Direito e políticas públicas: análise do arranjo jurídico institucional do programa bolsa família e o desafio das portas de saída

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(1)UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE PÓS GRADUAÇÃO STRICTO SENSU DE DIREITO POLÍTICO E ECONÔMICO. DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS: ANÁLISE DO ARRANJO JURÍDICO INSTITUCIONAL DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA E O DESAFIO DAS PORTAS DE SAÍDA. Larissa Verena Rocha Batista. São Paulo 2016.

(2) UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE PÓS GRADUAÇÃO STRICTO SENSU DE DIREITO POLÍTICO E ECONÔMICO. DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS: ANÁLISE DO ARRANJO JURÍDICO INSTITUCIONAL DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA E O DESAFIO DAS PORTAS DE SAÍDA. Larissa Verena Rocha Batista TIA: 7135039-1. Dissertação. apresentada. à. Universidade. Presbiteriana Mackenzie como requisito parcial para obtenção do Título de Mestre em Direito Político e Econômico.. Orientador: Professor Doutor Hélcio Ribeiro. São Paulo 2016.

(3) B333d. Batista, Larissa Verena Rocha. Direito e políticas públicas: análise do arranjo jurídico institucional do programa bolsa família e o desafio das portas de saída. / Larissa Verena Rocha Batista. – 2016.. 270 f.; 30 cm. Dissertação (Mestrado em Direito Político e Econômico) – Universidade Presbiteriana Mackenzie, São Paulo, 2016. Orientador: Hélcio Ribeiro Bibliografia: f. 252-270. 1. Arranjo jurídico-institucional. 2. Políticas públicas. 3. Programa bolsa família. 4. Programas complementares. 5. Portas de saída. I. Título. CDDir 341.252.

(4) LARISSA VERENA ROCHA BATISTA. TIA: 7135039-1. DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS: ANÁLISE DO ARRANJO JURÍDICO INSTITUCIONAL DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA E O DESAFIO DAS PORTAS DE SAÍDA. Dissertação. apresentada. à. Universidade. Presbiteriana Mackenzie como requisito parcial para obtenção do Título de Mestre em Direito Político e Econômico.. Aprovada em ___/___/___.. BANCA EXAMINADORA. Professor Doutor Hélcio Ribeiro - Orientador Universidade Presbiteriana Mackenzie. Professor Doutor Arthur Roberto Capella Giannattasio Universidade Presbiteriana Mackenzie. Professora Doutora Camila Villard Duran Universidade de São Paulo.

(5) Dedico esse trabalho ao meu sonho em forma de gente e que traz já no nome a sua real doçura, Mel. Ela que ainda na barriga da minha irmã trouxe-me para São Paulo, para mais perto deste outro sonho, o mestrado. Uma nova história. Novos sonhos..

(6) AGRADECIMENTOS. Ao Senhor que reina sobre minha vida e que sonhou esse sonho antes mesmo do meu nascimento. Deus, obrigada pela vida de todos aqueles que, de maneira especial, colocastes em meu caminho, tornando-o florido e acolhedor. Somente a Deus, toda Honra e toda Glória. Para as flores do meu caminho, um agradecimento especial... Ao meu porto seguro de todo os dias, minha irmã Lidi, meu cunhado Roberto e nosso sonho em forma de gente, a Mel; obrigada por serem, respectivamente, minha inspiração de mulher, meu pai-irmão presente em todas as boas e más horas e meus muitos motivos para sorrir e acreditar. Lidi, desde sempre, tudo começa com você, passa por você e se realiza graças a você. Obrigada por ter nascido antes e sempre preparar meus caminhos. A minha mãe Lulu e queridas tias-mães Regina e Aidil porque mesmo longe se fazem perto e sempre estarão na primeira fila da vida, torcendo e acreditando. Aos meus amigos de longe, minha superliga da amizade nascida e crescida em Recife com integrantes que alçaram voos bem longínquos, mas todos com coração e alma pernambucanos, para sempre. Cynthia, Tiago, Mateus, Olga e Remulo, obrigada pelas gargalhadas virtuais garantidas quase que de forma ininterrupta. E no meio desse caminho, ainda foram eu mesma, dada a minha ausência, no momento do Adeus a minha dama de ferro, Tia Olga, mulher forte que plantou as minhas sementes morais e intelectuais, deixando um exemplo inabalável de retidão e generosidade. À amiga de longe que veio para perto, Marcela, como é bom ter você perto e como foi restaurador passarmos tardes juntas no meio da semana. Aos amigos de perto que se fazem presentes de tantas formas. Alci, Gigicotinha, Cris e nosso eterno chefe Pierre, essa que sempre será minha equipe de trabalho, porque são dessa gente que gosta de gente e faz questão de extrapolar os limites das baias de trabalho e serem os melhores exemplares de pessoas para se conviver. As minhas Bonitas dessa caminhada no Mackenzie, Cintia Flor, Maricotinha e Ju que tornaram suaves e acolhedoras as nossas aulas; A Paula Brasil, por ser gente que muda a vida da gente! Paulinha, você entrou e tomou conta, com sua segurança e disposição de ser o que é. Em tempos difíceis, você foi abrigo acolhedor e força para continuar. Chegou, ficou e de quebra, foi diretamente responsável por restaurar uma família. Eu e a nossa Fran lhe seremos eternamente gratas. A querida demais Vanessa Cardoso, representando a minha Igreja da Comunhão Ágape Butantã, com sua doce e firme presença essencial nos últimos tempos; foi com ela que chorei lágrimas de angustia porque tudo parecia não acontecer...e foi ela instrumento de Deus para orar e interceder pela minha vida. Van, obrigada pelo coração disposto, pelo incentivo e, sobretudo, por me ensinar caminhos para romper em Fé. Ao Seu Mario Randich e família, a minha eterna gratidão por terem reconhecido em mim talentos que me trouxeram até aqui. E mais, agiram e fizeram acontecer esse sonho. Seu Mario, você foi um pai em momentos decisivos. Amou, cuidou, agiu e acreditou em mim. Obrigada por ter tornado esse sonho possível. Aos queridos professores Gianpaolo Smanio e Solange Teles por terem sido incentivadores das minhas ideias, ainda nas primeiras aulas de Ensino e Pesquisa; O.

