El proceso de comunicación gubernamental en el ejercicio de la transparencia en el Estado de México

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(1)INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY. ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA, CAMPUS CIUDAD DE MÉXICO. EL PROCESO DE COMUNICACIÓN GUBERNAMENTAL EN EL EJERCICIO DE LA TRANSPARENCIA EN EL ESTADO DE MÉXICO. - -TECNOLÓGICO. •. DE MONTERREY. ncNOLOOICONMONTOtaY. EGAP.. Biblioteca Campua Ciudad de . .Jdco. EsaJ8I¡¡ de Graduados en Adrrinishóón ~ y f'QliliCa Públiea. Carlos Rivas Téllez Maestría en Análisis Político y Medios de Información Asesor: Dr. Uriel Caballero González. Mayo de 2011.

(2) Índice Resumen ejecutivo.. 4. Introducción.. 5. Objetivos.. 7. l. Modelo de comunicación aplicable.. 8. 1.1 Comunicación participativa.. 8. 1.2 Comunicación gubernamental. 9. 1.3 Comunicación gubernamental y gobierno electrónico.. 14. 1.4 Comunicación organizacional.. 18. 2. Transparencia y rendición de cuentas-. 20. 2.1 Transparencia y rendición de cuentas como elementos de calidad de la democracia.. 20. 2.2 Calidad de la transparencia.. 30. 2.3 Transparencia en el Estado de México.. 34. 3. Derecho al acceso a la información.. 35. 3.1 Conceptualización del derecho a la información.. 35. 3.2 El derecho al acceso a la información como derecho fundamental.. 39. 3.3 Encuadre jurídico del derecho al acceso a la información.. 43. 2.

(3) 4. Modelo de comunicación aplicado a la transparencia.. 48. 4.1 Elementos iniciales de comunicación.. 48. 4.2 Gestor de comunicación.. 50. 4.3 Revisión del portal SICOSIEM.. 52. 4.4 Prueba del modelo de comunicación gubernamental aplicado al ejercicio de transparencia en el Estado de México.. 55. Conclusiones.. 59. Bibliografía.. 61. 5. Anexos.. 67. 3.

(4) Resumen ejecutivo. Para lograr el ejercicio de la transparencia y rendición de cuentas en el Estado de México, se requiere de la construcción de un modelo de comunicación aplicable a las instituciones gubernamentales y a la participación ciudadana. Por ello, el derecho al acceso a la información, además de ser un derecho fundamental, implica el desarrollo de un proceso de comunicación, cuyos elementos deberán ser identificados y darles un sentido pragmático en su aplicación. Para lograr este proceso, se requiere considerar la figura del gestor de comunicación, caracterizado por ser la persona responsable de organizar, sistematizar y por supuesto, comunicar aquella información solicitada por la ciudadanía o que deba ser expuesta en el espacio público, por medio de la rendición de cuentas y su correspondiente normatividad. De esta manera, la comunicación gubernamental no sólo se limita a las actividades tradicionales orientadas a la legitimización de un gobierno, sino que considera la comunicación organizacional externa en instituciones públicas, así como la incorporación de las tecnologías de la información y comunicación, a través de los denominados gobiernos electrónicos.. 4.

(5) Introducción. El ejercicio de la transparencia en un gobierno democrático, requiere de un proceso de comunicación permanente entre éste y sus gobernados. De ahí, que esta investigación tenga como propósito fundamental, plantear un modelo de comunicación gubernamental aplicado al ejercicio de la transparencia en el Estado de México. Por ello, se desprende como hipótesis de este documento que, las actividades relacionadas con la transparencia y rendición de cuentas por parte de un gobierno, forman parte de un proceso de comunicación. Lo anterior, porque en el mencionado proceso participan gobierno, ciudadanos, gestores de información, preguntas y respuestas específicos. Cada uno de estos, representa a elementos como emisor, receptor, mensaje, entre otros. En primera instancia se revisa el modelo de comunicación participativa orientada al desarrollo, la cual se caracteriza por la construcción y gestión de información por parte de la ciudadanía, en este caso como representantes de la sociedad civil; esto, en un marco de comunicación gubernamental y organizacional, que represente a los elementos que participan en el ejercicio de la transparencia. En segunda instancia, se describe el concepto de transparencia y rendición de cuentas, como un elemento de la calidad de la democracia y el panorama que se presenta en el Estado de México. Después se hace hincapié en lo que corresponde al derecho de acceso a la información como un derecho fundamental, así como el encuadre jurídico relacionado con este tema, su aplicación constitucional y la legislación vigente en el Estado de México. Finalmente, se presenta un modelo de comunicación aplicable al eJerc1c10 de la transparencia, en el que se describen los elementos que la integran, así como su verificación y. validación a partir de un ejemplo de solicitud de información a entidades. gubernamentales, así como el tratamiento de las respuestas.. 5.

(6) En lo que respecta al marco metodológico, se hizo una revisión bibliográfica relacionada con la comunicación participativa, gubernamental y organizacional en instituciones públicas, transparencia, rendición de cuentas y derecho al acceso a la información. A partir de ello, se construyó un modelo de comunicación gubernamental aplicable al ejercicio de la transparencia en el Estado de México, en el cual se relacionan los elementos de comunicación con los de transparencia. Asimismo se aplicó la revisión de las respuestas emitidas por el Gobierno del Estado de México y municipios, de acuerdo con parámetros teóricos revisados en esta investigación.. 6.

(7) Objetivos. Objetivo general. Plantear un modelo de comunicación gubernamental en el ejercicio de la transparencia en el Estado de México.. Objetivos particulares. Delimitar los elementos de la comunicación participativa, gubernamental y organizacional, que se presenten en el ejercicio de la transparencia. Determinar por qué la transparencia en una característica en lo referente a la calidad de la democracia. Exponer lo relacionado con el derecho al acceso a la información como un derecho fundamental y su encuadre jurídico. Evaluar la pertinencia del contenido de las respuestas que emiten las instancias gubernamentales en el Estado de México, de acuerdo con el modelo planteado.. 7.

(8) l. Modelos teóricos de comunicación aplicable. 1.1 Comunicación participativa Para efectos de esta investigación, se utiliza el modelo participativo de comunicación propuesto por Jan Servaes y Malikhao Patchanee (2000). La finalidad de este modelo refiere a la importancia cultural de las comunidades locales, la cual se origina desde los receptores de la comunicación, a partir del derecho de libre expresión tanto individual y colectiva del grupo que representen. Asimismo, el modelo procura la necesidad de escuchar a todas las partes lo que dice, el respeto a la actitud de ambas y la generación de confianza (Servaes y Patchanee, 2000). De esta manera, para que haya una participación de las partes involucradas, debe haber una distribución equitativa del poder económico y político; y de ser necesario considerar un cambio estructural. Para que esto se logre, se debe generar un interés específico hacia el proceso y contexto que esté relacionado con los patrones de la relación social y las instituciones sociales. Así, la también llamada comunicación participativa está centrada en el receptor, en donde el resultado enfatiza el significado buscado y producido antes que en la información transmitida (2000). Con esta postura, Servaes y Patchanee (2000) plantean dos enfoques de comunicación participativa, basados primordialmente en el sentido común. El primero, está basado en la pedagogía y en una estrategia con una doble visión, en donde las personas dominadas deben ser tratadás como sujetos plenos en los procesos políticos y que se respete al otro también como ser humano. El segunqo, fue desarrollado por la UNESCO, particularmente para lograr soluciones colectivas a partir de los siguientes fundamentos: acceso de los medios de comunicación para el servicio público, en donde la audiencia tenga la posibilidad de seleccionar contenidos variados y relevantes; participación, la cual implica el involucramiento del público en los sistemas de comunicación; y, finalmente, la autogestión, en donde la audiencia cuenta con la posibilidad de decidir, dentro de las organizaciones, cuáles serán las políticas y planes de comunicación.. 8.

