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Observatory on Structures and Institutions of Inequality in Latin America

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Observatory on Structures and Institutions of

Inequality in Latin America

WORKING PAPER SERIES

#18

¿Hay diferentes políticas entre los vecinos? Políticas sociales y prevención de

la violencia infanto-juvenil en El Salvador y Nicaragua.

(La exclusión y no la pobreza como factor del crecimiento exponencial de la violencia

infanto- juvenil en Centroamérica)

 

María Albertina Cruz Morales

Roberto Rodríguez Meléndez

April, 2009

Center for Latin American Studies

University of Miami

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¿Hay diferentes políticas entre los vecinos? Políticas sociales y prevención 

de la violencia infanto‐juvenil en El Salvador y Nicaragua. 

(La exclusión  y no la pobreza como factor del crecimiento exponencial de la violencia  infanto‐  juvenil en Centroamérica)    María Albertina Cruz Morales1 Roberto Rodríguez Meléndez2   “In the past few decades in Latin America and the Caribbean have witnessed a series of economic, social and political transitions that have change the patterns of inclusion and exclusion (…) The judicial and

the Law enforcement systems have only weakly adapted to the new challenges and continue to leave large segments of society without adequate access to justice and economic and physical security” (Interamerican Development Bank 2008 Report;” Outsiders? The changing patterns of exclusion in Latin American and the Caribbean”).

“Aprender a hablar cuesta muchos meses. Aprender a amar puede costar años. Ningún ser humano nace con impulsos hostiles o violentos, y nadie se vuelve hostil o violento, sin tomarse el tiempo necesario para aprenderlo.”

(Ashley Montagu; “Human aggression”. 1976)     El presente trabajo de investigación ha sido realizado gracias al apoyo de la Universidad  de Miami  y la Fundación Ford, a través de la financiación otorgada dentro del proyecto del Center for Latin  American Studies  denominado “Observatory on  Structures and Institutions of Inequality in Latin  America”, y dentro del cual, este proyecto de investigación fue seleccionado y premiado durante  el  año  2008,  luego  de  su  presentación  por  parte  del  Departamento  de  Ciencias  Jurídicas  de  la  Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” (UCA) de El Salvador. 

      

1  Nicaragüense,  coautora  de  la  investigación,  egresada  de  la  Licenciatura  en  Derecho  por  la  Universidad  Centroamericana‐UCA de Nicaragua. 

2  Salvadoreño,  coordinador  de  la  investigación.  Doctor  en  Sociología  y  en  Derechos  Humanos  por  las  Universidades de Deusto y Carlos III de Madrid, respectivamente. 

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Información de contacto institucional:  Departamento de Ciencias Jurídicas  Universidad Centroamericana "José Simeón Cañas" (UCA) de El Salvador.  Web: www.uca.edu.sv Tel: (503) 2210‐6600    Información de contacto de los autores:  Roberto Rodríguez Meléndez  Responsable de proyectos del área de gobernabilidad.   Oficina Técnica de Cooperación AECID‐ El Salvador  Tel: (503) 2211‐2324; 2211‐0114 

Correo electrónico: roberto.rodriguez@aecid.org.sv  y rerm36@yahoo.com     María Albertina Cruz  Contacto: mia161286@yahoo.com                          

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INDICE DE CONTENIDOS  I.‐ A modo de introducción: nuestro objeto de estudio  II.‐ Metodología  III.‐ Contexto  IV‐ Inversión y  políticas sociales en Nicaragua y El Salvador  V.‐ Maras y pandillas: la expresión radical de la violencia y de la exclusión  VI.‐ Situaciones  y procesos diferenciados: la evolución contemporánea de las políticas   Públicas para la niñez y juventud en Nicaragua y El Salvador    VI.1.‐ ¿Cómo se ha(n) articulado el/los modelo(s) de protección de infancia y juventud?  VII.‐ Los sistemas de protección integral en El Salvador y Nicaragua  VIII.‐ La Justicia Penal Juvenil y sus resultados  IX‐ ¿Políticas de Juventud?  X.‐ Estado de la cuestión: respuestas diferentes, resultados diferentes  XI.‐ Equidad, políticas y procesos           

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I.‐  A modo de introducción: nuestro objeto de estudio   

  De manera común los países del entorno centroamericano suelen ser presentados como  Estados  con  grandes  similitudes  tanto  en  necesidades,  problemas  y  quizá  hasta  cierto  punto  en  soluciones  posibles  para  la  consecución  de  su  desarrollo.  Pese  a  lo  anterior,  también  existen  elementos diferenciadores entre ellos.  

  En este último sentido, desde hace aproximadamente dos décadas, es posible concebir en  Centroamérica  dos  zonas  geográficamente  delimitadas  en  función  de  las  tasas  y  niveles  de  violencia  y  criminalidad.  Por  una  parte,  se  habla  del  triángulo  del  Norte,  constituido  por   Guatemala,  Honduras  y  El  Salvador;  y  por  otro  lado,  se  ha  establecido  un  polo  diferenciado  en  cuanto al impacto y nivel de la violencia existente en países como Nicaragua, Costa Rica y Panamá.  Es evidente que dicha diversidad está marcada por la historia de cada uno de estos Estados, pero  aquella  no  escapa  a  la  influencia  de  su  propia  construcción  socio‐cultural  y  política  contemporánea. 

  Ciertamente,  es parte de esta materia de estudio reiterar que los factores dinamizadores  de  la  violencia  y  delincuencia  infanto‐juvenil  son  multicausales  y  complejos,  y  que  por  tanto  es  posible identificar diversas causas que generan y potencian los altos niveles de violencia existentes  en el “triangulo del norte” centroamericano, diferenciándolo en este aspecto del sur.  

  No nos cabe ninguna duda que existen factores que facilitan, fomentan y originan  ‐ quizá  hasta  la  promueven  y  organizan‐  la  violencia  infanto‐juvenil  en  el  contexto  centroamericano,  y  dentro  de  los  cuales  considerados  que  es  un  elemento  fundamental  la  inequidad  existente  al  interior de nuestros países, en nuestras ciudades y además en como tratamos dicho problema, a  partir de nuestras propias respuestas institucionales ante tal situación3 desde las políticas públicas  existentes. 

  Por  ello  en  este  estudio,  hemos  decidido  detenernos  en  un  aspecto  que  consideramos  prioritario: el grado de inclusión/exclusión  social generada por el propio sistema político y social,  a  partir  de  las  respuestas  institucionales  generadas  de  cara  a  la  violencia,    específicamente  definidas en países como El Salvador y Nicaragua, y que han pretendido reducir el aumento de la  violencia infanto‐juvenil4.          3 Compartimos aquí el esquema planteado por Briceño‐León, Roberto; “Violencia urbana en América Latina:  un modelo sociológico de explicación”, en: Espacio Abierto n°3, Vol. 16, Cuaderno Venezolano de Sociología,  Venezuela, Julio‐Septiembre 2007., especialmente págs. 549‐550. 

4  Paradójicamente,  si  bien  es  cierto  que  El  Salvador  y  Nicaragua  poseen  rasgos  comunes  tales  como  el  antecedente de conflictos armados en Centroamérica, lo cual suele ser identificado como un factor que ha  favorecido  el  desarrollo  de  procesos  y  esquemas  del  uso  de  la  violencia  en  diversos  espacios  en  Centroamérica.  No  obstante,  también  existe  una  opinión  divergente:  algunos  autores  han  comenzado  a  sostener  los  antecedentes  históricos  de  las  guerras  civiles  en  Centroamérica,  no  son  las  causales  determinantes  del  crimen  y  los  niveles  de  violencia  en  Centroamérica,  sino  que  quizá,  los  elementos  que  aumentan o disminuyen las espirales de violencia en la región han de identificarlas en otros ámbitos, uno de  ellos  quizá,  la  exclusión  social  y  económica,  objeto  de  este  estudio.  Sobre  el  tema  citado,  véase  el 

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  Téngase que presente que como indica el título de este trabajo tomamos como punto de  partida o supuesto a priori, que pobreza y exclusión social no son sinónimos y por lo tanto, a la de  identificar las causas que inciden de manera más favorable en la construcción de una cultura de  paz  y  por  consiguiente  en  la  prevención  de  la  violencia  infanto‐juvenil  se  centran  más  en  las  acciones generadas por los actores institucionales y sociales, que en los presupuestos o recursos  económicos  que  estos  poseen5.  Lo  anterior  porque  todo  parece  indicar  que  el  concepto  de  exclusión social posee especial relevancia y significado frente a grupos como la niñez y la juventud.    Dado el carácter central dentro del trabajo del concepto de “exclusión social”, merece la  pena  detenernos  en  dicho  concepto  a  efecto  de  clarificar  en  la  mayor  medida  de  nuestras  posibilidades la orientación de esta investigación. 

