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Documento en elaboración, junio de 2009 Documento en elaboración, junio de 2009
Juan Eduardo García-Huidobro Juan Eduardo García-Huidobro
Carlos Concha Carlos Concha
Presentación
Presentación
Este texto se propone sistematizar de una manera breve, la experiencia, los aciertos y errores y Este texto se propone sistematizar de una manera breve, la experiencia, los aciertos y errores y especialmente, los aprendizajes derivados de la instalación del nuevo régimen de jornada especialmente, los aprendizajes derivados de la instalación del nuevo régimen de jornada escolar completa en el sistema educacional chileno. El proceso ha tenido un recorrido que ya escolar completa en el sistema educacional chileno. El proceso ha tenido un recorrido que ya completa trece años y con seguridad se trata de la iniciativa de más largo aliento y de mayores completa trece años y con seguridad se trata de la iniciativa de más largo aliento y de mayores recursos iniciada en educación en el país en los últimos 50 años.
recursos iniciada en educación en el país en los últimos 50 años.
El texto revisa el contexto de política educativa chilena en los años 90 y la manera cómo se El texto revisa el contexto de política educativa chilena en los años 90 y la manera cómo se ju
jusstitifificcó ó eenntotonnccees s y y aahhoora ra la la aammppliliaaccióión n dde e titieemmppo o eessccoolalar r ppaara ra eesstutuddiaianntetess, , ddoocceenntetes s y y ddirireecctitivvooss de los establecimientos educacionales, los propósitos y la manera cómo se implementó. La parte de los establecimientos educacionales, los propósitos y la manera cómo se implementó. La parte más sustantiva del texto está destinada a revisar los resultados y los aprendizajes.
más sustantiva del texto está destinada a revisar los resultados y los aprendizajes.
Es preciso dejar claro que se trata todavía de un texto en elaboración y que, con seguridad, una Es preciso dejar claro que se trata todavía de un texto en elaboración y que, con seguridad, una nueva versión de él ampliará los aspectos aquí considerados.
nueva versión de él ampliará los aspectos aquí considerados.
1.
1. Contexto de política para
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restauración de la convivencia y del sistema democrático en el país. El discurso de la Re
El discurso de la Reforma se oforma se ordenó tanto sobre rdenó tanto sobre bases bases conceconceptuales, polptuales, polítíticas y programicas y programátiáticascas acumuladas desde fines de los años 80, a nivel nacional e internacional
acumuladas desde fines de los años 80, a nivel nacional e internacional11, como , como sobre sobre cricriteriterios os yy
experiencias prácticas de manejo del Estado, cuyo aprendizaje era todavía reciente. Cabe experiencias prácticas de manejo del Estado, cuyo aprendizaje era todavía reciente. Cabe destacar, que hubo especial cuidado en configurar un texto sobre la Reforma que articulara los destacar, que hubo especial cuidado en configurar un texto sobre la Reforma que articulara los esfuerzos en curso, con los nuevos, propios del segundo gobierno de la Concertación esfuerzos en curso, con los nuevos, propios del segundo gobierno de la Concertación (1994-2000). Desde ese tiempo se comienza a hablar, por una parte, de su carácter gradual e 2000). Desde ese tiempo se comienza a hablar, por una parte, de su carácter gradual e incremental, y por otra, de las capacidades de los actores de la base para llevarla a cabo con incremental, y por otra, de las capacidades de los actores de la base para llevarla a cabo con éxito.
éxito.
La originalidad consistió en articular una política de intervención justificada en los conceptos de La originalidad consistió en articular una política de intervención justificada en los conceptos de igualdad de oportunidades educativas, de calidad y de formación ética y ciudadana, en el marco igualdad de oportunidades educativas, de calidad y de formación ética y ciudadana, en el marco 1
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. Los grandes hitos al respecto son
. Los grandes hitos al respecto son los resultados de la Conferencia Mundial de Educación para Todos enlos resultados de la Conferencia Mundial de Educación para Todos en Jomtiem, los denominados Acuerdos de Washington, los
Jomtiem, los denominados Acuerdos de Washington, los documentos de CEPAL sobre Educación ydocumentos de CEPAL sobre Educación y Transform
Transformación Productiva con Equidad ación Productiva con Equidad y las políticas y las políticas y programas desarrollados por agenciasy programas desarrollados por agencias financieras internacionales, especialm
financieras internacionales, especialmente el BID y el ente el BID y el Banco Mundial en Educación en América Latina.Banco Mundial en Educación en América Latina. A nivel nacional, el texto
A nivel nacional, el texto que mejor sistematiza el acuerdo políticoque mejor sistematiza el acuerdo políticode la década son las de la década son las recomendacionesrecomendaciones de la Comisión Nacional de Modernización de la
de la Comisión Nacional de Modernización de la Educación (1994). Sobre este tema se sugiere revisar elEducación (1994). Sobre este tema se sugiere revisar el artículo de Concha, C
artículo de Concha, C., Gestión de las Reformas Educacionales en América Latina en los 90., Gestión de las Reformas Educacionales en América Latina en los 90, REICE,, REICE, 2005, Vol. 3, Nº 2, en
de un sistema educacional que mantiene instrumentos de mercado (financiamiento a través de la subvención escolar por asistencia diaria de estudiante, servicios de educación municipal, privados subvencionados por el Estado y privados e información pública de resultados a través del Sistema de Medición de la Calidad Educacional SIMCE), los cuales también buscará mejorar y enriquecer y nuevos instrumentos, como el Estatuto Docente, acordado y vigente desde el año 1991 y que regula la carrera y el ejercicio de la profesión docente y programas de mejoramiento de la calidad y equidad de la educación.
