Observatory on Structures and Institutions of
Inequality in Latin America
WORKING PAPER SERIES
#18
¿Hay diferentes políticas entre los vecinos? Políticas sociales y prevención de
la violencia infanto-juvenil en El Salvador y Nicaragua.
(La exclusión y no la pobreza como factor del crecimiento exponencial de la violencia
infanto- juvenil en Centroamérica)
María Albertina Cruz Morales
Roberto Rodríguez Meléndez
April, 2009
Center for Latin American Studies
University of Miami
¿Hay diferentes políticas entre los vecinos? Políticas sociales y prevención
de la violencia infanto‐juvenil en El Salvador y Nicaragua.
(La exclusión y no la pobreza como factor del crecimiento exponencial de la violencia infanto‐ juvenil en Centroamérica) María Albertina Cruz Morales1 Roberto Rodríguez Meléndez2 “In the past few decades in Latin America and the Caribbean have witnessed a series of economic, social and political transitions that have change the patterns of inclusion and exclusion (…) The judicial andthe Law enforcement systems have only weakly adapted to the new challenges and continue to leave large segments of society without adequate access to justice and economic and physical security” (Interamerican Development Bank 2008 Report;” Outsiders? The changing patterns of exclusion in Latin American and the Caribbean”).
“Aprender a hablar cuesta muchos meses. Aprender a amar puede costar años. Ningún ser humano nace con impulsos hostiles o violentos, y nadie se vuelve hostil o violento, sin tomarse el tiempo necesario para aprenderlo.”
(Ashley Montagu; “Human aggression”. 1976) El presente trabajo de investigación ha sido realizado gracias al apoyo de la Universidad de Miami y la Fundación Ford, a través de la financiación otorgada dentro del proyecto del Center for Latin American Studies denominado “Observatory on Structures and Institutions of Inequality in Latin America”, y dentro del cual, este proyecto de investigación fue seleccionado y premiado durante el año 2008, luego de su presentación por parte del Departamento de Ciencias Jurídicas de la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” (UCA) de El Salvador.
1 Nicaragüense, coautora de la investigación, egresada de la Licenciatura en Derecho por la Universidad Centroamericana‐UCA de Nicaragua.
2 Salvadoreño, coordinador de la investigación. Doctor en Sociología y en Derechos Humanos por las Universidades de Deusto y Carlos III de Madrid, respectivamente.
Información de contacto institucional: Departamento de Ciencias Jurídicas Universidad Centroamericana "José Simeón Cañas" (UCA) de El Salvador. Web: www.uca.edu.sv Tel: (503) 2210‐6600 Información de contacto de los autores: Roberto Rodríguez Meléndez Responsable de proyectos del área de gobernabilidad. Oficina Técnica de Cooperación AECID‐ El Salvador Tel: (503) 2211‐2324; 2211‐0114
Correo electrónico: roberto.rodriguez@aecid.org.sv y rerm36@yahoo.com María Albertina Cruz Contacto: mia161286@yahoo.com
INDICE DE CONTENIDOS I.‐ A modo de introducción: nuestro objeto de estudio II.‐ Metodología III.‐ Contexto IV‐ Inversión y políticas sociales en Nicaragua y El Salvador V.‐ Maras y pandillas: la expresión radical de la violencia y de la exclusión VI.‐ Situaciones y procesos diferenciados: la evolución contemporánea de las políticas Públicas para la niñez y juventud en Nicaragua y El Salvador VI.1.‐ ¿Cómo se ha(n) articulado el/los modelo(s) de protección de infancia y juventud? VII.‐ Los sistemas de protección integral en El Salvador y Nicaragua VIII.‐ La Justicia Penal Juvenil y sus resultados IX‐ ¿Políticas de Juventud? X.‐ Estado de la cuestión: respuestas diferentes, resultados diferentes XI.‐ Equidad, políticas y procesos
I.‐ A modo de introducción: nuestro objeto de estudio
De manera común los países del entorno centroamericano suelen ser presentados como Estados con grandes similitudes tanto en necesidades, problemas y quizá hasta cierto punto en soluciones posibles para la consecución de su desarrollo. Pese a lo anterior, también existen elementos diferenciadores entre ellos.
En este último sentido, desde hace aproximadamente dos décadas, es posible concebir en Centroamérica dos zonas geográficamente delimitadas en función de las tasas y niveles de violencia y criminalidad. Por una parte, se habla del triángulo del Norte, constituido por Guatemala, Honduras y El Salvador; y por otro lado, se ha establecido un polo diferenciado en cuanto al impacto y nivel de la violencia existente en países como Nicaragua, Costa Rica y Panamá. Es evidente que dicha diversidad está marcada por la historia de cada uno de estos Estados, pero aquella no escapa a la influencia de su propia construcción socio‐cultural y política contemporánea.
Ciertamente, es parte de esta materia de estudio reiterar que los factores dinamizadores de la violencia y delincuencia infanto‐juvenil son multicausales y complejos, y que por tanto es posible identificar diversas causas que generan y potencian los altos niveles de violencia existentes en el “triangulo del norte” centroamericano, diferenciándolo en este aspecto del sur.
No nos cabe ninguna duda que existen factores que facilitan, fomentan y originan ‐ quizá hasta la promueven y organizan‐ la violencia infanto‐juvenil en el contexto centroamericano, y dentro de los cuales considerados que es un elemento fundamental la inequidad existente al interior de nuestros países, en nuestras ciudades y además en como tratamos dicho problema, a partir de nuestras propias respuestas institucionales ante tal situación3 desde las políticas públicas existentes.
Por ello en este estudio, hemos decidido detenernos en un aspecto que consideramos prioritario: el grado de inclusión/exclusión social generada por el propio sistema político y social, a partir de las respuestas institucionales generadas de cara a la violencia, específicamente definidas en países como El Salvador y Nicaragua, y que han pretendido reducir el aumento de la violencia infanto‐juvenil4. 3 Compartimos aquí el esquema planteado por Briceño‐León, Roberto; “Violencia urbana en América Latina: un modelo sociológico de explicación”, en: Espacio Abierto n°3, Vol. 16, Cuaderno Venezolano de Sociología, Venezuela, Julio‐Septiembre 2007., especialmente págs. 549‐550.
4 Paradójicamente, si bien es cierto que El Salvador y Nicaragua poseen rasgos comunes tales como el antecedente de conflictos armados en Centroamérica, lo cual suele ser identificado como un factor que ha favorecido el desarrollo de procesos y esquemas del uso de la violencia en diversos espacios en Centroamérica. No obstante, también existe una opinión divergente: algunos autores han comenzado a sostener los antecedentes históricos de las guerras civiles en Centroamérica, no son las causales determinantes del crimen y los niveles de violencia en Centroamérica, sino que quizá, los elementos que aumentan o disminuyen las espirales de violencia en la región han de identificarlas en otros ámbitos, uno de ellos quizá, la exclusión social y económica, objeto de este estudio. Sobre el tema citado, véase el
Téngase que presente que como indica el título de este trabajo tomamos como punto de partida o supuesto a priori, que pobreza y exclusión social no son sinónimos y por lo tanto, a la de identificar las causas que inciden de manera más favorable en la construcción de una cultura de paz y por consiguiente en la prevención de la violencia infanto‐juvenil se centran más en las acciones generadas por los actores institucionales y sociales, que en los presupuestos o recursos económicos que estos poseen5. Lo anterior porque todo parece indicar que el concepto de exclusión social posee especial relevancia y significado frente a grupos como la niñez y la juventud. Dado el carácter central dentro del trabajo del concepto de “exclusión social”, merece la pena detenernos en dicho concepto a efecto de clarificar en la mayor medida de nuestras posibilidades la orientación de esta investigación.