 La exclusión social a diferencia de la pobreza posee ciertos caracteres inherentes que nos  permiten diferenciar ambos conceptos, a saber6: 

  El primero de ellos es el carácter relativo de la exclusión social: las personas son excluidas  de  una  comunidad  o  grupo  particular,  en  un  espacio  geográfico  determinado  y  en  un  momento  definido,  lo  cual  puede  deberse  a  causas  ajenas  a  condiciones  materiales  de  supervivencia,  generando  una  afectación  en  las  relaciones  sociales  dentro  de  dicha  comunidad,  minimizando  o  imposibilitando  la  generación  de  cohesión  social  entre  el  excluido  y  el  agente  excluyente.  Así  se  puede excluir a una persona por diversas razones como la discapacidad, la inercia institucional, el  género, etc. 

  Un  segundo  carácter  de  la  exclusión  social  es  su  carácter  dinámico  y  prospectivo,  en  el  entendido que, en el caso de la pobreza, por ejemplo, está suele afectar a una persona o grupo  durante un momento preciso –una crisis económica, por ejemplo‐, sin embargo, la exclusión social  tiene o genera una afectación con mayores secuelas en el futuro, y de ahí su directa relación con la  situación  de  la  relevante  particularidad  del  concepto  de  cara  a  la  niñez  que  “es”  sujeto  y  “será”  sujeto, afectando sus posibilidades de desarrollo de manera permanente durante el transcurso de  su vida. 

  Un  tercer  carácter  diferenciador  frente  a  la  pobreza  radica  en  la  existencia  de  todo  un  proceso  consciente  o  inconsciente  que  refuerza  a  los  actores  institucionales  y  sociales  al  mantenimiento  de  una  situación  de  exclusión.    En  este  sentido,  Sen,  ‐citado  por  Redmond7‐,  distingue entre la exclusión social activa y la exclusión social pasiva, diferenciación importante  a          interesante estudio de Cardenal Izquierdo; Ana Sofia; “¿Son las guerras civiles responsables del crimen en  Centroamérica? En: Revista CIDOB d´Afers Internationals núm 81, Fundación CIDOB, Barcelona,marzo‐abril,  2008, p. 67 y ss.  5 Evidentemente toda intervención requiere de fondos para ser desarrolladas. Pero los fondos, por precarios  que  sean  pueden  priorizarse,  según  criterios  que  nos  puedan  indicar  si  por  ejemplo,  la  niñez  y  la  adolescencia están o no dentro de una agenda pública. 

6  Seguimos  aquí  los  caracteres  definidos  por  Atkinson  –citado  por  Redmond‐  en:  Redmond,  Gerry;  “Children´s Perspectives on Economic Adversity: A review of the Literature”, Discusion Papers IDP 2008‐01,  UNICEF‐Innoccenti Research Center, Florece, Italy, 2008, p. 4 

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destacar  para  el  análisis  del  presente  trabajo.  La  primera  es  el  resultado  de  un  acto  deliberado,  como por ejemplo una Ley que limite el acceso a la salud a mayores de 15 y menores de 18 años,   extranjeros, migrantes, etc.). La pasiva, sería aquella exclusión que puede ocurrir como resultado  de una omisión o fallo, frente barreras implícitas que podrían dificultar la integración de un grupo  o colectivo. Evidentemente no hay una intención deliberada de excluir, pero se excluye, como por  ejemplo  cuando  sin  una  norma  expresa,  se  prefiere  en  un  determinado  puesto  de  trabajo  a  un  hombre frente a una mujer. 

  Pues bien, dicho lo anterior, en el presente estudio trataremos de centrarnos en el papel  que  desarrolla  en  materia  de  prevención  social  de  la  violencia  un  factor  o  actor  clave  de  inclusión/exclusión: el Estado a través de sus acciones; es decir, sus políticas públicas. 

  En este trabajo vamos a seguir la premisa indicada por Organización Panamericana de la  Salud  (OPS),  según  la  cual:  “La  calidad  de  las  condiciones  de  un  buen  gobierno,  en  un  país  en  cuanto  marco  legal  y  las  políticas  que  ofrecen  protección  social  es  un  factor  determinante  y  fundamental para la reducción de la violencia”8 y el delito. 

De  esta  manera,  respuestas  socialmente  menos  excluyentes,  aunque  gestionadas  con  pocos  recursos  en  entornos  económicamente  desfavorables  pueda  que  brinden  mayores  posibilidades  para  la  construcción  de  cohesión  social  y  la  prevención  de  la  violencia.  Por  el  contrario,  pese  a  un  entorno  económico  favorable  –menos  pobreza,  desde  un  punto  de  vista  macroeconómico‐  respuestas  institucionales  poco  planificadas  y  articuladas,  y  que  perpetúan  estructuras  de  exclusión  social  de  grupos  desfavorecidos,  promoviendo  además  la  ausencia  de  políticas  sociales  integrales,  son  un  factor  que  contribuye  a  incrementar  los  niveles  de  exclusión  social  y  quizá  los  de  violencia  y  criminalidad,  especialmente  en  y  frente  a  grupos  de  niños,   adolescentes y jóvenes en general. 

En  Centroamérica,  pareciera  que  los  países  más  pobres  no  son  los  más  violentos,  aun  y  cuando la pobreza en sí misma representa una clara dificultad o impedimento para la garantía de  los derechos de niños y jóvenes, generando un costo muy alto en términos de capital e integración  social9. De ahí que la pobreza no es per se, una de las causas o el factor más determinante de esa  escalada de violencia y criminalidad que ha azotado a la región en las últimas décadas, sino entre  otros factores, la exclusión generada por una estructura social y económica que no permite el goce  y ejercicio pleno de los derechos humanos de amplios colectivos, y lo cual es además  reflejado  a  través  del  diseño  institucional  de  políticas  de  intervención  frente  a  la  violencia  y  criminalidad  ejercida en y frente niños y jóvenes. 

Esto ha sido sintetizado de manera muy clara por Krauskopf: “la exclusión de las opciones  inclusivas,  la  invisibilización  de  las  realidades  juveniles  y  la  generalización  estigmatizante  de  las         8 Krug, Etienne; Dahlberg, Linda; Mercy, James; Zwi, Anthony & Lozano, Rafael (Eds.) “Informe mundial sobre  la violencia y la salud”,  Organización Panamericana de la Salud, Washington D.C, OPS, 2003, p. 41.  9 Véase en un sentido similar: División de Desarrollo Social (CEPAL) en: “Desafíos n° 1”, boletín de la infancia  y adolescencia sobre el avance de los objetivos de desarrollo del milenio, CEPAL, Naciones Unidas, Santiago  de Chile, Septiembre de 2005, p. 5 

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juventudes  a  partir  de  un  reduccionismo  amedrentador  tienen  efectos  importantes  en  la  constitución  de  los  sujetos  juveniles.  Las  juventudes  demandan  un  reconocimiento  de  su  existencia y de diversos modos, luchan por su reputación (…) la pubertad vivida en la pobreza, a  menudo  legitima  la  responsabilidad  de  procurarse  la  subsistencia,  aportar  a  sus  familias  o,  en  ausencia de ámbitos de protección, buscar sus propias redes. Esto es, a falta de un capital social y  afectivo  que  fortalezca  las  posibilidades  de  un  presente  con  perspectiva  de  logros,  y  aparece  la  opción de grupalidades juveniles y el apoyo del capital social perverso”10. 

Quizá  inclusive  y  paradójicamente,  las  sociedades  de  menores  recursos,  pero  con  estructuras  más  horizontales  son  o  se  vuelven  menos  estigmatizantes,  y  sean  al  final  las  que  poseen como un espejo, un diseño institucional y de políticas públicas más inclusivo y con mayor  énfasis  en  el  pleno  goce  de  los  derechos  humanos  de  niños,  adolescentes  y  jóvenes,  por  lo  que  para enfrentar el desafío de construir sociedades más inclusivas y que respondan eficazmente a la  violencia,  ya  sea  previniéndola  o  interviniendo  sobre  ella  en  sus  múltiples  manifestaciones,  es  fundamental  contar  con  políticas  públicas,  un  marco  normativo  e  institucional  orientado  eficazmente  al  pleno  reconocimiento  de  las  capacidadades  y  derechos  de  niños,  adolescentes  y  jóvenes11, a efecto de generar consensos y fomentar la participación previos a la acción, organizar  adecuadamente  esta  última  y  compartir  réditos  y  responsabilidades  desde  las  instituciones  involucradas en la prevención social de la violencia. 

