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RESUMEN
Este artículo explora los programas habitacionales Fondo Solidario de Elección de Vivienda, Sistema Integrado de Subsidio Habitacional y de Integración Social y Territorial, para entender sus efectos en la equidad en vivienda, entorno urbano y diseño arquitec-tónico. Esta preocupación nace de las inconsistencias entre el éxito cuantitativo del modelo subsidiario de vivienda, el creciente número de asentamien-tos informales y los alasentamien-tos niveles de desigualdad en Chile. Para lograr dicho objetivo, se realiza una revisión histórica de los impactos de las políticas subsidiarias y, a partir de ello, se establece un marco teórico integral que contempla los Principios para la Equidad en la Vivienda que deben considerarse al diseñar conjuntos habitacionales de vivienda social:
localización, estándares mínimos, flexibilidad y par -ticipación comunitaria. Se elige como metodología un análisis espacial y de contenido de documentos normativos, argumentando que contienen cataliza-dores de desigualdad. Estos programas actualizan los anteriores, uniendo diferentes subsidios que, focalizados, resultan proporcionales a los niveles socioeconómicos del postulante. Sus efectos tanto en diseño como armonía del conjunto son notorios frente a la ausencia de diseño arquitectónico y
pla-nificación urbana que equilibre estas diferencias.
ABSTRACT
This article explores the housing programmes in Chile, to understand their effect on housing equity, the built environment and housing designs. This concern arises from the inconsistency between the quantitatively successful model of voucher-based housing policies, the increasing number of slums and the high inequa-lity levels. An overview of the history and impacts of subsidised housing policies on the city was done in order to comprehensively create the framework; Housing Equity Principles that should be considered when design social housing development: Location, Minimum Standards, Flexibility, and Participation and Community Enablement. A Policy and Spatial Analysis has been chosen as the methodology to explore the normative documents arguing that they contain inequality catalysts. These new programmes are an adaptation of previous ones and are in fact a cluster of different types of subsidies where the outcomes still correlate to the applicant´s poverty level. There-fore, their effects on the design and harmony of the project are notorious in the absence of architectural design that counterbalances these disparities.
The-se findings highlight how targeting social housing policies in Chile reflects on the production of city.
DESIGUALDAD PROGRAMADA: EL IMPACTO DE LOS PROGRAMAS DE
VIVIENDA SOCIAL EN BASE A SUBSIDIO EN CHILE
SCHEDULED INEQUALITY: THE IMPACT OF HOUSING POLICY THROUGH VOUCHERS IN CHILE
Victoria Paz López Quinteros1
2 (Chile) Architect from Universidad Técnica Federico Santa María and Master of Science in Sustainable Urbanism at University College London. Independent researcher. Corresponding email: [email protected]
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ARTÍCULO
Estos hallazgos destacan como focalización de las políticas habitacionales en Chile y trascienden en la producción de ciudad.
PALABRAS CLAVES: desigualdad, integración, equi-dad en la vivienda, política habitacional subsidiada, planificación urbana
Recibido: 11/11/2019
Aceptado: 10/12/2019
KEY WORDS: inequality, integration, housing equity, subsidised housing policies, urban planning
Received: 11/11/2019 Accepted: 10/12/2019
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ARTÍCULO
INTRODUCCIÓN
La desigualdad ha sido la gran demanda ciudadana del despertar social chileno de octubre de 2019. Esta ha sido parte de la historia del país y es uno de los principales desafíos al que nos enfrenta el futuro. Un estudio reciente de la Organización para la
Coopera-ción y el Desarrollo Económicos (OCDE) afirmó que,
con las condiciones actuales del país, una familia del primer decil de ingresos necesita seis generaciones o alrededor de 180 años para superar la línea de pobreza y avanzar a un rango de salario de clase media (The Clinic, 2018). Además, “en el contexto internacional, Chile es lejos el más desigual de la OCDE con una concentración del 1% en torno al 25% de la riqueza” y posee una baja movilidad social (La Tercera, 2019).
Estas disparidades sociales son especialmente evidentes en aspectos de vivienda (Martin, Moore & Schindler, 2015). En una sociedad capitalista este puede ser el activo individual más grande para la mayoría la población (Aalbers & Christophers, 2014).
Al 2017, el déficit habitacional afectaba a más de dos
millones de personas, necesitándose alrededor de 425.000 viviendas para terminar con el allegamiento y, aproximadamente, 315.000 para reemplazar unida-des deterioradas (Cámara Chilena de la Construcción [CCHC], 2019). Además, se debe mencionar que el 72% de las familias afectadas pertenecen al segundo decil de ingresos, hecho que recalca la urgencia de provisión de viviendas sociales.
La vivienda ha sido reconocida como un derecho social y se ha descrito como un derecho compuesto (Espejo, 2010), debido a que los problemas habita-cionales pueden poner en peligro las posibilidades de obtener o mantener un trabajo, afectar la salud física o mental de los individuos e incluso perjudicar el acceso a los servicios básicos, disminuyendo así la calidad de vida de las personas. El valor de los dere-chos sociales reside en otorgar “importancia a nivel de los individuos y prohibir cualquier compensación entre individuos y grupos en los que los intereses de
algunos se sacrifiquen en beneficio de otros” (King,
2003, p. 662). Por tanto, estos deben ser garantizados por la legislación (Espejo, 2010).
En Chile, el impacto de las políticas de vivienda en la segregación urbana y en el mercado de suelo plantea-ron la disyuntiva tamaño versus localización (Saba-tini, Wormald & Rasse, 2013). Este condicionamiento presupuestario “radica en proveer a la ciudadanía de viviendas más pequeñas, pero más cercanas al centro, o bien de viviendas más amplias pero periféricas” (Mora, Sabatini, Fulgueiras & Innocenti, 2014, p. 11). Dicho dilema surgió en la década de los setenta con la reforma a la vivienda, la cual liberó el mercado de suelo e implementó el subsidio habitacional, convirtiendo al sector privado en el actor principal en la provisión de viviendas sociales y al Estado en ente regulador (Mora et al., 2014).
