este recorrido, analizaremos la importancia del indicador: “Gestión documental y de archivos para la transparencia”, dentro del Sistema de Indicadores de ACREDITRA.

2. LA DOBLE PERSPECTIVA DE LA GESTIÓN DOCUMENTAL PARA LA TRANSPA-RENCIA

La primera perspectiva de análisis se fundamenta en la definición de la norma ISO

15489:20061_{, sobre gestión documental como: “área de gestión responsable de un control}

eficaz y sistemático de la creación, la recepción, el mantenimiento, el uso y la disposición de documentos de archivo, incluidos los procesos para incorporar y mantener en forma de documentos la información y prueba de las actividades y operaciones de la organización”. La Ley 20/2015, de 29 de julio, de modificación de la Ley 10/2001, de 13 de julio, de

ar-chivos y documentos2_{, de Cataluña, define el sistema de gestión documental como:}

“con-junto de operaciones y técnicas, integradas en la gestión administrativa general, basadas en el análisis de la producción, tramitación y valor de los documentos, cuya finalidad es controlar de forma eficiente y sistemática la creación, recepción, mantenimiento, uso, conservación y eliminación o transferencia de los documentos”. Concediendo especial

relevancia al sistema de gestión de documentos, la norma ISO 15489:20163_{, considera}

que es: “instrumento básico y general para el éxito de cualquier portal de transparencia, en relación con la captura, gestión y facilidad de acceso a los documentos a lo largo del tiempo”. Estas definiciones nos proporcionan el objeto de la primera línea de análisis, de-sarrollando la capacidad de gestión administrativa de carácter transversal que garantiza la eficiencia y la rendición de cuentas en las organizaciones.

La segunda perspectiva de análisis, considera la gestión documental instrumento en de-sarrollo e implementación de las leyes de transparencia y actuando como mecanismo

ver-tebrador del gobierno abierto4_{. La literatura archivística refuerza esta perspectiva}

reco-nociendo la importancia de una gestión documental en garantía del derecho de acceso

a la información pública5_{, considerando que: “sin una buena gestión de documentos, la}

1_{ISO 15489-1 (AENOR, 2006): Información y documentación. Gestión de documentos. Parte 1: Generalidades.} 2_{BOE, número 155, de 8 de septiembre de 2015, pp. 79049 a 79053.}

Disponible en: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2015-9679

3_{ISO 15489-1 (AENOR, 2016): Información y documentación. Gestión de documentos. Parte 1: Conceptos y principios.}

4_{El presidente Obama impulsó, en el año 2011, un segundo Memorándum sobre Gobierno abierto y Transparencia, en el que se define la}

gestión de documentos como verdadera columna vertebral del gobierno abierto.

5_{Cook, M. (2010), “Freedom of Information: legislation that has radically changed archival practice”, Atlanti Vol. 10, p. 118.}

GES

TIÓN D

O

CU

M

ENT

AL Y D

E AR

CHIV

OS C

O

M

O M

EDID

AD

E TRANSP

ARENCIA

(14)

10

libertad de información simplemente no funciona6_{, y que los archivos y la gestión de}

do-cumentos son: “la piedra angular del derecho de acceso a la información”7_.

En este mismo sentido, la línea metodológica denominada por Cerrillo y Casadesús “transparencia por diseño en gestión documental”, viene referida a la: “incorporación de las obligaciones de transparencia dentro del ciclo de vida documental, garantizando el acceso efectivo de la ciudadanía a la información pública, permitiendo además la trazabi-lidad de los documentos hasta la fuente de origen”, (Cerrillo y Casadesús 2016: 3). En nuestra opinión, una buena gestión documental es aquella que, en ayuda de la imple-mentación de la normativa en transparencia, incorpora las obligaciones de gestión de do-cumentos desde su creación y en todo su ciclo vital, incluyendo las tareas de clasificación, descripción, almacenamiento, conservación, accesibilidad, eliminación, uso y trazabili-dad.

3. GESTIÓN DOCUMENTAL PARA LA TRANSPARENCIA EN EL MARCO DEL GO-BIERNO ABIERTO

Una buena gestión documental mejora las políticas y actividades de los poderes públicos, fortalece el funcionamiento de los gobiernos y las administraciones, e incorpora dada su naturaleza vertebradora en el marco del gobierno abierto: “los principios de transparen-cia, participación y colaboración con la ciudadanía, aprovechando las oportunidades que

ofrecen la Tecnologías de la Información y la Comunicación”8_.

Agrupando estos principios en la conformación de las políticas en las cuales la informa-ción y los datos gubernamentales tienen un papel esencial, la gestión documental confi-gura la forma de documentar la actividad de los gobiernos y de las administraciones en el marco del gobierno abierto.

En este sentido, la transparencia, como señala Fernández Cuesta, supone: “la puesta a dis-posición de los ciudadanos de la información en poder de las instituciones públicas tanto de forma proactiva, a través de los llamados Portales de Transparencia, como reactiva, previa solicitud del ciudadano, a través del derecho de acceso a la información pública, reforzando los mecanismos de control y rendición de cuentas, al tiempo que genera mejor y mayor conocimiento y progreso”, (Fernández Cuesta, 2016: 54).

En los últimos años, la doctrina archivística, como señala Eveleigh, ha derivado a un: “giro

6_{GLOVER, M., HOLSEN, S., MACDONALD, C., RAHMAN, M. y SIMPSON, D. (2006), Freedom of information: history, experience}

and records and information management implications in the USA, Canada and the United Kingdom , ARMA International Educatio-nal Foundation, Pittsburgh.

7_{SHEPHERD, E. y ENNION, E. (2007), “How has the implementation of the UK Freedom of Information Act 2000 affected archives and}

records management services?”, Records Management Journal , Vol. 17, p. 34.

8_{ONTSI. 2013. Estudio sobre Objetivos, Estrategias y Actuaciones Nacionales e Internacionales en materia de Gobierno Abierto. Madrid:}

Observatorio Nacional de las Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información (ONTSI), Ministerio de Industria, Energía y Turis-mo, p. 17.