La exclusión social a diferencia de la pobreza posee ciertos caracteres inherentes que nos permiten diferenciar ambos conceptos, a saber6:
El primero de ellos es el carácter relativo de la exclusión social: las personas son excluidas de una comunidad o grupo particular, en un espacio geográfico determinado y en un momento definido, lo cual puede deberse a causas ajenas a condiciones materiales de supervivencia, generando una afectación en las relaciones sociales dentro de dicha comunidad, minimizando o imposibilitando la generación de cohesión social entre el excluido y el agente excluyente. Así se puede excluir a una persona por diversas razones como la discapacidad, la inercia institucional, el género, etc.
Un segundo carácter de la exclusión social es su carácter dinámico y prospectivo, en el entendido que, en el caso de la pobreza, por ejemplo, está suele afectar a una persona o grupo durante un momento preciso –una crisis económica, por ejemplo‐, sin embargo, la exclusión social tiene o genera una afectación con mayores secuelas en el futuro, y de ahí su directa relación con la situación de la relevante particularidad del concepto de cara a la niñez que “es” sujeto y “será” sujeto, afectando sus posibilidades de desarrollo de manera permanente durante el transcurso de su vida.
Un tercer carácter diferenciador frente a la pobreza radica en la existencia de todo un proceso consciente o inconsciente que refuerza a los actores institucionales y sociales al mantenimiento de una situación de exclusión. En este sentido, Sen, ‐citado por Redmond7‐, distingue entre la exclusión social activa y la exclusión social pasiva, diferenciación importante a interesante estudio de Cardenal Izquierdo; Ana Sofia; “¿Son las guerras civiles responsables del crimen en Centroamérica? En: Revista CIDOB d´Afers Internationals núm 81, Fundación CIDOB, Barcelona,marzo‐abril, 2008, p. 67 y ss. 5 Evidentemente toda intervención requiere de fondos para ser desarrolladas. Pero los fondos, por precarios que sean pueden priorizarse, según criterios que nos puedan indicar si por ejemplo, la niñez y la adolescencia están o no dentro de una agenda pública.
6 Seguimos aquí los caracteres definidos por Atkinson –citado por Redmond‐ en: Redmond, Gerry; “Children´s Perspectives on Economic Adversity: A review of the Literature”, Discusion Papers IDP 2008‐01, UNICEF‐Innoccenti Research Center, Florece, Italy, 2008, p. 4
destacar para el análisis del presente trabajo. La primera es el resultado de un acto deliberado, como por ejemplo una Ley que limite el acceso a la salud a mayores de 15 y menores de 18 años, extranjeros, migrantes, etc.). La pasiva, sería aquella exclusión que puede ocurrir como resultado de una omisión o fallo, frente barreras implícitas que podrían dificultar la integración de un grupo o colectivo. Evidentemente no hay una intención deliberada de excluir, pero se excluye, como por ejemplo cuando sin una norma expresa, se prefiere en un determinado puesto de trabajo a un hombre frente a una mujer.
Pues bien, dicho lo anterior, en el presente estudio trataremos de centrarnos en el papel que desarrolla en materia de prevención social de la violencia un factor o actor clave de inclusión/exclusión: el Estado a través de sus acciones; es decir, sus políticas públicas.
En este trabajo vamos a seguir la premisa indicada por Organización Panamericana de la Salud (OPS), según la cual: “La calidad de las condiciones de un buen gobierno, en un país en cuanto marco legal y las políticas que ofrecen protección social es un factor determinante y fundamental para la reducción de la violencia”8 y el delito.
De esta manera, respuestas socialmente menos excluyentes, aunque gestionadas con pocos recursos en entornos económicamente desfavorables pueda que brinden mayores posibilidades para la construcción de cohesión social y la prevención de la violencia. Por el contrario, pese a un entorno económico favorable –menos pobreza, desde un punto de vista macroeconómico‐ respuestas institucionales poco planificadas y articuladas, y que perpetúan estructuras de exclusión social de grupos desfavorecidos, promoviendo además la ausencia de políticas sociales integrales, son un factor que contribuye a incrementar los niveles de exclusión social y quizá los de violencia y criminalidad, especialmente en y frente a grupos de niños, adolescentes y jóvenes en general.
En Centroamérica, pareciera que los países más pobres no son los más violentos, aun y cuando la pobreza en sí misma representa una clara dificultad o impedimento para la garantía de los derechos de niños y jóvenes, generando un costo muy alto en términos de capital e integración social9. De ahí que la pobreza no es per se, una de las causas o el factor más determinante de esa escalada de violencia y criminalidad que ha azotado a la región en las últimas décadas, sino entre otros factores, la exclusión generada por una estructura social y económica que no permite el goce y ejercicio pleno de los derechos humanos de amplios colectivos, y lo cual es además reflejado a través del diseño institucional de políticas de intervención frente a la violencia y criminalidad ejercida en y frente niños y jóvenes.
Esto ha sido sintetizado de manera muy clara por Krauskopf: “la exclusión de las opciones inclusivas, la invisibilización de las realidades juveniles y la generalización estigmatizante de las 8 Krug, Etienne; Dahlberg, Linda; Mercy, James; Zwi, Anthony & Lozano, Rafael (Eds.) “Informe mundial sobre la violencia y la salud”, Organización Panamericana de la Salud, Washington D.C, OPS, 2003, p. 41. 9 Véase en un sentido similar: División de Desarrollo Social (CEPAL) en: “Desafíos n° 1”, boletín de la infancia y adolescencia sobre el avance de los objetivos de desarrollo del milenio, CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile, Septiembre de 2005, p. 5
juventudes a partir de un reduccionismo amedrentador tienen efectos importantes en la constitución de los sujetos juveniles. Las juventudes demandan un reconocimiento de su existencia y de diversos modos, luchan por su reputación (…) la pubertad vivida en la pobreza, a menudo legitima la responsabilidad de procurarse la subsistencia, aportar a sus familias o, en ausencia de ámbitos de protección, buscar sus propias redes. Esto es, a falta de un capital social y afectivo que fortalezca las posibilidades de un presente con perspectiva de logros, y aparece la opción de grupalidades juveniles y el apoyo del capital social perverso”10.
Quizá inclusive y paradójicamente, las sociedades de menores recursos, pero con estructuras más horizontales son o se vuelven menos estigmatizantes, y sean al final las que poseen como un espejo, un diseño institucional y de políticas públicas más inclusivo y con mayor énfasis en el pleno goce de los derechos humanos de niños, adolescentes y jóvenes, por lo que para enfrentar el desafío de construir sociedades más inclusivas y que respondan eficazmente a la violencia, ya sea previniéndola o interviniendo sobre ella en sus múltiples manifestaciones, es fundamental contar con políticas públicas, un marco normativo e institucional orientado eficazmente al pleno reconocimiento de las capacidadades y derechos de niños, adolescentes y jóvenes11, a efecto de generar consensos y fomentar la participación previos a la acción, organizar adecuadamente esta última y compartir réditos y responsabilidades desde las instituciones involucradas en la prevención social de la violencia.