Esta reforma procuraba erradicar los asentamientos informales de los centros de las ciudades, lo que cuantitativamente, fue considerado un éxito. Sin em-bargo, al proporcionar un alto stock de viviendas de bajo costo en la periferia, originó nuevos problemas habitacionales, tales como la segregación, la frag-mentación, la inseguridad, el hacinamiento y otros problemas sociales urbanos (Rodríguez & Sugranyes, 2006). Actualmente, y a pesar de estos y posteriores esfuerzos, el número de asentamientos informales es similar al que existía en 1985 (EMOL, 2018), dato que recalca las fallas del sistema.
Como respuesta al conflicto de ‘achicar o alejar’, en
2011 los arquitectos de ELEMENTAL desarrollaron una solución de vivienda incremental o progresiva que planteaba la entrega de la mitad de una casa con mejores estándares, en lugar de una completa más
pequeña y deficiente (Aravena & Iacobelli, 2012). Esta
propuesta fue ampliamente criticada por permitir: “el campo ciego (Lefebvre, 1972) del capitalismo, donde el arquitecto es forzado a renunciar a sus éticas para adaptarse a una aparente escasez de recursos” (Ver-gara & Boano, 2016, p. 37). Actualmente, dicha idea carece de activismo, ya que reproduce las estéticas de la pobreza y acepta la precariedad de las políticas de vivienda.
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Wormald & Rasse, 2013) ha conllevado al deterioro de relaciones y al debilitamiento del capital social y de la calidad de vida. Asimismo, esto ha generado limitadas oportunidades para las personas y sus hogares. En este sentido, la realización colectiva del sueño de la casa propia se desvanece en los primeros años (Rodríguez & Sugranyes, 2006). Esto se evidencia en el deterioro de los espacios públicos y la falta del sentido de pertenencia (Ducci, 2009). Más aún, la estigmatización socioespacial se puede multiplicar internamente en los barrios, favoreciendo divisiones
internas, discriminación y desconfianza (Ducci, 2009),
situaciones que pueden derivar en la reducción de la organización comunitaria y su potencial de desarrollo.
El subsidio habitacional se ha mantenido y perfec-cionado (Ducci, 1997). Este se mueve a través de ló-gicas neoliberales de oferta y demanda, y posee una intervención estatal minimalista (Hidalgo, Paulsen & Santana, 2016). Los efectos físicos, sociales y econó-micos de los programas habitacionales basados en subsidios han sido ampliamente estudiados y, a partir de estas investigaciones, se han revelado niveles de
segregación urbana, deficiencias constructivas de
las viviendas y consecuencias sociales que conllevan estos problemas de diseño. Además, han expuesto la clara tendencia de las políticas a favorecer el mer-cado inmobiliario, nublando la misión principal de una política social que es apoyar a los sectores con mayores necesidades.
Los recientes esfuerzos del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) en la incorporación de progra-mas de integración social y territorial, han vuelto a poner la mirada en la política habitacional. Al Fondo Solidario de Elección de Vivienda (DS Nº49) -programa libre de deuda para los sectores más pobres- y al actual Sistema Integrado de Subsidio Habitacional (DS Nº01), se suma, el Programa de Integración Social y Territorial (DS Nº19). Este: “invita al desarrollo de conjuntos habitacionales para familias de sectores medios y vulnerables, ubicados en zonas que estén equipadas con servicios y cuenten con buena conec-tividad al transporte público” (MINVU, 2019b).
Pese a estos esfuerzos, aún persiste el estigma sobre las viviendas sociales en nuestro país. Ejemplo de ello,
fue el proyecto de integración social ubicado en la Rotonda Atenas, comuna de Las Condes, que si bien fue catalogado como “histórico y un ejemplo que se puede replicar en todo el país” (La Tercera, 2018) según académicos en la materia, fue mediáticamente controversial debido a las manifestaciones de los vecinos, quienes rechazaron la llegada de VIVIENDAS SOCIALES al sector (El Desconcierto, 2018). Este hecho expuso los niveles de desigualdad territorial y el actual imaginario de la segregación socioeconómica urbana.
A partir de los antecedentes señalados, esta investi-gación tiene como objetivo exponer los efectos de los nuevos programas de integración basados en subsidios o vouchers en la equidad en la vivienda en Chile. Dicho propósito, se llevará a cabo a través de un análisis de contenidos de la normativa
regulato-ria que permita identificar sus efectos en la forma
urbana, argumentando que sus resultados impactan y reproducen desigualdades.
MARCO TEÓRICO: PRINCIPIOS DE
DISEÑO PARA LA EQUIDAD EN LA
VIVIENDA
Según Freeman (2003), las Políticas Habitacionales Focalizadas (PHF) “han sido criticadas con frecuen-cia por contribuir a la concentración de la pobreza, característica de muchos barrios urbanos” (p. 103), teniendo efectos directos e indirectos en las comu-nidades. Los efectos directos se presentan como obvios y reveladores de la metodología focalizadora. En otras palabras, los “servicios focalizados sólo para pobres serán siempre peores que aquellos diseñados para todos” (Horton & Gregory 2009, citado en Cociña, 2017, p. 73). En el caso de la vivienda, consisten en impactos como hacinamiento, segregación, espacios
públicos deficientes, entre otros. Por otro lado, los
efectos indirectos se relacionan con los estereotipos creados sobre las PHF y sus alrededores (Freeman, 2003). Estos, debido al origen selectivo de las políticas, al aislar al pobre, producen una alta estigmatización
del territorio. Entendiendo que “edificios encarnan
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del derecho a la vivienda y su implicación en la justicia social, es que se proponen los siguientes Principios
de Diseño para la Equidad, para analizar las PHF y
evaluar los resultados de los programas:
LOCALIZACIÓN
La ubicación y la relación espacial dentro de la ciudad se han vuelto cruciales para los grupos vulnerables debido a la creciente inestabilidad económica y la incertidumbre social de nuestros tiempos (Brain, Prieto & Sabatini, 2010). De la premiada y al mismo tiempo criticada propuesta de ELEMENTAL (Aravena
& Iacobelli, 2012) se rescata la idea de barrios lo sufi -cientemente densos como para poder pagar terrenos bien ubicados. Tal como dicen Aalbers & Christophers (2014): “la localización de la vivienda afecta no sólo su valor de uso sino también su rentabilidad” (p. 380). En este sentido, ser propietario puede transformar una vivienda en la posibilidad de solicitar un
prés-tamo bancario con el fin de emprender o acceder la
movilidad social (Aravena & Iacobelli, 2012).