ARCHIVOS, DOCUMENTACIÓN Y TRANSPARENCIA

(15)

11

participativo”9_{, relacionado con un cambio de perspectiva y una forma de filosofía que:}

“privilegia al usuario y promueve un espíritu de intercambio, colaboración y apertura10_”.

Esta perspectiva enlaza con los objetivos propugnados en esta comunicación.

De esta forma, la gestión documental y de archivos para la transparencia orientada de forma plena a los usuarios, fomenta la participación y colaboración de los ciudadanos en los asuntos públicos. Como medida de transparencia cobra una nueva y sugerente pers-pectiva afianzando la democracia, combatiendo la corrupción y asegurando el derecho de acceso a la información pública.

3.1. Gestión documental en la Guía del Gobierno Abierto

Para avalar la naturaleza vertebradora de la gestión documental, la Guía del Gobierno

Abierto11_{, considerada núcleo de este nuevo modelo, refuerza los conceptos de}

transpa-rencia12_{, participación}13_{, y rendición de cuentas}14_{, en apoyo de los gobiernos y de su}

parti-cipación en el marco de la Alianza para el Gobierno Abierto15_.

La inclusión de la gestión documental en esta guía como área transversal al mismo nivel que las áreas de participación ciudadana, privacidad y protección de datos personales, y derecho a la información, para el propósito de esta comunicación cobra especial relevan-cia. Al objeto de garantizar la mejora de los servicios públicos, el control de la corrupción y el fortalecimiento de la democracia, la Guía nos dice que una buena gestión documental supone un beneficio: “tanto para los demandantes de información, ya que pueden confiar en que obtienen información completa y fiable, como para quienes custodian la

informa-ción, ya que pueden localizarla y recuperarla fácilmente16_.

En este sentido, la efectividad de la transparencia dependerá de la existencia de sistemas de gestión documental que garanticen la disponibilidad de una información auténtica y fiable, en evidencia de las acciones de los gobiernos y organizaciones. Como apunta Fer-nández Ramos: “la efectividad del derecho de acceso a la información pública dependerá, en última instancia, del adecuado funcionamiento del correspondiente sistema archivísti-co”, (Fernández Ramos, 2016: 28).

9_{EVELEIGH, Alexandra. 2012. “Welcoming the world: An exploration of participatory archives”. En: International Council on Archives}

Congress, Brisbane (Australia), 20-24 August 2012. Paris: ICA.

10_{PALMER, Joy. 2009. “Archives 2.0: If We build it, Will They Come”. Ariadne, n. 60.}

11_{GUÍA DEL GOBIERNO ABIERTO (Open Government Guide). [sitio web] [Consulta: 3 septiembre 2016].}

Disponible en: http://www.opengovguide.com/about-this-guide/?lang=es

12_{Transparencia en el sentido de que los ciudadanos entienden el trabajo de su gobierno.}

13_{Participación significa que los ciudadanos pueden ejercer su influencia sobre el trabajo de su gobierno cuando se involucran en políticas}

y servicios públicos.

14_{Rendición de cuentas en el sentido de que los ciudadanos pueden exigir al gobierno que rinda cuentas por sus políticas y sobre cómo se}

ha ejercido su mandato

15_{OGP, 2016. Open Government Partnership. [sitio web] [Consulta: 29 agosto 2016].}

Disponible en: http://www.opengovpartnership.org/es

16_{TRANSPARENCY AND ACCOUNTABILITY INITIATIVE, 2016. Guía sobre Gobierno Abierto-Gestión documental. [sitio web]}

[Consulta: 28 agosto 2016].

Disponible en: http://www.opengovguide.com/topics/records-management/?lang=es

GES

TIÓN D

O

CU

M

ENT

AL Y D

E AR

CHIV

OS C

O

M

O M

EDID

AD

E TRANSP

ARENCIA

(16)

12

4. GESTIÓN DOCUMENTAL COMO MEDIDA DE TRANSPARENCIA EN LA REGULA-CIÓN ESTATAL DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMAREGULA-CIÓN PÚBLICA

La gestión documental como medida de transparencia y armazón del gobierno abierto es fundamental para la definición de las políticas públicas de archivos y transparencia. El ordenamiento anterior a la Constitución española de 1978, no reconocía ningún derecho de acceso a los documentos depositados en los archivos, incluidos los documentos admi-nistrativos. La Constitución de 1978, en su artículo 105.b), por primera vez en nuestro ordenamiento, remitió a la ley la regulación del acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afectara a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.

En desarrollo de este precepto constitucional, la Ley 16/1985, de 25 de junio, del

Patri-monio Histórico Español17_{, en su artículo 49, apartados 2, 3 y 4 define los documentos}

constitutivos del Patrimonio Documental Español. Según lo dispuesto en su artículo 5718_,

presenta un sistema de acceso para los documentos de libre consulta y otro sistema para aquellos excluidos de la misma, por tanto, sujetos a autorización de una autoridad pública o privada. El límite temporal del acceso a los documentos integrantes del patrimonio do-cumental español, viene marcado por la denominada regla de los tres pasos del artículo

57, apartado c), de esta misma Ley19_.

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públi-cas y del Procedimiento Administrativo Común, reguló con carácter básico el derecho de acceso a los documentos administrativos que, en la fecha de la solicitud, formaran parte

de un expediente cerrado. Según lo dispuesto en su artículo 37.420_{, el ejercicio de los}

de-rechos de acceso podría ser denegado, entre otras causas, por razones de interés público. Como apunta Fernández Ramos, esta regulación ha supuesto un retraso de veinte años en materia de transparencia, puesto que la denegación del acceso atribuye a la Administra-ción: “una potestad de carácter discrecional, contradictoria con el carácter tasado que de-ben tener las excepciones al ejercicio del derecho de acceso, como derecho fundamental”, (Fernández Ramos, 2016: 34).