En este sentido, la Reforma no se propuso modificar las bases estructurales del sistema heredado de la dictadura, sino que jugar dentro de sus reglas, agregando otras definidas como estratégicas, especialmente en el terreno de los incentivos y más gradualmente en la presión por los resultados. No obstante esto, a diferencia del régimen militar, promovía resueltamente la participación activa del Estado en Educación, en función de grandes propósitos nacionales, o de demandas que la sociedad hacía a la educación, entre las cuales estaban2:
• La necesidad de una educación que contribuya a la formación valórica de los
ciudadanos, para convivir en una sociedad democrática.
• Garantizar la igualdad de oportunidades de las personas, especialmente de los más
pobres.
• Mayores capacidades para construir y fortalecer la democracia en todos los espacios de
la vida ciudadana.
• Contribuir a los requerimientos de nuevas competencias en las personas para asumir los
desafíos del desarrollo productivo y de la inserción del país en un mundo y en una economía global.
Más allá de la manera cómo estos propósitos se encarnaron en prioridades políticas y en estrategias, y de los avances y deudas que subsistan, importa dejar establecido que a mediados de los 90 se estructuró un discurso formal y consistente sobre la Reforma Educacional. Este se define como parte de un esfuerzo por influir de manera paulatina y global en la totalidad de las dimensiones del sistema educativo
Para avanzar en esta dirección, se identificaron cuatro ámbitos de acción o “pilares de la Reforma” que dieron origen a sus respectivas estrategias de implementación de políticas:
• Los Programas de Mejoramiento e Innovación Pedagógica , destinados a modificar las
prácticas de enseñanza y de aprendizaje para enfrentar los desafíos de calidad y equidad de la educación. Estos Programas, iniciados en 1990, combinaban estrategias de generación de capacidades en las escuelas, con nuevos recursos e instrumentos. Se desplegaron en los niveles de Educación Parvularia, Básica y Media y movilizaron enormes esfuerzos y recursos destinados al mejoramiento de la calidad y la equidad de la educación. Entre ellos, cabe destacar el Programa de las 900 Escuelas, el Programa MECE Básica y el Programa MECE Media.
• Reforma Curricular, asume el desafío de poner al día los objetivos, contenidos y
capacidades definidas en el currículo de Educación Básica y Media, a través del establecimiento de un marco curricular de Objetivos Fundamentales y Contenidos Mínimos Obligatorios para todo el sistema escolar y de Planes y Programas de Estudio que podían elaborar los establecimientos educacionales si no se adscribían a los del 2
. Ver en Ministerio de Educación, “Reforma en Marcha: buena educación para todos”, Santiago, 1998, pág. 20.
Ministerio de Educación. El marco curricular para Educación Básica se promulgó el año 1996 y el de Educación Media en 1998. A partir de esto, se inició la gradualidad del cambio curricular que culminó el año 2001 en Octavo Básico y el año 2002 en el último grado de Enseñanza Media
• Desarrollo Profesional de los Docentes, afectando tanto a la formación inicial, como a la
formación continua de éstos. A la primera, mediante el desarrollo de programas integrales de renovación e innovación de su formación inicial, a través de proyectos presentados por las universidades formadoras; a la formación continua, mediante el Programa de Perfeccionamiento Fundamental, cuyo foco era el conocimiento disciplinario de base de los docentes3, uno de pasantías y becas al exterior y los
denominados Premios Nacionales de Excelencia Docente.
• Jornada Escolar Completa Diurna, para abordar los mayores desafíos que demandaban
el nuevo currículo, la nueva pedagogía, los nuevos y más complejos aprendizajes requeridos, la igualación reoportunidades de los más pobres y las nuevas maneras de gestionar la educación, se requería mayor tiempo y espacio escolar. El compromiso inicial fue que en un plazo de seis años, se lograrían las condiciones organizacionales y de infraestructura que permitieran ofrecer una jornada escolar completa de toda la mañana y parte de la tarde, a todos los establecimientos educacionales subvencionados del país, tanto públicos como privados.
No es del caso abordar el destino del discurso político construido o las opciones tomadas en términos de estrategias, tampoco su evolución, su actualidad o sus quiebres, sino sólo un aspecto de éste, el de la jornada escolar completa. Importa, como se señaló, analizarlo desde la perspectiva del estudio de la implementación de una política pública, para reconocer aciertos y errores, y en este caso, de manera especial, los aprendizajes y las recomendaciones.
2. La idea y su justificación
El 21 de mayo de 1996, el Presidente Eduardo Frei anunciaba al país un conjunto de nuevas iniciativas destinadas a explicitar el carácter de primera prioridad nacional al sector educacional. Sin duda que la de la Jornada Escolar Completa era la de mayor impacto en el sistema escolar y la definía de la siguiente manera:
Si queremos calidad en nuestra educación, necesitamos más tiempo de nuestros alumnos en clases; más tiempo para que nuestros profesores trabajen en los aspectos pedagógicos y de la reforma curricular; más tiempo para actividades de apoyo al trabajo y recreación de los alumnos. Esta medida favorece especialmente a todos aquellos niños y jóvenes que carecen de un espacio pedagógico en sus hogares4.
La medida se propuso beneficiar a 2.300.000 estudiantes de enseñanza básica y media e implicaba una fuerte inversión en infraestructura y en subvención escolar.
3
. En definitiva este Programa nunca se impulsó de esa manera, sino como cursos de presentación del nuevo currículo a los docentes. En definitiva, el tema del perfeccionamiento disciplinario no ha sido tomado como política.