Con respecto a los estudios sobre los fenómenos de desigualdad y clasismo, Sabatini y Trebilcock (2014) concluyen que el mercado de suelo tiene el potencial de producir y reducir la segregación socioespacial. Por lo tanto, en general, los diseñadores no sólo deben enfocarse en estrategias para resolver las restricciones presupuestarias de los subsidios, sino también enfrentar los mecanismos del mercado de suelo. Por lo tanto, una vivienda bien ubicada en un barrio integrado, diverso y accesible, que, en conse-cuencia, aumente progresivamente su valor, puede ser un medio para superar la inequidad y la pobreza.
ESTÁNDARES MÍNIMOS
Los estándares mínimos han sido reprochados por
su doble alcance. Si bien pueden conducir a niveles de vida más equitativos, son criticados por conver-tirse en instrumentos de elección (Martin, Moore &
Schindler, 2015) y por reproducir soluciones ‘acepta
-bles’ (Imrie, 2004). Sin embargo, en el contexto de PHF
regidas por las fuerzas de oferta y demanda (Hidalgo, Paulsen & Santana, 2016), estos estándares protegen a: “aquellos con poco o ningún poder de sobrevivir al libre mercado” (Martin, Moore & Schindler, 2015, p. 68) y, en consecuencia, reducen la desigualdad de la
vivienda. Los estándares mínimos para los conjuntos habitacionales social se deben establecer en diver-sas escalas, desde los espacios internos mínimos de
la vivienda hasta pautas de diseño y planificación
urbana de calidad.
FLEXIBILIDAD
El concepto de flexibilidad va de la mano con los estándares mínimos e implica la adaptación. Para el
arquitecto John Habraken, “flexibilidad es una cualidad
con la cual se mide la capacidad de un entorno físico
en ser fácilmente modificado que puede someterse a una serie de transformaciones progresivas con el fin
de asegurar un ajuste en el tiempo” (Hamdi, 1995, p. 61). En contraste, John Turner sugiere que la calidad
de la flexibilidad puede medir “las oportunidades
disponibles para que las personas autogestionen programas localmente” (Hamdi, 1995, p.61).
Las condiciones físicas y los procesos de gestión involucrados en diseño, construcción o manteni-miento de la vivienda, requieren de la habilidad de cambio y adaptación pensando en diferentes tipos de personas, territorios e, incluso, el paso del tiempo.
Por consiguiente, la flexibilidad debe contemplar
viviendas progresivas, ampliaciones proyectadas y múltiples tipologías.
Con respecto al financiamiento, los programas deben
incluir consideraciones especiales y excepciones coherentes con los habitantes. Este enfoque rechaza respuestas a la medida de regulaciones y, en cambio, propone interpretar políticas, programas y estándares para lograr una variedad de resultados que puedan ajustarse al contexto.
PARTICIPACIÓN Y HABILITACIÓN
CO-MUNITARIA
Este principio “reconoce el diseño como el sujeto en vez del objeto de participación comunitaria, no
es resultado del proceso, sino el significado de este”
(Hamdi, 1995, p.100). Asimismo, la participación se
entiende como “un proceso que mejorará la eficiencia de la práctica del diseño, afirmará el diseño como
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2 Anteriormente dicho instrumento era la Ficha de Comités de Asistencia Social (Ficha CAS), luego pasó a ser la Ficha de Protec-ción Social (FPS) y actualmente se utiliza el Registro Social de Hogares (RSH).
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Por su parte, la habilitación comunitaria puede ser el resultado de un diseño participativo que, mientras produce un resultado concreto, puede crear “recur-sos sociales, culturales y simbólicos” (Frediani & Boano, 2012, p. 19). Al respecto, es importante que la participación vaya más allá de las etapas iniciales de diagnóstico e información. Esta debe crear el espacio para que los vecinos y vecinas se conozcan entre ellos y puedan romper conceptos de desigualdad, mientras alientan a la comunidad a ser parte de los procesos de diseño, ejecución e inspección.
MÉTODOS
La primera etapa del estudio consistió en un análisis de contenidos cualitativo (Drisko & Maschi, 2015) de los decretos de ley de cada PHF: DS Nº49, DS Nº01 y DS
Nº19. Se utilizó un sistema de codificación deductivo para identificar los cuatro Principios para la Equidad
descritos anteriormente. Se optó por examinar los decretos de ley debido a su contenido normativo y regulatorio. Organizados en capítulos y artículos, estos contienen los objetivos, requerimientos y
sis-tema de selección de los beneficiarios, además de la
regulación en procesos administrativos, ejecución,
financiamiento, estándares técnicos y criterios de
selección de los conjuntos habitacionales. Con estos antecedentes fue posible comparar la visión de los programas de subsidio habitacional y contrastarlos con las limitaciones inducidas por la normativa.
Con el fin de ilustrar los hallazgos en los textos, en
una segunda etapa se analizó la implementación y resultados de los tres programas entre 2001 y 2018, periodo que incluye los programas previos, base de la política actual. Este paso permitió seleccionar pro-yectos sobresalientes, los cuales fueron sometidos a una comparación de su morfología urbana y su arquitectura. El análisis morfológico se llevó a cabo en tres escalas: vivienda, lote y conjunto, incluyendo sus niveles de accesibilidad a la ciudad.
