1
Capítulo 1. Construcción del objeto de estudio ... 9
1.1. Problema de investigación ... 9
1.2. Objetivos ...12
1.3. Hipótesis ...12
1.4. Metodología de la investigación ...13
1.4.1 Descripción de los objetivos de desarrollo del milenio (ODM). ...16
Capítulo 2. Estado histórico del conocimiento ...32
2.1. Marco Teórico y Conceptual ...32
2.2. Aspectos normativos de la planeación municipal ...36
2.2.1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ...36
2.2.2 Ley de planeación ...46
2.2.3. Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Puebla ...47
2.2.4. Ley de Planeación para el Desarrollo Económico y Social del Estado de Puebla ...48
2.2.5. Ley Orgánica Municipal para el Estado de Puebla ...48
Capítulo 3. Descripción del municipio de estudio ...49
3.1. Características Generales ...49
3.1.1 Reseña histórica del municipio de Tepeaca. ...51
3.1.2 Localización, ubicación Geográfica, Orografía e Hidrografía ...54
3.1.3 Características demográficas ...55
3.1.4 Características sociales ...57
3.1.5 Características económicas ...60
3.1.6 Características políticas ...64
3.2 Planes y programas de gobierno ...68
2
3.2.2 Plan de desarrollo municipal ...70
3.2.3 Estructura del plan de desarrollo municipal ...71
3.2.4 Marco Lógico en planes y programas municipales ...74
Capítulo 4. Resultados de investigación ...75
4.1 Resultados de los indicadores de los objetivos de desarrollo del milenio ...75
4.2 Análisis de los resultados del índice de rezago social ...78
4.3 Análisis de los resultados del índice de desarrollo humano ...82
4.4 Análisis de los resultados del índice de marginación...85
4.5 Análisis de los resultados del índice de pobreza ...88
4.6 Análisis de los planes de desarrollo municipal del municipio de Tepeaca 2000-2010 ...91
Consideraciones al plan municipal de desarrollo de Tepeaca 2014-2018...92
Conclusión ...95
3
Índice de Tablas
Pág.
Tabla 1 Autoridades municipales del municipio de Tepeaca……….14
Tabla 2 Los Objetivos de Desarrollo del Milenio………..17
Tabla 3 México: avance en el cumplimiento de los objetivos del Milenio, establecidos en el año 2000………..21
Tabla 4 Indicadores según meta considerados para la construcción de los índices de grado de avance y distancia en el cumplimiento de los ODM a nivel municipal………24
Tabla 5 Criterios establecidos por el Programa de Naciones Unidas Para construir el índice de desarrollo humano (PNUD)………....30
Tabla 6 Auxiliares de municipio de Tepeaca………...56
Tabla 7 Inspectorías de municipio de Tepeaca……….56
Tabla 8 Autoridades municipales del municipio de Tepeaca………..64
Tabla 9 Tepeaca: Grado de avance en el cumplimiento de los objetivos del desarrollo del milenio comparado con otros municipios del estado de Puebla………...76
Tabla 10 Grado de distancia de Tepeaca en el cumplimiento de los ODM, comparado con otros municipios del estado de Puebla………..78
Tabla 11 Clasificación: categorías, rangos, rangos de valores para construir el grado de distancia en el cumplimiento de los ODM………..78
Tabla 12 Resultados del índice de rezago social del municipio de Tepeaca………. ……...80
Tabla 13 Resultados del grado de rezago social del municipio de Tepeaca………...80
Tabla 14 Indicadores y grado de rezago social del municipio de Tepeaca, 2000,2005 y 2010………81
Tabla 15 Producto interno Bruto Per cápita, en el municipio de Tepeaca 2000-2010………...84
Tabla 16 Resultados del Índice de Ingreso en el municipio de Tepeaca 2000-2010………...84
4
Tabla 18 Resultados del análisis del Índice de Marginación 2000-2010:
municipio de Tepeaca………87
Tabla 19 Análisis de los Planes de Desarrollo Municipal del municipio de Tepeaca 2000-2014……….92
Índice de Gráficos
Pág. Grafico 1 Esquema conceptual de la marginación………..28Grafico 2 Dimensiones de la marginación………29
Grafico 3 Escudo de armas de Tepeaca………...53