4
. Ver Mensaje Presidencial del 21 de mayo de 1996, p. 36, en
http://www.bcn.cl/susparlamentarios/mensajes_presidenciales/Discurso_presidente_96.pdf revisado en mayo de 2008
La finalidad de la Jornada Escolar Completa (JEC) fue enunciada del siguiente modo:
“Aportar al mejoramiento de la calidad de la educación e igualar las oportunidades de aprendizaje de los niños, niñas y jóvenes de todo el país, al aumentar de manera significativa los tiempos pedagógicos con el propósito de desarrollar mejor el nuevo marco curricular” (El Reloj, Mineduc. 1997).
La extensión de la jornada escolar se justificó por dos motivos básicos: (i) Para mejorar los aprendizajes: ya que se reconoce el mayor tiempo es un factor que afecta positivamente al aprendizaje, el trabajo técnico de los docentes y la gestión de cada establecimiento. (ii) Para lograr mayor equidad en la educación: ya que la JEC permitirá atender a la población de alto riesgo social y educativo, y al mismo tiempo es una acción que iguala las oportunidades de aprender al aumentar de manera significativa el tiempo de trabajo escolar a todos los estudiantes de establecimientos educacionales subvencionados por el Estado y no sólo a un sector minoritario y privado como había sido hasta entonces.
La jornada escolar completa se presentaba como una medida que contribuía a consolidar los esfuerzos en curso de la Reforma Educacional. En efecto, ella favorecía los cambios pedagógicos promovidos por los programas de mejoramiento de la calidad y equidad de le educación que en ese tiempo se impulsaban tanto en Educación Básica, como en Educación Media; la ampliación de la jornada escolar también daba respuesta a las demandas provenientes del nuevo currículo escolar que se estaba implementando y cuyo enfoque afectaba a las disciplinas y a las didácticas como condición para avanzar en sus propósitos de aprendizaje activo y desarrollo de habilidades de orden superior de los estudiantes.
Más allá de estos los motivos principales también se ha aludido a otros dos argumentos vicarios, pero socialmente importantes. El cuidado de los niños y jóvenes habida cuenta de la necesidad de aumentar el trabajo femenino en los sectores más pobres de la población5 y el aumento del
espacio social, recreativo, cultural y deportivo en las poblaciones urbanas y sub-urbanas pobres densamente pobladas, al existir después de las cinco de la tarde un conjunto de establecimientos que pueden quedar liberados para la comunidad, lo que no sucedía cuando estos funcionaban en doble jornada.
3. La implementación
a. La magnitud del esfuerzo
El tiempo escolar se incrementó en aproximadamente un 30% anual, aumentando el tiempo de trabajo obligatorio fijado en la matriz curricular obligatoria. En educación básica significó pasar de 30 a 38 horas pedagógicas semanales de 3° a 6° grado y de 33 a 38 en 7° y 8° grado. En educación secundaria de 33 horas en los grados 9 y 10 a 38 y de 36 en los grados 11 y 12, a 42 horas6.
Adicionalmente se estableció un tiempo más largo que antes de recreo y de almuerzo, en las mismas 40 semanas de clase anuales. En términos de tiempo escolar, el mayor impacto para el sistema se resume en agregar 232 horas cronológicas por año de 3º a 6º Básico, 145 en 7º y 8º, 261 en 1º y 2º Medio y 174 en los últimos dos años de enseñanza media. Quienes cursen toda
5
Según la Encuesta CASEN 2003, la tasa de participación promedio de las mujeres en el trabajo es de un 42%. Al desagregar por niveles de ingreso se advierte que para el 20% más pobre, quintil 1, alcanza solamente un 26,3% y para el 20% más rico, quintil 5, un 56,6%.
6
su etapa escolar con jornada extendida tendrían el equivalente a dos años más de clase al egresar de 4° Medio.
Los destinatarios son todos los estudiantes de los centros educativos de primaria y secundaria con financiamiento público (municipal y particular); las excepciones son el primer y segundo grado y los que atienden a adultos, aunque los estudiantes rurales y los urbanos de sectores pobres, si quieren, también pueden adscribirse a este régimen.
Para incorporarse al régimen de JEC el centro escolar debía contar con un proyecto de JEC aprobado por el Ministerio de Educación, con la justificación pedagógica del uso del tiempo de trabajo escolar y el número de estudiantes que se atenderá; en segundo lugar, debe contar con la infraestructura y el equipamiento necesarios para la atención de los alumnos; debe contar con el personal docente idóneo y los demás recursos humanos necesarios y asegurar tiempo para el trabajo técnico y pedagógico del docente (2 horas cronológicas de trabajo para docentes con más de 20 horas).
Algunos hitos de la implementación:
- Ley “inicial” (1996) destinada a unos 3.200 establecimientos, en su mayoría rurales, que no requerían inversiones en infraestructura para cambiar de régimen de jornada escolar. Es este caso se estableció el mayor tiempo escolar para los estudiantes, se definió un tiempo para el trabajo técnico-pedagógico en equipo de los docentes y el procedimiento de ingreso, el apoyo a las escuelas para definir un proyecto pedagógico y se aumentó la subvención del Estado (35% más).
- Primera Ley JEC (1997): además de apoyo pedagógico y subvención mejorada hubo que incorporar el aporte de capital para adecuar el espacio y equipamiento necesario para atender a la matrícula en el nuevo régimen de jornada. Se decreta que es una medida para todo el sistema escolar público (municipal) y privado subvencionado por el Estado, éste realiza aporte de capital para infraestructura y equipamiento a todos, en función de las inversiones necesarias para que la matrícula de un establecimiento educacional se incorpore a JEC y se fija como plazo final el año 2002 para que todo el sistema se haya adscrito al nuevo régimen de jornada escolar.