LOS PROGRAMAS
A) FONDO SOLIDARIO DE ELECCIÓN
DE VIVIENDA (DS Nº49)
El DS Nº49 es introducido en 2011, en reemplazo del Fondo Solidario de Vivienda (DS Nº174), sustituyendo
específicamente el Título I. Está dirigido a sectores
vulnerables y emergentes -40% más vulnerable de la población nacional según el instrumento de carac-terización socioeconómica2- y subsidia la vivienda completamente. Es decir, permite adquirir una vivienda (casa o apartamento), nueva o usada, de hasta 1.050 Unidades de Fomento (UF), sin deuda o crédito bancario. El DS Nº49 mejora la metodología de focalización previa, considerando no sólo el Registro Social de Hogares (RSH), sino también información relevante sobre la vivienda que habita actualmente el postulante (MINVU, 2011a). Su modo de postulación colectiva permite la integración de hasta un 30% de
viviendas para el 90% más vulnerable, con un déficit
de vivienda excepcional.
Los casos ilustrativos elegidos para este programa son el proyecto Villa General Bernales, ubicado en Puente Alto, el cual logró erradicar el campamento Peñoncito (Godoy, 2019) y el Condominio Los Casta-ños en la comuna de Pudahuel (Resolución Exenta 000753, 2013).
B) SISTEMA INTEGRADO DE SUBSIDIO
DE VIVIENDA (DS Nº01)
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3 Promulgado como Subsidio Habitacional Extraordinario para Proyectos de Integración Social
4 Se define como familia vulnerable o emergente al 50% más
vulne-rable de la población que ya recibió un subsidio y no lo ha utilizado. 5 Las familias de clase media son aquellas comprendidas hasta el 90% más vulnerable.
Este programa reemplaza al Título II del DS N°174 de 2005 y al Título I del Sistema de Subsidio Habitacional (DS N°40) de 2004. Al respecto: “no es en estricto rigor un programa habitacional totalmente nuevo sino más bien una adecuación y fusión de otros programas habitacionales existentes a la fecha de su dictación” (MINVU, 2014, p. 14).
Los casos ilustrativos para el DS Nº01 son dos Pro-yectos de Integración Social (PIS) altamente estu-diados. El conjunto San Alberto de Casas Viejas en Puente Alto, Región Metropolitana (Sabatini, Mora, Polanco & Brain, 2013; Centro UC Políticas Públicas, 2016) y el proyecto Villas Las Araucarias, ubicado en La Serena, IV Región (Siclari, 2009; Maturana & Horne, 2016). Ambos incluyen viviendas del Fondo Solidario de Vivienda DS Nº174 para sectores vulnerables y emergentes (actualmente DS Nº49 y DS Nº01 Título I, respectivamente) y del DS Nº40 para sectores medios (actualmente DS Nº01).
C) PROGRAMA DE INTEGRACIÓN
SO-CIAL Y TERRITORIAL (DS Nº19)
Dado a conocer en 2016 como una versión mejorada del Programa de Reactivación Económica e Integra-ción Social3 (DS Nº116), busca integrar familias vul-nerables4 y de sectores medios dentro de un mismo conjunto habitacional. Las primeras son subsidiadas en su totalidad, mientras que las segundas con una fracción del valor de la vivienda y el resto deben
financiarlo por sus propios medios5, con ahorros o crédito hipotecario (MINVU, 2016).
Debido a lo reciente del programa, los casos elegidos son parte del DS Nº116 que fue provisorio y en el cual se basa el DS Nº19. Los proyectos son el conjunto Entre Ríos, ubicado en Yungay, XVI Región (Arauco, 2017) y el conjunto Los Pinares II, situado en la comu-na de Rancagua, VI Región (El Rancahuaso, 2016). La Tabla 1 da cuenta de un resumen de los programas habitacionales mencionados. Ver tabla 1 (Anexo Nº1).
Cada tipo de subsidio se focaliza por rangos socioe-conómicos y puede ser obtenido una única vez. Por ende, cualquier persona que ya sea dueño de una pro-piedad o que haya recibido previamente un subsidio
no cumple con los requisitos, a menos que su vivienda haya sido dañada por un desastre natural (MINVU 2011a, 2011b y 2016). Se debe mencionar, además, que los proyectos deben ser desarrollados por una Entidad Patrocinante (EP), la cual se hará cargo de cada una de sus etapas, desde su postulación hasta la entrega de las viviendas.
LOS CASOS
La Imagen 1 da cuenta de un resumen de los casos ilustrativos seleccionados para este estudio. Ver imagen 1 (Anexo Nº2).
Esta investigación presenta una alternativa menos explorada al indagar las viviendas sociales en Chile. Otros estudios han examinado los niveles de segre-gación urbana, las malas condiciones constructivas de las viviendas o las consecuencias sociales que conllevan estos problemas de diseño. Aquí se usan estos antecedentes para construir un lente con el cual analizar las herramientas normativas, argumentando que estas contienen catalizadores de desigualdad y, con ello, comprender sus efectos en el entorno construido.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
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embargo, cuando estas normas se contrastan con el análisis morfológico, no se ven transferidas en los resultados. Por ejemplo, el Condominio Los Castaños y la Villa General Bernales, ambos proyectos DS Nº49, pese a que cumplen con los requerimientos de loca-lización para acceder a un subsidio complementario (DS Nº49, Artículo 35), están a 11,1 y 16,2 kilómetros –respectivamente- del centro de Santiago, es decir, a 90 minutos en transporte público. De igual modo, a pesar de que estos requisitos son obligatorios en el programa DS Nº19 (Artículo 10), el conjunto Los Pinares II está ubicado directamente en el límite de la periferia y adyacente a tierras agrícolas.
Imagen 2
Subsidio Complementario a la Localización
Fuente: Elaboración propia.