Como punto de partida, merece destacarse que, al menos en el discurso, no existen voces disconformes con la afirmación, según la cual, la delincuencia y los comportamientos antisociales por parte de jóvenes son un fenómeno que refleja profundas crisis sociales y de ahí la exigencia de eficaces políticas sociales que impliquen una alta carga de redistribución socio‐económica y solidaridad social12, y es justamente esta relación, sobre la que pretendemos profundizar en este trabajo.
Finalmente, desearíamos con este trabajo aportar un poco de claridad frente a esa “neblina cognitiva” que en ocasiones puede estar presente en materias relacionadas con las políticas sociales y la prevención de la violencia infanto‐juvenil. Ese ha sido nuestro “norte” y
10 Krauskopf, Dina; “Juventudes y violencia: mucho más que un binomio”, en: Revista Seguridad y
Democracia n° 2, Diciembre de 2007, disponible en:
http://www.revistaseguridadydemocracia.org/ediciones/2 En este mismo sentido se decanta Kliksberg, quien afirma que, en los “estudios sobre las maras, los grupos delincuenciales que se han extendido en diversos países centroamericanos y que integran cientos de miles de jóvenes, informan que cuando se les pregunta que por qué ingresaron a grupos donde su vida corre peligro, suelen contestar que es el único lugar donde se les admite”. Kliksberg, Bernardo; “El contexto de la juventud en América Latina”, en Revista
Seguridad y Democracia n° 2, diciembre de 2007, disponible en:
http://www.revistaseguridadydemocracia.org/documentos/imp_23_enportada‐02.pdf .
11Cfr. Krauskopf, Dina; “Desafíos en la construcción e implementación de las políticas de juventud en América Latina, en: Revista Nueva Sociedad, 2000, p.142.
12
Vanderscheuren, Franz & Lunecke, Alejandra; “Prevención de la delincuencia juvenil. Análisis de experiencias internacionales”, en: Prevención de la delincuencia juvenil. Análisis de experiencias internacionales”, División de Seguridad Ciudadana, Ministerio del Interior, Chile, 2004., p. 4‐5.
esperamos que el presente trabajo contribuya en la medida de sus posibilidades a fomentar el debate y a brindar insumos para el desarrollo de propuestas de intervención en el sector.
II.‐ Metodología
Desde una perspectiva sociológica, el “control social” sobre niñez, adolescencia y juventud, puede ser de manera muy genérica disgregado en dos aproximaciones o mecanismos, a saber: a) los métodos e instituciones formales y, b) las instituciones y métodos informales de control.
Este ensayo continua la orientación de profundizar en el análisis y reflexión del accionar de los mecanismos formales de control, a partir de un enfoque que tenga su eje central en la evolución y desarrollo en la garantía de los derechos humanos de niños, adolescentes y jóvenes, así como en la eficacia de la acción frente a la prevención de la violencia infanto‐juvenil. Para ello acudiremos y utilizaremos una serie de dicotomías utilizadas en el lenguaje a partir del cual se definen las políticas y respuestas institucionales: sanción/prevención, paternalismo/autonomía, garantismo/retribucionismo, integralidad/fragmentalidad, y evidentemente inclusión/exclusión, entre otras.
Para ello realizaremos un estudio comparativo entre dos países centroamericanos: Nicaragua y El Salvador, lo cual significa que hemos escogido dos países que si bien están situados dentro de un entorno geográfico inmediato o cercano, también es cierto que no pueden ser considerados como países con un alto grado de similitudes dentro de su región, en temas tales como desarrollo económico o social, planificación de políticas públicas y estrategias para la prevención de la violencia. La comparación en este trabajo, apunta a tratar de identificar en la heterogeneidad un elemento común: la respuesta institucional (y lo que ello conlleva: apuesta económica, coordinación interinstitucional, acuerdo social, etc.).
Por consiguiente, el estudio comparativo tendrá como eje central el diseño o respuesta institucional de políticas sociales, de prevención social de la violencia y la criminalidad juvenil, a efecto de identificar si los procesos y diseños de respuesta frente a la violencia coadyuvan más a la inclusión/exclusión, integración/desintegración social de este sector de la sociedad, y hacia la construcción de un sistema de protección integral de los derechos de la niñez, adolescencia y juventud.
Utilizaremos dentro del presente trabajo una aproximación o enfoque metodológico de carácter mixto, cualitativo y cuantitativo. Precisando, la estrategia metodológica para el desarrollo de la presente investigación comprende: A) Revisión de los marcos institucionales En primer lugar, el trabajo tiene un claro interés institucional: parte de la interrogante de si, es posible identificar pautas formales de respuesta de un Estado, como política de prevención y control de la violencia y el delito que generen o inciten a los procesos de espirales de violencia. La revisión de los marcos normativos e institucionales, la realizaremos sustancialmente a partir de la primera parte de la década de 1990. El motivo fundamental de circunscribirnos desde
ese momento histórico radica principalmente, en los efectos generados al interior de los países a partir de la entrada en vigor de la Convención sobre los Derechos del Niño –CDN‐ en 1989. En este sentido, y como se reiterará en diversos momentos en este trabajo, la Convención permitirá hablar de un “antes” y un “después”, en materia de la vigencia de los derechos del niño y en general de la situación de la niñez, adolescencia y juventud. Asimismo, la evolución de las políticas desde la entrada en vigencia de la CDN nos brindará una imagen del proceso recorrido, sus avances, contradicciones y posibles retos de cara al futuro. B) Identificación de los procesos sociales Los marcos normativos formales serán contrastados con un segundo plano orientado hacia el conocimiento y profundización en las dinámicas sociales que apoyan o coadyuvan al desarrollo de procesos de cohesión social. En este apartado lo relevante será tratar de identificar cómo responde la familia y la sociedad y el Estado, frente a la violencia infanto‐juvenil, a través de estrategias y planes concretos.
III.‐ Contexto
El Salvador contaba para el año 2007 con una población aproximada de 5,744,113 habitantes distribuidos en los 21,040.79 Km2, con una densidad poblacional de 273 habitantes por Km2. Dicha población tiene en áreas urbanas un aproximado de 3,599,006 habitantes (62.7% del total de la población) y en las zonas rurales 2,145,569 (37,3% del total de la población).13 Actualmente, El Salvador, posee aproximadamente un 40% de su población menor de 18 años de edad14, y vive un fuerte proceso de transformación demográfica, fruto de la migración hacia el exterior. Ha sido un país caracterizado por una historia reciente de conflicto y de la conclusión del mismo a través de un Acuerdo de Paz implementado a partir de la década de los 90. Por su parte, Nicaragua, ha sido un país que también padeció un conflicto armado entre los años 1978‐1979, posterior al cual desarrolló un proceso de reconstrucción social, económica y política. Dentro del ámbito centroamericano ha sido caracterizado como “el hermano más pobre de la región”, en tanto que, dentro de este entorno geográfico, Nicaragua posee los niveles más bajos de PIB, así como también en general de desarrollo económico. Dentro del territorio Nicaragüense, se encuentra una población aproximada de 5,457,208 habitantes.