(7) Prof. Smanio ainda me deu a honra de estar na Banca de Qualificação e contribuir com todo seu conhecimento de forma humilde e humana. À Maria Paula Dallari Bucci cuja tutoria foi uma grata realidade que saltou dos meus sonhos enquanto estudava os seus livros. Foi precioso esse começo. À Patrícia Tuma por ser o que é...humana por excelência, profissional que inspira e mulher que muda a forma de ser mulher. Obrigada desde o começo e para sempre por ser uma referencia. A Cristiane e ao Gabriel da Coordenação pela presteza e olhares compreensivos em meio as nossas dificuldades. Ao Mackenzie, pela oportunidade. Ao professor Hélcio Ribeiro, meu orientador, não bastarão todas as palavras de agradecimento pela seriedade, disponibilidade, paciência e acima de tudo competência. Cabeça pensante e brilhante, sem dúvida, mas, em especial, sua generosidade e olhar humano impressionaram-me e foi capaz de fazer-me forte para continuar quando eu achava que não conseguiria. Obrigada por permitir que este trabalho seja apresentado à comunidade acadêmica e, sobretudo, obrigada por não desistir de mim e por me conduzir por águas mais tranquilas, ainda que as circunstâncias tenham sido turbulentas. É orientador e humano porque ensina enquanto compreende o outro. Toda a minha gratidão e respeito à Professora Camila Villard Duran que como examinadora da Banca de Qualificação descortinou um novo caminho de ideias desafiadoras, com sugestões de mudanças estruturais, repleta de excelentes indicações bibliográficas, olhar e críticas que me levaram por uma estrada menos cômoda e por isso, mais difícil. Certamente, a segurança e conhecimento de uma pesquisadora conceituada que de forma humilde trouxe valiosos ensinamentos permitiu-me chegar até aqui. Espero que a minha pesquisa ao final corresponda de alguma forma à valorosa contribuição da Prof. Camila que passou a ser uma inspiração. Obrigada por isso também! Por último e porque comecei falando de flores...todo o meu amor e gratidão aquele que me descobriu flor e transformou a minha vida num jardim cuidado e amado, em cada detalhe; ao jardineiro da minha vida.... ele tira os espinhos, poda os excessos, coloca adubo e faz novos plantios para evitar a solidão. Você que é meu Coração Valente que cuida e guarda o meu coração. O meu presente de Deus com o qual sonhei a vida toda e chegou infinitamente melhor que o sonho; o homem da minha vida que me deu de presente uma família abençoada que passou a ser minha também; a sua mãe, Dona Deci, mulher de Deus que nos cobre com suas orações e muito tem me ensinado com seu exemplo de fé e inteligência emocional, mesmo em meio aos dias tão chuvosos. Obrigada, meu amor, pelos incentivos sem fim, pelo apoio incondicional sob todos os aspectos. Meu suporte espiritual, por tantas vezes financeiros e, sobretudo, emocional pelo que tem me ensinado a viver. Denis, o amado da minha alma, a quem agradeço por me trazer à vida com o doce sabor do amor..

(8) Com relação às grandes aspirações dos homens de boa vontade, já estamos demasiadamente atrasados. Busquemos não aumentar esse atraso com nossa incredulidade, com nossa indolência, com nosso ceticismo. Não temos muito tempo a perder. (Noberto Bobbio, em A Era dos Direitos).

(9) RESUMO Adotando-se o entendimento de que o estudo das políticas públicas favorece a concretização de previsões constitucionais, como a erradicação da pobreza e a redução das desigualdades sociais, situa-se o debate dentro de um contexto mais amplo da institucionalidade das políticas sociais no país, buscando-se compreender as origens do Programa Bolsa Família e as relações de suas ferramentas com aspectos históricos. A partir da análise da relação entre o Direito e o Bolsa Família evidencia-se a necessidade de um olhar mais apurado sobre o descompasso entre a caixa de ferramentas do direito e o mundo que ele pretende descrever, analisar e operar. Aborda-se ainda, a necessidade de adensamento de políticas públicas voltadas para inclusão social dos beneficiários desse Programa que completou dez anos, em 2013, sendo o mais amplo programa de transferência de renda da história do Brasil. O foco está no seu terceiro eixo cujo objetivo oficial é promover o desenvolvimento de capital humano e a autonomização das famílias beneficiárias para que consigam superar a situação de vulnerabilidade e de pobreza. A perspectiva de inclusão social pressupõe a oferta de serviços de qualidade de educação e de saúde e de programas complementares pelas esferas governamentais, em parceria com a sociedade civil organizada, o que constitui um eixo essencial para a efetividade do combate à pobreza, contribuindo para as chamadas ―portas de saída‖ do Programa. Aponta-se para o desafio dessas iniciativas estarem afinadas às necessidades dos beneficiários, considerados os potenciais e as lacunas locais. O PBF não constituirá um programa estruturante sem a oferta de reais condições ao seu público alvo para a superação da pobreza e ampliação das chances de vida. Palavras-chave: arranjo jurídico-institucional; políticas públicas; programa bolsa família; programas complementares; portas de saída..

(10) ABSTRACT. Adopting the understanding that the study of public policy favors the implementation of constitutional provisions, such as the eradication of poverty and the reduction of social inequalities, It lies the debate within a wider context of institutions of social policies in the country, seeking to understand the origins of the Bolsa Família Program and the relations of their tools with historical aspects. From the analysis of the relationship between law and the Bolsa Família Program arises highlighted the prompting jurists to the need for a closer look at the mismatch between the law in theory and the world that we all intend to describe, analyze and operate.This research focuses on the study of the need for public policies of consolidation aimed at social inclusion for the beneficiaries of the family scholarship program, which has completed ten years in 2013, with the title of widest income transfer program in Brazilian history. Focus is on his third basis of support structure whose official purpose is to promote the development of human capital and the empowerment of beneficiary families, so that they are able to overcome the situation of vulnerability and poverty in which they live. In this sense, the prospect of social inclusion requires the provision of quality education and health services and complementary programs by the governments, in partnership with organized civil society, which is a key aspect for the effectiveness of the fight against poverty, contributing to the way out of the program. The research focusses on the challenge of these initiatives are tuned with the needs of beneficiaries, considering the potential and the problems caused by government negligence. The family scholarship program cannot be a structural program if it cannot offer real conditions to its target audience to overcome poverty and expansion of life chances. Keywords: legal and institutional arrangement; public policy; family scholarship program; complementary programs; getaway doors..

(11) ABREVIATURA E SIGLAS Benefício de Prestação continuada da Assistência Social – BPC Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal - CadÚnico Centro de Referência de Assistência Social - CRAS Centro de Referência Especializada de Assistência Social - CREAS Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe – CEPAL Comissão Intergestores Tripartite - CIT Constituição Federal da República de 1988 – CFR/88 Controladoria-Geral da União - CGU Coordenadoria Geral da Política de Alimentação e Nutrição – CGPAN Departamento de Atenção Básica - DAB Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - FIBGE Fundo Nacional de Assistência Social - FNAS) Índice de Desenvolvimento Humano - IDH Índice de Exclusão Social – IES Índice de Gestão Descentralizado - IGD Instituto de Pesquisa e Econômica Aplicada – IPEA Índice de Pobreza Multidimensional - IPM Instâncias de Controle Social – ICS Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas - IBASE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE Instituto Nacional do Seguro Social - INSS) Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS Ministério da Educação e Cultura – MEC Ministério do Desenvolvimento Agrário - MDA Ministério do Desenvolvimento Social e de Combate a Fome – MDS Ministério Extraordinário da Segurança Alimentar - MESA Ministério do Trabalho e Emprego - MTE Organização das Nações Unidas- ONU Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura - UNESCO Objetivos do Milênio – ODM.

(12) Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD Plano Brasil Sem Miséria – BSM Política Nacional de Assistência Social – PNAS Produto Interno Bruto - PIB Programa Bolsa Família - PBF Programa Brasil Alfabetizado - PBA Programa de Aceleração do Crescimento - PAC Programa de Erradicação do trabalho Infantil - PETI Programa de Garantia de Renda Mínima - PGRM Programa de Fortalecimento da Agricultura Família - PRONAF Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD Programas de transferências condicionadas de renda - PTCR Relatório de Desenvolvimento Humano - RDH Secretaria de Articulação Institucional e Parcerias – SAIP Secretaria de Atenção à Saúde - SAS Secretaria de Avaliação e Gestão de Informação – SAGI Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade - SECAD Secretaria Nacional de Assistência Social – SNAS Secretaria Nacional de Renda de Cidadania – SENARC Secretaria de Segurança Alimentar e Nutricional – SESAN Sistema de Condicionalidades - SICON Sistema de Gestão de Benefícios – SIBEC Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional – SISVAN Sistema Informatizado de Controle de Óbitos - SISOBI Sistema Único de Assistência Social – SUAS Sistema Único de Saúde - SUS Tribunal de Contas da União – TCU.