Los distanciamientos máximos a servicios básicos establecidos por la normativa no tienen un impacto que garantice una buena ubicación o la integración social y territorial en nuevos proyectos. Las tres pri-meras condiciones de ubicación no están sustentadas por la evidencia. No se han construido conjuntos habitacionales sociales en comunas con menos de 5.000 habitantes desde 1950. El 99,9% del área
urba-na está cubierta por uurba-na compañía sanitaria y las probabilidades de encontrar terrenos disponibles accesibles desde una calle de menos de 11 metros son muy bajas (Correa, 2014).
Además, las condiciones de distanciamiento a servi-cios básicos estipuladas no implican su capacidad para cubrir aquella necesidad. Por ejemplo, un esta-blecimiento educacional cercano no requiere tener matrículas vacantes disponibles. La precariedad del subsidio base del DS Nº49 demanda el uso del Subsidio Complementario de Localización, a pesar de que todos los terrenos disponibles en Santiago cumplen con todos los requisitos.
Por otro lado, el Servicio de Vivienda y urbanismo (SERVIU) facilita terrenos para nuevos proyectos (DS Nº49, Artículo 13; DS Nº01, Artículo 1; DS Nº19, Artícu-lo 1), vendiéndoArtícu-los por su vaArtícu-lor comercial. Al igual que en la mayoría de los proyectos inmobiliarios, el precio del terreno se incluye en el presupuesto ge-neral. Este fue el caso del Condominio Los Castaños (Resolución Exenta 000753, 2013), en el que, con parte del subsidio entregado, se compró el terreno. Dicha compra representó un gasto del 20% del presupuesto. Es decir, el subsidio se redujo de 717,92 UF a 574.34 UF por persona. Por lo tanto, esta facilitación de te-rrenos quedó en el simple gesto de no obtener una ganancia con la venta.
Otro requisito particular del DS Nº49 es exigir un cerco perimetral alrededor de cada nuevo conjunto (Artículo
42). Estos condominios cerrados amplifican el aspecto
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Imagen 3
Uso Mixto dentro de Conjuntos Habitacionales
Fuente: Elaboración propia.
Con respecto a diversidad, la Tabla 1 muestra cómo los programas de integración buscan agrupar di-ferentes tipos de subsidios en un mismo proyecto (efectos comentados más adelante). Para el DS Nº19, la integración es obligatoria y punto central del pro-grama, lo que garantiza la proximidad de familias de diferentes sectores socioeconómicos. A pesar de que este es un gran paso para superar la segregación urbana, el Centro UC Políticas Públicas (2016) reveló
que algunas EP han seleccionado los beneficiarios
de sectores vulnerables utilizando criterios adicio-nales fuera de la normativa, como tener un trabajo permanente o no tener antecedentes penales.
En síntesis, los requisitos de localización considerados por los PHF estudiados, actualmente, no aseguran una integración con la ciudad ni un acceso real a servicios básicos y bienes públicos urbanos. Además, algunas normativas refuerzan la centralización de los servicios y la privatización de los espacios públicos. Por otro lado, se observa un avance en materia de diversidad de grupos socioeconómicos en un mismo conjunto gracias a la modalidad integrativa incorporada en los tres programas.
ESTÁNDARES MÍNIMOS DE CALIDAD
Se debe mencionar que sólo las viviendas destinadas a familias vulnerables están reguladas por tablas de espacios mínimos e itemizados técnicos. Teniendo en cuenta sus precios y subsidios más bajos, se requiere una mayor regularización para garantizar un nivel de calidad mínimo. Sin embargo, el número de requisitos técnicos entre DS Nº49 (Artículo 44), DS Nº01 ( Artículo 43) y DS Nº19 (Artículo 10) son consi-derablemente dispares.El itemizado técnico del DS Nº49 describe 47 ítems, tales como topografía, materialidad, requisitos estructurales, instalaciones sanitarias, de gas y electricidad, entre otros. En contraste, el itemizado técnico de DS Nº01 posee un sólo ítem que establece que los proyectos deben cumplir con la Ley General
de Planificación Urbana y Construcción (OGUC). No obstante, todos los edificios nuevos, sociales o no,
deben cumplir esta ley para obtener el Permiso de
Edificación, haciendo este requisito irrelevante.
A diferencia del DS Nº01 y DS Nº19, los proyectos del DS Nº49 no son sólo responsabilidad de la EP, sino también del Estado, aumentando su supervisión y normativa. Estas grandes diferencias pueden afectar la motivación de privados para trabajar con el DS Nº49, lo que deja nuevamente a las familias vulnerables en desventaja.
La metodología de focalización en la selección del
beneficiario (DS Nº49, Artículo 24; DS Nº01, Artículo 65;
DS Nº19, Artículo 16) se resalta dentro de la variante estándares mínimos, debido a ciertos choques ob-servados dentro de la normativa. Esta focalización funciona a través de un puntaje relacionado con los
niveles de vulnerabilidad y busca beneficiar a aquellos
que más lo necesitan. Por ejemplo, prioriza y otorga un puntaje extra a familias numerosas y con altos niveles de hacinamiento en sus hogares actuales.
Sin embargo, los requisitos del diseño de la vivienda y el monto del subsidio no cambian. Por lo tanto, una familia con más de 5 miembros obtendrá 280 puntos
extra en el sistema de elección de beneficiarios, los
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vivienda de 50 m² y dos dormitorios. La mención de
ello, se hace con el fin de resaltar la falta de relación que existe entre la selección del beneficiario, los
requerimientos espaciales y el monto del subsidio, aumentando el riesgo de reproducir condiciones de hacinamiento y obstaculizar la erradicación de asentamientos informales.