- En el 2002 se había avanzado mucho (el 61.3% de los establecimientos estaban en JEC) sin embargo el avance había sido mucho menor en Santiago (sólo un tercio de los establecimientos) y en otros lugares densamente poblados en los que la carencia y el precio de los terrenos dificultó la implementación de la JEC.
- Una segunda ley que terminó su tramitación el 2004 extendió el plazo hasta 2007 para los establecimientos públicos (municipales) y vulnerables y para el 2010 a los demás. Es destacable este criterio de equidad. Esta ley otorgó dinero a los privados para aumentar infraestructura (con resguardo de destino educacional por 30 años) y con la obligación de que establecimientos estuviesen abiertos a la comunidad, por ejemplo, los fines de semana; la vigencia de esta garantía fue hasta el 2006.
- En esta segunda ley se avanza también en aspectos relativos a la gestión. Es claro que la JEC aumenta las oportunidades de tiempo y espacio para educar, pero que lo que hace la diferencia es el buen uso de estas oportunidades y ello depende en buena medida de la gestión. Se introduce en ella la concursabilidad de los cargos de directores de centros escolares y la obligatoriedad de la existencia del Consejo Escolar en todos los establecimientos escolares.
- En la actualidad, el 95% de los centros educativos está funcionando en el nuevo régimen de jornada escolar; en términos de matrícula corresponde aproximadamente al 85% de los
estudiantes. Lo que falta es lo más complejo, centros de educación secundaria de alta matrícula localizados en el centro de las ciudades y sin terrenos donde expandirse, centros privados con subvención del Estado que atienden a sectores no vulnerables, o centros que han solicitado no incorporarse y que mantienen altos niveles de calidad en las pruebas nacionales de medición del aprendizaje.
Lo anterior pone a Chile entre los países con mayor número de horas de enseñanza anual. Un dato de horas lectivas del año 2006, indica que para los tramos de edad entre 7 y 14 años, el sistema educativo tiene previstas un promedio de 1.094 de horas de enseñanza obligatorias; ellas aumentan a 1.210 para los 15 años. Eso pone al país sobre la media de la OCDE que alcanza a 896 (14 años) y 910 (15 años) y de sus países asociados y sólo superado por México en el tramo de 12 a 14 años (1.167 horas), en ningún otro7.
b. Las orientaciones sobre el uso del tiempo escolar
Para utilizar este tiempo escolar cada centro educativo debió formular un Proyecto Pedagógico de Jornada Escolar Completa que definía la organización de la totalidad del tiempo escolar de los estudiantes y el trabajo técnico pedagógico en equipo de los docentes. Para ello se elaboraron materiales de apoyo, capacitación y asistencia técnica de la supervisión ministerial a los establecimientos educativos.
El Proyecto debía justificarse pedagógicamente en función de los antecedentes de la institución escolar, de los propósitos principales de su Proyecto Educativo Institucional o de sus prioridades educativas. En la preparación del proyecto JEC se sugería analizar los resultados de aprendizaje y la formación de los estudiantes y subrayar los aprendizajes, habilidades y actitudes que se consideraba necesarios que los estudiantes logren, así como los aspectos pedagógicos que requieren ser mejorados para lograr esos resultados. Lo anterior debía vincularse con la consideración de las necesidades provenientes de los alumnos y alumnas, de sus familias y de la comunidad.
El proyecto debía concretar las actividades propuestas para el tiempo complementario de los alumnos y alumnas que agrega la JEC, señalando el número de horas semanales que destinará a ello e identificando si se trataba de actividades que enriquecían una asignatura del currículo o si se trataba de otro tipo de actividades. Se requería también describir las prioridades y actividades consideradas para el trabajo técnico-pedagógico grupal de los docentes, en el entendido que se debe destinar a estas como mínimo dos horas semanales de trabajo en equipo. Por último, en el proyecto debía quedar establecida la forma de evaluación y el uso que se hará de los resultados de la JEC en el establecimiento educacional.
5. Los resultados
a. Evaluación de los actores
La evaluación de la JEC por parte de los usuarios está lejos de ser negativa. Ya el 2001 la Pontificia Universidad Católica de Chile realizó una evaluación que muestra que la JEC había tenido muy buena recepción entre los distintos actores de los establecimientos (Desuc, 2001). Existen dos evaluaciones posteriores. Una realizada por la misma Universidad Católica (Desuc, 2005) y otra, organizada por el Ministerio de Educación, mediante una jornada de evaluación en todos los establecimientos con JEC (CEO, 2006), que a trazos gruesos repiten la impresión general positiva.
7
En relación con la jornada de evaluación (agosto de 2006), la mayoría de las opiniones de todos los actores coinciden en los beneficios de la política de JEC. En efecto, el mayor tiempo escolar, es apreciado por los aportes a los alumnos en formación y aprendizaje; también porque estaría evitando el riesgo social que implicaría estar en la calle sin el cuidado de sus padres, y por los beneficios que trae a los padres en cuanto pueden trabajar tranquilos sabiendo que sus hijos están bien cuidados.
La mayoría de las debilidades observadas, se centraron en los contenidos curriculares y en limitaciones de recursos humanos y materiales, como la falta de almuerzos para algunos y la insuficiencia de materiales para trabajar sobre todo en computación. Las sugerencias se centraron principalmente en temáticas curriculares, de mejor manejo del tiempo escolar y en la relación del Proyecto Educativo Institucional con la JEC.