(13) SUMÁRIO. INTRODUÇÃO...............................................................................................................13 CAPÍTULO 1. O BOLSA FAMÍLIA E O DESAFIO DAS PORTAS DE SAÍDA.............17 1.1. Dez anos de Bolsa Família......................................................................................19 1.1.1. Crescimento econômico e Desigualdade social................................................35 1.1.2. Impacto no quadro social de pobreza................................................................49 1.1.3. Pesquisas qualitativas e a voz dos beneficiários...............................................68 1.2. Exigência e viabilização das condicionalidades: punição ou incentivo?...............76 1.3. Gargalo do programa: inclusão social produtiva.....................................................98 CAPÍTULO 2. O ARRANJO JURÍDICO INSTITUCIONAL DO BOLSA FAMÍLIA......107 2.1. Teoria da constituição e constitucionalismo social................................................111 2.2. Direito e políticas públicas para erradicação da pobreza......................................126 2.2.1. Inclusão social e Programas de transferência de renda.................................145 2.3. Capacidades políticas e institucionais do Bolsa Família.......................................166 2.3.1. Ciclo das políticas públicas e o desafio da definição de competências.........176 2.3.2. Ferramentas e instrumentos jurídicos do Programa........................................181 2.4. Cultura política da cidadania e judicialização de políticas públicas......................190 2.4.1. Modelo distributivo, descentralização e participação......................................198 CAPÍTULO 3. PARA ALÉM DO BOLSA FAMÍLIA.....................................................207 3.1. A articulação entre políticas púbicas sociais.........................................................208 3.2. Programas complementares e a inclusão social dos beneficiários.......................215 3.2.1. Programas complementares federais e Boas práticas locais...........................223 3.3. Direito, Desenvolvimento e Novos desafios na agenda governamental..............229 CONCLUSÃO...............................................................................................................243 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS............................................................................252.

(14) 13. INTRODUÇÃO A erradicação da pobreza e da marginalização e a redução das desigualdades sociais e regionais, previstas no inciso III do artigo 3º da Constituição Federal de 1988, entre os seus objetivos sociais e, numa perspectiva de virar a outra face da moeda, a necessidade da inclusão social e produtiva destacam-se como desafio de uma realidade diária de milhões de brasileiros que consiste no extremo oposto dessa previsão constitucional que se assenta no pilar de um Estado Democrático de Direito, nos termos do artigo 1º, caput, da Magna Carta de 1988, num contexto de Direitos Sociais garantidos constitucionalmente. O enfrentamento da pobreza no Brasil deve levar em consideração a magnitude da população pobre e sua heterogeneidade, a natureza multidimensional da questão e as dificuldades existentes na matriz institucional das políticas sociais, marcada pela falta de articulação, ausência de sistemas integrados de informação e da de portas de entrada efetivas para o sistema de proteção social que assegurem o acesso a todas as políticas sociais por parte das populações mais pobres de modo que tenham o acesso pleno a todos os serviços sociais e direitos de cidadania. Em meados da década de noventa, considerando-se que o simples crescimento econômico não havia trazido avanços referentes à inclusão social, passouse a considerar a necessidade de construção de uma estrutura institucional abrangente de desenvolvimento social. O governo de Fernando Henrique Cardoso – FHC (jan/1995 a dez/2002) apresentou um viés social, em conjunto com estratégias econômicas (plano real) dando início a uma estabilidade econômica que abriu caminho para melhoria da qualidade de vida das pessoas. Algumas políticas foram implementadas objetivando a melhoria da renda e da qualidade de vida da população mais pobre como, por exemplo, o Programa de Erradicação do trabalho Infantil (PETI), o Agente Jovem, o Sentinela, o Bolsa Escola, o Bolsa Alimentação e o Auxílio Gás. Luiz Inácio Lula da Silva (Lula) assumiu a presidência da República em janeiro de 2003, defendendo a continuidade dos avanços econômicos conquistados pelo governo anterior, mas reconhecendo o momento de priorização de projetos de inclusão social como o Fome Zero e, posteriormente, o Programa Bolsa Família – PBF..

(15) 14. O PBF é a principal política social do governo federal e nessa pesquisa serão apresentados dados e estudos que confirmam sua relevância, ressalvados os seus limites e desafios. Apesar dos seus expressivos ganhos redistributivos e da sua contribuição para melhoraria das condições de vida dos beneficiários, tem-se que o programa por si só não garante a efetiva inclusão social do seu público alvo. Aponta-se para. uma. necessária. articulação. com. outras. políticas. públicas. rumo. ao. desenvolvimento das capacidades dos beneficiários. Num contexto do arranjo jurídico institucional do PBF e sua articulação com programas complementares, importa pensar sobre questões como: na perspectiva de ação do poder público, por que, apesar da existência de ações e programas implementados no curso do PBF, eles não estariam trazendo os efeitos esperados no tocante às portas de saída do programa por parte dos beneficiários, apontando-lhes e garantindo-lhes uma efetiva inclusão social? na perspectiva dos beneficiários, por que não estamos vendo repercussões do seu papel ativo nesse conjunto de ações com vistas ao seu exercício consolidado da cidadania? No decorrer desta pesquisa, algumas questões parecem insistir como problemas. A falta de articulação entre políticas públicas que, não dialogando entre si comprometem a efetivação dos direitos sociais e descortina a necessidade do enfrentamento da desarticulação de estratégias governamentais, ao passo que se busque soluções para promover uma integração entre os atores envolvidos nas diferentes etapas do ciclo dessas ações que pode ter na centralização um dos seus grandes obstáculos a serem superados. O grande desafio de pautar e priorizar o público atendido pelo PBF, uma parcela da população não acostumada com o exercício da cidadania, abrindo-lhes novos espaços de inclusão e ampliando os existentes. Os motivos e condições da saída do programa compõem um cenário cujo plano de fundo deve ser o planejamento de uma saída sustentável. É pensar para além do bolsa família; é a estruturação da vida pós bolsa família rumo a efetivação da cidadania ativa e participativa. Para tal intento, a presente pesquisa presta-se a analisar o papel do direito na história da implementação do PBF. Revisita o padrão de políticas sociais historicamente seguido no Brasil a partir de 1930, a literatura sobre a criação do.

(16) 15. Programa, percebendo-o como representativo de um modelo de política social que contém novos atributos, apontando para a tendência de um arranjo mais distributivo, descentralizado e participativo, ainda que com muitos desafios nesse sentido. Apresentam-se algumas das suas ferramentas de gestão, bem como seus mecanismos de implementação, a sua correspondência com instrumentos jurídicos, a partir do que se percebe haver uma distância entre a forma dinâmica como o direito das políticas públicas opera na prática e o modo estático como ele é sistematizado e apresentado em manuais, o que pode prejudicar a orientação dos gestores e dos juristas que as operacionalizam. Ao que parece, a análise das características do programa e dos processos de mudanças pelos quais passou desde sua criação aponta para uma ―caixa de ferramentas‖ dos juristas com ―apetrechos enferrujados‖, segundo a analogia sugerida por Maria Paula Bucci. É que o PBF tem ilustrado a distância entre a perspectiva de análise comumente adotada em manuais que apresentam e sistematizam categorias do direito e a forma como as políticas públicas vão se estruturando no dia-a-dia de sua implementação concreta. Eis um ponto de desafio para o pesquisador na área jurídica: estudar políticas públicas ―sujando as mãos‖. É preciso ir além dos manuais. Acredita-se que o ensino/pesquisa do direito estar restrito ao uso de manuais é privar o pesquisador das informações e elementos necessários para enfrentar os desafios impostos pela sociedade e pelo próprio ordenamento jurídico. É preciso suscitar uma visão critica e dialética sobre as questões que se colocam, ultrapassando o nível do sentido ―comum teórico dos juristas‖ que valoriza quase que exclusivamente uma abordagem sistemática e lógico-dedutiva, ―abrindo caminho para que o ‗pedantismo da ligeireza‘ sirva de critério para o prevalecimento, no âmbito do corpo docente, de um tipo modal de mestre acrítico, burocrático e subserviente aos clichês e estereótipos predominantes entre os juristas de ofício‖.1 Trata-se de uma batalha travada contra o formalismo jurídico e a permanência de uma visão disciplinar estanque que impede que os juristas enxerguem os problemas jurídicos em seu contexto político, social e econômico. Diante disso, a. 1. FARIA,José Eduardo. A reforma do ensino jurídico. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor 1987.p.47.