  Como punto de partida, merece destacarse que, al menos en el discurso, no existen voces  disconformes con la afirmación, según la cual,  la delincuencia y los comportamientos antisociales  por parte de jóvenes son un fenómeno que refleja profundas crisis sociales  y de ahí la exigencia  de  eficaces  políticas  sociales  que  impliquen  una  alta  carga  de  redistribución  socio‐económica  y  solidaridad social12, y es justamente esta relación, sobre la que pretendemos profundizar en este  trabajo. 

  Finalmente,  desearíamos  con  este  trabajo  aportar  un  poco  de  claridad  frente  a  esa  “neblina  cognitiva”  que  en  ocasiones  puede  estar  presente  en  materias  relacionadas  con  las  políticas  sociales  y  la  prevención  de  la  violencia  infanto‐juvenil.  Ese  ha  sido  nuestro  “norte”  y        

10  Krauskopf,  Dina;  “Juventudes  y  violencia:  mucho  más  que  un  binomio”,  en:  Revista  Seguridad  y 

Democracia  n°  2,  Diciembre  de  2007,  disponible  en: 

http://www.revistaseguridadydemocracia.org/ediciones/2    En  este  mismo  sentido  se  decanta  Kliksberg,  quien  afirma  que,  en  los  “estudios  sobre  las  maras,  los  grupos  delincuenciales  que  se  han  extendido  en  diversos países centroamericanos y que integran cientos de miles de jóvenes, informan que cuando se les  pregunta  que  por  qué  ingresaron  a  grupos  donde  su  vida  corre  peligro,  suelen  contestar  que  es  el  único  lugar donde se les admite”. Kliksberg, Bernardo; “El contexto de la juventud en América Latina”,  en Revista 

Seguridad  Democracia  n°  2,  diciembre  de  2007,  disponible  en: 

http://www.revistaseguridadydemocracia.org/documentos/imp_23_enportada‐02.pdf .  

11Cfr. Krauskopf, Dina; “Desafíos en la construcción e implementación de las políticas de juventud en  América Latina, en: Revista Nueva Sociedad,  2000, p.142. 

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  Vanderscheuren,  Franz  &  Lunecke,  Alejandra;  “Prevención  de  la  delincuencia  juvenil.  Análisis  de  experiencias  internacionales”,  en:  Prevención  de  la  delincuencia  juvenil.  Análisis  de  experiencias  internacionales”, División de Seguridad Ciudadana, Ministerio del Interior, Chile, 2004., p. 4‐5. 

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esperamos  que  el  presente  trabajo  contribuya  en  la  medida  de  sus  posibilidades  a  fomentar  el  debate y a brindar insumos para el desarrollo de propuestas de intervención en el sector. 

   

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II.‐ Metodología 

Desde  una  perspectiva  sociológica,  el  “control  social”  sobre  niñez,  adolescencia  y  juventud, puede ser de manera muy genérica disgregado en dos aproximaciones o mecanismos, a  saber:  a)  los  métodos  e  instituciones  formales  y,    b)  las  instituciones  y  métodos  informales  de  control.  

Este ensayo continua la orientación de profundizar en el análisis y reflexión del accionar de  los  mecanismos  formales  de  control,  a  partir  de  un  enfoque  que  tenga  su  eje  central  en  la  evolución y desarrollo en la garantía de los derechos humanos de niños, adolescentes y jóvenes,  así como en la eficacia de la acción frente a la prevención de la violencia infanto‐juvenil.  Para ello  acudiremos  y  utilizaremos  una  serie  de  dicotomías  utilizadas  en  el  lenguaje  a  partir  del  cual  se  definen  las  políticas  y  respuestas  institucionales:  sanción/prevención,  paternalismo/autonomía,  garantismo/retribucionismo,  integralidad/fragmentalidad,  y  evidentemente  inclusión/exclusión,  entre otras. 

Para  ello  realizaremos  un  estudio  comparativo  entre  dos  países  centroamericanos:  Nicaragua y El Salvador, lo cual significa que hemos escogido dos países que si bien están situados  dentro  de  un  entorno  geográfico  inmediato  o  cercano,  también  es  cierto  que  no  pueden  ser  considerados  como  países  con  un  alto  grado  de  similitudes  dentro  de  su  región,  en  temas  tales  como  desarrollo  económico  o  social,  planificación  de  políticas  públicas  y  estrategias  para  la  prevención  de  la  violencia.  La  comparación  en  este  trabajo,  apunta  a  tratar  de  identificar  en  la  heterogeneidad  un  elemento  común:  la  respuesta  institucional  (y  lo  que  ello  conlleva:  apuesta  económica, coordinación interinstitucional, acuerdo social, etc.). 

  Por  consiguiente,  el  estudio  comparativo  tendrá  como  eje  central  el  diseño  o  respuesta  institucional  de  políticas  sociales,  de  prevención  social  de  la  violencia  y  la  criminalidad  juvenil,  a  efecto de identificar si los procesos y diseños de respuesta frente a la violencia coadyuvan más a la  inclusión/exclusión,  integración/desintegración  social  de  este  sector  de  la  sociedad,  y  hacia  la  construcción  de  un  sistema  de  protección  integral  de  los  derechos  de  la  niñez,  adolescencia  y  juventud. 

Utilizaremos  dentro  del  presente  trabajo  una  aproximación  o  enfoque  metodológico  de  carácter mixto, cualitativo y cuantitativo. Precisando, la estrategia metodológica para el desarrollo  de la presente investigación comprende:    A) Revisión de los marcos institucionales    En primer lugar, el trabajo tiene un claro interés institucional: parte de la interrogante de  si, es posible identificar pautas formales de respuesta de un Estado, como política de prevención y  control de la violencia y el delito que generen o inciten a los procesos de espirales de violencia.     La revisión de los marcos normativos e institucionales, la realizaremos sustancialmente a  partir de la primera parte de la década de 1990. El motivo fundamental de circunscribirnos desde 

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ese momento histórico radica principalmente, en los efectos generados al interior de los países a  partir de la entrada en vigor de la Convención sobre los Derechos del Niño –CDN‐ en 1989. En este  sentido,  y  como  se  reiterará  en  diversos  momentos  en  este  trabajo,  la  Convención  permitirá  hablar  de  un  “antes”  y  un  “después”,  en  materia  de  la  vigencia  de  los  derechos  del  niño  y  en  general de la situación de la niñez, adolescencia y juventud. Asimismo, la evolución de las políticas  desde  la  entrada  en  vigencia  de  la  CDN  nos  brindará  una  imagen  del  proceso  recorrido,  sus  avances, contradicciones y posibles retos de cara al futuro.    B) Identificación de los procesos sociales      Los marcos normativos formales serán contrastados con un segundo plano orientado hacia  el conocimiento y profundización en las dinámicas sociales que apoyan o coadyuvan al desarrollo  de  procesos  de  cohesión  social.    En  este  apartado  lo  relevante  será  tratar  de  identificar  cómo  responde  la  familia  y  la  sociedad  y  el  Estado,  frente  a  la  violencia  infanto‐juvenil,  a  través  de  estrategias y planes concretos. 

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III.‐ Contexto 

El  Salvador  contaba  para  el  año  2007  con  una  población  aproximada  de  5,744,113  habitantes distribuidos en los 21,040.79 Km2, con una densidad poblacional de 273 habitantes por  Km2.  Dicha población tiene en áreas urbanas un aproximado de 3,599,006 habitantes (62.7% del  total  de  la  población)  y  en  las  zonas  rurales  2,145,569  (37,3%  del  total  de  la  población).13  Actualmente, El Salvador, posee aproximadamente un 40% de su población menor de 18 años de  edad14,  y  vive  un  fuerte  proceso  de  transformación  demográfica,  fruto  de  la  migración  hacia  el  exterior. Ha sido un país caracterizado por una historia reciente de conflicto y de la conclusión del  mismo a través de un Acuerdo de Paz implementado a partir de la década de los 90.    Por su parte, Nicaragua, ha sido un país que también padeció un conflicto armado entre  los años 1978‐1979, posterior al cual desarrolló un proceso de reconstrucción social, económica y  política. Dentro del ámbito centroamericano ha sido caracterizado como “el hermano más pobre  de la región”, en tanto que, dentro de este entorno geográfico, Nicaragua posee los niveles más  bajos de PIB, así como también en general de desarrollo económico.   Dentro  del  territorio  Nicaragüense, se encuentra una población aproximada de  5,457,208 habitantes. 