Las respuestas por actores entregan algunas precisiones de interés. Los alumnos le otorgan gran importancia y tienen una mala evaluación de los contenidos curriculares y, sobre todo de las horas de libre disposición (HLD) o Talleres. Para los profesores, por su parte, una carencia significativa e importante es la falta de capacitación y de incentivos económicos. Los apoderados son particularmente críticos cuando pertenecen a un establecimiento donde hay problemas con la alimentación que reciben los niños. Por último para los Consejos Escolares, el tiempo escolar es lo mejor evaluado y a lo que se le asigna la mayor importancia. En relación a lo que debe mejorar, la principal importancia la tiene el aumento de los recursos económicos para implementación y no recargar de trabajo a los docentes; también destacan la necesidad de revisar los contenidos curriculares y extraprogramáticos.
El estudio de la Universidad Católica (Desuc, 2005) refrenda la opinión favorable respecto a la JEC. Los actores institucionales (profesores, directores y responsables de la gestión técnico-pedagógicos) tienen una evaluación positiva de su funcionamiento. El 59% de los profesores, el 69% de los directores y el 57% de los encargados técnicos la evalúan con notas entre 6 y 7 (con escala de 1 a 7). En promedio su funcionamiento se califica en un 5.6 Para los padres la JEC significa más tiempo de sus hijos en el colegio (50%) y más horas de clases para las materias importantes (41%). Para los estudiantes significa más tiempo en el colegio (53%), más horas para las materias importantes y el desarrollo de nuevas actividades (41%).
Las tres cuartas partes de los profesores identifican como el aspecto más problemático el agotamiento de los alumnos y de los profesores con un 74% y un 77% respectivamente. El 45% de los profesores destaca como “muy grave” el que haya alumnos que no almuercen.
Sólo el 32% de los directores indica que el tema del almuerzo está resuelto para la totalidad de los alumnos; el 50% que es un problema resuelto para la mitad o la mayoría de los alumnos; el 18% restante señala que la provisión de almuerzo es un problema no resuelto, o resuelto sólo para una minoría. El 12% de alumnos de enseñanza media y un 4.6% de alumnos de enseñanza básica reconocen que no almuerzan, hecho grave si se considera la extensión de la jornada. En relación a los efectos de la JEC los actores no se refieren a mejoramientos específicos en las áreas de aprendizaje tales como lenguaje, matemáticas y ciencia. Sin embargo, perciben que la JEC está teniendo efectos en las siguientes áreas:
- En el desarrollo de conocimientos y habilidades de los alumnos: fundamentalmente en mejorar la formación valórica, la formación deportiva y el manejo de la tecnología y de la informática.
- En el aprovechamiento de la infraestructura, el equipamiento y recursos.
- La calidad del trabajo en equipo y las prácticas pedagógicas docentes.
- El aumento de posibilidades que la madre trabaje remuneradamente.
- El ahorro del costo de almuerzo de los hijos y la posibilidad de evitar el gasto de dejar el cuidado de los niños con terceros.
b. Organización del tiempo escolar
A juicio de los responsables de la gestión Técnico Pedagógica de los centros educativos , los factores que más han influido en las decisiones de organización de las actividades de la JEC son: las necesidades de aprendizaje de los alumnos (82%), la opinión del director o equipo directivo (80%), las demandas del nuevo currículo (80%) y lo que cada profesor puede ofrecer según su experiencia (76%). Los estudiantes mencionan los subsectores de Lenguaje (58%) y Matemáticas (64%), como principales actividades a que se dedica el tiempo adicional de clases. Otras actividades que señalan como importantes dentro de la distribución del tiempo adicional de la JEC, son: Ciencias y Ciencias sociales (38%), idioma extranjero (32%) y actividades deportivas (30%).
En relación al tiempo, la evaluación destaca que la mayoría de los establecimientos de educación básica se ajusta a la norma en cuanto al cumplimiento del tiempo global de la jornada y al cumplimiento del tiempo pedagógico (Plan de Estudio + Libre disposición). Sin embargo, el tiempo destinado a almuerzo se ubica por sobre lo normado y el tiempo destinado a recreos bajo lo normado.
En Enseñanza Media la tendencia predominante (73,6% de los establecimientos) es estar en o sobre la norma de tiempo exigido por la JEC. En promedio, los establecimientos de E. Media en JEC tienen una jornada semanal de 39 hrs. y 23 minutos, 38 minutos más que lo previsto. También en educación secundaria los centros educativos destinan a almuerzo más tiempo que el previsto en la normativa y el 63,2% de los establecimientos está bajo el rango previsto en el tiempo dedicado a los recreos.
Existe una alta concentración de horas de estudio en cuatro materias que logran mucho mayores porcentajes que la norma: Lenguaje y Comunicación, Matemáticas, Ciencias Naturales y Ciencias Sociales, en educación primaria. En educación secundaria, los mayores porcentajes se concentran en las tres primeras materias y se agrega Orientación o Consejo de Curso.
El currículo mantiene algunas horas denominadas de libre disposición. Las actividades que concentran mayores porcentajes en los centros educativos y complementarias a las materias del currículo, son: el apoyo pedagógico a los alumnos en la forma de reforzamiento (27.6% de los centros), el reforzamiento en lenguaje y comunicación (25% de los centros) y otras actividades que complementan sectores de aprendizaje como la lectura dirigida, la creación literaria, el reforzamiento en matemáticas, en ciencias naturales e inglés. Las actividades de libre disposición no relacionadas con materias del currículo, son: computación (43.9% de los centros), deportes (28.4% de los centros) y actividades artísticas
En relación a las actividades no relacionadas directamente con sectores específicos de aprendizaje, se destaca la relativa poca variedad de ellas:
- Gran parte de los establecimientos educacionales utilizan tiempo de libre disposición a la preparación de la Prueba de Selección Universitaria (PSU).
- Un porcentaje importante de establecimientos destina tiempo de libre disposición a actividades de formación valórica (24,7%).