(9) Así, con este modelo de comunicación participativa se da importancia a la identidad cultural de comunidades, a la democratización y a la participación ciudadana vista desde cualquier nivel, ya sea individual, nacional e incluso internacional; esto, a través de una colaboración y participación recíproca, en donde el punto de partida es la comunidad como el lugar en donde se discuten los temas de interés público. Y esto se logra, a partir de la autogestión orientada a la planificación y producción de contenidos de los medios de comunicación (Servaes, 2007: 47); que como se revisaba anteriormente, son mensaJes creados por los interesados y forman la discusión entre las partes involucradas.. 1.2 Comunicación gubernamental.. En la actualidad, el ejercicio democrático no termina en las urnas con la emisión del voto, incluso se dice que es sólo el comienzo; en ese contexto, la comunicación es un elemento insustituible dentro de los gobiernos democráticos, ya que se deja atrás la idea de que los gobiernos y gobernantes actúen de manera silenciosa y de espalda a la ciudadanía (Fernández, 2007: 115) De esta manera, la comunicación gubernamental surge a partir de que quienes han sido electos mediante el sufragio, deben reafirmar el apoyo ciudadano que recibieron durante el proceso electoral; esto, mediante las actividades propias de su gestión con el respaldo de los gobernados. Este respaldo ciudadano le dará mayor legitimidad, rapidez y exactitud en sus acciones de gobierno, las cuales comunicará eficaz y eficientemente ( 1 15). Con esta perspectiva, la comunicación gubernamental ha complementado su relevancia, desde que se ha establecido como una obligación de los gobiernos, la transparencia de las acciones que se llevan a cabo, así como la forma en que se utilizan los recursos públicos. Por ello, más allá de la obligación jurídica existe el compromiso ético de explicar a la ciudadanía lo que se hace con sus impuestos, por lo que ya no es suficiente la honestidad y la eficacia de los gobiernos, sino también el rendimiento de cuentas a la ciudadanía, para. 9.

(10) que ésta tenga los elementos para juzgar y formarse un criterio propio de sus gobernantes (116) Así, los gobiernos deben fomentar una cultura política basada en el conjunto de valores, creencias, ideas, patrones de conducta, instituciones y todo producto del trabajo o del pensamiento humano de una sociedad hacia los asuntos públicos. Para ello, se debe reconocer las distintas formas de expresión de la democracia, de las fuerzas políticas y otras características de la política; por eso, el ciudadano tiene que involucrarse más en ella, debido a que su futuro dependerá de lo que ocurra a partir de las decisiones de orden público, por lo que es conveniente que se instalen sistemas de comunicación ascendente 1, que permitan el contacto de la ciudadanía con el gobernante de manera directa. (134) Por otro lado, Joan Costa (1999, 134-135) destaca el concepto de gestión de la comunicación; en donde la comunicación deja de ser 1!~ª mo·da y se orienta hacia una. ... cultura, ya que las organizaciones son centros emisores y receptores de señales, información, mensajes y comunicación. Asimismo, ante el tráfico comunicacional en el aumento de volumen, la saturación y desorden de datos, se requiere de alguien que la corrija y controle con eficacia, lo que sería la función de un gestor de la comunicación que, por sus características, al mismo tiempo sea estratega, comunicador, y guardián de la imagen institucional. (135) Por ello su posición y desempeño dentro debe estar definido en un organización, en este caso en una institución pública que rinda cuentas a la ciudadanía. En este sentido, la gestión se entiende como la acción, administración y logro de diligencias para obtener un fin determinado. Esta acción debería corresponder a los funcionarios públicos; sin embargo, no., siempre la gestión pública goza del reconocimiento de la ciudadanía a la que sirve, ya que en ocasiones su imagen se deteriorar por las dudas que hay sobre el desempeño de sus actividades, así como de la honestidad de las personas responsables de realizarlas (Ochoa, 2000: 85).. 1. Se entiende por comunicación ascendente a la forma de los mensajes que fluyen de los subordinados a los superiores (Adler y Marquardt, 2005: 16). En este caso, aplica a los mensajes emitidos por el ciudadano hacia la autoridad, en un sentido vertical. 10.

(11) Lo anterior surge, porque la información que se genera en el sector público, en ocasiones, no es documentada, ni tampoco es cubierta o transmitida por los medios de comunicación de manera transparente. Por ello, el gestor de comunicación necesita decidir qué información debe o no estar disponible para algunos ciudadanos, lo cual es una actividad dificil, sobre todo cuando dicha información constituye un riesgo para la seguridad del Estado, para un sector de la población o para la imagen del gobernante, que puede optar por destruir los documentos (86) Por su parte, a los gobiernos en la actualidad se les exige que comunique, no sólo por la exigencia de transparencia, sino porque se ha transformado en una exigencia de gestión (Noguera, 2002: 90-91 ). Para ello, Noguera clasifica los cinco tipos de comunicación que debe desarrollar un gobierno, en el que se considere a las situaciones que generan la necesidad de comunicación y los propósitos con que se enfrenta ésta. Por tanto, se deben tomar en cuenta las siguientes consideraciones: a) Comunicación reactiva. El gobierno reacciona ante los hechos que suceden de manera prevista o imprevista, y que deben ser comunicados a la sociedad. b) Comunicación proactiva. La comunicación es una iniciativa que se usa como estrategia para establecer la agenda de gobierno. c) Comunicación contable 2 Se establece en lamente de la ciudadanía los logros y promesas de campaña 3 • d) El proceso electoral previo no debe ser ignorado por el gobierno, para no perder su destino. e) Escuchar a la ciudadanía. Consiste en prestar atención a la comunicación de dos vías, para saber qué dice el ciudadano. En lo que respecta a la comunicación contable, Noguera (94-95) refiere a que un gobierno deberá comunicar lo que realiza, más si esto es bueno, particularmente para legitimar su. 2. Comunicación contable como traducción literal del término en inglés accountability que define a la rendición de cuentas; así se establece el proceso de comunicación que un gobierno realiza al rendirle cuentas a la ciudadanía. 3 Desde 2005, se incorpora una modalidad de rendición de cuentas con la firma de compromisos de campaña ante notario público por parte de candidatos a la gubematura, diputaciones y ayuntamientos del Estado de México, particularmente extraídos por el Partido Revolucionario institucional y sus respectivas alianzas, coaliciones y/o candidaturas comunes y que son aplicados en el ejercicio gubernamental correspondiente. 11.