(17) 16. opção dessa pesquisa por uma perspectiva interdisciplinar, capaz de integrar os indispensáveis elementos de economia e política ao direito, buscando refletir sobre as finalidades e elementos constitutivos do saber jurídico, a noção de justiça, a construção socioeconômica dos conflitos e a observação da produção, prática e efeitos do direito nas políticas públicas, intento que é estimulado e instrumentalizado graças ao caráter multidisciplinar do programa de direito político e econômico desta Instituição. O cénario é uma sociedade variada demais e complexa demais para análises sob óticas disciplinares únicas e excludentes. Considera-se, por exemplo, as implicações jurídicas decorrentes da implantação, consolidação e expansão do fenômeno sócio-econômico-cultural da globalização no mundo contemporâneo, e ataques a direitos fundamentais dos cidadãos conquistados ao longo de séculos. 2 São tempos em que se alega crise do Direito como reflexo do declínio do Estado nação, bem como declínio da cidadania e da democracia representativa. (...) qual é a viabilidade do ―direito social‖ num período histórico em que a maioria dos países, principalmente os em desenvolvimento, vêm competindo acirradamente entre si para oferecer um ambiente interno ―atraente‖ para esses investimentos? Em suma, que nível de efetividade poderá esse tipo de direito realmente alcançar numa societas mercatorum e numa ―economia-mundo‖, em cujo âmbito os homens estão deixando de ser ―sujeitos de direito‖ para se converterem em ―sujeitos organizacionais‖.3. É um cenário de mundo globalizado, descortinado em alguns dos seus possíveis desdobramentos institucionais, tal como se pôr em xeque a eficiência da intervenção governamental, a força e soberania do estado nação. É um tempo fruto do desenvolvimento humano, da capacidade criativa e transformadora do homem e que parece não apontar vilões únicos e isolados nos conflitos que apresenta, em especial a realidade dos interesses cada vez mais (apenas) mercantilistas de um sistema de produção/consumo atentatório aos direitos humanos fundamentais e direitos sociais que vem sendo conquistados ao longo de uma história profundamente marcada por mazelas sociais. Eis o Brasil de hoje, na expectativa de que não seja o de amanhã.. 2 3. FARIA, José Eduardo. O Direito na Economia Globalizada. São Paulo, Malheiros, 2004. FARIA, José Eduardo. O Direito na Economia Globalizada. São Paulo, Malheiros, 2004..

(18) 17. CAPÍTULO 1. O BOLSA FAMÍLIA E O DESAFIO DAS PORTAS DE SAÍDA. O PBF foi concebido no âmbito das políticas públicas como direito no contexto do desenvolvimento econômico e social, sempre envolto em discursões sobre seu assento numa visão meramente compensatória e assistencialista que marcou a história da política social no Brasil. De acordo com o Ministério do Desenvolvimento Social e de Combate a Fome – MDS são 14 milhões de famílias alcançadas pelo programa e um histórico de retirada de 36 milhões de brasileiros da extrema pobreza4. O valor médio do benefício passou de R$ 73,70 em outubro de 2003 para R$ 167,79 em abril de 2015. O programa custa o equivalente a 0,5% do PIB 5, um custobenefício apontado por Marcelo Néri como a maior vantagem desse modelo brasileiro de transferência de renda condicionada, considerando que cada R$ 1 transferido para as famílias se transforma em R$ 1,78 na economia do país.6 Dada a magnitude alcançada pelo Programa, visto sob a perspectiva orçamentária e financeira (segundo o MDS, uma década após a sua criação fechou 2013 com o recorde de R$ 24,5 bilhões transferidos a famílias de baixa renda; o programa transferiu R$ 164,7 bilhões nos seus dez anos), e ainda, pela sua abrangência social (numero de beneficiários) tem-se que ele figura no centro de grande debate. Fala-se em armadilha da pobreza como o fenômeno ao qual estariam sujeitos os programas de transferências de renda, considerando-se que iniciativas assim podem resultar em estimulo aos seus beneficiários para que permaneçam nessa condição e assim possam continuar alvos do benefício. Contrariamente: O PBF inicia a superação da cultura de resignação e propõe-se a mudar o cenário político, ajudando a combater o clientelismo eleitoral. Pode ser visto como um programa de política de urgência moral, entretanto, possui em germe condições de se transformar em política pública de cidadania (…) Trata-se da sua potencialidade de dar início ao círculo 4. CAMPELLO, Tereza. Sobre os resultados do PBF nos seus 12 anos de história. Disponível em: http://mds.gov.br/area-de-imprensa/noticias/2015/outubro/tereza-campello-destaca-avancos-do-bolsafamilia-nos-ultimos-12-anos. Acesso em 04 de dezembro de 2015. 5 MDS.Disponível:http://www.mds.gov.br/saladeimprensa/noticias/2015/abril/mais-de-3-1-milhoes-defamilias-sairam-voluntariamente-do-bolsa-familia. Acesso em 29 de abril de 2015. 6 Marcelo Neri era o presidente do IPEA em 2013 quando o programa completou uma década. Disponível em:http://www.brasil.gov.br/cidadania-e-justica/2014/05/bolsa-familia-75-4-dos-beneficiarios-estaotrabalhando. Aceso em 25 de maio de 2015..

(19) 18. vicioso de direitos (um direito se expande e dá origem a novas reivindicações por outros direitos e assim indefinidamente, acabando com o ciclo vicioso da pobreza.7. O PBF é o programa social em vigor de maior destaque e tem o mérito de enfrentar importantes questões ligadas à pobreza, apresentando resultados positivos ao longo dos seus mais de dez anos, sobretudo com a retirada de alguns milhões de pessoas do estado agudo e absoluto de pobreza. Contudo, não pode distanciar-se do alvo de uma efetiva mudança econômica e social de seus beneficiários de forma que consigam superar em definitivo a condição de vulnerabilidade em que se encontram. O Programa dever ser, portanto, uma grande porta de entrada para a cidadania. Considera-se o seu impacto a curto prazo na vida dos beneficiários e passase a necessidade de uma abordagem sobre as chamadas portas de saída, ponderandose sobre os seus efeitos a médio e longo prazo, considerando fatores tais como o programa estar associado a mudanças estruturais, afinal se os determinantes da pobreza não forem alterados, novos contingentes nessa situação surgirão. Como bem se considerou na apresentação do Plano Brasil Sem Miséria BSM, em 2011, com o objetivo de superar a extrema pobreza, a renda é variável fundamental, mas a extrema pobreza se manifesta de múltiplas formas (insuficiência de renda, insegurança alimentar e nutricional, baixa escolaridade, pouca qualificação profissional, fragilidade de inserção no mundo do trabalho, acesso precário à água, à energia elétrica, à saúde e à moradia são apenas algumas delas) e por isso, superar a extrema pobreza requer a ação intersetorial do Estado.8 Ao que parece, fórmulas messiânicas que prometem acabar com os maiores males do Brasil de uma só vez não são a saída. Um dos caminhos, talvez, seja dotar o país de um sistema eficiente e democrático de proteção social, uma tarefa complexa que não se esgota nas responsabilidades do governo federal e não se realiza de uma hora para outra. Exige a ação responsável dos três poderes da República, o envolvimento empenhado dos demais setores de governo, a participação ativa e responsável da sociedade civil e de suas organizações. Uma tarefa de toda a Nação. 7. REGO, Walquiria Leão; PINZANI, Alessandro. Liberdade, dinheiro e autonomia: O caso do Bolsa Família. In: Política e Trabalho. Revista de Ciências Sociais, 38, Abril de 2013, pp.21-42. 8 Plano Brasil Sem Miséria. Disponível em: http://www.brasilsemmiseria.gov.br/apresentacao. Acesso 24 de maio de 2015..