La distribución etaria de la población, en lo que a niñez, adolescencia y juventud corresponde, se estructura en los países en estudio, de la siguiente manera:
Edades Totales en Nicaragua Totales en El Salvador Hombres (Nicaragua) Hombres (El Salvador) Mujeres (Nicaragua) Mujeres (El Salvador) Total 5,457,208 5,744,113 2,720,336 2,719,371 2,736,872 3,024,742 1‐4 672,455 555,893* (de 0 ‐4) 343,130 283,272* (de 0 a 4) 329,325 272,621 (de 0 a 4) 5‐9 693,677 684,727 353,907 349,150 339,770 335,577 10‐14 703,201 706,347 357,159 359,523 346,042 346,824 15‐19 623,677 600,565 313,155 298,384 310,522 302,181 20‐24 560,765 486,542 279,115 228,001 281,650 258,541 25‐29 458,598 457,890 223,079 206,963 235,519 250,927 13 Gobierno de El Salvador/Ministerio de Economía; “Encuesta de hogares de propósitos múltiples de 2007”, Dirección General de Estadística y Censos, Ciudad Delgado, Septiembre de 2008, p. 3. 14 En este mismo sentido por ejemplo, afirma FESPAD que: “La población menor de 24 años representa el 53.23% de la población total”, encontrándonos con una clara distribución etaria que implica una base poblacional con un alto y considerable porcentaje de jóvenes. Cfr. FESPAD; “Informe sobre Justicia Penal Juvenil 2005”, San Salvador, FESPAD; 2006, p. 10.
CUADRO N°1 : POBLACIÓN DE NICARAGUA Y EL SALVADOR POR GRUPO DE EDADES
Cuadro de elaboración propia. Fuentes: Banco Central de Nicaragua; “Nicaragua en cifras”, Managua, Junio, 2007, sobre la base de datos del último censo poblacional; y Ministerio de Economía/Dirección General de Estadística y Censos; “VI Censo de Población y Vivienda 2007”, cifras oficiales, San Salvador, abril de 2008., p.52.
Como podrá observarse la pirámide etaria de la población en Nicaragua y El Salvador, tiene similitudes en cuanto a la conformación de los segmentos poblacionales por edad. No hay por tanto, en este aspecto diferencias muy amplias y significativas, dado un comportamiento similar en cuanto a la distribución de la población según edades.
Ahora bien, si en el caso de la pirámide población no encontramos discrepancias significativas, actualmente es indiscutible que Nicaragua y El Salvador, poseen niveles de violencia sustancialmente diferenciables.
Así, si bien el caso de El Salvador algunos observadores del sistema internacional, han considerado a este país como un modelo ejemplar de transición pacífica a la democracia; también es cierto que en la actualidad posee las tasas de delitos violentos como los homicidios, ‐ junto con las de Guatemala‐ más altas de toda América Latina –y quizá del mundo‐ y que han sobrepasado las tasas de homicidios de las épocas de conflicto (una tasa de homicidios superior a 43,4 homicidios por cada 100,000.00 habitantes) en el año 2006 por ejemplo. En comparación, las tasas de homicidios en el caso de Nicaragua son considerablemente más bajas (13,3 por cada 100,000h)15.
A nivel Centroamericano el número de homicidios entre los años 2001 al 2006 puede, “visibilizarse” a través del número de homicidios dolosos reportados por las instancias oficiales: CUADRO 2: N° DE HOMICIDIOS ANUALES EN CENTROAMERICA Y REPÚBLICA DOMINICANA Año/País 2001 2002 2003 2004 2005 2006 El Salvador 2,210 2,024 2,172 2,768 3,778 3,928 Guatemala 3,230 3,630 4,237 4,507 5,338 5,885 Honduras 3,488 3,629 2,224 2,155 2,417 3,018 Nicaragua 537 554 635 646 729 686 Costa Rica 262 261 300 280 338 338 Panamá 306 380 338 308 364 371 Belice 64 87 67 79 81 92 República Dominica 1,110 1,310 1,719 2,354 2,497 2,264 15 Tomado de: Kliksberg; Bernardo “Mitos y realidades sobre la criminalidad en América Latina”, FIIAP, 2007, p. 7. Según el periódico “EL Nuevo Diario” de Nicaragua, citando como fuente al OCAVI (Observatorio Centroamericano de Violencia), en el año 2006 las tasas de homicidios por cada 100,000 habitantes en la región fueron: El Salvador (67.8); Guatemala (45.2); Honduras (42.9); Belice (33.0);Nicaragua (12.5); Panamá (11.3) y Costa Rica (7.7), Managua, Martes 29 de julio de 2008, p. 1a y 12a
Fuente: Víctimas de Homicidios Dolosos en Centroamérica y República Dominicana (2001 ‐ 2006).Observatorio Centroamericano sobre Violencia OCAVI. www.ocavi.com
Como puede observarse del recuadro anterior, la diferencia entre el número de homicidios en El Salvador y Nicaragua es evidente: solo en el año 2006, el número de homicidios en El Salvador, era más de 5 veces el existente en Nicaragua.
Los niveles de violencia16 –utilizando la conocida tasa de homicidios‐ en el caso salvadoreño, ubican a este país como uno de los más violentos en el contexto mundial, mientras que en el caso de Nicaragua, su nivel es intermedio.
A su vez, desagregando la tasa de homicidios disponible en cuanto a la afectación por sector etario, podríamos apreciar además, el efecto de la violencia –en su más simbólica y grave consecuencia: la pérdida de la vida‐ en El Salvador y Nicaragua, identificando su impacto en los jóvenes, en comparación con la población en general: CUADRO N° 3. EVOLUCION DE LA TASA DE HOMICIDIO EN LA POBLACION TOTAL 1994‐2005 EN NICARAGUA Y EL SALVADOR País 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 SLV 44,5 44,7 38,0 44,2 38,3 35,8 35,1 30,8 32,3 39,6 48,8 NI 5,7 6,3 6,2 5,5 6,5 6,8 7,3 6,8 9,4 10,0 10,4 Tomado de: Waiselfisz: Mapa de la violencia: los jóvenes de América Latina 2008”, ya citado., p. 20. CUADRO N° 4. TASA DE HOMICIDIOS EN LA POBLACIÓN JOVEN 1994‐2005 EN NICARAGUA Y EL SALVADOR País 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 SLV 74,7 73,7 59,5 71,8 64,1 58,3 60,2 52,1 57,1 74,4 92,3 NI 8,1 10,6 9,0 9,5 9,3 12,4 12,0 11,3 16,1 15,5 16,6 16
Concordamos con el concepto de violencia, según el cual “hay violencia cuando, en una situación de interacción, uno o varios sujetos actúan de forma directa o indirecta, concentrada o dispersa, causando daños a una o más personas en diferentes grados, ya sea en su integridad física, en su integridad moral, en sus posesiones o en sus participaciones simbólicas y culturales”. Michaud, Y.; “A violencia”, tomado de: Waiselfisz, Julio Jacobo; “Mapa de la violencia: los jóvenes de América Latina, 2008”, RITLA, Instituto Sangari, Ministerio de Justicia de Brasil, Sao Pablo, 2008, p. 6.