       La  distribución  etaria  de  la  población,  en  lo  que  a  niñez,  adolescencia  y  juventud  corresponde, se estructura en los países en estudio, de la siguiente manera:   

Edades  Totales  en  Nicaragua  Totales en   El Salvador  Hombres  (Nicaragua)  Hombres  (El Salvador)  Mujeres  (Nicaragua)  Mujeres  (El Salvador)  Total  5,457,208  5,744,113  2,720,336  2,719,371  2,736,872  3,024,742  1‐4  672,455  555,893*  (de 0 ‐4)  343,130  283,272*  (de 0 a 4)  329,325    272,621  (de 0 a 4)  5‐9  693,677  684,727  353,907  349,150  339,770  335,577  10‐14  703,201  706,347  357,159  359,523  346,042  346,824  15‐19  623,677  600,565  313,155  298,384  310,522  302,181  20‐24  560,765  486,542  279,115  228,001  281,650  258,541  25‐29  458,598  457,890  223,079  206,963  235,519  250,927         13  Gobierno de El Salvador/Ministerio de Economía; “Encuesta de hogares de propósitos múltiples de 2007”,  Dirección General de Estadística y Censos, Ciudad Delgado, Septiembre de 2008, p. 3.  14 En este mismo sentido por  ejemplo, afirma FESPAD que: “La población menor de 24 años representa el  53.23%  de  la  población  total”,  encontrándonos  con  una  clara  distribución  etaria  que  implica  una  base  poblacional  con  un  alto  y  considerable  porcentaje  de  jóvenes.  Cfr.  FESPAD;  “Informe  sobre  Justicia  Penal  Juvenil 2005”, San Salvador, FESPAD; 2006, p. 10. 

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CUADRO N°1 : POBLACIÓN DE NICARAGUA Y EL SALVADOR POR GRUPO DE EDADES 

Cuadro de elaboración propia. Fuentes: Banco Central de Nicaragua; “Nicaragua en cifras”, Managua,  Junio,  2007, sobre la base de datos del último censo poblacional; y Ministerio de Economía/Dirección General de  Estadística y Censos; “VI Censo de Población y Vivienda 2007”, cifras oficiales, San Salvador, abril de 2008.,  p.52. 

  Como  podrá  observarse  la  pirámide  etaria  de  la  población  en  Nicaragua  y  El  Salvador,  tiene similitudes en cuanto a la conformación  de los segmentos poblacionales por edad.  No hay  por  tanto,  en  este  aspecto  diferencias  muy  amplias  y  significativas,  dado  un  comportamiento  similar en cuanto a la distribución de la población según edades. 

  Ahora  bien,  si  en  el  caso  de  la  pirámide  población  no  encontramos  discrepancias  significativas, actualmente es indiscutible que Nicaragua y El Salvador, poseen niveles de violencia  sustancialmente diferenciables. 

Así,  si  bien  el  caso  de  El  Salvador  algunos  observadores  del  sistema  internacional,  han   considerado a este país como un modelo ejemplar de transición pacífica a la democracia; también  es cierto que en la actualidad posee las tasas de delitos violentos como los homicidios, ‐ junto con  las de Guatemala‐ más altas de toda América Latina –y quizá del mundo‐ y que han sobrepasado  las  tasas  de  homicidios  de  las  épocas  de  conflicto  (una  tasa  de  homicidios  superior  a  43,4  homicidios    por  cada  100,000.00  habitantes)  en  el  año  2006  por  ejemplo.  En  comparación,  las  tasas  de  homicidios  en  el  caso  de  Nicaragua  son  considerablemente  más  bajas  (13,3  por  cada  100,000h)15. 

  A  nivel  Centroamericano  el  número  de  homicidios  entre  los  años  2001  al  2006  puede,  “visibilizarse” a través del número de homicidios dolosos reportados por las instancias oficiales:  CUADRO 2: N° DE HOMICIDIOS ANUALES EN CENTROAMERICA Y REPÚBLICA DOMINICANA  Año/País  2001  2002  2003  2004  2005  2006  El Salvador   2,210  2,024  2,172  2,768  3,778  3,928  Guatemala   3,230  3,630  4,237  4,507  5,338  5,885  Honduras   3,488  3,629  2,224  2,155  2,417  3,018  Nicaragua   537  554  635  646  729  686  Costa Rica   262  261  300  280  338  338  Panamá   306  380  338  308  364  371  Belice   64  87  67  79  81  92  República  Dominica   1,110  1,310  1,719  2,354  2,497  2,264         15 Tomado de: Kliksberg; Bernardo “Mitos y realidades sobre la criminalidad en América Latina”, FIIAP, 2007,  p.  7.  Según  el  periódico  “EL  Nuevo  Diario”    de  Nicaragua,  citando  como  fuente  al  OCAVI  (Observatorio  Centroamericano  de Violencia),  en  el  año  2006  las  tasas de  homicidios  por  cada 100,000  habitantes  en  la  región fueron: El Salvador (67.8); Guatemala (45.2); Honduras (42.9); Belice (33.0);Nicaragua (12.5); Panamá  (11.3) y Costa Rica (7.7), Managua, Martes 29 de julio de 2008, p. 1a y 12a 

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Fuente: Víctimas de Homicidios Dolosos en Centroamérica y República Dominicana (2001 ‐ 2006).Observatorio Centroamericano sobre Violencia OCAVI. www.ocavi.com  

 

Como puede observarse del recuadro anterior, la diferencia entre el número de homicidios  en  El  Salvador  y  Nicaragua  es  evidente:  solo  en  el  año  2006,  el  número  de  homicidios  en  El  Salvador, era más de 5 veces el existente en Nicaragua. 

Los  niveles  de  violencia16  –utilizando  la  conocida  tasa  de  homicidios‐  en  el  caso  salvadoreño, ubican a este país como uno de los más violentos en el contexto mundial, mientras  que en el caso de Nicaragua, su nivel es intermedio. 

   A  su  vez,  desagregando  la  tasa  de  homicidios  disponible  en  cuanto  a  la  afectación  por   sector etario, podríamos apreciar además, el efecto de la violencia –en su más simbólica y grave  consecuencia:  la  pérdida  de  la  vida‐  en  El  Salvador  y  Nicaragua,  identificando  su  impacto  en  los  jóvenes, en comparación con la población en general:    CUADRO N° 3. EVOLUCION DE LA TASA DE HOMICIDIO EN LA POBLACION TOTAL 1994‐2005 EN  NICARAGUA Y EL SALVADOR  País   1994  1995  1996  1997  1998  1999  2000  2001  2002  2003  2004  2005  SLV    44,5  44,7  38,0  44,2  38,3  35,8  35,1  30,8  32,3  39,6  48,8  NI  5,7    6,3  6,2  5,5  6,5  6,8  7,3  6,8  9,4  10,0  10,4  Tomado de: Waiselfisz: Mapa de la violencia: los jóvenes de América Latina 2008”, ya citado., p. 20.     CUADRO N° 4. TASA DE HOMICIDIOS EN LA POBLACIÓN JOVEN 1994‐2005 EN NICARAGUA Y EL  SALVADOR  País   1994  1995  1996  1997  1998  1999  2000  2001  2002  2003  2004  2005  SLV    74,7  73,7  59,5  71,8  64,1  58,3  60,2  52,1  57,1  74,4  92,3  NI  8,1    10,6  9,0  9,5  9,3  12,4  12,0  11,3  16,1  15,5  16,6         16

  Concordamos  con  el  concepto  de  violencia,  según  el  cual  “hay  violencia  cuando,  en  una  situación  de  interacción,  uno  o  varios  sujetos  actúan  de  forma  directa  o  indirecta,  concentrada  o  dispersa,  causando  daños a una o más personas en diferentes grados, ya sea en su integridad física, en su integridad moral, en  sus  posesiones  o  en  sus  participaciones  simbólicas  y  culturales”.  Michaud,  Y.;  “A  violencia”,  tomado  de:  Waiselfisz,  Julio  Jacobo;  “Mapa  de  la  violencia:  los  jóvenes  de  América  Latina,  2008”,  RITLA,  Instituto  Sangari, Ministerio de Justicia de Brasil, Sao Pablo, 2008, p. 6. 