- Las actividades de carácter deportivo, también son un tipo de actividad implementada por un buen porcentaje de establecimientos, aunque menor a los señalados con anterioridad.
- La actividades relacionadas con tecnología y computación son efectuadas por un 15,9% de los establecimientos de enseñanza media
c. Resultados de aprendizaje de los estudiantes
Mejorar las oportunidades y los resultados de aprendizaje de todos, especialmente de los sectores más pobres, formaba parte de la justificación más importante del esfuerzo por cambiar el régimen de jornada escolar de los estudiantes. En teoría, más tiempo en los centros escolares debería mejorar los logros educativos. A trece años de iniciado el cambio, podemos concluir que esto es verdad, pero su avance es considerablemente más lento de lo que se esperaba.
Un trabajo reciente (García, 2006) analiza los resultados de la JEC en el aprendizaje en escuelas que estuvieron en ese régimen en el período 1999 y 2002 en cuarto grado; para analizar los aprendizaje se recurrió al SIMCE de cuarto básico de los dos años en lenguaje y matemática. Los resultados muestran que la implementación de la JEC tiene un efecto positivo y significativo de 2.2 y 4.7 en las pruebas de matemáticas y lenguaje, respectivamente. Sin embargo, este impacto no es homogéneo. Para los centros públicos (municipales), los impactos estimados corresponden a 1.3 puntos en matemáticas (no significativo) y 3.7 puntos adicionales en lenguaje; para los centros particulares subvencionados los impactos estimados corresponden a 4 puntos en matemáticas y 6.7 en lenguaje.
Para ver el impacto de JEC, es recomendable ver también el estudio de Valenzuela (2005). En él se señala que la JEC sí tiene un impacto en resultado medido en las pruebas Simce, pero que este resultado varía según la dependencia del establecimiento y el subsector medido. El estudio señala que el impacto de la JEC es mayor en Lenguaje y que los colegios Particulares Subvencionados obtienen un mayor incremento8.
A partir de los resultados en lectura y matemática en 4º grado, año 2008, el SIMCE estudió los principales factores asociados a estos resultados9, logrando establecer consistentemente, en
ambos subsectores y en todos los grupos socioeconómicos, que los estudiantes de aquellos colegios con 5 años o más de implementada la JEC, alcanzaban mejores desempeños (5 puntos) que los que tenían menos de 5 años (4 puntos). Es preciso destacar que sólo las altas expectativas de los padres y la condición de niñas se asocia a mayores puntajes en lenguaje y la alta proporción de profesores bien evaluados y la alta expectativa de los padres en el caso de matemáticas. Estos resultados establecen una clara diferencia en relación con la misma comparación para los del SIMCE 2002, que no mostraban ninguna diferencia significativa entre los resultados logrados y los años de permanencia en JEC.
¿Qué indican estos resultados? Al menos cuatro cosas: (i) Habida cuenta de la fuerte inversión (inicial y recurrente) el mejoramiento de los resultados de aprendizaje es menor a lo esperado y comienza a llegar más tarde de lo que se hubiese querido; (ii) no obstante que los puntajes de los grupos socioeconómicos bajo y medio bajo aumentan más rápidamente que los de los otros grupos, la brecha se mantiene sin esperanzas de acercamiento; (iii) los establecimientos educacionales municipales que no están en JEC, corresponden mayoritariamente a los pocos que seleccionan alumnos por rendimiento y que se localizan en los sectores de alta urbanización, y sin embargo igual logran resultados más bajos que los que están en JEC; y, (iv) parece claro que el mayor tiempo escolar es, por así decirlo, “neutro”; ya que no produce efectos 8
“Partial Evaluation of a Big Reform in the Chilean Education System: From a Half Day to a Full Day Schoolling”, Juan Pablo Valenzuela, University os Michigan, 2005.
9
. Ministerio de Educación, SIMCE, Presentación de la conferencia de prensa 2008. Revisado en junio de 2009, en: http://www.simce.cl/index.php?id=253&no_cache=1
por sí solo, sus resultados están asociados al mejoramiento de las capacidades de gestión y de enseñanza del centro escolar.
6. Aprendizajes y recomendaciones
a. Los aspectos problemáticos Errores e incumplimientos
- Mal cálculo de tiempo y financiamiento. Finalmente instalar el sistema, demorará ocho años más de lo previsto y a mayores costos de lo inicialmente imaginado.
- Obligatorio para todos: la falta de una ventana de excepciones, instaló una evaluación pública de política fracasada: se nota más lo poco que falta que lo mucho que se ha hecho.
- El discurso de la “descentralización pedagógica” resultó contraproducente y equivocado. Se actuó en el supuesto que las escuelas tenían suficiente autonomía y capacidades para decidir con efectividad cómo organizar el mayor tiempo escolar y preparar un proyecto pedagógico. Faltó vincular las decisiones con buenos diagnósticos de las necesidades de aprendizaje de los estudiantes, la creación de capacidades de gestión y de desempeño profesional de directivos y la producción y distribución de recursos pedagógicos y de evaluación del aprendizaje de los estudiantes. Faltó apoyo para los establecimientos más débiles.
- Error comunicacional con la frase “No más de lo mismo”. Esa frase presidencial y repetida por varias autoridades políticas hasta la actualidad, constituyó, en definitiva, una señal equívoca y compleja para los actores de la base del sistema escolar, especialmente los docentes y responsables de decidir las nuevas actividades de la jornada escolar de su establecimiento educacional. En efecto, el llamado fue entendido como “hacer cosas distintas a las que se ha hecho siempre”. Ello llevó a muchos establecimientos educacionales, especialmente en los primeros años, no a mejorar lo que los docentes sabían hacer, -clases en su materia-, sino a proponer actividades “innovadoras” y que, claro, nadie en las escuelas había hecho nunca y que no se sabía bien cómo hacer.