(20) 19. 1.1. Dez anos de Bolsa Família. Identificam-se. diferentes. momentos. dentro. da. própria. história. da. implementação do PBF. A divisão a seguir considera a existência de quatro fases, aproveitando ideias presentes nas sistematizações de Coutinho9 que identifica três períodos diferentes na história do programa (2003-2004; 2005- 2006 e 2007-2008), e de Paiva, Falcão e Bartholo10 que incluem uma quarta fase de 2009 a 2010. Uma quinta fase é adicionada a essas, buscando-se compreender o período de 2010 a 2013. Na primeira fase do programa (2003-2004) foram enfrentadas dificuldades políticas e operacionais referentes à tarefa de implementar novas políticas, enquanto gerenciava-se as anteriores.11 Também considera-se nessa fase, o incremento da cobertura do programa (incluindo a migração de famílias já beneficiárias e a inclusão das que ainda não recebiam transferência de renda) e as fragilidades iniciais da construção do Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal - CadÚnico, ferramenta que concentra os registros dos potenciais beneficiários do programa.12 A segunda fase (2005-2006) foi marcada por esforços para consolidar a moldura legal do programa, havendo uma intensa ―juridificação‖ e um fortalecimento nas relações com estados e municípios e entre os ministérios responsáveis por sua execução.13 Destacam-se a criação do Índice de Gestão Descentralizada - IGD para. 9. COUTINHO, Diogo Rosenthal. Decentralization and Coordination in Social Law and Policy: The Bolsa Família Program. In: TRUBEK, David M.; GARCÍA, Helena A.; COUTINHO, Diogo R.; SANTOS, Álvaro (orgs.). Law and the New Developmental State: The Brazilian Experience in Latin American Context. New York: Cambridge University Press, 2013. 10 PAIVA, Luis Henrique; FALCÃO, Tiago; BARTHOLO, Letícia. Do Bolsa Família ao Brasil Sem Miséria: um resumo do percurso brasileiro recente na busca da superação da pobreza extrema. In: CAMPELLO, Tereza; NERI, Marcelo Côrtes. Programa Bolsa Família: uma década de inclusão e cidadania. Brasília: IPEA, 2013. 11 COUTINHO, Diogo Rosenthal. Decentralization and Coordination in Social Law and Policy: The Bolsa Família Program. In: TRUBEK, David M.; GARCÍA, Helena A.; COUTINHO, Diogo R.; SANTOS, Álvaro (orgs.). Law and the New Developmental State: The Brazilian Experience in Latin American Context. New York: Cambridge University Press, p. 321. 12 PAIVA, Luis Henrique; FALCÃO, Tiago; BARTHOLO, Letícia. Do Bolsa Família ao Brasil Sem Miséria: um resumo do percurso brasileiro recente na busca da superação da pobreza extrema. In: CAMPELLO, Tereza; NERI, Marcelo Côrtes. Programa Bolsa Família: uma década de inclusão e cidadania. Brasília: IPEA, 2013.p. 28. 13 COUTINHO, Diogo Rosenthal. Decentralization and Coordination in Social Law and Policy: The Bolsa Família Program. In: TRUBEK, David M.; GARCÍA, Helena A.; COUTINHO, Diogo R.; SANTOS, Álvaro (orgs.). Law and the New Developmental State: The Brazilian Experience in Latin American Context. New York: Cambridge University Press, 2013.p.321..

(21) 20. mensurar a qualidade da gestão local e determinar a transferência de recursos - e uma remodelagem no acompanhamento das condicionalidades em articulação com os Ministérios da Saúde e da Educação.14 Na terceira fase (2007-2008) começou a ser discutida a questão das ―portas de saída‖, entendidas como medidas graduais para os beneficiários que alcançassem um nível de renda que os colocasse fora do público-alvo do programa.15 O PBF passou a incorporar uma regra de permanência, segundo a qual, dentro de um período de dois anos, a renda familiar per capita poderia variar acima do critério de elegibilidade sem que a família tivesse que deixar o programa.16 Em uma quarta fase (2009-2010) foram ampliadas as estimativas de atendimento alcançando o número de 13 milhões de famílias. Houve um avanço na aproximação com a rede de assistência social na medida em que as famílias beneficiárias em situação de descumprimento de condicionalidades passaram a ter prioridade de acompanhamento por essa rede.17 É possível perceber, nesse sentido, um estreitamento das relações entre o PBF e o Sistema Único de Assistência Social - SUAS nos últimos anos, a exemplo da aprovação, pela Comissão Intergestores Tripartite (CIT), do Protocolo de Gestão Integrada de Serviços, Benefícios e Transferência de Renda que evidenciou a interdependência entre o SUAS, o CadÚnico e o PBF.18. 14. PAIVA, Luis Henrique; FALCÃO, Tiago; BARTHOLO, Letícia. Do Bolsa Família ao Brasil Sem Miséria: um resumo do percurso brasileiro recente na busca da superação da pobreza extrema. In: CAMPELLO, Tereza; NERI, Marcelo Côrtes. Programa Bolsa Família: uma década de inclusão e cidadania. Brasília: IPEA, 2013.p.28 15 COUTINHO, Diogo Rosenthal. Decentralization and Coordination in Social Law and Policy: The Bolsa Família Program. In: TRUBEK, David M.; GARCÍA, Helena A.; COUTINHO, Diogo R.; SANTOS, Álvaro (orgs.). Law and the New Developmental State: The Brazilian Experience in Latin American Context. New York: Cambridge University Press, 2013. p.321. 16 PAIVA, Luis Henrique; FALCÃO, Tiago; BARTHOLO, Letícia. Do Bolsa Família ao Brasil Sem Miséria: um resumo do percurso brasileiro recente na busca da superação da pobreza extrema. In: CAMPELLO, Tereza; NERI, Marcelo Côrtes. Programa Bolsa Família: uma década de inclusão e cidadania. Brasília: IPEA, 2013.p. 28. 17 PAIVA, Luis Henrique; FALCÃO, Tiago; BARTHOLO, Letícia. Do Bolsa Família ao Brasil Sem Miséria: um resumo do percurso brasileiro recente na busca da superação da pobreza extrema. In: CAMPELLO, Tereza; NERI, Marcelo Côrtes. Programa Bolsa Família: uma década de inclusão e cidadania. Brasília: IPEA, 2013.p.29. 18 COLIN, Denise Ratmann Arruda; PEREIRA, Juliana Maria Fernandes; GONELLI, Valéria Maria de Massarani. Trajetória de construção da gestão integrada do Sistema Único de Assistência Social, do Cadastro Único e do Programa Bolsa Família para a consolidação do modelo Brasileiro de proteção.