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Tomado  de:  Waiselfisz:  Mapa  de  la  violencia:  los  jóvenes  de  América  Latina  2008”,  ya  citado.,  p.  21.  *El  concepto de juventud utilizado abarca la población de 15 a 24 años. 

 

Donde:  

CUADRO N° 5. MEDICION DE LA VIOLENCIA 

Nivel de violencia  Tasas  Países 

Violencia baja  Menos  de  10  homicidios  por  cada 100,000 habitantes 

Argentina,  Chile,  Costa  Rica,  Uruguay, Paraguay 

Violencia media  Entre  11  y  20  homicidios  por  cada 100,000 habitantes 

Perú,  Nicaragua,  Ecuador,  República  Dominicana,  Panamá, Honduras 

Violencia alta  Entre  21  y  treinta  homicidios  por cada 100,000 habitantes 

Brasil, México, Venezuela 

Violencia muy alta  Más de 31 homicidios por cada  100,000 habitantes 

Colombia, EL Salvador 

Fuente:  Construcción  sobre  datos  de  OPS  (2003)  y  de  WHO  (2002),  tomado  de:  Roberto  Briseño  León;  “Violencia urbana en América Latina: un modelo sociológico de explicación”, en: “Espacio Abierto vol 16, n°  3”, Cuaderno Venezolano de Sociología, Julio‐Septiembre de 2007, p. 545.      Como puede apreciarse hay una significativa diferencia entre la  tasa de homicidios en El  Salvador y Nicaragua. En el primer país, durante el año 2005 es casi 5 veces superior a la existente  en Nicaragua, y en el caso de la tasa de homicidios en jóvenes la diferencia es aún más amplia y  expresiva de la grave situación de violencia juvenil que vive El Salvador.    Según estudios recientes, como colofón puede señalarse que El Salvador sería el país que a  nivel Latinoamericano –y prácticamente a nivel mundial‐ poseía hasta el año 2005 la más elevada  tasa de homicidios, mientras que Nicaragua poseería la posición XIII dentro de dicha escala. En el  caso de la tasas de homicidios en población juvenil, nuevamente el país posee la más elevada tasa  a nivel mundial, situándose Nicaragua en esta ocasión en el escaño  XIV17.    A continuación puede observarse la relación entre el número de homicidios y las tasas de  homicidios  en  jóvenes  y  no  jóvenes,  a  efecto  de  lograr  apreciar  el  significado  de  esta  forma  de  violencia en la afectación particular del grupo etario de jóvenes: 

       17 Idem, p. 17 

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CUADRO N° 6. NUMERO DE HOMICIDIOS Y TASA COMPARADAS EN EL AÑO 2005 

País  Año  N°  de  homicidios  en  Jóvenes*  N°  de  homicidios  en  no  jóvenes 

Total  Tasa  de  homicidios  en Jóvenes  Tasa  de  homicidios  No jóvenes  Total  El Salvador  2005  1,242  2,036  3,278  92,3  37,9  48,8  Nicaragua  2005  199  372  571  16,6  8,7  10,4  Tomado de: Waiselfisz: Mapa de la violencia: los jóvenes de América Latina 2008”, ya citado., p. 15‐16. *El  concepto de juventud utilizado abarca la población de 15 a 24 años.   

  Como  podrá  observarse  e  intuirse,  las  altas  tasas  de  homicidio,  son  el  reflejo  de  altos  niveles  de  violencia    la  niñez  y  la  juventud.  Sin  embargo,  lo  más  preocupante  es  justamente  aquella estadística o información no disponible sobre otras formas o modalidades de la violencia,  sobre todo, si consideramos a la “tasa de homicidios” como una fuente de información que refleja  una  violencia  extrema  –la  más  extrema  quizá‐.  Con  ello,  lo  que  queremos  destacar  las  posibilidades que si la “tasa del número de homicidios son tal “altas”, resulta bastante probable  que los niveles de violencia contra la mujer, los abusos contra niños y adolescente, sean también  sumamente  elevados,  con  lo  cual  el  “recuento  de  homicidios”,    nos  expresa  una  cifra  muy  simbólica  de  los  niveles  generales  –pero  no  generadores‐  de  la  violencia  en  sus  distintas  modalidades en los países en estudio, pero con especial relevancia en el caso de El Salvador.    El  problema  se  agrave,  pues  como  saben  los  niveles  de  violencia  doméstica,  la  violencia  escolar,  la  violencia  de  género  y  en  general  “otras  violencias”  en  nuestras    sociedades  son  difícilmente capturados por las estadísticas criminológicas18, tanto por las dificultades que implica  el diseño metodológico de las mismas, como por los costes y las capacidades y aspectos sobre la  existencia y disponibilidad de la información requerida19.  

      

18  Como  ha  indicado  la  Oficina  de  las  Naciones  Unidas  contra  la  Droga  y  el  Delito,  por  ejemplo:  “Las  estimaciones varían en la parte de los incidentes de violencia doméstica reportados a la política, y esta parte  es altamente dependiente en la manera en que el crimen se ve en el contexto local. Incluso donde las tasas  de reporte son altas, estos crímenes se registran generalmente como asaltos, indistinguibles de discusiones  de  bares  y de otras  formas  de  violencia  no letal.  Pocos  países  divulgan  la  relación  entre  las  víctimas  y  los  autores, o aún los géneros de las partes. Además, el trabajo de investigación se ve limitado en su capacidad  de  capturar  la  incidencia  real  de  la  violencia  en  el  hogar..:”  Naciones  Unidas.  Oficina  Contra  la  Droga  y  el  Delito; “Crimen y desarrollo en Centroamérica. Atrapados en una encrucijada”,  United Nations Publication,  Printed in Slovakia, march, 2007, p. 71. 

19  Es  indudable  que  existen  esfuerzos,  pero  los  mismos  no  se  han  traducido  en  medidas  definidas  para  prevenir y controlar la violencia. Para al caso por ejemplo, en materia de violencia escolar o estudiantil se ha 

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Pero  fuera  de  los  aspectos  relacionados  con  la  necesidad  de  contar  con  la  información  para la formulación de políticas públicas que siempre es un elemento primordial e importante, lo  más grave y que usualmente pasa desapercibido –o al menos no tan difundido‐ es que estas otras  violencias,  generan  grandes  obstáculos  para  el  desarrollo  de  los  niños  y  jóvenes  y  la  garantía  efectiva  de  sus  derechos,  generando  un  circulo  vicioso  entre  violencia‐  y  aumento  en  la  vulneración  de  derechos‐  que  agrava  la  situación  del  niño,  adolescente  y  joven  dentro  de  su  comunidad y entorno.    Un buen ejemplo, quizá para comprender esta relación y el grado de afectación generado  por estas otras violencias es la violencia escolar: “Las confrontaciones violentas entre estudiantes  de diferentes centros educativos urbanos se puede constituir en uno de los principales problemas  de la vida estudiantil y convertirse en un obstáculo para la asistencia y permanencia en el sistema  educativo de un grupo importante de jóvenes. (…) es importante destacar que en sociedades en  que  existe  un  ambiente  favorable  a  la  violencia  –como  es  el  caso  de  El  Salvador‐  cualquier  problema  puede  llevar  a  los  involucrados  a  intentos  de  solucionarlos  a  través  de  la  violencia”20.  Como puede colegirse también los problemas del acoso, el maltrato, la existencia de agrupaciones  al interior de los propios centros educativos genera, con plena seguridad una situación idéntica o  al  menos  similar  a  la  anteriormente  descrita.    Como  bien  ha  señalado  el  propio  sistema  de  Naciones Unidas, la violencia –y sobre todo las violencias más cotidianas‐ contra la niñez  es una  violencia usualmente “oculta, no denunciada y poco documentada”21. 

 

IV‐ Inversión y  política social en Nicaragua y El Salvador 

  Como  grupo  en  desventaja  o  de  alta  vulnerabilidad,  la  niñez  y  juventud  suelen  ser  un  sector  que  ha  estado  durante  mucho  tiempo  ausente  en  la  formulación  de  políticas  públicas  integradas  e  integrales,  y  sobre  todo  han  estado  orientadas  por  estrategias  que  debido  al  gran  número de actores involucrados (instancias de salud, de promoción social, educación, de tutela o  protección, etc.) han sido fragmentarias en sus enfoques  y con una planificación de corto plazo,  salvo contadas excepciones. 