(12) condición de gobierno y posible continuidad en la posición política. Por ello, es indispensable emitir la evaluación de las actividades gestadas desde el gobierno. Así, se debe considerar que antes de comunicar algo, es necesario cerciorarse de que en efecto se haya realizado y así llevarlo a la opinión pública. Como se mencionó anteriormente, los gobiernos tienen la obligación de informar a la ciudadanía y de ser informada por ella, a través de una comunicación de doble vía que dé legitimidad y dé efectividad al mismo (Gamett, 2002: 105). En ocasiones, a la ciudadanía se la ha conceptualizado, o como constituyentes o en una acepción mercadológica como clientela. Los primeros, son los grupos o individuos que influyen sobre alguna institución y ante los cuales ésta debe responder, ya que son grupos de interés, partido políticos o funcionarios de oposición4; mientras que la clientela está formada por individuos a los que se las instancias gubernamentales proveen serv1c1os, productos y programas. La ciudadanía ha sido conceptualizada de diferentes maneras, o como constituyentes o como clientela. Constituyentes son los grupos e individuos que ejercen influencia sobre alguna institución y ante los cuales ésta debe responder, ya que son grupos de interés, partidos políticos o funcionarios de oposición; mientras que la clientela son los grupos e individuos los cuales las instituciones proveen servicios, productos y programas 5 ( 105106). Con esta idea, los gestores de comunicación deben alentar el contacto con los ciudadanos, para obtener una imagen real de su sentir; por lo que requieren de ponerse en contacto con estos y generar una empatía a través del uso de métodos de recopilación de información. No es suficiente esperar únicamente a la reacción ciudadana para evaluar el desempeño de un gobierno. (124) De esta manera, el requerimiento ciudadano de información y acciones es tarea cotidiana de los gobiernos, a través de los diversos medios; para ello Garnett ( 129-130) propone los siguientes lineamientos: 4. Tal es el caso de grupos políticos como Antorcha Campesina u otros afiliados a los sistemas. Grupos que apoyan a determinado gobierno, a cambio de votos o incluso por posiciones en el Congreso. 5 Suministros de agua, obras, aplicación de programas sociales, infraestructura, entre otros.. 12.

(13) a) Identificación de los elementos que sean objeto de requerimientos, con el afán de reducir la :frustración ciudadana. b) Mantenimiento del tono apropiado cuando se responde. c) Provisión de las respuestas específicas, como regla general los servidores públicos deben dar información específica, a menos que esté prohibido.. 6. d) Uso de un lenguaje en la respuesta que asuma razonablemente los conocimientos del ciudadano, su vocabulario y sus intereses; ya que una respuesta con palabras incomprensibles origina confusión y frustración. Ante ello se recomienda asumir que el ciudadano es inteligente, pero carece del conocimiento especializado o del vocabulario relacionado con el tema.. 7. e) Cumplimiento con los requerimientos o la facilitación de los accesos a ello. Los ciudadanos esperan respuesta de su gobierno, para lograr un entorno optimista entre ambas partes. De esta manera, siempre que sea posible, los gestores de la comunicación deberán dar seguimiento al ciudadano, para verificar si la información proporcionada fue útil y recibida. Dada la cantidad de información, las instituciones públicas tienen que dar respuesta a muchas peticiones; por lo que debe implementarse un método cuantitativo con una población muestra que verifique la conformidad del ciudadano y evalúe si se requiere la toma de otras medidas. Esto, porque la razón esencial para lograr un comunicación entre los gobiernos y los ciudadanos radica en mantener ciudadanos informados, a los que se les perciba sus deseos y preferencias; y, de esa manera, responde a los requerimientos de efectiva y provechosamente ( 130).. 6. Se consideran aspectos como la protección de datos personales y otra información de carácter confidencial. Objeto central de esta investigación, en el manejo de la comunicación gubernamental a partir de calidad de las respuestas como un elemento de este proceso.. 7. 13.

(14) 1.3 Comunicación gubernamental y gobierno electrónico.. Dentro de la comunicación gubernamental se debe considerar al llamado gobierno electrónico, 8 el cual se define como la serie de actividades de la cuales un gobierno se vale, a través de recursos tecnológicos; esto permite que el acceso a la información pública por parte de los ciudadanos se facilite, particularmente para la gestión de trámites y servicios de manera electrónica (Vega, 2002: 158). Este tipo de gobierno implica una relación horizontal y no solamente vertical entre todas las partes que integran a un gobierno en cualquiera de sus niveles; esto, a partir de la propuesta inicial de mejora continua en la proporción de servicios que beneficien a los ciudadanos y fortalezcan a las instituciones públicas ( 15 8). Con lo anterior, se establece un ejercicio de comunicación de dos vías. Por una parte los gobiernos obtienen datos e información sobre la población. Por otra parte, genera la información en un nivel básico en el proceso de toma de decisiones (159). Por su parte, el ciudadano modifica su rol ante la presencia del gobierno electrónica y reconvierte su función en la de un ciudadano activo, quien está integrado en una red global, a la cual pertenece y es un actor, que tiene la capacidad de buscar, selección y solicitar la información que sea de su interés ( 176) De acuerdo con Hannia Vega (176-177) las características de un gobierno electrónico son: 1. Mejorar de la imagen institucional. 2. Tener presencia tecnológica. 3. Acceder a la información y al conocimiento. 4. Aumentar la capacidad desde y hacia la institución, al usar nuevos canales. 5. Acceder a la información que la institución produce. 6. Agilizar los procesos de comunicación entre las dependencias que formen una organización. 7. Proporcionar el servicio de atención ciudadana.. 8. E-government en inglés.. 14.

(15) Con la presencia del gobierno en su modalidad electrónica permite la resolución de problemas relacionados con la democracia, particularmente en el sentido de participación de los habitantes, con el afán de que los ciudadanos se acerquen entre sí y con las estructuras gubernamentales ( 177) Además, el gobierno electrónico cuenta con las características esenciales de un medio de comunicación, debido a que representa un el esquema simple de propia la comunicación como es la figura de emisor-mensaje-receptor, cuyas actividades son (177-178): 1. Agrupamiento y exposición de trabajos, publicaciones, informes, presentaciones y datos de interés acerca del gobierno, de sus instituciones, de sus funciones y de sus políticas. 2. Presentación al público de una base actualizada de leyes, gacetas, entre otros. 3. Promoción de la información adecuada sobre la gestión de los gobernantes y servidores públicos, así como sus actividades en el ámbito del gobierno. 4. Presentación de una guía referencial e informativa del sector público, la cual incluye el detalle de los servicios que ofrece y que pueden ser gestionados vía electrónica. 5. Promoción de un servicio de correo electrónica. 6. Recomendaciones hacia los ciudadanos. 7. Estructuración de trámites y servicios en línea. En este sentido, se incorpora el concepto democracia electrónica, el cual plantea la modificación y transformación del espacio tradicional de la acción política desde la relación con los gobiernos en funciones y el ejercicio del sufragio; esto, implica la distinción y reconsideración de la esfera pública y privada (Cairo, 2002: 27). Lo anterior ha ocasionado que se desarrollen nuevas comunidades políticas, que se relacionan en diversos niveles y por medio de diferentes vías; en donde el propósito es intercambiar flujos entre las unidades y las necesidades de establecer límites claros entre ellas. De esta forma el espacio público actual sufre una presión para transformarse en uno reticular. Las transgresiones de los límites entre las esferas públicas y privadas y las entidades cibernéticas múltiples de las personas reales, son problemas adicionales a la. 15.

(16) práctica política y democrática que demuestra la necesidad de replantear a profundidad los procedimientos tradicionales y darle nuevas formas y perspectivas a las comunidades. (28) Los modelos de tráfico de información refieren a las formas que adopta la comunicación en el ámbito político entre las distintas instituciones (Carracedo, 2002: 60) Y de ahí que se distingan cuatro modelos básicos: 1. Alocución, se le denomina a la distribución de información simultánea desde un centro que sirve como fuente y que decide y selecciona la información que es conveniente distribuir, hacia una audiencia de unidades locales destinatarias. 2. Consulta. Es el proceso inverso en donde las unidades locales son las que realizan la selección de la información a la que quieren tener acceso, si bien la fuente y base de datos de la cual elegir está determinada por el centro y ubicada por él. 3. Registro. Es la recolección de información por parte del centro, que determina qué asuntos tienen importancia como la forma o el intervalo de tiempo establecidos para recoger la información requerida. Esta información es enviada al centro por las unidades locales, que este proceso son las fuentes de información. 4. Conversación es el intercambio de información entre dos o más unidades locales a través de un medio compartido si pasar necesariamente por un centro. Tienen capacidad para determinar tanto qué asuntos tienen importancia, como el tiempo, la forma o la velocidad de la comunicación establecida entre ellas para intercambio de la información. En los gobiernos digitales la transparencia refiere a la información que una agencia gubernamental proporciona al exterior de sí misma y los asuntos que están bajo su jurisdicción. El nivel de transparencia mide el esfuerzo de una agencia para hacer disponible la información a través de su página web, sin embargo, aunque es muy decisivo proporcionar información en línea sobre la institución y su área política, también es importante que la información aparezca de una manera simple, clara, bien organizada y, aún más, sistemáticamente accesible para que los ciudadanos quienes de hecho constituyen su verdadera audiencia. No sólo la cantidad de información, sino también la calidad de la información refleja el nivel de los gobiernos digitales. (Ramos, 2002: 73). 16.