(22) 21 Com o lançamento do Plano Brasil Sem Miséria em 201119 identifica-se uma quinta fase que trouxe uma ampliação da agenda de superação da miséria. O Plano apresenta como eixos a garantia de renda, o acesso a serviços e a inclusão produtiva. O BSM levou ao reajuste de benefícios, ao aumento do limite de benefícios variáveis por família de três para cinco, à implementação efetiva de benefícios para nutrizes e gestantes, à adoção da estratégia de ―busca ativa‖ e, mais para frente, a um novo benefício chamado de ―Benefício de Superação da Extrema Pobreza‖ para fazer com que a renda das famílias alcançasse esses setenta reais por pessoa por mês.20 O PBF foi criado em outubro de 2003 pelo então Presidente Lula, através da Medida Provisória nº 132 e confirmado pela Lei Federal nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004. 21. , regulamentado pelo Decreto nº 5.209 de 17/09/04 e alterado pelo decreto n°. 6.157 de 16/07/2007 e surgiu do processo de unificação dos programas: Nacional de Renda Mínima vinculado à saúde – Bolsa Alimentação, associado à educação – Bolsa Escola, acesso à alimentação – Cartão Alimentação e o Auxílio Gás. Em 2005, foram incluídos também o PETI e o Agente Jovem. Draibe identifica que a criação do PBF veio acompanhada do discurso de superação das falhas detectadas no período anterior, destacando-se a realização de ações integradas para superação da fragmentação e superposição de esforços, a aplicação de enfoque intersetorial, a associação com a sociedade civil organizada e a conjugação de esforços e recursos com estados e municípios.22. social. In: CAMPELLO, Tereza; NERI, Marcelo Côrtes. Programa Bolsa Família: uma década de inclusão e cidadania. Brasília: IPEA, 2013. 19 Segundo dados oficiais, em março de 2013, os últimos brasileiros do PBF que ainda viviam na miséria transpuseram a linha da extrema pobreza. Com eles, 22 milhões de pessoas superaram tal condição desde o lançamento do Plano. Mas ainda há três grandes desafios pela frente. Um deles é o da busca ativa para que nenhuma família com o perfil do BSM fique fora do CadÚnico. O segundo é o de aperfeiçoar ainda mais as estratégias de inclusão produtiva. E o terceiro é o de ofertar mais serviços de qualidade, concebidos de forma a acolher e incluir quem mais precisa. Disponível em: http://www.brasilsemmiseria.gov.br/apresentacao. Acesso 24/05/15 20 PAIVA, Luis Henrique; FALCÃO, Tiago; BARTHOLO, Letícia. Do Bolsa Família ao Brasil Sem Miséria: um resumo do percurso brasileiro recente na busca da superação da pobreza extrema. In: CAMPELLO, Tereza; NERI, Marcelo Côrtes. Programa Bolsa Família: uma década de inclusão e cidadania. Brasília: IPEA, 2013. 21 BRASIL. Lei 10.836, de 9 de janeiro de 2004. Cria o Programa Bolsa Família e dá outras providências. Disponível em: <http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/Lei/10836.htm>. 22 DRAIBE, Sonia Miriam. Brasil: Bolsa-Escola y Bolsa-Família. In: COHEN, Ernesto; FRANCO, Rolando (coords.) Transferencias com corresponsabilidad. Uma mirada latinoamericana. Cap. III. México D. F.: FLACSO, 2006..

(23) 22. Assim, o PBF se traduz na transferência de renda às famílias pobres e extremamente pobres e, estrategicamente, tem como foco a unidade familiar e não mais os seus membros separadamente considerados23. Acredita-se que a partir da interação entre os Governos Federal, Estadual e Municipal, a liberação dos recursos tornou-se mais rápida, com menos burocracia e com melhor sistema de controle. Embora a estratégia de programas de transferência de renda tenha sido pensada e considerada por vários políticos e governantes como Eduardo Suplicy, Cristovam Buarque e Antônio Palocci, o PBF propriamente dito foi instituído pela Lei 10.836/04, vinculado e subordinado diretamente ao Gabinete da Presidência da República. Em janeiro de 2004, migrou para o MDS que passou a fazer a sua gestão e do CadÚnico por meio da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC). Atualmente, o PBF integra o Plano BSM24 que tem como foco de atuação os milhões de brasileiros com renda familiar per capita inferior a R$77 mensais e, segundo discurso oficial possui três eixos principais: a transferência de renda promove o alívio imediato da extrema pobreza; as condicionalidades reforçam o acesso a direitos sociais básicos nas áreas de educação, saúde e assistência social; e as ações e programas complementares, numa perspectiva de inclusão produtiva para aumentar as capacidades e as oportunidades de trabalho e geração de renda, de modo que os beneficiários consigam superar a situação de vulnerabilidade. O. PBF. é. um. programa. de. transferência. direta. de. renda. com. condicionalidades que atende famílias pobres (renda mensal por pessoa entre R$ 77,01 e R$ 154) e extremamente pobres (renda mensal por pessoa de até R$ 77). São vários tipos de benefícios, utilizados para compor a parcela mensal que os beneficiários recebem e são baseados no perfil da família registrado no CadÚnico. Entre as informações consideradas estão a renda mensal por pessoa, o número de integrantes, o total de crianças e adolescentes de até 17 anos e a existência de gestantes. 25. 23. WEISSHEIMER, Marco Aurelio. Bolsa família: avanços, limites e possibilidades do programa que está transformando a vida de milhões de famílias no Brasil. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2006. 24 Em 2 de junho de 2011, o Governo Federal lançou, por meio do Decreto nº 7.492, o Plano Brasil Sem Miséria (BSM) com o objetivo de superar a extrema pobreza até o final de 2014. Disponível em: http://www.brasilsemmiseria.gov.br/apresentacao. Acesso em 24 de maio de 2015. 25 MDS. Disponível em: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/beneficios. Acesso 24 de maio de 2015..

(24) 23. São estabelecidos os seguintes tipos de benefícios: Benefício Básico de R$ 77 concedido apenas a famílias extremamente pobres; Benefício Variável de R$ 35 concedido às famílias com crianças ou adolescentes de 0 a 15 anos de idade; Benefício Variável à Gestante de R$ 35 concedido às famílias que tenham gestantes em sua composição; Benefício Variável Nutriz de R$ 35 concedido às famílias que tenham crianças com idade entre 0 e 6 meses em sua composição. Os benefícios variáveis referidos acima são limitados a 5 (cinco) por família. O Benefício Variável Vinculado ao Adolescente de R$ 42 é concedido a famílias que tenham adolescentes entre 16 e 17 anos, limitado a dois benefícios por família; Benefício para Superação da Extrema Pobreza a ser calculado e transferido às famílias atendidas pelo PBF que continuem em situação de extrema pobreza, mesmo após o recebimento dos outros benefícios.26 O artigo 8º da lei que criou o PBF dispõe que a execução e gestão do programa são políticas públicas e governamentais. O município ou estado comprometese, numa espécie de pacto de adesão, com o desenvolvimento de ações específicas no sentido de apoiar a implementação, a gestão, o controle social e a fiscalização. A integração entre ele e as iniciativas próprias dos estados e municípios no tocante à transferência de renda são resultado dessa pactuação.27 Dessa forma, a gestão do programa é descentralizada e compartilhada entre a União, estados, Distrito Federal e municípios. Os entes federados devem trabalhar em conjunto para aperfeiçoar, ampliar e fiscalizar a execução. A seleção das famílias é feita com base nas informações registradas pelo município no Cadastro Único, instrumento de coleta e gestão de dados que tem como objetivo identificar todas as famílias de baixa renda existentes no Brasil. Com base nesses dados, o MDS seleciona as famílias que serão incluídas para receber o benefício. Contudo, o cadastramento não implica a entrada imediata das famílias no programa e o recebimento do benefício. 28 È prevista a participação da sociedade em sua implementação e fiscalização, competindo aos Estados proporcionar estrutura para funcionamento do programa, além de sensibilizar e articular os gestores municipais. Aos municípios compete a. 26. MDS. Disponível em: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/beneficios. Acesso 24 de maio de 2015. BRASIL. Lei 10.836, de 9 de janeiro de 2004. Cria o Programa Bolsa Família e dá outras providências. Disponível em: <http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/Lei/10836.htm>. 28 MDS. Disponível em: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia Acesso dia 24 de maio de 2015. 27.