Destacamos que, a pesar de lo dispuesto en el artículo 57 a), de la Ley 16/1985, y según el

artículo 37.6.g), de la Ley 30/199221_{, la praxis archivística y las normas reglamentarias han}

17_{BOE, número 155, de 29 de junio de 1985, pp. 20342 a 20352.}

18_{Artículo 57 de la LPHE, apartado a): Con carácter general, los documentos, concluida su tramitación y depositados y registrados en los}

Archivos centrales de las correspondientes entidades de Derecho Público, conforme a las normas que se establezcan por vía reglamentaria, serán de libre consulta a no ser que afecten a materias clasificadas de acuerdo con la Ley de Secretos Oficiales o no deban ser públicamen-te conocidos por disposición expresa de la Ley, o que la difusión de su conpúblicamen-tenido pueda entrañar riesgos para la seguridad y la defensa del Estado o la averiguación de los delitos.

19_{Según el artículo 57 de la LPHE, apartado c): “Los documentos que contengan datos personales de carácter policial, procesal, clínico}

o de cualquier otra índole que puedan afectar a la seguridad de las personas, a su honor, a la intimidad de su vida privada y familiar y a su propia imagen, no podrán ser públicamente consultados sin que medie consentimiento expreso de los afectados o hasta que haya transcurrido un plazo de veinticinco años desde su muerte, si su fecha es conocida o, en otro caso, de cincuenta años, a partir de la fecha de los documentos”.

20_{El artículo 37.4. de la Ley 30/1992, nos dice que:“El ejercicio de los derechos que establecen los apartados anteriores podrá ser denegado}

cuando prevalezcan razones de interés público, por intereses de terceros más dignos de protección o cuando así lo disponga una Ley, debiendo, en estos casos, el órgano competente dictar resolución motivada”.

21_{Conforme al artículo 37.6.g), de la Ley 30/1992: “Se regirá por sus disposiciones específicas la consulta de fondos documentales}

existen-ARCHIVOS, DOCUMENTACIÓN Y TRANSPARENCIA

(17)

13

conformado que la consulta de documentos de carácter público solamente sea ejercitada en los archivos históricos. Para la consulta de los documentos depositados en los archivos centrales, que, a nivel estatal y autonómico desarrollan funciones internas de gestión e información, se requiere una solicitud de autorización previa por parte del interesado. Para facilitar el ejercicio del derecho de acceso a los archivos y documentos

administra-tivos bajo un procedimiento común, el Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre22_,

estableció el sistema español de archivos regulando el sistema de archivos de la Adminis-tración General del Estado y sus organismos Públicos y su régimen de acceso. Esta norma aparece condicionada por las leyes estatales en materia de acceso y por Ley Orgánica de

Protección de Datos23_.

4.1. Gestión documental y de archivos en la fase de tramitación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Go-bierno

En el proceso de tramitación parlamentaria de la Ley 19/2013, la gestión documental y de archivos fue objeto de debate y análisis, por parte de los Grupos Parlamentarios y por las Asociaciones de Archiveros. El Grupo Socialista del Congreso de los Diputados, en diciembre de 2011, presentó una Proposición de ley de transparencia y acceso a la infor-mación pública, solicitando que los sujetos públicos a incluir en el ámbito de aplicación de la Ley, adoptaran medidas de gestión documental para la localización, divulgación,

conservación o destrucción de documentos24_.

A continuación, en relación con las propuestas consideradas relevantes para adoptar una buena gestión documental como medida de transparencia, vamos a exponer las efectua-das por la presidenta de la Asociación de Archiveros Españoles en la Función Pública

(AEFP)25_{, Rosana de Andrés, en su comparecencia ante la Comisión Constitucional del}

Congreso de los Diputados26_.

La falta de una política de gestión documental en las Administraciones públicas fue seña-lada como una de las causas fundamentales en la limitación de la aplicación del derecho de acceso. Esta limitación en el texto de la legislación estatal de transparencia supone aplicar dos normativas de carácter distinto: la de transparencia para los archivos de oficina y la específica de archivos, a nivel estatal o autonómico, para el resto de los archivos centrales,

tes en los Archivos Históricos”.

22_{BOE, número 284, de 25 de noviembre de 2011.}

Disponible en: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2011-18541

23_{BOE, número 298, de 14 de diciembre de 1999, pp. 4308-4309.}

24_{CORTES GENERALES. Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados, serie B, núm. 10-1, de 27 de diciembre de}

2011.

Disponible en: http://www.congreso.es/public_oficiales/L10/CONG/BOCG/B/B_010-01.PDF

25_{La Asociación de Archiveros Españoles en la Función Pública (AEFP), formó parte del grupo de expertos constituido en el Centro de}

Estudios Políticos y Constitucionales (CEPC), para el estudio y análisis del texto del Proyecto de Ley del Gobierno.

26_{CORTES GENERALES. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones, núm. 290, de 20 de marzo de 2013.}

Compare-cencia de la presidenta de la Asociación de Archiveros Españoles en la Función Pública, pp. 2-6. Disponible en: http://www.congreso.es/public_oficiales/L10/CONG/DS/CO/DSCD-10-CO-290.PDF

GES

TIÓN D

O

CU

M

ENT

AL Y D

E AR

CHIV

OS C

O

M

O M

EDID

AD

E TRANSP

ARENCIA

(18)

14

intermedios e históricos. Consideramos que, para el desarrollo de una gestión documen-tal para la transparencia, la ley estadocumen-tal de transparencia debería haber regulado el acceso a cualquier tipo de información en cualquier tipo de archivo, con el objetivo de garantizar el ejercicio del derecho de acceso en todas las fases del archivo.

Al objeto de coordinar los sistemas de archivos y transparencia, la presidenta de la AEFP reflejó en su comparecencia la necesidad de contar con una ley general de archivos para garantizar: “la igualdad de todos los ciudadanos en la capacidad de uso de los documentos que son necesarios para el ejercicio de sus derechos, estableciendo la obligación de con-servar los documentos mientras tengan valor probatorio, de crear sistemas archivísticos y de gestión de documentos que contemplen de forma integral el ciclo vital de los

docu-mentos públicos”27_.