  De hecho, podría sostenerse a manera de hipótesis que las intervenciones en este sector  han oscilado desde una “estricta visión tutelar y paternalista”, hasta “procesos que han iniciado el  desarrollo  de  esquemas  participativos,  pero  de  manera  disgregada  y  no  como  política  pública”.          afirmado “que la misma  se configura realmente como un obstáculo para la asistencia y permanencia dentro  del sistema educativo de niños y jóvenes 

20 Organización Panamericana de la Salud/Agencia de Cooperación Técnica Alemana; “Estado del arte de las  experiencias  y  proyectos  de  prevención  de  la  violencia  en  ámbitos  escolares”,  consultora:  DINA  Krauskopf,  OPS/GTZ, 2007, p. 47. 

21 Pinheiro, Paulo Sergio; “Informe de experto independiente para el estudio de la violencia contra los niños,  de las Naciones Unidas”, basado en la resolución 57/90 de la Asamblea General de las Naciones Unidas en:  Asamblea General de las Naciones Unidas, Documento A/61/299, sexagésimo primer periodo de sesiones,  29 de agosto de 2006, Naciones Unidas, 2006, p. 9. 

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Debido  a  su  alta  vulnerabilidad,  la  ausencia  de  políticas  sociales  integrales,  afecta  de  manera  inmediata y especifica a dicho sector.  

   Ahora bien, debe recalcarse, que el desarrollo de políticas sociales en general, suele tener  un  efecto  positivo  en  el  grupo  de  niñez,  adolescencia  y  juventud.  Y  no  es,  solamente  a  través  la  existencia  de  políticas  de  intervención  penal  y  de  prevención  del  delito  –política  criminal  strictu  sensu‐,  sino  que  como  ha  indicado  en  un  reciente  estudio  la  Secretaria  de  Derechos  Humanos  Argentina:  “no  sólo  deben  desarrollarse  políticas  de  prevención  del  delito,  sino  llanamente  políticas públicas del más amplio nivel, es decir, aquellas dirigidas a esta población en materia de  salud,  educación,  alimentación,  pleno  desarrollo,  etc.,  y  ello  impacta  en  los  niveles  de  violencia  social, en forma positiva: “ Es decir, implementar este tipo de políticas contribuirá objetivamente a  la prevención del delito”22. 

  En  tal  sentido,  a  continuación  trataremos  de  describir  a  través  de  un  indicador  muy  “macro”, cómo en El Salvador y Nicaragua, ha venido evolucionando en el tiempo en materia de  inversión social y redistribución de la riqueza.  

  Resulta que  de la conjunción de diversos indicadores sociales y económicos se configura el  Índice  de  Desarrollo  Humano  del  PNUD,  dentro  del  cual  se  posicionan  los  países  según  el  desarrollo de los mismos23.  Puede observarse que ha existido durante el período de una década  1996‐2006,  un  avance  importante  y  consistente  –aunque  a  un  ritmo  relativamente  lento  en  la  presente  década‐  en  el  posicionamiento  dentro  del  IDH  por  parte  de  ambos  países,  evidenciándose  también  la  diferencia  existente  en  materia  de  desarrollo  humano  a  partir  de  la  escala citada dentro de los países objeto de nuestro estudio.    CUADRO N° 7. POSICIÓN EN EL INDICE DE DESARROLLO HUMANO del PNUD  País/año  1996  1998  2000  2002  2004  2006  El Salvador  115  114  104  104  103  101  Nicaragua  117  126  116  118  118  112 

Fuente:  tomado  del  Informe  de  Estado  de  la  Región  en  Desarrollo  Humano  Sostenible  2008,  “Un  informe  desde Centroamérica y para Centroamérica”, San José, p. 604 

 

       22

  “Derechos  del  Niño.  Seguimiento  de  la  aplicación  de  la  Convención  sobre  los  Derechos  del  Niño.  Estándares  mínimos  de  derechos  humanos  para  una  nueva  ley  de  justicia  penal  juvenil”,  Secretaria  de  Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Unicef, Buenos Aires,  2005, p. 7.  23

 El IDH es el índice compuesto más importante y es publicado anualmente desde 1990 por las Naciones  Unidas,  sintetizando  tres  dimensiones  básicas  del  desarrollo  humano:  la  salud,  la  educación  y  el  nivel  de  vida. 

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  Ahora bien, en cuanto al nivel de pobreza relativa, la comparación entre estos dos estados  centroamericanos  establece una marcada diferencia la población que sobrevive con menos de dos  dólares diarios ($2.00). En El Salvador, asciende a un total del 58% de la población, mientras que  en  Nicaragua,  ese  nivel  porcentual  aumenta  de  manera  dramática  hasta  un  79.9%,  como  puede  observarse en la siguiente tabla: 

 

TABLA N° 1 POBLACIÓN QUE VIVE CON MENOS DE $2 EN CENTROAMERICA 

5

POBLACIÓN QUE VIVE CON MENOS DE US$2

DIARIO 1990 - 2003

2.0 9.5 37.4 44.0 58.0 79.9 2 19.76 37.52 55.28 73.04 90.8 REPÚBLICA DOMINICANA

COSTA RICA GUATEMALA HONDURAS EL SALVADOR NICARAGUA

% d e l a po bl ac ión tot a l REP. DOMINICANA NIGERIA Fuente: CEPAL, 2005 

  Los  niveles  de  pobreza  expresados  para  el  Salvador  y  Nicaragua,  generan  automáticamente una limitación en el desarrollo de políticas de protección, promoción y atención  de  la  niñez,  adolescencia  y  juventud  para  grandes  núcleos  poblacionales,  lo  que  significa  un  proceso  continuo  de  marginación  y  exclusión  de  oportunidades  y  de  cobertura  de  necesidades  básicas sustanciales. 

  Unido a lo anterior, hay un factor que ha sido destacado por la Comisión Económica para  América  Latina  (CEPAL)  consistente  en  afirmar  que  la  “mayor  concentración  del  ingreso  en  América Latina va inexorablemente unido a la aparición de mayor pobreza infantil”. Eso explicaría,  por qué si bien en diversos países en América Latina el PIB creció en la década de los 90, aumentó  también  el  número  de  niños  y  adolescentes  pobres  en  un  buen  número  de  países  de  nuestro  continente. 

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  La  anterior  afirmación  es  compresible  justamente  en  tanto  que,  la  categorización  del  grupo  de  niñez  especialmente,  como  grupo  de  alta  vulnerabilidad,  posee  pocos  mecanismos  de  articulación  de  sus  demandas  en  el  sistema  político,  lo  que  dificulta  la  articulación  adecuada  de  respuestas  institucionales  a  situaciones  de  precariedad  estructural.  Esto  explica  porque  la  niñez  sufre  mayores  índices  de  pobreza  que  otros  colectivos  como  ha  indicado  Cecchini,  al  analizar  la  incidencia de la indigencia en menores de 12 años24, por ejemplo.  

  Ahora,  veamos  en  forma  comparativa  los  niveles  de  extrema  pobreza  entre  los  países  objeto del presente estudio, entre los años 1996‐2006: 

 

CUADRO  N°  8.  HOGARES  EN  EXTREMA  POBREZA  (en  porcentajes)(Hogares  cuyos  miembros  no  pueden cubrir el costo mínimo de los alimentos de subsistencia) 

Pais/año  1996  1997  1998  1999  2000  2001  2002  2003  2004  2005  2006 El Salvador  21,9  18,5  18,9  16,7  16,0  16,1  15,8  14,4  12,6  12,3  9,6 

Nicaragua  ‐‐  ‐‐  12,2  ‐‐  ‐‐  10,8  ‐‐  ‐‐  ‐‐  12,3  ‐‐ 

Fuente:  tomado  del  Informe  de  Estado  de  la  Región  en  Desarrollo  Humano  Sostenible  2008,  “Un  informe  desde Centroamérica y para Centroamérica”, San José, p. 593. 

      Como  puede  observarse,  en  el  caso  de  la  extrema  pobreza,  El  Salvador,  ha  poseído  un  progresivo avance en su reducción, mientras que en el caso de Nicaragua se podría hablar de un  nivel de extrema pobreza en el hogar sostenido en la década citada, colocándose aparentemente  ambos países en una situación similar en los últimos años. Ahora bien, debe siempre tenerse en  cuenta que los recursos disponibles para la inversión social en el caso de ambos países generan un  diferencial importante para el análisis. 