(17) Las cinco categorías englobado bajo el término de trasparencia que propone Irene Ramos (73) son: 1. Propiedad: evidencia de que la institución gestiona la página y se preocupa por ello. 2. Contactos y accesibilidad: cómo y con quién contactar en relación con las actividades llevadas a cabo por la institución. 3. Información de la institución: sobre su estructura y área de actividad. 4. Información sobre contenidos: sobre el nicho de política pública de la institución. 5. Consecuencias para los ciudadanos y respuestas, que son los pasos que el visitante podría dar para realizar una gestión o solucionar un problema. Adicional a esto, con el desarrollo de nuevas tecnologías, se generan nuevos canales para la provisión de servicios a la ciudadanía, así como la mejora en la calidad de la información y el acceso a ésta (Rodríguez, 2004: 3). Por lo anterior, el gobierno electrónico requiere la reestructuración de servicios públicos, inversión en infraestructura, capacitación humana y un cambio en la cultura tanto de funcionarios públicos, como de los mismos ciudadanos; de ahí, que sea necesaria la exposición de criterios, soluciones y deliberaciones a partir de la nueva relación social, la cual implicará un proceso de transparencia y eficiencia (6). De esta manera, el gobierno electrónico se manifiesta en dos escenarios (7) a) Uso externo. Consiste en la relación entre gobierno y ciudadanos, particularmente mediante el uso de portales de internet y páginas web, que en ocasiones cumple con la función de una "ventanilla única" 9 , en la que se proporciona información al ciudadano, en donde incluso se reciben pagos, solicitudes sugerencias, quejas o algún tipo de documento. b) Uso interno. Éste se encuentra dirigido hacia la institución, para lograr una eficiente gestión administrativa interna; asimismo implica la interconexión entre distintas entidades gubernamentales, desde la estandarización de procesos y en la emisión de información oficial. 9. Se entiende como ventanilla única, a la oficina pública que recibe toda la documentación necesaria y obligatoria para la realización de algún trámite gubernamental.. 17.

(18) Finalmente, el gobierno electrónico tiene entre sus características y retos el desarrollo de la ciberdemocracia o democracia digital; en ella, se consideran las medidas para facilitar la emisión de información hacia la ciudadanía, así como la inclusión de sugerencias y opiniones que faciliten la participación ciudadana y transparencia ( 11). 1.4 Comunicación organizacional.. De acuerdo con Om Christian Alvarado (201 O: 6), ya sean las organizaciones públicas privadas, seguirán siendo organizaciones, independientemente del tipo de objetivos o resultados que persiguen, por lo que en la teoría de la organización y en la Administración Pública existe una relación de índole pragmática. Para entender a la comunicación en las instituciones públicas es necesario referir a que éstas tienen una estructura divida en tres sectores para satisfacer las demandas de servicios de todos y cada uno de los diferentes niveles de la población en general, asimismo dichas instituciones tiende a tener un concepto disto a una empresa privada. Estos sectores son: centralizada, descentralizada y paraestatal. (Alvarado, 1998: 342) Comunicación organizacional es el flujo de mensajes dentro de una red de relaciones interdependientes en donde puede detectarse lo siguiente (357): 1. La comunicación organizacional ocurre en un sistema complejo y abierto que es influido e influencia al medio ambiente. 2. La comunicación organizacional implica mensajes, su propósito, su dirección y el medio ambiente. 3. La comunicación organizacional implica personas, sus actitudes, sus sentimientos, sus relaciones y habilidades. Los límites de la comunicación organizacional dentro de las instituciones de gobierno se ven limitados por el análisis de los mensajes verbales y no verbales difundidos y destinados a un público y por el clima organizacional preponderante han sido visados y los propósito de tarea, mantenimiento y humanos son extremadamente cerradas. Sus redes de comunicación tienden a ser muy confusas con respecto a la dirección del flujo de sus 18.

(19) mensajes. Hemos hablado de aquellos mensajes que está a la disposición de sus públicos internos y externos los cuales son transmitidos por canales o vehículos no adecuados para su cultura interna y por último la discontinuidad de sus de operación. (365). 19.

(20) 2. Transparencia y rendición de cuentas. 2.1 Transparencia y rendición de cuentas como elementos de la calidad de la democracia. En primera instancia, la Organización de las Naciones Unidas en su programa de desarrollo, considera a la transparencia como la construcción de la libertad de información, y a la rendición de cuentas como como a un acto de los que toman decisiones a los afectados por las mismas o por las partes interesadas representadas en ciudadanos que comparten intereses comunes o colectivos implicados. (PNUD, 2009) John Ackerman (2008: 16) define a la rendición de cuentas como al proceso proactivo por medio del cual los servidores públicos informan, explican y justifican sus planes de acción, su desempeño y sus logros y se sujetan a las sanciones y recompensas correspondientes. En lo que respecta a la rendición de cuentas del gobierno y la administración pública, ésta se define como el instrumento que ayuda a mejorar las decisiones políticas y financieras de gobierno, en donde hace más transparentes los beneficios que produce con los recursos públicos que gestiona. (Nonell, 2002: 24) Mientras que la transparencia implica el compromiso de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en la transformación del enfoque cultural y su participación a través de un rol de terminado en el ejercicio democrático. (35) De esta manera,. el ejercicio. de. la transparencia de. las. diferentes. instancias. gubernamentales, implican una comunicación permanente entre éstos y la ciudadanía. Lo que implica una participación ciudadana real, cuyo campo de acción no sólo se limite al ejercicio del voto, sino que cuente con la capacidad de solicitar, cuestionar, verificar y validar la información gubernamental. Por ello, es necesario tomar en cuenta cuáles son los límites para lograr la efectividad de la transparencia, como un elemento que permita elevar los niveles de la calidad de la democracia; al ser ésta cuestionada, particularmente en aquellos ámbitos gubernamentales. 20.