(25) 24. administração mais imediata, como estabelecer a inscrição dos beneficiários; constituir uma coordenação intersetorial que será responsável pelas ações do programa no âmbito municipal; constituir órgão de participação social; promover a articulação entre os demais membros da federação, para o acompanhamento das condicionalidades.29 Pesquisas qualitativas e percepções do programa pelos beneficiários, exploradas em tópico adiante, apontam significativa melhora na qualidade de vida dos mesmos, em especial, quanto ao acesso à alimentação, à educação e à saúde. Ainda assim, há que se considerar também as severas críticas das quais é alvo. Alguns o têm na esteira de tantos outros programas assistencialistas que marcaram a história do Brasil que em lugar de provocar a emancipação dos seus beneficiários, mantém-nos marginalizados, excluídos nessa condição de dependência, sem acesso aos seus direitos de cidadania. Afirma-se que são verdadeiros estímulos à vagabundagem, muitas vezes destinado a quem dele não precisa. É comum em rodas de conversas, as pessoas siarem com frases do tipo ―as mulheres vão ter mais filhos para receber mais dinheiro do governo‖; ―as pessoas vão deixar de trabalhar para viver de benefício social‖; ―é claro que as famílias vão gastar mal o dinheiro‖. Durante os protestos de junho de 2013 alguns cartazes pediam a revogação do direito de voto dos beneficiários do Bolsa Família. Um eco das ideias veiculadas nas redes sociais depois das eleições de 2010, segundo os quais a atual presidente da República, Dilma Rousseff só se elegera por causa dos votos das famílias beneficiárias, assim como teria acontecido com a reeleição do Lula em 2006, fortemente associada aos ditos retornos eleitorais frutos da ampliação do PBF, envolto ao que se chamou de Lulismo, dado a centralidade da figura do Lula. Também sob a forma de críticas destacam-se as divergências relacionadas à eficácia e, antes disso, à necessidade das condicionalidades associadas ao programa, assunto explorado em tópico adiante. No rol de criticas ainda, estão questões envolvendo os impactos efetivos do programa, o que abrange discussões no entorno das chamadas "portas de saída" para os beneficiários, além de tantas dúvidas associadas a sua sustentabilidade política e econômica, considerando um longo prazo.. 29. Artigos 11, 14 e 15 do Decreto nº 5.209 de 17/09/04 e alterado pelo decreto n° 6.157 de 16/07/2007..

(26) 25. A focalização versus a universalização das políticas sociais, mais adiante abordada, constitui-se em outro ponto de tensão no entorno do programa. A focalização que consiste em estabelecer critérios de seleção da população-alvo do programa, considerando aqueles que dele mais necessitem, foi apresentada como forma de inserção dos mais pobres, dos excluídos do processo produtivo. Essas políticas de tratamento diferenciado propõem-se a instrumentalizar o acesso a direitos negados, a conta de uma posição oposta ao modelo universalista e isonômico da cidadania. Ocorre que o artigo 5º da CFR/88 estabelece uma igualdade que não atinge a grande maioria da população. A questão do direito de acesso às políticas públicas perpassa os aspectos formal e material do princípio da igualdade. Se por um lado exige-se a universalidade no acesso às políticas públicas, por outro, as prestações sociais destinam-se à correção das desigualdades sociais. Nesse contexto, revela-se a importância da reflexão sobre o papel do Estado na inclusão social de forma efetiva, com planejamentos, estratégias e, consequentemente, ações. A partir das dimensões de cidadania definidas por Marshall30 que entende a cidadania como um sistema de direitos civis (surgidos no século XVIII), políticos (surgidos no século XIX) e sociais (surgidos no século XX) e traduzindo-se no exercício dos direitos e não nos direitos em si mesmo, considera-se que no Brasil a cronologia e lógica da sequência descrita por Marshall foram invertidas. Primeiro os direitos sociais foram implantados, num contexto político no qual um ditador que se tornou popular suprimiu direitos políticos e reduziu direitos civis. Noutro período, caracterizado por uma ditadura popular, a ampliação dos direitos sociais também estava em foco. A partir do pensamento de Marshall, tem-se que a cidadania da sociedade moderna foi sendo estruturada ao passo que o capitalismo ―que é um sistema não de igualdade, mas de desigualdade‖31, também se desenvolvia. Pobreza e desigualdade, analisadas na perspectiva das imperfeições do mercado da economia moderna, são um problema do Estado e da sociedade civil e cuja superação perpassa o entendimento de que o mundo contemporâneo, visto quanto à sua organização social, resulta da evolução dos direitos civis, políticos e sociais.. 30. MARSHALL, T. H. Cidadania, classe Social e status. Rio de Janeiro: Zahar, 1967. MARSHALL, T. H. Cidadania, classe Social e status. Rio de Janeiro: Zahar, 1967. p.76.. 31.

(27) 26 Para Smanio, ―O Brasil teve uma formação dos direitos de cidadania tardia, uma vez que, realizada, em suma, no decorrer do século XX e sempre com matriz excludente, pois nunca foram direitos universalizados, o que reflete a desigualdade social que persiste e é de difícil superação em nossos dias‖.32 Hoje, as grandes questões estão relacionadas à ampliação dos demais direitos civis e políticos e à universalização dos direitos sociais. São objetivos institucionalizados na CFR/88 a serem alcançados via políticas públicas sociais33, dado que a institucionalização formal não tem garantido a igualdade e universalização desses direitos, apresentando muitos limites à realização da cidadania plena. A CFR/88 reflete os interesses das mais diversas camadas da sociedade brasileira e a expressiva gama de direitos fundamentais é um forte indicativo disso. Mas, o grande desafio está na sua efetivação, sobretudo os direitos sociais que exigem a atuação direta e efetiva do Poder Público. Para Bonavides, a supremacia da Constituição e o caráter vinculante dos direitos fundamentais são dois traços característicos fundantes do Estado constitucional de direito, um modelo de Estado de direito pautado pela força normativa dos princípios constitucionais e pela pretensão de consolidação de um modelo de justiça substancial.34 Enquanto isso, para Faria, no mundo globalizado a estrutura jurídica revestese de um caráter pluralista e ao mesmo tempo autônomo, fragmentado e ao mesmo tempo harmônico, descentralizado e ao mesmo tempo autorregulador, formando em sua essência um paroxismo próprio da miscelânea cultural, organizacional presente em diversos Estados-Nações. Nesse contexto, surge uma corrente de juristas que defendem a aplicação do Direito Reflexivo como uma forma de acompanhar as evoluções trazidas com a expansão do fenômeno da globalização. Faria ressalta que os teóricos desse direito reflexivo ressaltam que a desterritorialização da produção industrial, a produção de cadeias produtivas controladas em escala mundial por instituições financeiras internacionais e por 32. SMANIO, Gianpaolo Poggio. Cidadania e Políticas Públicas. In: SMANIO, Gianpaolo Poggio; BERTOLIN, Patrícia Tuma Martins; BRASIL, Patrícia Cristina; (Orgs.). O Direito na fronteira das políticas públicas. São Paulo: Páginas & Letras Editora e Gráfica, 2015. 33 CARVALHO, José Murilo. A Cidadania no Brasil: O longo caminho. São Paulo: Civilização Brasileira, 2008. p.219. 34 BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 10. ed. São Paulo: Malheiros, 2000.p.584..