A tal fin, propuso modificar la disposición adicional primera28_{, del texto del Proyecto de}

Ley de transparencia, para eliminar del mismo la referencia a los archivos de oficina o de gestión. Esta referencia expresa suponía regular únicamente el derecho de acceso a la información a la documentación depositada en este tipo de archivos, relegando el acce-so a los documentos depositados en los archivos centrales, intermedios e históricos a su normativa sectorial, con un régimen de acceso menos garantista. También, las enmiendas

presentadas en el Congreso por parte del Grupo Parlamentario Socialista29_{, y por el Grupo}

Parlamentario Popular30_{, fueron presentadas para eliminar del texto de la Ley la referencia}

expresa a los archivos de oficina.

La legislación de archivos de algunas Comunidades Autónomas31_{, avala el criterio sobre}

aplicación de plazos de consulta con independencia del lugar donde se encuentren los documentos, incluso si no aparecen localizados en ningún archivo, sin perjuicio de lo establecido en la Ley 16/1985, sobre documentos y registros depositados en los archivos correspondientes.

Para vincular el sistema de archivos y el de transparencia articulando técnicas de coordi-nación entre los órganos de gestión, garantía y supervisión, la presidenta de la AEFP en

27_{Op. cit., p. 3.}

28_{Según la disposición adicional primera del texto del Proyecto de Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno,}

sobre regulaciones especiales del derecho de acceso a la información pública: “Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, esta Ley será de aplicación, en lo no previsto en sus respectivas normas reguladoras, al acceso a la información ambiental, a la destinada a la reutilización y a la obrante en los archivos que no tengan la consideración de archivos de oficina o gestión”.

Disponible en: http://www.congreso.es/public_oficiales/L10/CONG/BOCG/A/BOCG-10-A-19-1.PDF

29_{CORTES GENERALES. Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados, serie A, núm. 19-3, de 2 de julio de 2013,}

p. 260: Enmienda número 497 del Grupo Parlamentario Socialista con la siguiente justificación: «La ley no debe remitir a la regulación específica de los archivos históricos ya que la Ley de Patrimonio Histórico Español considera que el patrimonio documental lo integran todos los documentos públicos desde el mismo momento en que se generan. Por tanto, a estos efectos no se deben distinguir los archivos históricos de los de oficinas y gestión».

Disponible en: http://www.congreso.es/public_oficiales/L10/CONG/BOCG/A/BOCG-10-A-19-3.PDF

30_{Op., cit. p. 279. Enmienda número 534, del Grupo Parlamentario Popular, con la siguiente justificación: “Se unifica el acceso a la}

información sin diferenciar entre el tipo de archivo en el que se encuentre, garantizando así la igualdad en el acceso independientemente de la ubicación de la información”.

31_{La Ley 10/2001 de archivos y gestión de documentos de Cataluña, en su art. 34.2; la Ley 2/2007, de 12 de abril, de archivos y}

patri-monio documental de Extremadura, en su art. 22.6 y la Ley 7/2014, de 26 de septiembre, de archivos y documentos de Galicia, en su artículo art. 23.4.

(19)

15

su comparecencia32_{, consideró que en los órganos de gestión de la transparencia fueran}

las unidades especializadas en archivos quienes realizaran las funciones de registro, segui-miento, control y actualización de la tramitación de las solicitudes de acceso a la informa-ción33_.

Asimismo, manifestó la necesidad de contar con profesionales de archivo y gestión de do-cumentos en la composición del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, cuyo papel es necesario para la correcta aplicación de la Ley. La enmienda presentada por el Grupo

Parlamentario Socialista34_{, proponía como miembro de este Consejo un experto en}

archi-vos designado por las organizaciones profesionales del sector. Esta propuesta no apareció recogida en la Ley 19/2013, que en su Título III, artículos 35 y 36, regula los órganos del

Consejo de Transparencia y Buen Gobierno35_.

4.2. Gestión documental y de archivos en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno

La Ley 19/201336_{, regula con carácter básico y de aplicación general la difusión y el}

de-recho de acceso a la información pública, disponiendo en su artículo 12, que: “Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española”. El derecho de acceso a la información

pública no ha sido incardinado como un derecho fundamental37_{, en el texto de la Ley,}

siendo esta consideración ampliamente reclamada desde diferentes ámbitos sociales; las aportaciones presentadas por los ciudadanos en el Portal de Transparencia al III Plan de

Gobierno Abierto, para el período 2017-201938_{, son un claro ejemplo.}

En esta ley de transparencia estatal hay una total ausencia de referencias a los archivos y a la gestión documental en las Administraciones públicas, no existiendo ninguna dispo-sición que impulse los archivos o la gestión de documentos ni tampoco mecanismos que articulen la coordinación entre los sistemas de archivos y de transparencia. Únicamente, la disposición recogida en su artículo 21.1, presenta una conexión entre ambos, siendo la regla básica según la cual las Administraciones públicas incluidas en el ámbito de aplica-ción la Ley establecerán: “sistemas para integrar la gestión de solicitudes de informaaplica-ción de los ciudadanos en el funcionamiento de su organización interna”.

32_{Diario de Sesiones. Op. cit., p. 6.}

33_{Esta propuesta no fue recogida en la Ley 19/2013, perdiéndose la oportunidad de regular una vinculación directa entre el sistema de}

archivos y el sistema de transparencia.

34_{Boletín Oficial de las Cortes Generales. Op., cit. p. 251. Enmienda número 478, del Grupo Parlamentario Socialista}

35_{Según los artículos 35 y 36, de la Ley 19/2013, la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno está compuesta por el Presidente, un}

Di-putado, un Senador, un representante del Tribunal de Cuentas, un representante del Defensor del Pueblo y un representante de la Agencia Española de Protección de Datos.

36_{BOE, número 295, 10 de diciembre de 2013, pp. 97922 a 97952.}

37_{Desde la Coalición ProAcceso en sus: “Propuestas para mejorar la Ley de Transparencia, Acceso a la Información y Buen}

Gobier-no-2012”, se reclamó considerar el derecho de acceso a la información pública como un derecho fundamental, al mismo nivel que la libertad de información y expresión regulados en el artículo 20 de la Constitución Española.