Tomado de: Waiselfisz: Mapa de la violencia: los jóvenes de América Latina 2008”, ya citado., p. 21. *El concepto de juventud utilizado abarca la población de 15 a 24 años.
Donde:
CUADRO N° 5. MEDICION DE LA VIOLENCIA
Nivel de violencia Tasas Países
Violencia baja Menos de 10 homicidios por cada 100,000 habitantes
Argentina, Chile, Costa Rica, Uruguay, Paraguay
Violencia media Entre 11 y 20 homicidios por cada 100,000 habitantes
Perú, Nicaragua, Ecuador, República Dominicana, Panamá, Honduras
Violencia alta Entre 21 y treinta homicidios por cada 100,000 habitantes
Brasil, México, Venezuela
Violencia muy alta Más de 31 homicidios por cada 100,000 habitantes
Colombia, EL Salvador
Fuente: Construcción sobre datos de OPS (2003) y de WHO (2002), tomado de: Roberto Briseño León; “Violencia urbana en América Latina: un modelo sociológico de explicación”, en: “Espacio Abierto vol 16, n° 3”, Cuaderno Venezolano de Sociología, Julio‐Septiembre de 2007, p. 545. Como puede apreciarse hay una significativa diferencia entre la tasa de homicidios en El Salvador y Nicaragua. En el primer país, durante el año 2005 es casi 5 veces superior a la existente en Nicaragua, y en el caso de la tasa de homicidios en jóvenes la diferencia es aún más amplia y expresiva de la grave situación de violencia juvenil que vive El Salvador. Según estudios recientes, como colofón puede señalarse que El Salvador sería el país que a nivel Latinoamericano –y prácticamente a nivel mundial‐ poseía hasta el año 2005 la más elevada tasa de homicidios, mientras que Nicaragua poseería la posición XIII dentro de dicha escala. En el caso de la tasas de homicidios en población juvenil, nuevamente el país posee la más elevada tasa a nivel mundial, situándose Nicaragua en esta ocasión en el escaño XIV17. A continuación puede observarse la relación entre el número de homicidios y las tasas de homicidios en jóvenes y no jóvenes, a efecto de lograr apreciar el significado de esta forma de violencia en la afectación particular del grupo etario de jóvenes:
17 Idem, p. 17
CUADRO N° 6. NUMERO DE HOMICIDIOS Y TASA COMPARADAS EN EL AÑO 2005
País Año N° de homicidios en Jóvenes* N° de homicidios en no jóvenes
Total Tasa de homicidios en Jóvenes Tasa de homicidios No jóvenes Total El Salvador 2005 1,242 2,036 3,278 92,3 37,9 48,8 Nicaragua 2005 199 372 571 16,6 8,7 10,4 Tomado de: Waiselfisz: Mapa de la violencia: los jóvenes de América Latina 2008”, ya citado., p. 15‐16. *El concepto de juventud utilizado abarca la población de 15 a 24 años.
Como podrá observarse e intuirse, las altas tasas de homicidio, son el reflejo de altos niveles de violencia la niñez y la juventud. Sin embargo, lo más preocupante es justamente aquella estadística o información no disponible sobre otras formas o modalidades de la violencia, sobre todo, si consideramos a la “tasa de homicidios” como una fuente de información que refleja una violencia extrema –la más extrema quizá‐. Con ello, lo que queremos destacar las posibilidades que si la “tasa del número de homicidios son tal “altas”, resulta bastante probable que los niveles de violencia contra la mujer, los abusos contra niños y adolescente, sean también sumamente elevados, con lo cual el “recuento de homicidios”, nos expresa una cifra muy simbólica de los niveles generales –pero no generadores‐ de la violencia en sus distintas modalidades en los países en estudio, pero con especial relevancia en el caso de El Salvador. El problema se agrave, pues como saben los niveles de violencia doméstica, la violencia escolar, la violencia de género y en general “otras violencias” en nuestras sociedades son difícilmente capturados por las estadísticas criminológicas18, tanto por las dificultades que implica el diseño metodológico de las mismas, como por los costes y las capacidades y aspectos sobre la existencia y disponibilidad de la información requerida19.
18 Como ha indicado la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, por ejemplo: “Las estimaciones varían en la parte de los incidentes de violencia doméstica reportados a la política, y esta parte es altamente dependiente en la manera en que el crimen se ve en el contexto local. Incluso donde las tasas de reporte son altas, estos crímenes se registran generalmente como asaltos, indistinguibles de discusiones de bares y de otras formas de violencia no letal. Pocos países divulgan la relación entre las víctimas y los autores, o aún los géneros de las partes. Además, el trabajo de investigación se ve limitado en su capacidad de capturar la incidencia real de la violencia en el hogar..:” Naciones Unidas. Oficina Contra la Droga y el Delito; “Crimen y desarrollo en Centroamérica. Atrapados en una encrucijada”, United Nations Publication, Printed in Slovakia, march, 2007, p. 71.
19 Es indudable que existen esfuerzos, pero los mismos no se han traducido en medidas definidas para prevenir y controlar la violencia. Para al caso por ejemplo, en materia de violencia escolar o estudiantil se ha
Pero fuera de los aspectos relacionados con la necesidad de contar con la información para la formulación de políticas públicas que siempre es un elemento primordial e importante, lo más grave y que usualmente pasa desapercibido –o al menos no tan difundido‐ es que estas otras violencias, generan grandes obstáculos para el desarrollo de los niños y jóvenes y la garantía efectiva de sus derechos, generando un circulo vicioso entre violencia‐ y aumento en la vulneración de derechos‐ que agrava la situación del niño, adolescente y joven dentro de su comunidad y entorno. Un buen ejemplo, quizá para comprender esta relación y el grado de afectación generado por estas otras violencias es la violencia escolar: “Las confrontaciones violentas entre estudiantes de diferentes centros educativos urbanos se puede constituir en uno de los principales problemas de la vida estudiantil y convertirse en un obstáculo para la asistencia y permanencia en el sistema educativo de un grupo importante de jóvenes. (…) es importante destacar que en sociedades en que existe un ambiente favorable a la violencia –como es el caso de El Salvador‐ cualquier problema puede llevar a los involucrados a intentos de solucionarlos a través de la violencia”20. Como puede colegirse también los problemas del acoso, el maltrato, la existencia de agrupaciones al interior de los propios centros educativos genera, con plena seguridad una situación idéntica o al menos similar a la anteriormente descrita. Como bien ha señalado el propio sistema de Naciones Unidas, la violencia –y sobre todo las violencias más cotidianas‐ contra la niñez es una violencia usualmente “oculta, no denunciada y poco documentada”21.
IV‐ Inversión y política social en Nicaragua y El Salvador
Como grupo en desventaja o de alta vulnerabilidad, la niñez y juventud suelen ser un sector que ha estado durante mucho tiempo ausente en la formulación de políticas públicas integradas e integrales, y sobre todo han estado orientadas por estrategias que debido al gran número de actores involucrados (instancias de salud, de promoción social, educación, de tutela o protección, etc.) han sido fragmentarias en sus enfoques y con una planificación de corto plazo, salvo contadas excepciones.