(21) mantiene un marco construido desde el ámbito político y su objeto se centra particularmente en la ejecución de éste. (López, 2009: 49). Por otra parte, si el propósito final es aumentar el grado de transparencia, se debe considerar el posible riesgo de que la corrupción aumente y se pierda el objeto inicial. Esto derivado de que algunos servidores públicos no emiten información de manera adecuada o utilizan datos falsos para no generar daños o disminuir los costos que pudiera tener una información inadecuada (Matozzi, y Merlo, 2008). En ese sentido, la información que se genera, desde su tipo, contenido y transmisión es controversia}, ya que es posible que su manejo corresponda a consideraciones políticas que determinen su difusión; lo que va más allá del derecho ciudadano y sólo significa adentrarse en acciones legales sobre la información y su uso. (López, 2009: 53) De la misma manera si la democracia es incipiente, la transparencia pudiera verse afectada por la capacidad intrínseca de amplios intereses de influir en las decisiones que resulten relevantes para el gobierno, aunque ésta se encuentre por encima del mandato ciudadano (56).. Esto es capaz de generar desconfianza en la información emitida por las instituciones públicas, cuyas acciones sólo signifiquen cumplir con un marco de normatividad y en algunos casos, el contenido tenga un sesgo político electoral, sin que haya un involucramiento con la ciudadanía. Ante ello, resulta necesario contar con mecanismos adecuados que permitan un fácil acceso a la información pública de forma expedita, confiable y con capacidad para obligar a los sujetos involucrados, a proporcionar información; esto, a través de sistemas administrativos que tengan la función de supervisar la veracidad de la información, cuyos resultados correspondan con las políticas de transparencia (Balkin, 1998). Aunado a lo anterior, se deben crear mecanismos adecuados que faciliten la accesibilidad a Ja información, para que ésta sea de calidad, transparente y asequible (Nonell, 2002: 27). Además, no es suficiente que la información esté disponible, si ésta no se puede leer, si se encuentra fuera de contexto, si se carece de estructuras que permitan su verificación y si no 21.

(22) se cuenta con espacios administrativos y jurisdiccionales con capacidad de acción cuando las reglas en materias de transparencia no se cumplen (López, 2009: 55). Por eso, Mauricio Merino (2005) propone una reflexión en la implementación de políticas de transparencia y los efectos de éstas sobre el proceso democrático en el corto y mediano plazo ante la posible falta de instituciones que hagan efectiva la práctica de transparencia; esto, si se considera que los actores políticos y sociales tomen como un hecho la resolución de problemas provocados por el ambiente político y que sólo sea un paliativo de corrupción. Con estas bases de transparencia, el concepto de la calidad de la democracia suele incorporar un mayor número de temas como derechos políticos, derechos civiles, estado de derecho, rendición de cuentas de los gobernantes, la participación libre de la ciudadanía y cultura cívica. (Lizcano, 2010: 30) Por su parte, Leonardo Morlino (2005: 39) establece cinco dimensiones a través de las cuales debe analizar empíricamente la calidad de la democracia: 1. Gobierno de la ley. 2. Rendición de cuentas. 3. Reciprocidad o correspondencia con las decisiones políticas con las decisiones con los deseos de los ciudadanos y la sociedad civil en general. 4. Respeto pleno de los derechos que se extienden al logro de un espectro de libertades. 5. Implementación. progresiva de. mayor. igualdad. política social. y sus. componentes. En lo que respecta a la rendición de cuentas, Morlino (42-43) la considera como la obligación de los líderes políticos electos de responder por sus decisiones políticas cuando les es requerido por los ciudadanos electores u otros entes, en donde sus características principales son: información, justificación y castigo/recompensa. De esta manera, a pesar de que los ciudadanos cuentan con el acceso a toda la información disponible, el voto es el único mecanismo para determinar el premio o castigo ante. 22.

(23) determinadas acciones gubernamentales, el cual está limitado en su alcance final. Por eso, con el ejercicio de la transparencia no basta con tener disponible la información pública, sino saber cuál es la utilidad que los actores le dan a esa información. Cuando la ciudadanía cuenta con información, tiene poder, siempre y cuando tengan otros mecanismos que hagan eficiente dicho poder (López, 2009: 58) De existir ciudadanos políticamente preparados y con una intensa participación ciudadana, la emisión del sufragio estará fundamentada en los resultados arrojados en el ejercicio gubernamental, y no sólo se centrará en mensajes propagandísticos o incluso mercado lógicos. Por ello, la existencia de políticas de transparencia implica una mitigación de la asimetría de información de la desigualdad en la disponibilidad de la información para la toma de decisiones en el ámbito público. La conexión entre transparencia y otras acciones como inhibición de corrupción, mejor gobierno, control de de las decisiones políticas por los ciudadanos de da como un mecanismo indirecto que pasa por la posibilidad de decisiones efectivas. (59) Así, cuando es mayor el ejerció de la transparencia, es más difícil para los gobernantes ignorar los intereses ciudadanos, de ahí la necesidad de concretar mecanismos que refuercen la acción de la transparencia; ya que no es suficiente fortalecer una política de transparencia, sino que se deben emplear otras medidas que la refuercen, y con ello evitar que el tema se convierta en un eslogan gubernamental (61). Además, la transparencia debe ser una herramienta que srrva para la construcción de confianza y credibilidad de los gobiernos; tanto para aquellos regímenes recientemente democratizados como para los institucionales, en donde la credibilidad en las acciones de los gobiernos sean la base para llevar a cabo mejores prácticas al interior (67). De no existir los instrumentos legales y herramientas adecuadas para el acceso a la información pública, cualquier política de transparencia fracasará con consecuencias adveras para la calidad de la democracia, particularmente si no hay mecanismos administrativos de sanción efectivos para quienes no cumplan con su obligación y si se carece de un interés popular por conocer la información pública (68). 23.

(24) Por su parte, Jaqueline Peschard (2009: 18) establece que la transparencia es una fórmula para ampliar el espacio de participación ciudadana en los asuntos públicos, como un elemento distintivo de cualquier práctica democrática; además, en la medida de que se ejercita el derecho a la información, aumenta el nivel de exigencia de transparencia sobre los sujetos obligados, tanto en los órganos como en los organismos públicos, que son las entidades que deben transparentar su desempeño. En lo que respecta a la rendición de cuentas, Guillermo O'Donell (1999: 29-51) plantea dos dimensiones: a). Vertical: es la que se ejerce por medio del voto e incide desde abajo hacia arriba. b). Horizontal: es la que se practica mediante contrapeso del mismo Estado.. Mientras que Jerry Mashaw (2008: 122) incorpora, al régimen de rendición de cuentas, los siguientes cuestionamientos: ¿Quién es el responsable o debe rendir cuentas? ¿Ante quién? ¿De qué son responsables cuando son llamados a dar cuentas? ¿Ante quién? ¿Mediante qué procesos se puede asegurar que rindan cuentas? ¿Qué criterios se utilizan para juzgar el comportamiento putativo? ¿Cuáles son los efectos potenciales para saber que esos estándares se han vio lado? De las anteriores, las respuestas deben evaluar la capacidad potencial de un régimen y de permitir la comparación con otros regímenes y evaluar sus capacidades a las que Mashaw (135) propone la siguiente figura orientada a la política: ¿Quién? Los funcionarios electos y administradores. ¿A quién? A los ciudadanos y funcionarios electos. Estándares de evaluación: las ideologías y preferencias políticas. ¿De qué? De elecciones públicas. ¿Cómo? A través de la votación. Premios y castigos: aprobación o remoción; y, en su caso, financiamiento.. 24.

(25) Por otra parte, Jonathan Fox (2008: 191) plantea el concepto de transparencia opaca o difusa, el cual se refiere a la formas de difusión de información pública, particularmente aquella que no revela cómo se desempeñan las instituciones en la práctica, desde la toma de decisiones o los resultados de las acciones; es decir, se trata de información divulgada, pero no necesariamente confiable. En contraste, la transparencia clara refiere que a información confiable y accesible que se da a conocer sobre el desempeño institucional, en la que se precisa las responsabilidades de sus funcionarios, particularmente en lo relativo a la toma de decisiones y al destino de recursos públicos ( 192) Mauricio Merino (2008: 242) plantea tres premisas para reconocer la existencia de una política de transparencia deliberada: a) La política de transparencia no se limita a cumplir las normas mínimas que regulan el acceso a la información pública, sino que comprende la forma en que se produce, se distribuye y se utiliza la información dentro de la propia organización, entendida como un recurso estratégico para el cumplimiento de sus fines. b) La política de transparencia asume que el carácter público de la información debe servir para perfeccionar los procesos y las decisiones internas y en consecuencia, incrementar la utilidad social de la función que desarrollan las organizaciones que componen el sector público. c) La política de transparencia propone construir procesos de decisión y acciones que forman parte del espacio público y, en consecuencia, no son excluyentes, asignan responsabilidades con claridad, pueden verificar y deben conocerse públicamente. De ahí que Giovanni Sartori (1997:57) considere los siguientes planteamientos en términos de democracia: •. Un gobierno del pueblo con el significado de pueblo autogobernado.. •. Una democracia directa, que el pueblo es el objeto del gobierno, que es gobernado.. •. El gobierno emana del pueblo, en el sentido de que deriva su legitimidad del consentimiento popular.. •. El gobierno es el elegido por el pueblo y que el gobierno es guiado por el pueblo 25.