- Débil capacidad de apoyo y supervisión, lo que lleva a un incumplimiento importante en varios aspectos. En 2005 la evaluación encargada por el Ministerio de Educación a la Universidad Católica mostraba que el 28% de las escuelas y el 26% de los liceos dedicaba a la JEC un tiempo menor que el estipulado. El mayor incumplimiento tiene que ver con la disminución de los recreos (68% de las escuelas y 63% de los liceos), lo que puede estar asociado al que el principal problema detectado sea el cansancio de alumnos y profesores (74% y 77%).
- Se ha aumentado mucho el tiempo dedicado a las materias que son medidas por las pruebas nacionales estandarizadas (el SIMCE) y por la prueba de ingreso a la universidad (la PSU) en detrimento de horas de libre disposición para actividades que varíen y enriquezcan culturalmente el currículo.
b. Aspectos a tener en cuenta para no repetir errores
Sobre la base de las dificultades de implementación y los errores cometidos ¿Qué recomendaciones de política es posible hacer a partir de la experiencia chilena?
Es posible ordenar algunas sugerencias en cuatro aspectos: (i) las definiciones de base que es preciso tener claras; (ii) una determinación inicial de las tareas curriculares que aseguren mejor
la calidad del mayor tiempo escolar; (iii) los procedimientos para el cambio de régimen; (iv) las exigencias básicas de apoyo y la supervisión a la implementación en las escuelas del nuevo régimen de jornada escolar y (v) un muy claro y bien preparado “discurso” que explique a todos el sentido y el modo de la medida.
(i) Definiciones referidas a la ampliación de la jornada escolar
Hay al menos siete ámbitos que requieren definiciones y opciones (es imprescindible conocer la disponibilidad de recursos financieros y los costos involucrados para los distintos escenarios). Cada uno de ellos puede abrirse y detallarse. Por ahora, sólo a modo de titulares:
o Definir la ampliación del tiempo escolar como una política pública para todo el
sistema o para una parte de éste (si así fuese, establecer claramente a quiénes, en qué plazos y en qué condiciones), sin regreso al régimen de jornada anterior, por lo tanto, con recursos, sistemas y capacidades para sostenerlo, apoyarlo y evaluarlo.
o Cobertura: cualquiera sean las decisiones que se adopten en relación con el tipo de
centros educativos a los que se beneficiará, con la población destinataria del cambio de régimen de jornada escolar y con la focalización de los esfuerzos y los recursos , es imprescindible que exista algún tipo de información acerca del comportamiento de la demanda de matrícula en el territorio, a la escala que corresponda, en términos de situación, evolución y proyecciones, de manera que las inversiones no se hagan en lugares en los que dicha demanda actual, potencial o futura no las justifique (no hay peor imagen que la de una escuela nueva que año a año va quedando sin alumnos). Las decisiones de inversión deben considerar también tamaños mínimos y máximos de las escuelas. La fusión de escuelas pequeñas siempre es tentadora, pero es compleja desde la perspectiva de la relevancia cultural y social que muchas veces estas escuelas tienen para sus comunidades; es posible estudiar una solución intermedia, por ejemplo, dejar las escuelas pequeñas, desde inicial a hasta el 2ª grado y concentrar a los estudiantes en los grados superiores (3º a 6º) en escuelas completas y con mayores capacidades de trabajo escolar.
o Un segundo ámbito de decisión tiene que ver con opciones de obligatoriedad y
plazos. Hay que definir si es obligatorio o no para la totalidad del sistema escolar o para una parte de él y establecer la gradualidad y los plazos de la obligatoriedad, con independencia de a quiénes obligue, cómo se definan las inversiones y cómo y a quiénes se haga llegar los aportes financieros del Estado. Esta definición debiera incluir tanto al sistema público, como a los particulares con autorización o con reconocimiento de la validez de estudios. El tema de los plazos es complejo debido a las dificultades administrativas y técnicas de inversiones que involucran infraestructura, terrenos, habilitación de espacios o equipamiento. Un dato que hay que tener desde el comienzo es que habrá casos en los que por diversas razones no existen soluciones de infraestructura y grandes dificultades para incorporarse al nuevo régimen de jornada escolar (falta de terrenos, escuelas en sectores de alta urbanización que no pueden ampliarse, escuelas incompletas o muy pequeñas). La experiencia indica que, en estos casos, siempre los plazos son más largos que lo previsto, que siempre hay que jugar con un margen de flexibilidad en los plazos y dejar ventanas de excepción a la obligatoriedad.
o Considerar que hay distintas formas de expresión de la gradualidad , de acuerdo
básicamente a prioridades de orden político, cada una de las cuales puede ser bien justificada. Por ejemplo, a nivel de sistema se puede optar por centros que atienden
a poblaciones más pobres, o por regiones, partiendo por las que tienen mayores necesidades o las tienen mayor interés en incorporarse al nuevo régimen de funcionamiento o por aquellos centros educativos que requieren menores inversiones para incorporarse al nuevo régimen (en una primera etapa se puede partir con ellos, previa inversión en habilitación o adecuaciones). También existe la gradualidad de ingreso a nivel de escuela. Es conveniente considerar la posibilidad que las escuelas se incorporen gradualmente. Lo que importa es que exista consistencia entre estas decisiones y el espacio, el equipamiento y los recursos humanos disponibles y cumplimiento de los compromisos y plazos convenidos.