De hecho, podría sostenerse a manera de hipótesis que las intervenciones en este sector han oscilado desde una “estricta visión tutelar y paternalista”, hasta “procesos que han iniciado el desarrollo de esquemas participativos, pero de manera disgregada y no como política pública”. afirmado “que la misma se configura realmente como un obstáculo para la asistencia y permanencia dentro del sistema educativo de niños y jóvenes
20 Organización Panamericana de la Salud/Agencia de Cooperación Técnica Alemana; “Estado del arte de las experiencias y proyectos de prevención de la violencia en ámbitos escolares”, consultora: DINA Krauskopf, OPS/GTZ, 2007, p. 47.
21 Pinheiro, Paulo Sergio; “Informe de experto independiente para el estudio de la violencia contra los niños, de las Naciones Unidas”, basado en la resolución 57/90 de la Asamblea General de las Naciones Unidas en: Asamblea General de las Naciones Unidas, Documento A/61/299, sexagésimo primer periodo de sesiones, 29 de agosto de 2006, Naciones Unidas, 2006, p. 9.
Debido a su alta vulnerabilidad, la ausencia de políticas sociales integrales, afecta de manera inmediata y especifica a dicho sector.
Ahora bien, debe recalcarse, que el desarrollo de políticas sociales en general, suele tener un efecto positivo en el grupo de niñez, adolescencia y juventud. Y no es, solamente a través la existencia de políticas de intervención penal y de prevención del delito –política criminal strictu sensu‐, sino que como ha indicado en un reciente estudio la Secretaria de Derechos Humanos Argentina: “no sólo deben desarrollarse políticas de prevención del delito, sino llanamente políticas públicas del más amplio nivel, es decir, aquellas dirigidas a esta población en materia de salud, educación, alimentación, pleno desarrollo, etc., y ello impacta en los niveles de violencia social, en forma positiva: “ Es decir, implementar este tipo de políticas contribuirá objetivamente a la prevención del delito”22.
En tal sentido, a continuación trataremos de describir a través de un indicador muy “macro”, cómo en El Salvador y Nicaragua, ha venido evolucionando en el tiempo en materia de inversión social y redistribución de la riqueza.
Resulta que de la conjunción de diversos indicadores sociales y económicos se configura el Índice de Desarrollo Humano del PNUD, dentro del cual se posicionan los países según el desarrollo de los mismos23. Puede observarse que ha existido durante el período de una década 1996‐2006, un avance importante y consistente –aunque a un ritmo relativamente lento en la presente década‐ en el posicionamiento dentro del IDH por parte de ambos países, evidenciándose también la diferencia existente en materia de desarrollo humano a partir de la escala citada dentro de los países objeto de nuestro estudio. CUADRO N° 7. POSICIÓN EN EL INDICE DE DESARROLLO HUMANO del PNUD País/año 1996 1998 2000 2002 2004 2006 El Salvador 115 114 104 104 103 101 Nicaragua 117 126 116 118 118 112
Fuente: tomado del Informe de Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible 2008, “Un informe desde Centroamérica y para Centroamérica”, San José, p. 604
22
“Derechos del Niño. Seguimiento de la aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño. Estándares mínimos de derechos humanos para una nueva ley de justicia penal juvenil”, Secretaria de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Unicef, Buenos Aires, 2005, p. 7. 23
El IDH es el índice compuesto más importante y es publicado anualmente desde 1990 por las Naciones Unidas, sintetizando tres dimensiones básicas del desarrollo humano: la salud, la educación y el nivel de vida.
Ahora bien, en cuanto al nivel de pobreza relativa, la comparación entre estos dos estados centroamericanos establece una marcada diferencia la población que sobrevive con menos de dos dólares diarios ($2.00). En El Salvador, asciende a un total del 58% de la población, mientras que en Nicaragua, ese nivel porcentual aumenta de manera dramática hasta un 79.9%, como puede observarse en la siguiente tabla:
TABLA N° 1 POBLACIÓN QUE VIVE CON MENOS DE $2 EN CENTROAMERICA
5
POBLACIÓN QUE VIVE CON MENOS DE US$2
DIARIO 1990 - 2003
2.0 9.5 37.4 44.0 58.0 79.9 2 19.76 37.52 55.28 73.04 90.8 REPÚBLICA DOMINICANACOSTA RICA GUATEMALA HONDURAS EL SALVADOR NICARAGUA
% d e l a po bl ac ión tot a l REP. DOMINICANA NIGERIA Fuente: CEPAL, 2005
Los niveles de pobreza expresados para el Salvador y Nicaragua, generan automáticamente una limitación en el desarrollo de políticas de protección, promoción y atención de la niñez, adolescencia y juventud para grandes núcleos poblacionales, lo que significa un proceso continuo de marginación y exclusión de oportunidades y de cobertura de necesidades básicas sustanciales.
Unido a lo anterior, hay un factor que ha sido destacado por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) consistente en afirmar que la “mayor concentración del ingreso en América Latina va inexorablemente unido a la aparición de mayor pobreza infantil”. Eso explicaría, por qué si bien en diversos países en América Latina el PIB creció en la década de los 90, aumentó también el número de niños y adolescentes pobres en un buen número de países de nuestro continente.
La anterior afirmación es compresible justamente en tanto que, la categorización del grupo de niñez especialmente, como grupo de alta vulnerabilidad, posee pocos mecanismos de articulación de sus demandas en el sistema político, lo que dificulta la articulación adecuada de respuestas institucionales a situaciones de precariedad estructural. Esto explica porque la niñez sufre mayores índices de pobreza que otros colectivos como ha indicado Cecchini, al analizar la incidencia de la indigencia en menores de 12 años24, por ejemplo.
Ahora, veamos en forma comparativa los niveles de extrema pobreza entre los países objeto del presente estudio, entre los años 1996‐2006:
CUADRO N° 8. HOGARES EN EXTREMA POBREZA (en porcentajes)(Hogares cuyos miembros no pueden cubrir el costo mínimo de los alimentos de subsistencia)
Pais/año 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 El Salvador 21,9 18,5 18,9 16,7 16,0 16,1 15,8 14,4 12,6 12,3 9,6
Nicaragua ‐‐ ‐‐ 12,2 ‐‐ ‐‐ 10,8 ‐‐ ‐‐ ‐‐ 12,3 ‐‐
Fuente: tomado del Informe de Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible 2008, “Un informe desde Centroamérica y para Centroamérica”, San José, p. 593.
Como puede observarse, en el caso de la extrema pobreza, El Salvador, ha poseído un progresivo avance en su reducción, mientras que en el caso de Nicaragua se podría hablar de un nivel de extrema pobreza en el hogar sostenido en la década citada, colocándose aparentemente ambos países en una situación similar en los últimos años. Ahora bien, debe siempre tenerse en cuenta que los recursos disponibles para la inversión social en el caso de ambos países generan un diferencial importante para el análisis.