38_{MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA. PORTAL DE TRANSPARENCIA. Aportaciones al III Plan de Gobierno Abierto. [sitio web].}

[Consulta: 28 agosto 2016].

Disponible en: http://transparencia.gob.es/transparencia/transparencia_Home/index/MasTransparencia/Gobierno-abierto/III-PlanGo-biernoAbierto-Aportaciones/AportacionesIIIPlanGA.html

GES

TIÓN D

O

CU

M

ENT

AL Y D

E AR

CHIV

OS C

O

M

O M

EDID

AD

E TRANSP

ARENCIA

(20)

16

En relación con la aplicación normativa para el acceso a la información pública39_{, tanto}

de carácter general como sectorial, como señala Hernández Vicente: “La Ley 19/2013 es aplicable para los archivos de oficina o de gestión y la normativa sectorial en materia de archivos para los archivos centrales, intermedios e históricos, como una de las regulacio-nes especiales del derecho de acceso reconocidos en la Disposición Adicional primera de

esta Ley”40_{, (Hernández et al., 2016: 241). Por tanto, para el acceso a los archivos centrales}

e intermedios es aplicable lo dispuesto en la Ley 16/1985, el Real Decreto 1708/2011, en el ámbito de la Administración General del Estado y, de forma supletoria, en la Ley 19/2013.

5. LA GESTIÓN DOCUMENTAL COMO MEDIDA DE TRANSPARENCIA EN LA NOR-MATIVA DE TRANSPARENCIA Y ARCHIVOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

En la última década la regulación de la transparencia pública ha experimentado un gran

desarrollo. A continuación, se relaciona por Comunidades Autónomas41_{, las leyes de}

ar-chivos dictadas desde el año 2000, con las correspondientes leyes de transparencia:

Tabla 1

COMUNIDADES

AUTÓNOMAS LEYES DE ARCHIVOS DE SEGUNDA GENERACIÓN LEYES SOBRE TRANSPARENCIA PÚBLICA

ARAGÓN Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transpa-rencia Pública

y Participación Ciudadana de Aragón. CATALUÑA Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y

gestión de documentos de Cataluña. De-nominación modificada por disposición adicional única de la Ley 20/2015, de 29 de julio.

Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso

a la información pública y buen gobierno de Cataluña.

CANTABRIA Ley 3/2002, de 28 de junio, de Archivos de Cantabria

CANARIAS Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia

y de acceso a la información de Canarias CASTILLA-LA MANCHA Ley 19/2002, de 24 de octubre, de

Archi-vos Públicos, de Castilla- La Mancha.

CASTILLA Y LEÓN Ley 3/2015, de 4 de marzo, de transpa-rencia

y participación ciudadana de Castilla y León

COMUNIDAD VALENCIANA Ley 3/2005, de 15 de junio, de Archivos,

de la Comunidad Valenciana. Ley 2/2015, de 2 de abril, de Transparen-cia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comuni-dad Valenciana.

39 _{Entendemos que el derecho de acceso a la información pública, se refiere al derecho de acceso a los documentos depositados en los}

archivos, a la información pública contenida en los documentos de archivo de los sujetos del ámbito de aplicación de la Ley 19/2013, y a la información obtenida del tratamiento de los documentos que obran en poder de la Administración.

40_{La disposición adicional primera de la Ley 19/2013, nos dice: 1.La normativa reguladora del correspondiente procedimiento}

adminis-trativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento adminisadminis-trativo en curso a los documentos que se integren en el mismo. 2. Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información. 3. En este sentido, esta Ley será de aplicación, en lo no previsto en sus respectivas normas reguladoras, al acceso a la información ambiental y a la destinada a la reutilización

41_{Las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Illes Balears y Madrid carecen de ley de transparencia}

propia, teniendo todas ellas una ley en proceso de tramitación parlamentaria

(21)

17

LA RIOJA Ley 3/2014, de 11 septiembre, de Trans-parencia

y Buen Gobierno de La Rioja.

MURCIA Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de

Transparencia

y Participación Ciudadana de la Región de Murcia.

NAVARRA Ley Foral 12/2007, de 4 de abril, de

Ar-chivos y Documentos de Navarra. Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto.

EXTREMADURA Ley 2/2007, de 12 de abril, de Archivos y

Patrimonio Documental de Extremadura Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura. ANDALUCIA Ley 7/2011, de 3 de noviembre, de

Documentos, Archivos y Patrimonio Documental de Andalucía. Ley 6/2013, de 22 de octubre, por la que se modifica la Ley 7/2011.

Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transpa-rencia Pública de Andalucía.

GALICIA Ley 7/2014, de 26 de septiembre, de

archivos y documentos de Galicia. Ley 1/2016, de 18 de enero, de transpa-rencia y buen gobierno de Galicia.

Para el propósito de esta comunicación, destacaremos algunas leyes autonómicas sobre transparencia que, incorporando aspectos relevantes en gestión documental, nos han im-pulsado a reflexionar sobre la importancia de vincular la normativa de transparencia y archivos como medida de buena gestión documental.

En este sentido, la Ley Foral 11/2012 de Transparencia y del Gobierno Abierto de

Nava-rra42_{, es la norma más avanzada para implantar un sistema integral de información}

pú-blica en la coordinación del contexto legal de la transparencia con el sistema archivístico

establecido en la Ley Foral 12/2007, de 4 de abril, de archivos y documentos43_.

La Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de transparencia y participación ciudadana de la

Comunidad Autónoma de la Región de Murcia44_{, en su artículo 24.1, señala que: “las}

con-diciones de acceso a la información serán publicadas en el Boletín Oficial de la Región de Murcia por la Consejería competente en materia de transparencia, previo informe de la Consejería competente en materia de archivos”.