(26) Adicionalmente, se debe contar con un gobierno del pueblo, a través de las elecciones, que signifiquen un proceso democrático encapsulado en las elecciones y en el hecho de elegir; en donde las elecciones constatan el consenso y eliminan el consenso presunto o fraudulento. Por ello, se debe tener presente que las elecciones tienen un carácter discontinuo y elemental; porque las elecciones registran las decisiones de los votantes, pero no cómo se llega a esas decisiones. ( 116-117) Mientras que la democracia representativa se define como una democracia. indirecta en el que el pueblo no gobierna, pero elige. representaciones que lo gobiernan ( 150). De ahí que la democracia para Schumpeter, (1983: 344-346) consista en un procedimiento de carácter electoral, en el que los ciudadanos tienen la facultad para elegir de entre las élites que buscan el poder a la que asumirán, siempre y cuando obtengan el mayor número de votos. Entonces, la elección popular de quienes toman las decisiones en la cúpula, es la esencia de la democracia, y su punto crítico se da en un proceso de democratización que implica el reemplazo de un gobierno que no haya sido electo de esta manera, por uno que sea consecuencia de elecciones abiertas, limpias y libres. (Huntington, 1994:22). Por eso, se considera a la democracia con un sistema político que se caracteriza por tener a la. disposición. o. satisfacción. entera. o. casi. entera. a. todos. los. ciudadanos,. independientemente de sus ideologías políticas; y, para que ello se produzca, se debe tomar en cuenta las siguientes condiciones para que la ciudadanía tenga las mismas oportunidades (Dahl, 1989: 13-14), las cuales son: a) Formulación de preferencias. b) Manifestación pública de dichas preferencias entre sus partidarios y el gobierno, individual y colectivamente. c) Recepción igual en el trato, por parte del gobierno. Para Dahl (15) las instituciones sociales deben garantizar los requisitos de: a) Libertad de expresión. b) Libertad de voto.. 26.

(27) c) Elegibilidad para el servicio público. d) Libertad para que los líderes políticos compitan en busca de apoyo. e) Diversidad de fuentes de información. f) Elecciones libres e imparciales.. g) Instituciones que garanticen que la política de gobierno sea dependiente de los votos y de las distintas formas de expresión sobre las preferencias. Por otra parte, la calidad de la democracia es la que permite diferenciar los diferentes grados de democracia o democraciadad. Esta se establece a partir de criterios que son considerados como vectores que indican las distintas dimensiones o aspectos de democraticidad (O'Donell, 2003: 117). Por ello, el dominio de la calidad democrática de la participación ciudadana (Varios, 2001: 30-31 ), considera el grado en que la libre acción por parte de los ciudadanos es elemento para modificar la ejecución de políticas a partir de los siguientes: 1. La ciudadanía dispone de medios abiertos y eficaces de participación en la toma de decisiones sobre las políticas pública de mayor relevancia para la sociedad. 2. La ciudadanía exigen, pro medios diversos y eficaces, la rendición de cuentas a las autoridades de gobierno, diputados, funcionarios en cargos de confianza y servidores públicos sin menoscabo de sus derechos y de su dignidad. 3. La ciudadanía hace uso de las oportunidades para participar en las decisiones referentes a asuntos de interés público. En ese mismo sentido, la participación ciudadana se convierte en el punto fundamental de la cuestión, ya que la pregunta inaplazable ahora es fundamental si el individuo es considerado dentro de la mecánica institucional o no (Aranda, 2010: 128-129). Además, la ciudadanía representa la identidad que debe manifestar una persona cuando se le relaciona con las instituciones estatales, la cual se expresa en la sociedad y el ciudadano permanece libre (Ochmann, 2004) Con ello, los gobiernos están obligados a entregar resultados con un valor agregado a la ciudadanía, con el afán de incrementar la inteligencia en la toma de las decisiones públicas,. 27.

(28) en donde las instituciones de gobierno deben rendir cuentas; y no sólo de acuerdo con sus resultados que estén logrando, sino también basados en los procesos que se siguen para lograr los mencionados resultados. (Bustillos, 2006: 66-67) Desde un punto de vista de análisis, las funciones de la evaluación se pueden entender en dos vertientes (67): a) Toma de decisiones. La evaluación contribuye a la reestructuración de problemas y a la formulación de nuevas políticas o refutación de aquellas que no estén cumpliendo sus objetivos, es decir, retroalimenta la toma dediciones en la planeación institucional de las estrategias de trasparencia a seguir para alcanzar los mandatos de la ley. b) Aprendizaje organizacional. La evaluación suministra retroalimentación al personal que implementan las estrategias de transparencia suministrando información sobre lo que se está haciendo, cómo están respondiendo los beneficiarios y qué variables externas están incidiendo en los programas, además los responsables de ejecutar las estrategias de transparencia pueden aprovechar la evaluación para resaltar al personal las metas del mismo.. Hasta ahora los índices de transparencia sólo se han basado principalmente en alguna de las siguientes estrategias de medición (70): •. Análisis de percepciones de transparencia, ya que se basan en estudios o encuestas con la:s que se busca rastrear las impresión que se tienen sobre las condiciones de transparencia en determinadas instituciones.. •. Análisis de percepción de expertos, se basa en entrevista u opiniones de personajes informados sobre la materia sujeta a estudio.. •. Análisis de experiencias, se basa en investigaciones participativas, donde la información se recupera por medio de ciudadanos simulados.. •. Análisis de variables verificables, se basa en exploraciones de cumplimiento o no cumplimento de disposiciones de transparencia establecidas por las propias leyes.. 28.

(29) A pesar de que han sido útiles las anteriores estrategias, se requiere de un sistema integral de evaluación en la que se incluya múltiples índices que hagan posible contar con una imagen completa de la situación real de transparencia, de ahí que se aspire a un índice global de transparencia, que contenga varios subíndices, que recuperen información de diferentes dimensiones. Así se contará entonces con un índice compuesto, complementado con información de carácter cualitativo que permita conocer y mejorar tanto la toma de decisiones como el aprendizaje institucional implicado en el proceso de transparencia y acceso a la información. (70-71) Por ello, resultaría inútil realizar ejercicios de transparencia sm la participación de los ciudadanos. De otro modo, el esfuerzo se convierte en uno vacío de contenido, carente de significado cognitivo. La emisión de un mensaje requiere de la presencia de algo más que el emisor, la presencia del receptor. Ligados estos papeles son intercambiables. Transmutan de acuerdos a reglas que rigen el proceso de emisión-recepción del mensaje, donde la interrelación entre emisor y receptor es exigible. (Millán, 2006: 276) De esta manera, el fenómeno de la continuidad del mensaje está presente en los ejercicios de transparencia y participación ciudadana. La Ley establece que es obligación de las entidades públicas informar acerca de sus acciones y programas. Corresponde a los ciudadanos decodificar los mensajes e interpretarles. Un proceso de répUca exige el desarrollo de habilidades para establecer áreas de interés que le atraigan de la gestión pública y así proponer un flujo continuo de comunicación y de cooperación entre gobierno y ciudadanos. (276) Recordemos que el concepto de ciudadanos aglutina personas diversas, con intereses que no comulgan en un sentido. El ciudadano común y corriente muestra proximidad hacia tópicos relacionados con su vida cotidiana, problemas vecinales, proyectos personales, curiosidad,· etc. Otros cuida, organizados en grupos establecen intereses en otros niveles: académicos, jurídico, periodístico, político, etc. Se hará referencia al común denominador que guardan los grupos respecto del núcleo gobernante: el hecho de ser gobernados. (276) Con esta perspectiva, los electores además de elegir libremente a sus gobernantes, deben ejercer su facultad de clarificar el desempeño y logros obtenidos por aquellos. La 29.