Además, se deben indicar que DS Nº49 y DS Nº01 no proveen pautas para el diseño de espacios comu-nes, servicios y espacios de circulación. La Imagen 4 muestra que la ubicación de las áreas verdes de la Villa Las Araucarias se halla exclusivamente frente a viviendas de clase media. Caso más extremo es el de San Alberto de Casas Viejas, proyecto DS Nº01,
donde se planificaron áreas verdes al centro de las
vías sin salida y sólo frente a viviendas destinadas a sectores medios. En la práctica, estas calles se cerra-ron usando la Ley N° 20.499 (Ministerio del Interior, 2011), la que regula el cierre de pasajes por motivos de seguridad. Este diseño desafortunado facilitó que las familias vulnerables fueran privadas de estos espacios públicos.
Imagen 4
Cierre de pasajes y privación de espacios comunes
Fuente: Elaboración propia.
El DS Nº19 incorpora un sistema de puntuación para seleccionar los proyectos que pueden marcar la diferencia en comparación con los programas de viviendas sociales anteriores. Dicho sistema busca priorizar proyectos que, por ejemplo, incorporen una distribución equilibrada de áreas verdes y espacios comunes, diversidad en tipologías de vivienda y precios, incorporación de energías renovables, entre otros. Si bien, estos sistemas de puntuación conllevan el riesgo de que los diseños incorporen únicamente los
ítems más económicos con el fin de acumular pun -tuación y ser seleccionados, proporcionan garantías mínimas para familias vulnerables e incentivan a las inmobiliarias y EP.
Los estándares elevan un nivel mínimo de calidad, que ha ido aumentando con cada actualización de los programas. Sin embargo, no se ajustan a las diferen-tes realidades familiares priorizadas por el sistema de focalización. Requieren una mayor coordinación entre áreas, es decir, mayor coherencia entre familia seleccionada y vivienda provista. Más aún, porque
estas son específicas para familias vulnerables, sin
libertad de elección.
ADAPTACIÓN AL CONTEXTO O
FLEXI-BILIDAD
En general, el presupuesto final de los proyectos del
DS Nº49, como se mencionó anteriormente, consiste en el subsidio base, los subsidios complementarios y los ahorros mínimos de cada familia (ver Tabla 1). Por ello, aumentar el presupuesto dependerá de la voluntad de las EP y de las habilidades sociales de la organización comunitaria para buscar donaciones de terceros.
Las contribuciones monetarias del Estado (en este caso, el subsidio) están directamente vinculadas con los diferentes grupos socioeconómicos y se ilustran, claramente, en el DS Nº01 y DS Nº19. El gru-po emergente del DS Nº01 recibe un subsidio mayor (700 UF) al de sectores medios (525 UF). Sin embargo, la política también establece el valor máximo de las viviendas. Por lo tanto, la casa o departamento
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contrario. Por ejemplo, una vivienda DS Nº01 para grupos emergentes (Título I, Sección 1) tendrá un valor máximo de 1.000 UF, mientras que la vivienda de clase media (Título II) considera un tope de 2.400 UF, una diferencia de precio de 140%.
Por ende, establecer precios máximos para cada tipo de subsidio resalta desigualdades de ingresos y riqueza (ver Imagen 5), conduciendo a posibles segregaciones internas. Además, el subsidio de vivienda sin deuda elimina la competencia, factor propio del mercado inmobiliario, lo que produce una
planificación desbalanceada pues las viviendas para
clase media se venden obteniendo una ganancia y las de clase vulnerable son asignadas.
Imagen 5
Focalización reflejada en las viviendas en
proyectos de integración
Fuente: Elaboración propia.
Ejemplos de esta práctica se ilustran claramente en los estudios de caso. Por ejemplo, las dimensiones de las viviendas y los lotes para familias vulnerables del proyecto Villa Las Araucarias conllevan la necesidad de expansión (ver Imagen 6).
Imagen 6
Ampliaciones en Villa Las Araucarias
Fuente: Elaboración propia.
La Imagen 7, muestra el Condominio Los Castaños, el cual propuso una tipología única de 58 m² en 365 departamentos. Estos dos ejemplos muestran cómo la viviendas sociales actualmente carece de adapta-ción entre la diversidad de familias que postulan a subsidios o de diseños progresivos que lo permitan.
Imagen 7
Tipología única en Condominio Los Castaños
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Esta diferenciación se amplifica en DS Nº19, no sólo
por el valor del voucher (similar al DS Nº01), sino
también por el sistema de bonificación y los incen
-tivos financieros que ofrece (DS Nº19, Artículos 4-5).
Este consiste en que familias vulnerables y sectores medios reciban un bono por canjear sus subsidios en proyectos de integración social y territorial. Para sectores vulnerables, este bono completa el costo de la vivienda. En cambio, los sectores de clase media reciben un bono monetario por el sólo hecho de estar dispuestos a vivir con familias vulnerables (ver Tabla 2), bono que además aumentará progresiva y proporcionalmente al porcentaje de familias vulnera-bles dentro del conjunto. Esta práctica presenta una
contradicción total con lo que sugiere la definición
de equidad. Ver Tabla 3 (Anexo Nº3).
Fainstein (2010) propone tres pilares principales: di-versidad, democracia y equidad. Ella sugiere Equidad sobre Igualdad, aclarando que, con respecto a
políti-cas públipolíti-cas, se “refiere a la distribución de ambos, beneficios materiales y no materiales, derivados de
políticas públicas que no favorece a aquellos que ya están mejor en un principio” (Fainstein, 2010, p. 36). Por consiguiente, en el programa DS Nº19, tanto el Bono de Integración como el de Captación favorecen a que, inicialmente, se encuentra en una mejor posición, lo que contradice el objetivo de las políticas sociales.
En la Tabla 3 se observa que, entre el 2001 y el 2012, del total de subsidios otorgados entre el DS Nº174 y el DS Nº40, el 64% estaba destinado a viviendas sin deuda para familias vulnerables. Si bien el foco eran los sectores más necesitados, el bajo monto del subsidio forzó la búsqueda de terrenos baratos y reforzó “la periferización de los pobres” (Hidalgo, Paulsen & Santana, 2016, p. 70).