Asimismo, la Ley 3/2015, de 4 de marzo, de transparencia y participación ciudadana de

Castilla y León45_{, dispone en su artículo 7.2, que: “la tramitación de las solicitudes de}

acce-so a la información de los documentos que obren en el Archivo General de Castilla y León y en los Archivos Históricos Provinciales corresponderá al órgano que la tenga atribuida

en la normativa sobre archivos”46_{, dando por sentada: “la aplicación de la Ley de}

Transpa-42_{BOE, número 122, de 20 de mayo de 2016, pp. 33421 a 33427.}

Disponible en: https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2016-4811

43 _{BOE, número 113, de 11 de mayo de 2007.}

Disponible en: https://www.boe.es/buscar/pdf/2007/BOE-A-2007-9611-consolidado.pdf

44_{BOE, número 8, de 9 de enero de 2015.}

45_{BOE, número 74, de 27 de marzo de 2015, pp. 26488 a 26500.}

Disponible en: https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2015-3281

46_{La disposición transitoria señala que las funciones atribuidas a las unidades de acceso a la información serán atendidas por los}

Servi-cios de Estudios y Documentación de las Consejerías y, en ausencia de estos ServiServi-cios, los de Evaluación, Normativa y Procedimiento. A la

GES

TIÓN D

O

CU

M

ENT

AL Y D

E AR

CHIV

OS C

O

M

O M

EDID

AD

E TRANSP

ARENCIA

(22)

18

rencia a la información en poder incluso de los archivos históricos”, (Fernández Ramos, 2016: 50).

Según lo reflejado en la Ley 7/2014, de 26 de septiembre, de archivos y documentos de

Galicia47_{, el ejercicio de los derechos de los ciudadanos es ejercitable en condiciones de}

transparencia, en coordinación con los preceptos de la Ley 1/2016, de 18 de enero, de

transparencia y buen gobierno de Galicia48_.

5.1. La Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Informa-ción Pública y Buen Gobierno de Cataluña: modelo de conexión de la transparen-cia con la gestión documental

Varios autores consideran la Ley 19/2014, de 29 de diciembre49_{, un modelo de vinculación}

entre los sistemas de archivos y transparencia por la inclusión de mecanismos y conceptos propios de gestión documental. En palabras de Romero Gallardo, esta Ley asegura: “la efectividad del derecho de acceso de las personas a la información y documentación pú-blica, en el marco de la Ley estatal 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno”, (Romero Gallardo, 2015: 161).

Matas i Balaguer nos dice que: “ha conectado las obligaciones de transparencia con la gestión documental” (Matas i Balaguer, 2015: 36), y Cerrillo i Martínez y Ponce Solé, se-ñalan que ha impulsado: “la transparencia activa o difusión de la información pública, la transparencia pasiva o acceso a la información pública y la transparencia colaborativa o reutilización de la información pública”.

A continuación, destacamos algunos dictados de esta Ley, que han adaptado el sistema de archivos al contexto de la transparencia. Así, el artículo 19.3, dispone que: “Las admi-nistraciones públicas […] deben establecer un sistema de gestión de documentos, infor-mación y datos integrado que permita la interoperatividad entre las administraciones, la localización de cualquier documento o información y la vinculación automática de cada documento o conjunto de datos a su régimen de acceso y publicidad”. También, el artículo 40.3, menciona a los profesionales de archivo como integrantes del sistema de transparen-cia: “los miembros de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública deben ser juristas especialistas en derecho público y técnicos en materia de archi-vos o gestión documental”.

En este mismo sentido, coordinando la normativa de archivos y de transparencia, evitan-do según Romero Gallarevitan-do: “contradicciones o duplicidades normativas”, (Romero Ga-llardo, 2015: 162), se deroga los artículos 19.2.a), 34.1, 2 y 3, y 35.1 y 3, de la Ley 10/2001

Consejería competente en materia de archivos, le corresponde atender las solicitudes de acceso a los documentos que obren en el Archivo General de Castilla y León y en los Archivos Históricos Provinciales

47_{BOE, número 258, de 24 de octubre de 2014.}

48_{BOE, número 81, de 4 de abril de 2016, pp. 23489 a 23522.}

Disponible en: http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2016-3190

49_{BOE, número 18, de 21 de enero de 2015, pp.4300 a 4342.}

Disponible en: https://www.boe.es/boe/dias/2015/01/21/pdfs/BOE-A-2015-470.pdf

(23)

19

de 13 de julio, de archivos y documentos, sobre el derecho de acceso a la información

pública50_{. El derecho de acceso y los límites y restricciones a su ejercicio son regulados de}

manera minuciosa por esta Ley en su Título III, capítulo I-acceso a la información pública, artículos 18 y 19; Título II. Límites y acceso parcial a la información pública, artículos 20 a 25; Título III. Ejercicio del derecho de acceso a la información pública, artículos 26 a 37 y Título IV. Garantías del derecho de acceso a la información pública, artículos 38 a 44.

5.2. La Ley 20/2015, de 29 de julio, de modificación de la Ley 10/2001, de 13 de julio, de Archivos y Documentos: modelo de gestión documental como medida de transparencia

La reforma en la legislación de archivos de Cataluña para adaptar este sistema al marco legal de la transparencia, según el mandato impuesto en la disposición final segunda de la

Ley de Transparencia 19/201451_{, ha sido realizada por la Ley 20/2015, de 29 de julio, de}

modificación de la Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y documentos52_.

En la aplicación de la legislación sobre transparencia, contemplando la necesidad de que los archivos cuenten con un “número suficiente de personal cualificado”, otorga a los pro-fesionales un papel activo y relevante, modificando en su artículo siete, el artículo 22.1 de la Ley 10/2001, sobre las necesidades de personal de archivo y gestión documental: “Los archivos integrados en el Sistema de Archivos de Cataluña deben tener personal técnico y cualificado suficiente en número para cubrir las necesidades del archivo y la gestión docu-mental y para alcanzar los objetivos de la presente ley”.

En relación con el derecho de acceso a la documentación pública, la Ley 20/201553_{, en}

su artículo octavo, apartado primero, vincula el sistema de archivos a la normativa en transparencia estableciendo que: “Las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos en los términos y con las condiciones que establece la Ley 19/2014, y el resto de

normativa de aplicación”54_.