(30) transparencia y el acceso a la información pública es el medio utilizado para legitimar a los partidos políticos, ya que en esencia se sustentan en la aceptación que alcance ante la población que buscan representar. (Trejo, 2006: 191) Finalmente, en un mediano plazo se debe incentivar la construcción de proyectos autogestivos de normación, orientados a generar propuestas en los grupos reorganizados de participación vil, en las cúpulas empresariales, en institutos especializados, en instituciones educativas o de divulgación científica o cultura, públicas o privadas. (Millán, 2006: 278). 2.2 Calidad de la transparencia. La transparencia debe estar relacionada con la calidad informativa a partir de sistemas de recolección de datos y análisis de la información que permita valorar los criterios básicos que hay que establecer deben guiarse por los principios de información, de transparencia y de identificación de los beneficios públicos que producen (Nonell, 2002; 38) La información debe ser elaborada a través de sistemas de recolección y análisis a través de la selección de datos adecuados, elaboración de indicadores específicos y el establecimiento de planes estratégicos de actividad y rendición de cuentas. Asimismo la transparencia del proceso supone evaluar cómo se informa a la sociedad sobre los resultados que se producen a partir de la accesibilidad y facilidad para identificar el informe anual del organismo público a consultar y la posibilidad de que cualquier persona pueda leerlo o interpretarlo, que los datos sean creíbles y veraces, así como el análisis de los datos dentro del contexto institucional en que se actúa. Finalmente, es necesario identificar los beneficios públicos a través de las metas y los objetivos que tienen que plantearse como resultados, las medidas de rendimiento y cambio que deben estar centras en los resultados y actividades, acciones que contribuyen a conseguir los objetivos y la vinculación de las metas con los resultados. (40-41) La difusión de los instrumentos de rendición de cuentas se tiene que establecer a través de los grupos intermedios de la sociedad, de los expertos independientes multidisciplinarios, 30.

(31) analistas y creadores de opinión; por su parte los medios de comunicación deben ser gestores de la necesidad que tiene una sociedad de rendir cuentas y de exigir al sistema político que promulgue las leyes y los incentivos necesarios para promoverla. (48) Por su parte Jonathan Fox (2008: 194-197) distingue los indicadores medibles de la transparencia, ya sea por su claridad o por su opacidad, a partir de los ~iguientes criterios: 1. Capacidad para la divulgación y acceso a la información, que comprende características como: a. Divulgación voluntaria vs. obligatoria. b. El universo de posibles solicitantes formalmente limitado o universal. c. Cobertura parcial o completa. d. Calidad de la información verificada o no. e. Funcionarios responsables identificados o no. 2. Capacidad para hacer y responder, como un instrumento de responsabilidad de la entidad que emite la información. 3. Capacidad para impulsar cambios posteriores a la divulgación. 4. Relación directa entre transparencia y rendición de cuentas. La política de transparencia debe incluir instrumentos o parámetros para su ejecución (Merino, 2008: 257-261): a) Publicidad. Consiste en documentar y hacer pública la información sobre la forma en la que cada organización toma decisiones; por lo que se establecen los siguientes criterios: a. Forma en que se seleccionan los problemas públicos. b. Criterios que se emplean P"-ra decidir el uso de los recursos destinados a las acciones públicas. c. Actores que participan, forma en que atienden los problemas públicos y métodos utilizados. d. Mecanismos de evaluación de las acciones públicas y resultados obtenidos.. 31.

(32) b) Inclusión. Es la importancia de incorporar e informar a los actores que deben intervenir en la toma de decisiones y considera los siguientes criterios: a. Incorporación de diversos actores y quienes participan en los procesos. b. Generación de amplios grados de apertura hacia diverso actores involucrado a lo largo del proceso de la política, donde se incorpore a beneficiados o afectados. c. Nombrar a quienes participan en los resultados.. c) Verificabilidad. Es la capacidad de documentar y constatar que las decisiones y los procesos se llevaron a cabo en la práctica del mismo modo en que estaba especificados o definidos por las normas o los procedimientos explícitos aplicables. Para ello se debe cumplir con los siguientes criterios: a. Establecer un conjunto de resultados auditables, claros y verificables en función de los fines de cada organización. b. Establecer propósitos precisos y mensurables en el tiempo y de acuerdo con los recursos y restricciones con las que cuentan. c. Planear un conjunto de resultados inmediatos, intermedios y finales, que sean medibles a lo largo del proceso de implementación de la política. d. Desarrollar los criterios de evaluación de proceso de manera interna y externa, en términos de estándares de calidad previamente establecidos.. d) Responsabilidad. Considera a las relaciones, funciones, precisión y documentación de las decisiones que han de estar a cargo de uno de los actores que intervienen en la implementación de acuerdos, sus criterios consisten en: a. Normas y procedimientos administrativos indispensables para que un cuerpo burocrático cuente con las capacidades profesionales necesarias para cumplir con las atribuciones y el desarrollo del manejo de información. b. Establecimiento de los que se espera en cada área de la organización. c. Lo que se espera de cada servidor con base en sus funciones. Daniel Soto (2010: 157) considera al principio de calidad o fidelidad de la información, como un principio de veracidad y como una obligación impuesta a los profesionales de la 32.

(33) información de comprobar la realidad de algún hecho; esto, porque representa un bien humano, ya que d ésta depende la toma de decisiones. En contraparte una información manipulada, incompleta represente un menoscabo a ese bien humano y es una violación al derecho de la información. Se deben producir programas de capacitación en los servidores públicos y en los ciudadanos, para que los primeros adquieran conciencias de sus obligaciones, convenidos de la importancia que tiene evaluar la gestión pública. En cuanto a los ciudadanos, se debe propiciar una capacitación orientada a mejorar sus facultades de discernimiento. El ciudadano tiene la prerrogativa de informarse para evaluar las obras y acciones de gobierno, así como controlar su ejecución y operación; tarea que afectan el presente y evalúan el pasado de la gestión pública. Una tarea pendiente hacia el futuro es participar en los procesos de planeación estratégica, aportando ideas y experiencias. (Millán, 2006: 277) Para la evaluación de la transparencia debe argumentar que los índices de transparencia deben insertarse en auténticos sistemas de evaluación, que permitan identificar las áreas de mejora en el cumplimiento de los principios de transparencia y acceso a la información. (Bustillos, 2006: 63). De acuerdo con el Centro de Investigaciones Docentes Económicas (CIDE) en su proyecto de métrica de la transparencia (201 O), las variables de presentación de los portales de información de las entidades gubernamentales son: a) Variedad de formatos y organización del portal. b) Buscadores temáticos. c) Periodicidad de actualización de la información. d) Señalamiento de fecha de actualización. e) Contacto de administrador del portal. f). Facilidad de acceso a través de clic/es a la página.. 33.