      En  lo  que  respecta  al  nivel  de  redistribución  de  la  riqueza,  encontramos  podemos  auxiliarnos  de  la  información  que  nos  proporciona  el  Índice  o  Coeficiente  de  Gini25,  el  cual  pretende medir, el grado de inequidad en la distribución del ingreso al interior de los estados:             24  Cfr. Cecchini, Simone; “La pobreza en América Latina: competencias para el desarrollo humano. Un reto  hacia la equidad social”, ponencia preparada para el 1° Congreso Científico Internacional, Ciudad de Panamá  Universidad Especializada de las Américas, 13 de noviembre de 2007.  En este mismo sentido, véase:  Desafíos n° 1:  La pobreza infantil en América Latina, CEPAL/UNICEF, Septiembre de 2005, especialmente p.  5 y sigs  25 El Índice de Gini es el indicador más utilizado para medir el grado de desigualdad en la distribución de la  renta en el seno de cada país o grupo de países. El índice toma valores entre cero y uno –o cien‐ , indicando  el primero que la renta está perfectamente distribuida  entre la población  y el segundo que la renta alcanza  su máximo nivel  de desigualdad. 

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    CUADRO N° 9. INDICE O COEFICIENTE  DE GINI EN EL SALVADOR Y NICARAGUA (1997‐2006)  Pais/Año  1997  1998  1999  2000  2001  2002  2003  2004  2005  2006 El  Salvador    ‐‐  0,53  0,51  0,52  0,53  O,52  0,50  0,48    ‐‐    ‐‐  Nicaragua  ‐‐  0,54  ‐‐  ‐‐  0,43*    ‐‐  ‐‐  ‐‐  ‐‐ 

Fuente:  tomado  del  Informe  de  Estado  de  la  Región  en  Desarrollo  Humano  Sostenible  2008,  “Un  informe  desde  Centroamérica  y  para  Centroamérica”,  San  José,  p.  603.  Y  reformulado  con  información  del:  Banco  Mundial;  “World  Development  Indicators  2008”,  disponible  en:  www.worldbank.org/DATASTATISTICS/  *Varía sustancialmente, dependiendo de la fuente.      Como puede observarse del recuadro anterior, la información existe es incompleta26 para  valorar el avance en la disminución de la desigualdad y cómo este podría afectar a las sociedades y  grupos objeto de estudio. Ahora bien, ciertamente América Latina se ha caracterizado por ser una  de las zonas del planeta –y de la cual no escapan El Salvador y Nicaragua‐ con un mayor grado de  inequidad en la distribución de la riqueza.   

Ahora  bien,  si  podemos,  tratar  de  hacernos  una  del  factor  “redistributivo”,  tratando  de  establecer  un  parámetro  comparativo  amplio  sobre  el  gasto  social  de  Nicaragua  y  El  Salvador,  y  podemos  siguiendo  a  CEPAL27,  hacer  la  siguiente  desagregación  de  la  inversión  social  de  estos  países    durante  la  década  1990‐2000,  en  el  siguiente  recuadro.  De  hecho  la  diferencia  entre  la  inversión social efectuada en Nicaragua hasta principios de la década presente, era ciertamente,  cercana  al  promedio  latinoamericano.  En  el  caso  de  El  Salvador,  como  puede  apreciarse,  es  casi  tres  veces  inferior  a  dicho  promedio.  Lo  cual  nos  permite  completar  la  relación  posible  entre  “inequidad” y “redistribución” existente en los países estudiados.               26 E inclusive contradictoria. En otras fuentes alternativas consultadas, se sostenía por ejemplo que el nivel  del Coeficiente de Gini, en los países estudiados, llevaba a considerar que El Salvador en los últimos 5 años  poseía mayores niveles de inequidad que Nicaragua, pero ello no hemos podido corroborarlo con fuentes  oficiales o fiables.  27  Fuente CEPAL, sobre la base de cifras oficiales. Tomado de: Titelman, Daniel; Uthoff, Andreas; “El papel  del aseguramiento en la protección social”, en: Revista de la CEPAL n° 81, Santiago de Chile, Diciembre de  2003, p. 106 

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          CUADRO N° 10. GASTO SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PIB (%)  Lugar/Años  1990‐ 1991  1992‐ 1993  1994‐ 1995  1996‐ 1997  1998‐ 1999  2000‐ 2001  2002‐ 2003  2004‐ 2006  2007  América  Latina  (promedio)  10,4  11,3  12,0  12,3  13,1  14,1  ‐‐  ‐‐    El Salvador  …  (3.2)  3,1  (3.5)  3,4  (4.2)  3,8  (5.2)  4,1  (5.5)  4,2  (6.4)  ‐‐  (7.5)  ‐‐‐  (8,1)    (7.7)  Nicaragua  11,1  10,9  12,2  11,3  13,0  15,2  ‐‐‐  9,8  ‐‐  Fuente CEPAL, sobre la base de cifras oficiales. Tomado de: Titelman, Daniel; Uthoff, Andreas; “El papel del  aseguramiento en la protección social”, en: Revista de la CEPAL n° 81, Santiago de Chile, Diciembre de 2003,  p.  106.  *  Los  datos  de  los  años  2004‐2006  han  sido  tomados  de  Carlos  Acevedo,  “Elaboración  del  presupuesto  y  gasto  social”,  27  de  septiembre  de  2007,  disponible  en: 

www.eurosocialfiscal.org/index.php/actividades/ver/id_actividad/51 También véase: CEPAL; UNICEF; CECIB;  “Construir equidad desde la infancia y la adolescencia en Iberoamérica”, CEPAL‐UNICEF‐CECIB, Santiago de  Chile 2001, p. 117. () La información en paréntesis es la registrada por el Gobierno de El Salvador, a través de  su  Ministerio  de  Hacienda:  Ministerio  de  Hacienda;  “Boletín  Presupuestario.  “Gasto  social:  aspectos  conceptuales, estructura y evolución en El Salvador”, año 1, San Salvador, enero‐marzo, 2005. P. 11 

  Como  puede  observarse  del  recuadro  anterior,  Nicaragua  ha  tratado  de  mantenerse  cercana al promedio de América Latina en materia de gasto social, mientras que en el caso de El  Salvador, su aportación en este rubro ha sido al menos durante la década de los 90 y la primera  parte de la presente, sustancialmente inferior a dicho promedio. De hecho, ha sido sostenido, al  menos en el caso de El Salvador, que el gasto social ha sido el más bajo de toda la región28. 

      

28  Datos  aportados  por  CEPAL  en  el  2004.  Tomado  de:  IUDOP‐UCA;  “Documento  final:  lineamientos  estratégicos de políticas y programas de fomento del Empleo Juvenil 2005”, realizado por IUDOP‐UCA en el  marco del Proyecto “Integración de jóvenes en el mercado laboral”, CEPAL/GTZ, coordinado por el MINTRAB  con  el  apoyo  de  la  Secretaría  de  la  Juventud,  San  Salvador,  2  de  mayo  de  2005,  p,3.  Disponible  en: 

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  Un  punto  importante  sobre  el  gasto  social,  es  la  dificultad  para  su  desagregación  para  conocer  la  aportación  presupuestaria  por  sectores  etarios,  información  sumamente  relevante  a  efecto  de  desarrollar  procesos  de  gestión  por  resultados  y  mejorar  los  impactos  de  la  inversión  destinada a la niñez y juventud. En este sentido por ejemplo, en el caso de El Salvador, es posible  identificar áreas específicas en las que se distribuye el gasto social. El gobierno de El Salvador, lo  divide en 5  sub‐áreas a saber29:  9 Educación  9 Salud  9 Desarrollo local  9 Seguridad Social, y 

9 Otros  servicios  sociales  (dentro  de  los  cuales,  se  encuentran:  trabajo  y  previsión  social,  vivienda  y  desarrollo  urbano,  Presidencia  de  la  República  –que  a  su  vez,  se  subdivide  en  temas  específicos:  becas,  fortalecimiento  familiar,  deportes,  niñez,  adolescencia,  desarrollo de la mujer, subsidios institucionales, bienestar social, etc.) 