Tabla 3
Resumen subsidios otorgados y pagados (División de Política Habitacional, 2018)
Fuente: Elaboración propia.
Actualmente, pese a que el 72% del déficit habitacio -nal (ver Tabla 4) corresponde a familias de más bajos ingresos (CCHC, 2019), los programas vigentes -DS Nº49, DS Nº01 y DS Nº19- otorgan en mayor propor-ción subsidios para sectores medios. Desglosando el DS Nº01, hasta el año 2014 tan solo el 16% de los subsidios correspondía a viviendas sin deuda, un 44% para sectores emergentes y un 38% a sectores medios (MINVU, 2014).
Caso similar es la cobertura del DS Nº19, la cual a pesar de tener como requerimiento obligatorio la inclusión de, al menos, un 20% de familias vulnera-bles a los proyectos (MINVU, 2016), la cuenta pública del MINVU (2019a) muestra que, si bien se cumple el requerimiento, de todos los proyectos adjudicados,
Revista
cis
Tabla 4
Desglose déficit habitacional 2017 (CCHC, 2019).
Fuente: Elaboración propia.
Con respecto a las flexibilidades de diseño, los pro -gramas permiten y regulan el diseño de viviendas progresivas (DS Nº49, Artículo 43; DS Nº01 y DS Nº19, Artículo 42), insinuando la necesidad de repensar la viviendas sociales con una visión a largo plazo. Esta situación validaría la propuesta de Aravena y Iacobelli (2012) y reconocería los precarios requisitos mínimos de los programas. Pese a esta consideración, la vivienda progresiva no es una práctica frecuente.
Por su parte, el DS Nº49 permite que EP usen tipo-logías de viviendas ya aprobadas sin necesidad de reevaluación (Artículo 45). Esto, si bien acorta procesos
administrativos, limita la flexibilidad de los diseños
con respecto al contexto (topografía, microclimas y las características de cada comunidad). Aunque esto puede ser una práctica recurrente en constructores masivos, en viviendas sociales refuerza diseños pobres.
El conjunto habitacional Entre Ríos (DS Nº116), ubi-cado en Yungay, es un ejemplo excepcional diseñado por ELEMENTAL. Este proyecto de integración social incluyó un 60% de familias vulnerables, con un dise-ño homogéneo que permite la extensión futura de las viviendas. Además, los espacios públicos, áreas verdes y equipamientos están equilibradamente
planificados.
Este caso muestra cómo el diseño urbano y la arqui-tectura son una herramienta clave para contribuir a la equidad en la vivienda. Lamentablemente, proyectos como este aún son una excepción y no la norma en viviendas sociales en Chile. Las prácticas de
construc-tores de viviendas en masa limitan su flexibilidad,
hecho que –naturalmente- requiere adaptabilidad a la evolución y línea de tiempo de una familia. Los precios máximos de la vivienda establecidos para cada tipo de subsidio, junto con los requisitos y la ausencia de pautas de diseño, están llevando a las viviendas sociales a resultados rígidos que originan desigualdades. Actualmente, los programas de vi-vienda requieren urgentemente pautas de diseño
y planificación urbana, así como incentivos que
motiven a un rango más diverso de EP.
PARTICIPACIÓN COMO INFORMACIÓN
Se observa que los Planes de Habilitación Social exigidos por DS Nº49 (Artículo 50) ofrecen asistencia durante todo el proceso de obtención de la vivienda, es decir, desde la postulación al subsidio hasta la conformación del barrio. Aquí la comunidad está orga-nizada previo al diseño del proyecto, a diferencia del DS Nº01 y DS Nº19, donde la comunidad se conforma posteriormente. Cada persona solicita el subsidio y, una vez obtenido, elige donde canjearlo entre una cartera de proyectos disponibles. Por lo tanto, estos planes (Artículo 62 y Artículo 3, respectivamente) resultan en boletines informativos.cis
ARTÍCULO
Las actividades de participación comunitaria durante las fases de diseño y construcción permiten que los vecinos se conozcan, elijan a sus representantes y se familiaricen con las políticas de vivienda. El DS Nº49 ofrece viviendas sin terminaciones interiores, con ampliaciones proyectadas, así como áreas verdes y espacios públicos básicos, haciendo esencial que la comunidad y sus líderes adquieran habilidades administrativas y sociales para solicitar nuevos subsidios y complementar sus barrios.
Los Planes Sociales del DS Nº01 y DS Nº19 no producen retroalimentación entre EP y futuros residentes para el barrio a construir. A pesar de que la participación como información es importante para la habilitación de una comunidad, puede reforzarse no sólo para incorporar los atributos y necesidades particulares de los futuros residentes, sino también para crear puntos de encuentro que fomenten la integración social, yendo más allá que la mezcla de tipologías de vivienda.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El análisis espacial y de contenidos presentado en esta investigación ha mostrado que los programas de vivienda social DS Nº49, DS Nº01 y DS Nº019 con-tienen restricciones que enfatizan desigualdades e impiden la equidad en la vivienda. Este análisis se desarrolló bajo el lente del marco teórico: localización,estándares mínimos, flexibilidad y habilitación co -munitaria. Estos fueron establecidos como principios de diseño que pueden contribuir a superar inequi-dades en conjuntos de vivienda social. Al examinar la documentación normativa, se observó cómo las metodologías de focalización traspasan la fase de
selección del beneficiario y se revelan en el diseño
de las viviendas, siendo especialmente evidente en conjuntos de integración social y territorial.
En un intento por superar los altos niveles de segre-gación urbana presentes en las ciudades de Chile, el MINVU ha actualizado los principales programas de vivienda social, promoviendo la integración de diferentes grupos socioeconómicos dentro de un
mismo conjunto habitacional. El análisis mostró que
esta iniciativa trae avances significativos en térmi -nos de diversidad. Además, promueve la equidad en el acceso a espacios públicos, cuando éstos están
integralmente planificados.