Garantizando que la transparencia, colaboración y participación de los ciudadanos sea aplicable a través del portal de la transparencia y de la sede electrónica o sitio web del

or-50_{A este fin, se ha privado a la Comisión Nacional de Acceso, Evaluación y Selección Documental de emitir informe sobre las}

reclama-ciones de las personas y de las entidades públicas y privadas en vulneración de su derecho de acceso a los documentos, así como sobre las derogaciones singulares de la normativa sobre acceso a tales documentos. También, se ha eliminado de la Ley 10/2001, las referencias al reconocimiento del derecho de toda persona a acceder a los documentos de expedientes administrativos concluidos; a las condiciones para acordar la denegación del acceso y a la posibilidad excepcional de permitir el acceso a documentos excluidos de consulta pública, en los casos de peticiones de acceso por intereses legítimos o científicos.

51_{La disposición final segunda de la Ley 19/2014 dispone que: “El Gobierno debe elaborar y presentar al Parlamento, en el plazo de seis}

meses a contar desde la publicación de la presente ley en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, un proyecto de ley de modifica-ción de la Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y documentos, con el fin de adaptar su contenido al régimen de acceso a la informamodifica-ción y documentación públicas establecido por la presente ley.”

52_{BOE, número 215, de 8 de septiembre de 2015, pp. 79049 a 79053.}

53_{Este artículo modifica el artículo 34 de la Ley 10/2001, cuyos puntos 1, 2 y 3 ya habían sido derogados por la Ley 19/2014.} 54_{La Ley19/2014, en su artículo 2, letra c), reconoce el derecho de acceso, como un derecho subjetivo, a las personas para solicitar y}

obtener la información pública, en los términos y condiciones regulados por esta Ley. Aparece regulado en el artículo 18, apartados 1, 2 y 3, podrá ser ejercido a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida, sin estar con-dicionado a la concurrencia de un interés personal, ni sujeto a motivación alguna y sin requerir la invocación de ninguna norma; puede ejercerse a partir de los dieciséis años, en cualquier forma o soporte en el cual la información haya sido elaborada.

GES

TIÓN D

O

CU

M

ENT

AL Y D

E AR

CHIV

OS C

O

M

O M

EDID

AD

E TRANSP

ARENCIA

(24)

20

ganismo titular del servicio de archivo y gestión documental, esta Ley modifica el artículo 35 de la Ley 10/2001 sobre publicidad activa y transparencia para la localización, identi-ficación y acceso a los documentos. Para ello, establece en su artículo noveno, apartados primero y segundo, las obligaciones de transparencia que los archivos pertenecientes al Sistema de Archivos de Cataluña deben cumplir. Entre éstas obligaciones se destaca: la publicación de los instrumentos de descripción documental, el registro de eliminación de documentos y las limitaciones a su consulta, así como informar a los usuarios de su de-recho a reclamar y de los procedimientos a seguir si se deniega la información solicitada. Por último, la Ley 20/2015, en su disposición adicional única referida al nombre de la Ley 10/2001, dispone que, a partir de su entrada en vigor, la hasta ahora Ley de archivos y do-cumentos de Cataluña recogerá una alusión a la gestión documental, siendo citada como

Ley de archivos y gestión de documentos55_.

6. LA GESTIÓN DOCUMENTAL Y DE ARCHIVOS PARA LA TRANSPARENCIA COMO INDICADOR EN EL SISTEMA ESPAÑOL DE ACREDITACIÓN DE LA TRANSPAREN-CIA DE ACREDITRA.

En el marco de la acreditación de la transparencia para las organizaciones tanto públicas como privadas, queremos resaltar el papel fundamental que ha adquirido la gestión docu-mental dentro del sistema de indicadores de la Asociación Española de Acreditación de la

Transparencia (ACREDITRA)56_.

El Sistema de Indicadores de esta Asociación (SIESTRA57_{), está formado por 149}

indica-dores distribuidos en tres grandes áreas de información: A. Publicidad Activa

B. Derecho de Acceso a la Información Pública C. Organización transparente

El indicador C.02.09, denominado: “Gestión documental y de archivos para la transparen-cia”, está situado dentro del grupo C: “Organización transparente”, subgrupo C.02: “Orga-nización para la transparencia y el buen gobierno”. A continuación, vamos a ver en detalle las características de este indicador basándonos en su aplicabilidad y nivel de exigencia:

1. Es aplicable a:

• Instituciones públicas.

55_{Con esta disposición, se resalta la importancia de la gestión de documentos en la legislación de archivos en Cataluña. En la actualidad,}

no existe en las Comunidades Autónomas españolas una Ley reguladora de los archivos y del patrimonio documental que en su título manifieste una mención expresa a la gestión de documentos.

56_{ACREDITRA es una organización sin ánimo de lucro, constituida en diciembre de 2013, cuya finalidad primordial es promover la}

transparencia, el gobierno abierto y el buen gobierno para mejorar la gestión de las organizaciones públicas y privadas, la calidad demo-crática, la rendición de cuentas y la evaluación de la transparencia. El Sistema Español de Acreditación de la Transparencia contempla para las entidades que deseen obtener una certificación en transparencia los procesos de consultoría, auditoría y certificación

57_{SISTEMA DE INDICADORES DE ACREDITRA. Indicadores 2016. [en línea] [Consulta: 29 de agosto 2016].}

Disponible en: https://drive.google.com/file/d/0BzZV66dM4HCTcFotc1k2U041Vlk/view

(25)

21

• Otro tipo de entidades públicas y entidades sujetas a derecho público. • Entidades privadas sin ánimo de lucro.

• Entidades privadas de mercado 2. Distingue tres niveles de exigencia:

• Nivel 1:

• Existencia de personas responsables de gestionar y archivar la documen-tación de la entidad.

• En el proceso de acreditación deberá incorporarse prueba de la existencia clara de responsabilidades. (Esta documentación no será publicable). • Nivel 2:

• La existencia de una política y sistemática adecuada de gestión de docu-mentos y de archivos.

• Igual que en el nivel 1, En el proceso de acreditación deberá incorporarse prueba de la existencia clara de responsabilidades. (Esta documentación no será publicable).

• Nivel 3 :

• La publicación de la entidad de la denominación del sistema de archivos, así como una explicación de su funcionamiento.