  De lo antes expuesto podemos colegir que la niñez y la adolescencia aparecen integradas  dentro del concepto “Presidencia de la República”, que a su vez es parte del rubro “otros servicios  sociales”, pero también no hemos podido identificar fuentes de información que traten de realizar  una visión de los gastos presupuestarios por grupos etarios, tratando de subdividir por ejemplo,  los  gatos  corrientes,  salarios,  inversión,  programas.  Ello  como  hemos  indicado  anteriormente,  dificulta un seguimiento o gestión para resultados del gasto social en el sector30, además de que,  pareciera  colegirse  la  imposibilidad  de  tener  desde  el  punto  de  vista  de  la  distribución  presupuestaria una aproximación integrada e integral del gasto  y de los programas orientados a  niñez, adolescencia y juventud.         29  Ministerio de Hacienda/Dirección General del Presupuesto; “Boletín Presupuestario” n° 1. Gasto social:  aspectos conceptuales, estructura y evolución en El Salvador”, Año IX, San Salvador, enero‐ marzo de 2005,  p. 9. Disponible en:   www.mhgob.sv/pls/portal/docs/PAGE/MH_FINANZAS/MH_PRESUPUESTO/BOLETIN_PRESUPUESTARIO/BOL PRE_ENE‐MAR_05.PDF   30  No obstante, es indudable que se están haciendo esfuerzo a este respecto, en este sentido por ejemplo,  durante el XXXV seminario internacional de Orçamento Público, auspiciado por la Asociación Internacional  de  Presupuesto  Público,  dentro  de  este  foro  se  indicaba  por  parte  de  Carlos  Salazar  representante  del  Ministerio de Hacienda de El Salvador, que para la mejor asignación de recursos se está trabajando en dos  grandes  áreas:  la  Programación  Plurianual  y  el  Presupuesto  por  resultados.  Este  último  implicaría  la  incorporación  de  indicadores,  la  consiguiente  evaluación  del  desempeño,  mejoraría  la  transparencia  y  permitiría la vinculación de los planes y líneas estratégicas del gobierno con el Presupuesto, esto último de  especial relevancia en el caso aquí estudiado. XXXV “Seminario Internacional de Orçamento Público: Nuevos  rumbos,  perspectivas  y  desafíos”,  del  5  al  9  de  mayo  de  2008,  Brasilia.  Al  respecto  véase: 

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  Lo anterior tiene una estrecha relación con la necesidad de la determinación concreta de  las competencias del Estado y sus instancias –para evitar solapamientos, contradicciones y dobles  funciones‐  ,  para  luego  de  ello,  iniciar  procesos  de  medición  en  las  áreas  prioritarias  y  las  estrategias  y  acciones  institucionales  definidas  y  acordadas  (calidad  de  las  instituciones),  como  sería el caso de la atención y protección de la niñez y adolescencia, por ejemplo. 

  De hecho, pareciera que la necesidad de incrementar el gasto social, así como también de  mejorar la calidad y la eficiencia y eficacia en su uso, ha sido una recomendación sostenida tanto  hacia  Nicaragua  como  para  El  Salvador.  En  este  sentido,  el  Banco  Interamericano  de  Desarrollo  (BID) ha indicado, que en el caso de El Salvador estaría destinando menos recursos al gasto social  en  América  Latina,  ubicándose  Nicaragua  en  un  escalón  más  favorable,  pero  igualmente  con  un  gasto  social  bajo;  y  con  una  eficiencia  relativa  baja,  en  el  caso  de  ambos  países  en  materia  en  cuanto a los resultados buscados y obtenidos31. 

  Ahora,  bien,  la  diferencia  de  los  recursos  existentes  entre  los  países  estudiados,  el  nivel  renta  y  PIB,  impactan  definitivamente  en  la  inversión  social,  especialmente  a  la  hora,  de  trasladarse  esa  inversión  púbica  al  capital  humano  individualizado.  Así,  pese  a  los  esfuerzos  porcentualmente más elevados en el caso de Nicaragua, se genera  una inversión menor per cápita  menor o en el mejor de los casos cercana a la efectuada en El Salvador. Téngase presente que El  Salvador ha sido clasificado, inclusive, como un país de renta media alta, mientras que Nicaragua,  se sigue ubicando como un país de renta baja.    CUADRO N° 11 GASTO PUBLICO SOCIAL EN DOLARES PER CAPITA ($)  Pais  1980‐1981  1990‐1991  1994‐1996  1996‐1997  1999‐2000  El Salvador  111  44  60  70  83  Nicaragua  89  56  61  47  71  Fuente: CEPAL, 2004.   

  Finalmente,  y  para  completar  dentro  de  este  apartado,  el  marco  sobre  las  inversiones  y  políticas  sociales  que  en  buena  medida  cimentan  respuestas  institucionales  para  garantizar  el         31 Cfr. Machado, Roberto; “¿Gastar más o mejor? La eficiencia del gasto público en los países  centroamericanos y República Dominicana”, Banco Interamericano de Desarrollo, 2006, p. 27., disponible  en: http//siteresources.worldbank.org/PSGLP/Resources/Machad1.pdf .Como conclusión del análisis  efectuado por el autor de este estudio, que en el caso de El Salvador, se identifica como principal problema  la falta de recursos, antes que la propia ineficiencia en el gasto, por lo que la tarea principal, estaría  orientada a aumentar los recursos disponibles a través de reformas tributarias. En el caso nicaragüense,  la  situación sería más difícil, debido a que se combinan deficientes niveles de desempeño, junto con niveles de  gasto insuficiente. Cfr. Ibidem., p. 30‐31. 

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efectivo  cumplimiento  de  los  derechos  de  niños,  adolescentes  y  jóvenes,  así  como  prevenir  la  violencia,  se  suelen  utilizar  como  criterios  orientadores  de  las  políticas  públicas,  los  gastos  en  educación y salud que efectúan los gobiernos, como parte de su oferta de servicios sociales a la  población    y  que  en  buena  medida  –como  el  caso  emblemático  de  la  educación‐  están  dirigidos  sobre todo a jóvenes y niños.         CUADRO N° 12 GASTO PÚBLICO EN EDUCACION EN RELACION CON EL PIB EN % (2000‐2006)  Año  2000  2001  2002  2003  2004  2005  2006  El Salvador  2,4  3,4  3,3  3,1  2,9  3,0  2,9  Nicaragua  4,7  4,2  4,0  2,5  3,0  3,1  ‐‐‐ 

Fuente:  tomado  del  Informe  de  Estado  de  la  Región  en  Desarrollo  Humano  Sostenible  2008,  “Un  informe  desde Centroamérica y para Centroamérica”, San José, p. 588. 

 

¿Qué implicaciones posee la inversión pública en Educación en ambos países? 

  Según estimaciones de la propia institucionalidad salvadoreña especializada  en derechos  humanos32, en El Salvador la inversión en educación  paso de 1.7% del PIB en 1990 a 3.4% en  el  2001. En 2002 y 2003 descendió a 3.3% y 3.2% del PIB respectivamente y en 2004 descendió aún  más a 2.86% del PIB. En 2005 la inversión repuntó a 3.1%, en 2006 a 3.14% para bajar en 2007 a  2.77%.  “El  presupuesto  de  educación  de  2007  es  el  más  bajo  desde  2002  y  debe  tomarse  en  cuenta  que  dentro  de  este  monto  se  incluye  la  partida  de  $14.4  millones  que  no  son  para  la  atención escolar sino que son para el mantenimiento y funcionamiento de una serie de instancias  dependientes  del  Ministerio  de  Educación  y  que  no  están  directamente  relacionadas  con  dicha  área”. 

  Desde una perspectiva cualitativa, también se ha afirmado que en El Salvador  que “El no  continuar con los estudios obedece a razones económicas, ya sea porque no pueden costearlos o  porque deben de dedicarse a trabajar desde muy tempranas edades para ayudar con el sustento  del  hogar.”33.  La  poca  inversión  pública  en  educación  parece  que  tiende  a  limitar  el  acceso  a  la  misma  a  grandes  grupos  poblacionales  de  niños,  adolescentes  y  jóvenes  en  El  Salvador,  lo  cual  

       32 Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos de El Salvador (PDDH); “Segundo informe de los  derechos de la niñez en El Salvador”, Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, San Salvador,  20 de mayo de 2007, p. 39.  33 Secretaría de la Juventud; Informe de resultados de la encuesta nacional de juventud: Estudios de base.  Jóvenes 2005”, Secretaría de la Juventud, Gobierno de El Salvador, San Salvador, 2005, p. 47. 

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