(34) 2.3 Análisis de la transparencia en el Estado de México.. Después del proceso de transición política en México, los actores políticos y sociales han adoptado un discurso en el que la transparencia y la rendición de cuentas son elementos fundamentales para mejorar la calidad de la incipiente democracia mexicana (López, 2009: 47) En el caso particular del Estado de México, la sociedad civil no cuenta con una trayectoria en la construcción de la ciudadanía, ni los distintos gobiernos han impulsado la institucionalización de las prácticas democratizadoras, a pesar de ser considerada como una de las entidades más avanzadas en el tema. (Aranda, 201 O: 130) Por ello, en la entidad únicamente se tiene la figura de referéndum que es un instrumento de participación directa mediante el cual la ciudadanía manifiesta su aprobación o rechazo sobre la creación, modificación, derogación de leyes propias. (133) De acuerdo con las estadísticas del Instituto de Transparencia y Acceso a la Información del Estado de México (INFOEM, 2011) al 15 de abril de 2011, desde 2005 10 se han recibido 51,771 solicitudes de información a través del Sistema de Control de Solicitudes de Información del Estado de México 11 , las cuales incluyen a los tres poderes, a los organismos autónomos y a los 125 ayuntamientos de la entidad.. °Fecha en que entró en vigor la Ley de Acceso a la Información Pública en el Estado de México.. 1. 11. Su objetivo es facilitar el registro de las solicitudes de información pública, acceso a datos y corrección de datos personales, así como los recursos de revisión; asimismo proporciona los elementos necesarios para su seguimiento y resolución, con el fin de evaluar el cumplimiento de las obligaciones de transparencia que tiene cada sujeto obligado (INFOEM, 2011). 34.

(35) 3. Derecho al acceso a la información. 3.1 Conceptualización del Derecho al acceso a la información El acceso a la información pública constituye una de las condiciones necesarias para el funcionamiento adecuado de los sistemas democráticos (López-Ayllón, 2000: 7). Asimismo debe reconocer en el derecho informativo garantía individual como parte de una pertenencia social, cuya finalidad prioritaria sea darle y devolverle a la comunidad una naturaleza política y de apoyo comunitario; por eso, se debe lograr que los regímenes sean transparentes, orientados a la verdad y que formen parte de una democracia de primer orden, en donde la sociedad no sólo esté informada sino que esté abierta a la construcción de sí misma, incluso a través de un nuevo contrato social. (Maqueo, 2000: 83 ). Por lo anterior, el derecho informativo representa una garantía multiplicadora para el ejercicio de otros derechos que fortalecen a las democracias, ya que también se obtiene el fortalecimiento de las libertades informativas y que permite que los escenarios posibles cuenten con las condiciones necesarias para el encuentro responsable entre los ciudadanos, medios de comunicación y el gobierno (84). Así, la censura y los excesos de nuestras libertades no pueden ser opciones para la vida democrática; por ello, la libertad de expresión, el derecho informativo y el respeto a la vida privada son factores de equilibrio en todo marco normativo (85) Entonces, ante las recientes reformas democráticas en México, se ha debido a la aprehensión social de las principales instituciones que garantizan el derecho a la información y que intervienen directamente en la calidad de la vida ciudadana; además, representan la razón de por qué vivir en un Estado democrático de derecho, en el que los ciudadanos tienen la capacidad para ejercer de la mejor manera sus derechos, así como cumplir con las obligaciones que la ley indique. (Villanueva, 2000: 13) De esta manera, se establecen distintos modelos de relación entre Estado democrático e información, en el que se presentan distintas manifestaciones sobre la función del Estado y la forma de regularla (López-Ayllón, 2005: 1); así, una vez consolidada la democracia 35.

(36) electoral, es necesario dar un paso en el que los ciudadanos tengan acceso a la información pública, con el afán de evaluar la gestión del gobierno, por medio de mecanismos de transferencia y redistribución del poder que encuentra su justificación en la transición democrática (5) Por otra parte, la capacidad de juicio del ciudadano para emitir un juicio sobre el gobierno, debate tener los elementos para que dicho juicio sea razonada e informado, en donde su opinión tenga la capacidad sea divulgada y concertada entre otros ciudadanos ( 5) Con ello, el ciudadano está en posibilidad de hacer un juicio argumentado en las acciones del Estado, de lo que se dicen en los medios de comunicación y los demás ciudadanos. Por eso el ciudadano tiene la capacidad de obtener y analizar la información por sí mismo con respecto a una gestión pública, en la que se promueva la transparencia y acceso directo a las fuentes primarias de información (6) También se presentan casos de resistencia hacia el cambio democrático por intereses creados o por ausencia de información, los cuales deberán irse eliminando con la difusión e implementación del conocimiento, además del incremento de la una población crítica sobre el tema. (Villanueva, 2005: 94) Por otro lado, Vanessa Díaz (2004: 63) menciona que el derecho a la información es un derecho característico no sólo en los estados democráticos, sino también en las democracias incipientes. Además, Díaz (64) indica que hay dos tipos de información: a). la pública de libre acceso.. b). Información clasificada por ser reservada o de confidencialidad.. Lo anterior, bajo la consideración que la información per se no es una causa de regulación, sino quien la ejerce y cómo lo hace, ya que la información como una función pública de objeto plural se transforma en una garantía supranacional. Es importante mencionar, que el derecho a la información no es un derecho que sólo incluye a periodista o comunicadores, sino pertenece a toda la comunidad o sociedad. Si se parte del concepto de que la soberanía reside en el pueblo, éste debe ser libre para criticarlo. 36.

(37) en cualquier forma de expresión y contar con la capacidad para recibir información sobre las funciones de los órganos que constituyen al Estado. (65) De lo anterior se desprende que la rendición de cuentas y la transparencia habilitan a la comunidad para conocer cómo funcionan internamente las entidades públicas, en donde se favorece la eficacia y eficiencia de las entidades, lo que se traduce en el incremento de la calidad de vida de la sociedad. Esto genera una cultura ciudadana más participativa, no sólo en la vida política, sino en los social, económico y cultural del país; con ello se reducen rumores y noticias no confirmadas o de contenidos de información no veraz. (71) Además, Vanessa Díaz (71) sostiene que para legitimar las instituciones y entidades gubernamentales, se deben acotar los índices de corrupción e impunidad, ya que no sólo basta con el cambio de personas o con la adopción de políticas transitorias, por lo que resulta necesaria la garantía de la satisfacción de todo interés público. De esta manera, un país que se considere democrático, debe funcionar bajo un marco de rendición de cuentas y de una transparencia total, además de que sus ciudadanos deben contar con una cultura de participación, lo anterior a partir del concepto de rendición de cuentas y participación ciudadana. (Estrada, 2004: 73) Tanto la democracia como una reforma administrativa, pretenden lograr transparencia y responsabilidad en el ejercicio de las actividades públicas y a la vez aseguren un ejercicio libre igual de los ciudadanos. Con ello se pretenden introducir una apertura de quien ejerce el poder, en donde el ciudadano se encuentre informado directamente sobre los asuntos públicos, que inciden e intervienen con ellos. (74) Para que la democracia dé sus frutos de libertad, igualdad, fraternidad, tolerancia y diálogo es necesano contar con un ciudadano comprometido con la participación y el bienestar común. (75) En contraparte, la ciudadanía como condición de calidad de la democracia hace referencia a los procedimientos de la convivencia democrática que configuran la cultura democrática al conocimiento de !as instituciones y, dirigidas a la participación ciudadana y social. (Caruso, 2001: 8). 37.