En lo que respecta al nivel de redistribución de la riqueza, encontramos podemos auxiliarnos de la información que nos proporciona el Índice o Coeficiente de Gini25, el cual pretende medir, el grado de inequidad en la distribución del ingreso al interior de los estados: 24 Cfr. Cecchini, Simone; “La pobreza en América Latina: competencias para el desarrollo humano. Un reto hacia la equidad social”, ponencia preparada para el 1° Congreso Científico Internacional, Ciudad de Panamá Universidad Especializada de las Américas, 13 de noviembre de 2007. En este mismo sentido, véase: Desafíos n° 1: La pobreza infantil en América Latina, CEPAL/UNICEF, Septiembre de 2005, especialmente p. 5 y sigs 25 El Índice de Gini es el indicador más utilizado para medir el grado de desigualdad en la distribución de la renta en el seno de cada país o grupo de países. El índice toma valores entre cero y uno –o cien‐ , indicando el primero que la renta está perfectamente distribuida entre la población y el segundo que la renta alcanza su máximo nivel de desigualdad.
CUADRO N° 9. INDICE O COEFICIENTE DE GINI EN EL SALVADOR Y NICARAGUA (1997‐2006) Pais/Año 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 El Salvador ‐‐ 0,53 0,51 0,52 0,53 O,52 0,50 0,48 ‐‐ ‐‐ Nicaragua ‐‐ 0,54 ‐‐ ‐‐ 0,43* ‐‐ ‐‐ ‐‐ ‐‐
Fuente: tomado del Informe de Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible 2008, “Un informe desde Centroamérica y para Centroamérica”, San José, p. 603. Y reformulado con información del: Banco Mundial; “World Development Indicators 2008”, disponible en: www.worldbank.org/DATASTATISTICS/ *Varía sustancialmente, dependiendo de la fuente. Como puede observarse del recuadro anterior, la información existe es incompleta26 para valorar el avance en la disminución de la desigualdad y cómo este podría afectar a las sociedades y grupos objeto de estudio. Ahora bien, ciertamente América Latina se ha caracterizado por ser una de las zonas del planeta –y de la cual no escapan El Salvador y Nicaragua‐ con un mayor grado de inequidad en la distribución de la riqueza.
Ahora bien, si podemos, tratar de hacernos una del factor “redistributivo”, tratando de establecer un parámetro comparativo amplio sobre el gasto social de Nicaragua y El Salvador, y podemos siguiendo a CEPAL27, hacer la siguiente desagregación de la inversión social de estos países durante la década 1990‐2000, en el siguiente recuadro. De hecho la diferencia entre la inversión social efectuada en Nicaragua hasta principios de la década presente, era ciertamente, cercana al promedio latinoamericano. En el caso de El Salvador, como puede apreciarse, es casi tres veces inferior a dicho promedio. Lo cual nos permite completar la relación posible entre “inequidad” y “redistribución” existente en los países estudiados. 26 E inclusive contradictoria. En otras fuentes alternativas consultadas, se sostenía por ejemplo que el nivel del Coeficiente de Gini, en los países estudiados, llevaba a considerar que El Salvador en los últimos 5 años poseía mayores niveles de inequidad que Nicaragua, pero ello no hemos podido corroborarlo con fuentes oficiales o fiables. 27 Fuente CEPAL, sobre la base de cifras oficiales. Tomado de: Titelman, Daniel; Uthoff, Andreas; “El papel del aseguramiento en la protección social”, en: Revista de la CEPAL n° 81, Santiago de Chile, Diciembre de 2003, p. 106
CUADRO N° 10. GASTO SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PIB (%) Lugar/Años 1990‐ 1991 1992‐ 1993 1994‐ 1995 1996‐ 1997 1998‐ 1999 2000‐ 2001 2002‐ 2003 2004‐ 2006 2007 América Latina (promedio) 10,4 11,3 12,0 12,3 13,1 14,1 ‐‐ ‐‐ El Salvador … (3.2) 3,1 (3.5) 3,4 (4.2) 3,8 (5.2) 4,1 (5.5) 4,2 (6.4) ‐‐ (7.5) ‐‐‐ (8,1) (7.7) Nicaragua 11,1 10,9 12,2 11,3 13,0 15,2 ‐‐‐ 9,8 ‐‐ Fuente CEPAL, sobre la base de cifras oficiales. Tomado de: Titelman, Daniel; Uthoff, Andreas; “El papel del aseguramiento en la protección social”, en: Revista de la CEPAL n° 81, Santiago de Chile, Diciembre de 2003, p. 106. * Los datos de los años 2004‐2006 han sido tomados de Carlos Acevedo, “Elaboración del presupuesto y gasto social”, 27 de septiembre de 2007, disponible en:
www.eurosocialfiscal.org/index.php/actividades/ver/id_actividad/51 También véase: CEPAL; UNICEF; CECIB; “Construir equidad desde la infancia y la adolescencia en Iberoamérica”, CEPAL‐UNICEF‐CECIB, Santiago de Chile 2001, p. 117. () La información en paréntesis es la registrada por el Gobierno de El Salvador, a través de su Ministerio de Hacienda: Ministerio de Hacienda; “Boletín Presupuestario. “Gasto social: aspectos conceptuales, estructura y evolución en El Salvador”, año 1, San Salvador, enero‐marzo, 2005. P. 11
Como puede observarse del recuadro anterior, Nicaragua ha tratado de mantenerse cercana al promedio de América Latina en materia de gasto social, mientras que en el caso de El Salvador, su aportación en este rubro ha sido al menos durante la década de los 90 y la primera parte de la presente, sustancialmente inferior a dicho promedio. De hecho, ha sido sostenido, al menos en el caso de El Salvador, que el gasto social ha sido el más bajo de toda la región28.
28 Datos aportados por CEPAL en el 2004. Tomado de: IUDOP‐UCA; “Documento final: lineamientos estratégicos de políticas y programas de fomento del Empleo Juvenil 2005”, realizado por IUDOP‐UCA en el marco del Proyecto “Integración de jóvenes en el mercado laboral”, CEPAL/GTZ, coordinado por el MINTRAB con el apoyo de la Secretaría de la Juventud, San Salvador, 2 de mayo de 2005, p,3. Disponible en:
Un punto importante sobre el gasto social, es la dificultad para su desagregación para conocer la aportación presupuestaria por sectores etarios, información sumamente relevante a efecto de desarrollar procesos de gestión por resultados y mejorar los impactos de la inversión destinada a la niñez y juventud. En este sentido por ejemplo, en el caso de El Salvador, es posible identificar áreas específicas en las que se distribuye el gasto social. El gobierno de El Salvador, lo divide en 5 sub‐áreas a saber29: 9 Educación 9 Salud 9 Desarrollo local 9 Seguridad Social, y
9 Otros servicios sociales (dentro de los cuales, se encuentran: trabajo y previsión social, vivienda y desarrollo urbano, Presidencia de la República –que a su vez, se subdivide en temas específicos: becas, fortalecimiento familiar, deportes, niñez, adolescencia, desarrollo de la mujer, subsidios institucionales, bienestar social, etc.)