o Un cuarto está referido al tema de la disponibilidad de recursos financieros para
la implementación del cambio de régimen de jornada escolar en los centros educativos y en la gradualidad que se establezca. Es preciso prever recursos para: (i) los centros cuya planta física resulte insuficiente para incorporarse el régimen de jornada extendida (incluye nuevas construcciones, habilitación de recintos,
adecuaciones, ampliaciones, construcción de aulas, servicios básicos, equipamiento y mobiliario, mantenimiento); (ii) el funcionamiento de la nueva modalidad de jornada escolar a nivel de cada centro educativo (más tiempo de los docentes, directivos y del resto del personal, alimentación de los estudiantes, más insumos para la enseñanza).
o Un quinto ámbito de decisión tiene que ver con clarificar los requisitos y
procedimientos para que un centro educativo cambie de régimen de jornada escolar. Es posible distinguir varios tipos de ellos, cada uno de los cuales debe contar con normas, procedimientos y plazos : (i) infraestructura y equipamiento; (ii) recursos humanos (personal docente, administrativo y auxiliar); (iii) normas de funcionamiento del régimen, incluyendo el número de horas mínimo semanal, la duración de cada hora pedagógica, los tiempos de descanso y alimentación, el tiempo diario mínimo de permanencia de los alumnos, el tiempo de trabajo lectivo y no lectivo de los docentes, incluyendo el tiempo de trabajo técnico en equipo, tiempo para atención de padres, para la preparación de la enseñanza, etc.; (iv) una propuesta de reorganización y uso pedagógico del tiempo escolar, justificada y aprobada; (v) tiempo para el trabajo técnico-pedagógico de los docentes en equipo.
o Un sexto ámbito se refiere al apoyo y a la supervisión a los procesos de
instalación y funcionamiento del nuevo régimen de jornada escolar en los centros educativos. En esto es posible distinguir al menos cuatro dimensiones que requieren consideración: (i) apoyo a la implementación curricular; (ii) disponibilidad de recursos para el aprendizaje; (iii) aplicación de instrumentos de aseguramiento de la calidad; y (iv) disponibilidad de recursos por parte de los centros educativos para sostener los esfuerzos.
(ii) Tareas para asegurar calidad educativa en el cambio de régimen de jornada escolar en las escuelas.
o Lo primero es la necesidad de contar con un criterio respecto de los niveles de
autonomía de las escuelas para tomar decisiones acerca de cómo organizar el mayor tiempo escolar disponible. Parece claro que contará con mayores niveles de autonomía la escuela que logre mostrar mejores niveles de resultados escolares en términos de aprendizajes de sus estudiantes y al revés, la escuela con más bajos resultados debiera tener mayores niveles de intervención y apoyo de la supervisión en la formulación, seguimiento y evaluación de su planificación. Por cierto que el
o Una segunda cuestión tiene que ver con el foco de los esfuerzos de la escuela .
Sin duda que el foco central debiera ser el mejoramiento de los aprendizajes de los estudiantes y la planificación debiera dar cuenta de las condiciones de partida (diagnóstico), de metas a corto plazo (anuales) y de mediano plazo (cuatro años, por ejemplo) en relación con el mejoramiento de los aprendizajes fundamentales, seguramente lenguaje y comunicación y matemáticas para comenzar, en cada uno de sus grados. Estas metas debieran involucrar a todos y a la gestión completa de la escuela. De su avance es que se da cuenta pública a la comunidad.
o La opción anterior demanda nuevos sistemas, capacidades e instrumentos de
apoyo por parte de la agencias del sistema educacional, especialmente en los ámbitos del currículo, supervisión y de la gestión de la enseñanza. Importa, por ejemplo, la existencia de definiciones que complementen y/o contribuyan a “modelar” el desarrollo de formas de enseñanza más efectivas, a partir del currículo vigente. Entonces un paquete de apoyo curricular, por materia prioritaria debiera contener explicitaciones sobre: (i) ejes de aprendizaje por grado o aprendizajes claves a lograr; (ii) descripción de niveles de logro de aprendizaje desde el primer al último año de básica; (iii) instrumentos para diagnosticar el nivel de logro de los estudiantes para ser aplicados y analizados en cada escuela; (vi) ejemplos de unidades didácticas desarrolladas; (iv) muestras de pruebas para medir avances en aprendizajes y materiales y guías de trabajo para los estudiantes; (v) un sistema de información que monitoree los avances de los logros de cada escuela en las metas propuestas. Estos apoyos y materiales deben ser parte substantiva de un proceso de capacitación a directivos y a docentes.
o Evaluación de resultados : es recomendable establecer, desde el inicio de la
política, la instalación de una línea de base con los niveles de logro de aprendizaje de los estudiantes, con el propósito de hacer seguimiento a los desempeños de cada cohorte; de manera paralela, también generar un observatorio de buenas prácticas de ampliación del tiempo escolar tanto en aspectos de gestión de la enseñanza, como de trabajo técnico y pedagógico de los maestros. De igual forma, importa evaluar la utilidad de los instrumentos y materiales de apoyo tanto a la evaluación de los aprendizajes de los estudiantes, como a la enseñanza.
El cambio de régimen debiera ser aprobado por la autoridad sobre la base de normas previamente establecidas. El cambio de régimen de hace por centro educativo, recogiendo sus peculiaridades (por ejemplo, totalidad o gradualidad), en un acto normativo formal, que le impida volver al régimen de jornada anterior.
Resultan fundamentales las capacidades de seguimiento y control de la autoridad de educación para asesorar la implementación a nivel del centro escolar, controlar el cumplimiento de la propuesta aprobada y un sistema de información que incluya el diagnóstico de cada escuela, sus metas de mejoramiento, su planificación, el monitoreo al avance en el logro de sus metas, la cuenta pública de la escuela y las acciones de apoyo y supervisión.
Referencias
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