Sin embargo, la integración territorial y localización de conjuntos con respecto a centro urbanos se mantiene débil y no han mostrado un avance
signi-ficativo, comparado con programas anteriores. Esto
puede ser observado en el conjunto Los Pinares II,
acogido al DS Nº19. Este programa específico para la
integración social y territorial del año 2017, se ubica en un terreno con uso previo agrícola y en el límite de la ciudad.
La investigación concluye que la vivienda social en Chile se aleja deliberadamente de la equidad. Los requerimientos dentro de la política siguen siendo proporcionales al origen socioeconómico de los postulantes y aún se mantienen las grandes dife-rencias establecidas entre los precios máximos de las viviendas de cada segmento. Esto se observa al comparar el diseño de los conjuntos Villas Las Arau-carias y Los Pinares II, donde la focalización y el tipo de subsidio se pueden reconocer a simple vista en las viviendas. Por el contrario, Los conjuntos Entre Ríos y San Alberto de Casas Viejas muestran que, aplicando principios de vivienda progresiva y diseños homogéneos entre subsidios, se puede transformar la imagen del conjunto y esconder la metodología de focalización. El objetivo de esta crítica no es resaltar las diferencias materiales o el establecer que todas las viviendas deben tener las mismas características, tamaños y diseño para todos, sino más bien enfatizar lo que representan, la reproducción de desigualdades.
De la nueva política de integración, se destaca el sistema de puntajes para la evaluación de proyectos DS Nº19. Se estima que este debiese ser incorporado en todos los programas de viviendas. Se observó una mejora en la calidad y acceso más equitativo a espacios públicos, además se fomenta un mejor diseño en las viviendas. Sin embargo, los casos de
estudios destacados reflejan la visión de su EP y no
progra-Revista
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ma aún está al debe. Se observa que el porcentaje mínimo de integración de familias vulnerables se cumple al límite del requerimiento, revelando que
solucionar el déficit habitacional de los sectores
más necesitados no puede quedar en manos del mercado. Además, desde un punto de vista ético, el sistema de bonos propuesto por este programa, repercute profundamente en la equidad. A pesar de que este sistema promueve e incentiva la diversidad de orígenes socioeconómicos en los nuevos barrios,
expresa un conflicto moral al financiar a grupos de
clase media para vivir con los pobres.
Las políticas habitacionales sociales enmarcadas en el libre mercado y con un enfoque neoliberal, chocan con las tendencias naturales del mercado inmobiliario. En ese sentido, la vivienda social en Chile, la cual se mueve con las corrientes de oferta
y demanda, y donde el beneficiario del subsidio
puede canjearlo en el stock de viviendas disponibles, depende principalmente del sector privado. Es por esto que la vivienda, sin deuda, enfocada en los sectores más necesitados, queda marginada de las fuerzas del mercado, no es negocio para el sector privado y, si el Estado no aumenta su prioridad, pone a aquellos que no tienen la posibilidad de elegir en una desventaja aún mayor.
Esta investigación busca resaltar la reproducción de desigualdades que ejerce la actual política ha-bitacional focalizada en Chile y sus consecuencias en nuestras ciudades. Los resultados abren la inte-rrogante: ¿Para quién se construye? El desarrollo de conjuntos habitacionales no sólo implica la provi-sión de viviendas sino también la producción de las redes que componen la ciudad y ahí está la clave para la integración social. Por lo tanto, las políticas habitacionales sociales deben ser pensadas como políticas urbanas, garantizando las oportunidades que la ciudad provee, a todos sus habitantes.
Se recomienda:
• Un aumento considerable del porcentaje mínimo de integración de familias vulnerables en proyectos de integración DS Nº019 y que este sea incorporado de forma obligatoria al DS Nº01.
• Devolver la calidad de públicos a espacios como áreas verdes, circulaciones y calles. Esto implica devolverle la responsabilidad de mantenimiento y acceso a los municipios.
• Una mayor participación de autoridades locales en
el proceso de planificación de los nuevos barrios. Es
necesaria su acción en regular el mercado de suelo local, en los requerimientos urbanos y en la integra-ción social de la comunidad existente con los nuevos o futuros residentes.
• Los múltiples espacios comerciales observados dentro de viviendas privadas muestran la necesidad inminente de incorporar mayor diversidad de usos de suelo dentro de los barrios, especialmente, en aquellos alejados de centros y subcentros urbanos.
• Los planes de integración social, exigidos por el DS Nº01 y DS Nº19, actualmente consisten en un servicio informativo y son sólo aplicados en familias con subsidio, por lo cual se sugiere que estos comiencen
desde el proceso de diseño y planificación, incluyendo
a todos los nuevos residentes, similar al Plan de Habi-litación Social para el DS Nº49. La retroalimentación entre EP, los actuales residentes y los nuevos miem-bros del barrio puede contribuir positivamente a la construcción de comunidades sostenibles. Previo al proceso de diseño, es clave la caracterización de las
familias con subsidio, con el fin de diseñar tipologías
acordes a las necesidades familiares.
• Se recomienda que los equipamientos comunitarios o sedes sociales se construyan previo a las viviendas, proporcionando un punto de encuentro permanente y a lo largo de todo el proceso.
• Debido al reciente stock de conjuntos de integra-ción, en el futuro, es necesario investigar a fondo
sus efectos sociales, así como también identificar
cis
ARTÍCULO
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Revista
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Anexo Nº1:
Tabla 1. Resumen de programas habitacionales DS Nº49, DS Nº01 y DS Nº19 (MINVU 2011a, 2011b y 2016).
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Anexo Nº2:
Imagen 1. Casos ilustrativos.
Fuente: elaboración propia
Anexo Nº19:
Figura 12: Porcentaje de grupos vulnerables
Fuente: elaboración propia
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Anexo Nº3:
Tabla 2. Sistema de Bonos DS Nº19 (MINVU, 2016).