De lo antes expuesto podemos colegir que la niñez y la adolescencia aparecen integradas dentro del concepto “Presidencia de la República”, que a su vez es parte del rubro “otros servicios sociales”, pero también no hemos podido identificar fuentes de información que traten de realizar una visión de los gastos presupuestarios por grupos etarios, tratando de subdividir por ejemplo, los gatos corrientes, salarios, inversión, programas. Ello como hemos indicado anteriormente, dificulta un seguimiento o gestión para resultados del gasto social en el sector30, además de que, pareciera colegirse la imposibilidad de tener desde el punto de vista de la distribución presupuestaria una aproximación integrada e integral del gasto y de los programas orientados a niñez, adolescencia y juventud. 29 Ministerio de Hacienda/Dirección General del Presupuesto; “Boletín Presupuestario” n° 1. Gasto social: aspectos conceptuales, estructura y evolución en El Salvador”, Año IX, San Salvador, enero‐ marzo de 2005, p. 9. Disponible en: www.mhgob.sv/pls/portal/docs/PAGE/MH_FINANZAS/MH_PRESUPUESTO/BOLETIN_PRESUPUESTARIO/BOL PRE_ENE‐MAR_05.PDF 30 No obstante, es indudable que se están haciendo esfuerzo a este respecto, en este sentido por ejemplo, durante el XXXV seminario internacional de Orçamento Público, auspiciado por la Asociación Internacional de Presupuesto Público, dentro de este foro se indicaba por parte de Carlos Salazar representante del Ministerio de Hacienda de El Salvador, que para la mejor asignación de recursos se está trabajando en dos grandes áreas: la Programación Plurianual y el Presupuesto por resultados. Este último implicaría la incorporación de indicadores, la consiguiente evaluación del desempeño, mejoraría la transparencia y permitiría la vinculación de los planes y líneas estratégicas del gobierno con el Presupuesto, esto último de especial relevancia en el caso aquí estudiado. XXXV “Seminario Internacional de Orçamento Público: Nuevos rumbos, perspectivas y desafíos”, del 5 al 9 de mayo de 2008, Brasilia. Al respecto véase:
Lo anterior tiene una estrecha relación con la necesidad de la determinación concreta de las competencias del Estado y sus instancias –para evitar solapamientos, contradicciones y dobles funciones‐ , para luego de ello, iniciar procesos de medición en las áreas prioritarias y las estrategias y acciones institucionales definidas y acordadas (calidad de las instituciones), como sería el caso de la atención y protección de la niñez y adolescencia, por ejemplo.
De hecho, pareciera que la necesidad de incrementar el gasto social, así como también de mejorar la calidad y la eficiencia y eficacia en su uso, ha sido una recomendación sostenida tanto hacia Nicaragua como para El Salvador. En este sentido, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha indicado, que en el caso de El Salvador estaría destinando menos recursos al gasto social en América Latina, ubicándose Nicaragua en un escalón más favorable, pero igualmente con un gasto social bajo; y con una eficiencia relativa baja, en el caso de ambos países en materia en cuanto a los resultados buscados y obtenidos31.
Ahora, bien, la diferencia de los recursos existentes entre los países estudiados, el nivel renta y PIB, impactan definitivamente en la inversión social, especialmente a la hora, de trasladarse esa inversión púbica al capital humano individualizado. Así, pese a los esfuerzos porcentualmente más elevados en el caso de Nicaragua, se genera una inversión menor per cápita menor o en el mejor de los casos cercana a la efectuada en El Salvador. Téngase presente que El Salvador ha sido clasificado, inclusive, como un país de renta media alta, mientras que Nicaragua, se sigue ubicando como un país de renta baja. CUADRO N° 11 GASTO PUBLICO SOCIAL EN DOLARES PER CAPITA ($) Pais 1980‐1981 1990‐1991 1994‐1996 1996‐1997 1999‐2000 El Salvador 111 44 60 70 83 Nicaragua 89 56 61 47 71 Fuente: CEPAL, 2004.
Finalmente, y para completar dentro de este apartado, el marco sobre las inversiones y políticas sociales que en buena medida cimentan respuestas institucionales para garantizar el 31 Cfr. Machado, Roberto; “¿Gastar más o mejor? La eficiencia del gasto público en los países centroamericanos y República Dominicana”, Banco Interamericano de Desarrollo, 2006, p. 27., disponible en: http//siteresources.worldbank.org/PSGLP/Resources/Machad1.pdf .Como conclusión del análisis efectuado por el autor de este estudio, que en el caso de El Salvador, se identifica como principal problema la falta de recursos, antes que la propia ineficiencia en el gasto, por lo que la tarea principal, estaría orientada a aumentar los recursos disponibles a través de reformas tributarias. En el caso nicaragüense, la situación sería más difícil, debido a que se combinan deficientes niveles de desempeño, junto con niveles de gasto insuficiente. Cfr. Ibidem., p. 30‐31.
efectivo cumplimiento de los derechos de niños, adolescentes y jóvenes, así como prevenir la violencia, se suelen utilizar como criterios orientadores de las políticas públicas, los gastos en educación y salud que efectúan los gobiernos, como parte de su oferta de servicios sociales a la población y que en buena medida –como el caso emblemático de la educación‐ están dirigidos sobre todo a jóvenes y niños. CUADRO N° 12 GASTO PÚBLICO EN EDUCACION EN RELACION CON EL PIB EN % (2000‐2006) Año 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 El Salvador 2,4 3,4 3,3 3,1 2,9 3,0 2,9 Nicaragua 4,7 4,2 4,0 2,5 3,0 3,1 ‐‐‐
Fuente: tomado del Informe de Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible 2008, “Un informe desde Centroamérica y para Centroamérica”, San José, p. 588.
¿Qué implicaciones posee la inversión pública en Educación en ambos países?
Según estimaciones de la propia institucionalidad salvadoreña especializada en derechos humanos32, en El Salvador la inversión en educación paso de 1.7% del PIB en 1990 a 3.4% en el 2001. En 2002 y 2003 descendió a 3.3% y 3.2% del PIB respectivamente y en 2004 descendió aún más a 2.86% del PIB. En 2005 la inversión repuntó a 3.1%, en 2006 a 3.14% para bajar en 2007 a 2.77%. “El presupuesto de educación de 2007 es el más bajo desde 2002 y debe tomarse en cuenta que dentro de este monto se incluye la partida de $14.4 millones que no son para la atención escolar sino que son para el mantenimiento y funcionamiento de una serie de instancias dependientes del Ministerio de Educación y que no están directamente relacionadas con dicha área”.
Desde una perspectiva cualitativa, también se ha afirmado que en El Salvador que “El no continuar con los estudios obedece a razones económicas, ya sea porque no pueden costearlos o porque deben de dedicarse a trabajar desde muy tempranas edades para ayudar con el sustento del hogar.”33. La poca inversión pública en educación parece que tiende a limitar el acceso a la misma a grandes grupos poblacionales de niños, adolescentes y jóvenes en El Salvador, lo cual
32 Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos de El Salvador (PDDH); “Segundo informe de los derechos de la niñez en El Salvador”, Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, San Salvador, 20 de mayo de 2007, p. 39. 33 Secretaría de la Juventud; Informe de resultados de la encuesta nacional de juventud: Estudios de base. Jóvenes 2005”, Secretaría de la Juventud, Gobierno de El Salvador, San Salvador, 2005, p. 47.