La importancia de este indicador en el conjunto del Sistema Español para la Transparen-cia de ACREDITRA, radica en que las entidades que deseen acreditarse en este ámbito van a tener que acometer un cambio en la forma de documentar sus organizaciones. En este contexto, los profesionales de archivo consideramos que se ha producido un salto importante en la consideración de una buena gestión documental como indicador para la evaluación de la transparencia, que se manifestará, principalmente, cuando las organiza-ciones que quieran obtener su certificación tomen conciencia de que la implantación de un sistema de gestión de documentos es un compromiso serio y verificable, al objeto de contribuir al desarrollo de la transparencia.

7. CONCLUSIONES

Esta comunicación pretende incentivar la reflexión sobre algunos aspectos en el desarrollo de la gestión documental como medida de transparencia en las organizaciones. Para este fin, se expone, a modo de conclusión, las siguientes consideraciones:

• Que para acceder a la información contenida en los documentos de archivo en el mar-co del gobierno abierto es necesario participar y mar-colaborar en las decisiones documen-tadas de los ejecutivos que apoyan y sustentan el trabajo del sector público, proporcio-nando una información fiable y útil a los ciudadanos.

• Que, dado el abandono de la gestión documental en los dictados de la ley estatal de transparencia y su escaso impacto en la regulación del derecho de acceso, sería

nece-GES

TIÓN D

O

CU

M

ENT

AL Y D

E AR

CHIV

OS C

O

M

O M

EDID

AD

E TRANSP

ARENCIA

(26)

22

saria la elaboración de una ley general de archivos, en términos de transversalidad e interdependencia con la Ley 19/2013.

• Que en el desarrollo de las leyes de transparencia a nivel estatal y autonómico debe quedar reflejada la gestión documental, en garantía de la observancia de los procesos de gestión de documentos en cuanto a la creación, recepción, mantenimiento, uso, conservación, eliminación o transferencia.

• Que una gestión documental como medida de transparencia debe estar en los dic-tados de las leyes de transparencia a nivel estatal y autonómico, en coordinación y vinculación con sus sistemas de archivo, de forma que los sistemas de gestión de do-cumentos en las instituciones controlen de forma integral toda la documentación en cualquier formato en poder de las administraciones públicas.

• Que la introducción del indicador: “Gestión documental y de archivos para la trans-parencia”, supone un cambio para perfeccionar los criterios y sistemas de evaluación en transparencia, tomando conciencia de que una buena gestión de documentos y de archivos es un compromiso serio y verificable.

La gestión documental y de archivos como disciplina no puede ser desplazada del centro del discurso sobre la transparencia. Los archiveros y gestores de documentos, conscientes de la importancia de nuestro papel en el marco del desarrollo del gobierno abierto, docu-mentaremos este nuevo paradigma para que los ciudadanos puedan participar de forma activa e informada en los procesos de elaboración de las políticas públicas, ejercitando eficazmente y con garantías su derecho de acceso a la información.

8. BIBLIOGRAFÍA

• Cerrillo, A., Casadesús, A., (2016). ”La transparencia por diseño: el impacto de la ges-tión documental en la transparencia pública”. Ponencia presentada en el VII Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas. (GIGAPP), Madrid, 3-5 junio 2016.

• Cerrillo i Martínez, A., Ponce Solé, J. (Eds.). (2015). Transparència, accés a la infor-mació i bon govern a Catalunya. Comentaris de la Llei 19/2014, de 9 de desembre. Barcelona: Editorial UOC-Escola d’Administració Pública de Catalunya.

• Giménez-Chornet, V. (2012). “Acceso de los ciudadanos a los documentos como transparencia de la gestión pública”. El profesional de la información, Vol. 21, nº 5, pp. 504-508.

• Hérnandez Vicente, S.; Desantes Fernández, B.; Franco Espino, B., y Pérez Alcázar, R. (2016). “La Subdirección General de los Archivos Estatales y los nuevos retos de la gestión documental ”. Tábula, nº 19, pp. 233-265.

• Fernández Cuesta, F. (2012). “Al servicio de la transparencia. El papel de los archiveros y la gestión documental en el acceso a la información pública”. Métodos de informa-ción (MEI), II Época, Vol. 3, nº 5, pp. 153-166.

(27)

23

• Fernández Cuesta, F. (2016). “Documentando gobierno abiertos, gobernando archi-vos abiertos: carencias del gobierno español”. Tábula, nº 19, pp. 53-64.

• Fernández-Ramos, S. (2008), “Diez anotaciones para una ley española de acceso a la información pública”, ponencia presentada en Seminario Internacional Complutense, Madrid, 27 -28 junio 2007. Actas publicadas en Sánchez-de-Diego, M. (Coord.), El derecho de acceso a la información pública , CERSA, Madrid, pp. 122-135.

Disponible en: http://eprints.ucm.es/8946/1/MANUEL_SANCHEZ_DER_ACCE-SO_V14_2.pdf

• Fernández-Ramos, S. (2015). “Leyes de transparencia y leyes de archivos: dos sistemas interdependientes”. Ponencia presentada en las I Jornadas “Olga Gallego” de Archivos. A Coruña, 2-3, octubre de 2015. Actas publicadas en Fundación Olga Gallego, pp. 27-62.

Disponible en: http://fundacionolgagallego.gal/upload/recursos/cat_2/44/transparen-cia_1_olgagallego_def.pdf

• Matas i Balaguer, J. (2015). “Notes sobre les lleis de transparencia”. Lligall, revista ca-talana d’arxivistica, nº 38.

• Ocaña-Lacal, D. de (2012), “«Ser o no ser»: el archivero entre el derecho de acceso y la protección de la información”, Tábula , nº 15, pp. 149-184.

• Romero Gallardo, A. (2015). “La reciente adaptación de la Ley Catalana de Archivos y Documentos al nuevo contexto legal sobre transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno”. Ponencia presentada en las I Jornadas “Olga Gallego” de Ar-chivos. A Coruña, 2-3, octubre de 2015. Actas publicadas en Fundación Olga Gallego, pp. 156-171.