(28) 27. conglomerados internacionais ou companhias globais, a proliferação de subsistemas econômicos autorregulados e a perda tanto da centralidade quanto da exclusividade do Estado-nação acabaram trazendo consigo um novo tipo de democracia,. a. organizacional35 que estaria preterindo ou colocando em segundo plano os direitos oriundos da prática da cidadania, fator extremamente negativo sob o ponto de vista da sociedade dos homens do mundo explorado ou subdesenvolvido que perdem espaço conquistado ao longo de séculos de lutas e discursos das legítimas autoridades legislativas da democracia representativa. Segundo Faria, com o advento da globalização estaria havendo um maior ―pressionamento‖ por parte dos Estados desenvolvidos em relação aos Estados do mundo subdesenvolvido para que estes procedam a alterações constitucionais e legislativas com vistas à flexibilização dos direitos fundamentais e sociais. A este fenômeno de flexibilização dos direitos legais e constitucionais chama o autor de ―desconstitucionalização‖ e ―deslegalização‖, o que levaria ao enfraquecimento dos direitos fundamentais.36 Para o autor, são os reflexos do fenômeno da globalização sobre a economia e ainda sobre a relativização dos direitos individuais e que produzem mudanças na competitividade, na produtividade e na integração, no plano econômico, produzindo ainda a fragmentação, exclusão e marginalidade no plano social. Para atenuar tais distorções surge a necessidade do fortalecimento do Direito Social. Para Faria, ao contrário dos direitos individuais, civis e políticos e das garantias fundamentais desenvolvidos pelo liberalismo burguês com base no positivismo normativista, cuja eficácia requer apenas que o Estado jamais permita sua violação, os direitos sociais não podem simplesmente ser atribuídos aos cidadãos; necessitam de ampla e complexa gama de programas governamentais e de políticas públicas dirigidas a segmentos específicos da sociedade; políticas e programas especialmente formulados, implementados e executados com o objetivo de concretizar tais direitos e atender às expectativas gerados pelo mesmo com a sua positivação. Sob outra perspectiva, Yazbek destaca as tensões que envolvem as políticas atuais, cada vez mais restritas, com alto grau de seletividade, voltando-se paras ações. 35. FARIA, José Eduardo. O Direito na Economia Globalizada. São Paulo, Malheiros, 2004. FARIA, José Eduardo. O Direito na Economia Globalizada. São Paulo, Malheiros, 2004.. 36.

(29) 28. extremas. Nesse contexto, a autora assente que tais políticas são feitas nesses moldes, pois existe uma ―incompatibilidade entre os ajustes estruturais da economia à nova ordem capitalista internacional e os investimentos sociais do Estado‖37. Os programas de natureza compensatória originaram-se da prática assistencialista iniciada pela Igreja, objetivando o aumento do bem comum para alívio das implicações da pobreza. Sua base é a solidariedade e não a equidade, sendo focalizados e não universais. Os programas compensatórios não são dispensáveis, apesar de não alterarem significativamente o nível de bem estar dos beneficiários, pois a magnitude de indigência que ainda hoje compromete o desenvolvimento do país não permite que se descartem essas medidas38. Kowarick expõe a questão social traduzida em termos de comiseração: Em consequência, tem ocorrido amplo e diverso processo de desresponsabilização do Estado em relação aos direitos de cidadania, dando lugar a ações de cunho humanitário que tendem a equacionar as questões da pobreza em termos de atendimento particularizado e local. Dessa forma, veem-se atuações no mais das vezes marcadas pela boa vontade do espírito assistencial, voltadas a resolver problemas emergenciais, descapacitando os grupos a enfrentar suas marginalizações sociais e econômicas, pois essas vulnerabilidades deixam de aparecer como processos coletivos de negação de direitos39.. Diante disso, Yazbek avalia que, no caso do Brasil, considerando a dificuldade em se estabelecer o limiar entre as políticas assistencialistas e os direitos de cidadania, é necessário rever-se o papel do Estado proposto pelo neoliberalismo.40 O direito não é o mesmo para incluídos e excluídos. A sua utilização como instrumento de igualdade e a constatação prévia de que direito é discurso de universalidade, contrasta com a realidade e suas marcas de desigualdades tão elevadas. Para Neves, as discriminações sociais negativas contra minorias seria 37. YAZBEK, Maria Carmelita. O Programa Fome Zero no contexto das políticas sociais brasileiras. São Paulo. Perspec., São Paulo, v.18, n. 2, abr./jun. 2004. Disponível em:> http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0102-88392004000200011&script=sci_arttext>. 38 LAVINAS, Lena, Combinando compensatório e redistributivo: o desafio das políticas sociais no Brasil. Texto para discussão n. 748. Rio de Janeiro: IPEA, 2000. p.8-9. 39 KOWARICK, Lucio. Viver em risco: sobre a vulnerabilidade no Brasil urbano. jul2002. http://www.uff.br/observatoriojovem/sites/default/files/documentos/20080627_viver_em_risco_1.pdfp15-16 p.20. Acesso em 24 de abril de 2015. 40 Yazbek. Maria Carmelita. O Programa Fome Zero no contexto das políticas sociais brasileiras. São Paulo. Perspec. São Paulo, v.18, n. 2, abr./jun. 2004. Disponível em:> http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0102-88392004000200011&script=sci_arttext>..

(30) 29 compensada com a discriminação positivas que, segundo ele ―rompem com a concepção universalista dos direitos dos cidadãos, abrindo-se fragmentariamente às diferenças e condições particulares de grupos minoritários, sem que disso resulte negação do princípio da igualdade. Há apenas a pluralização da cidadania41. Seria necessário não só igualdade de oportunidades, mas também de condições, mediante a criação de possibilidades concretas de democratizar a satisfação das necessidades sociais na forma de acesso aos bens, aos serviços sociais e aos direitos. Numa sociedade capitalista, onde prevalecem os interesses individuais, de pessoas ou grupos, aos sociais, o fato empírico do crescente processo de concentração de renda fortalece a iniquidade. Logo, a questão crucial da pobreza e da desigualdade remete ao necessário enfretamento da questão da distribuição de renda. Kerstenetzky afirma que não basta a discussão sobre o papel do Estado. É preciso debruçar-se na análise da forma que ele realiza a promoção da justiça social. As políticas sociais voltadas para os mais pobres percebidas no entorno de estruturas que priorizam a eficiência e a racionalidade econômica, em detrimento de direitos de cidadania e de noções de equidade, revelam a existência de uma determinada noção de justiça social, conhecida como de justiça de mercado42. Para a minimização dos mecanismos de concorrência as políticas sociais voltadas para os mais pobres seriam as mais adequadas, pois atuariam de forma residual. na. realidade. dos. indivíduos. excluídos. dos. processos. econômicos,. assegurando-se que os mais pobres da pirâmide social sejam alcançados pelos recursos financeiros disponíveis. Assim, tem-se um critério para identificação dos grupos mais marginalizados dentro do programa sócio econômico do país. A necessária promoção da igualdade justificaria um tratamento diferenciado dos mais pobres, de forma que lhes possam reduzir as desigualdades prévias. É perspectiva do princípio da equidade cuja efetivação demanda a utilização de parâmetros de justiça distributiva. Nesse contexto, a compreensão de focalização como residualismo, como. 41. NEVES, Marcelo. Entre subintegração e sobreintegração: a cidadania inexistente. Dados – Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, v. 37, n. 2, 1994. p.255. 42 KERSTENETZKY, Célia Lessa. Políticas Sociais: focalização ou universalização? Universidade Federal Fluminense, Economia, Textos Para Discussão n. 180, 2005, p.1-11. Disponível em: <http://www.uff.br/econ/download/tds/UFF_TD180.pdf>.