Grafico 4 Ubicación Geográfica del municipio de Tepeaca………...54
Grafico 5 Indicadores de pobreza y vulnerabilidad (porcentajes), 2010……….58
Grafico 6 Indicadores de carencia social (porcentajes), 2010………..59
Grafico 7 Indicadores sociodemográficos del municipio de Tepeaca 2010………...60
Grafico 8 Región IV Angelópolis.………...61
Grafico 9 Estructura del Ayuntamiento del municipio de Tepeaca………..67
Grafico 10 Grado de avance según municipios del estado de Puebla en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio……….75
Grafico 11 Porcentaje de municipios del estado de Puebla, según grado de avance en el cumplimiento de los ODM………...77
Grafico 12 Índice de rezago social del municipio de Tepeaca 2000-2005……….79
Grafico 13 Índice de Desarrollo Humano y sus componentes del municipio de Tepeaca……….83
Grafico 14 Indicadores de marginación 2005-2010: Tepeaca………..86
Grafico 15 Información básica del municipio de Tepeaca, región Angelópolis………..87
Grafico 16 Índice de marginación del municipio de Tepeaca para los años 2000 y 2010………...88
5
Grafico 18 Cedula de información municipal de Tepeaca………90
Grafico 19 Ejes Rectores del Plan Municipal de Desarrollo de
6
Presentación
La presente investigación es producto de los trabajos del grupo de investigación, Instituciones y Desarrollo de la Facultad de Administración de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, de manera particular, es resultado del seminario de titulación, desarrollado en el verano-otoño 2014: Evaluación de la capacidad de gestión de los gobiernos estatales y municipales para la innovación y el diseño de estrategias en el desarrollo social y económico con igualdad, el cual se inscribe en la línea de investigación del posgrado: Política social, gestión y desarrollo integral.
El municipio objeto de estudio es Tepeaca, por su importancia económica y política en el estado de Puebla: pertenece a la Región IV Angelópolis, cabecera del distrito judicial 15, electoral federal distrito VII y local electoral distrito XVIII, ocupa el lugar número 13 en relación con los demás municipios de la entidad y el 1.3% de la población total del estado, cuenta con 74,708 habitantes, de los cuales 39, 036 son mujeres y 35,672 son hombres.
El propósito central es la evaluación de la Gestión Publica en el periodo 2000-2010 en sus resultados finales: el impacto en la situación social y económica de los pobladores del municipio. Considera la eficiencia de la Gestión Pública como elemento esencial de análisis para identificarla en su efectividad o ineficiencia.
7
Introducción
El presente trabajo de investigación tiene como propósito central realizar la evaluación de la Gestión Pública en el municipio de Tepeaca, estado de Puebla a través de indicadores de impacto económico y social en el periodo 2000-2010.
Una indagación de esta naturaleza aprovecha para conocer el resultado de la Gestión Pública en un periodo determinado, para identificar sus necesidades, proporcionando una visión integral de la situación económica y social del municipio. El estudio está estructurado en cuatro capítulos, en los cuales se aborda lo siguiente.
En el primer capítulo se especifica la construcción del objeto de estudio, referente a conocer e interpretar la efectividad de la gestión pública en el municipio a través de indicadores de impacto económico y social en el periodo 2000-2010. Teniendo como objetivos particulares: 1). Efectuar un análisis de los indicadores cuantificables de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a nivel municipal para una evaluación de su cumplimiento en este ámbito. 2). Identificar líneas de acción convenientes a nivel de los gobiernos municipales para desarrollar una gestión pública efectiva que permita reducir la brecha en los rezagos sociales y económicos; 3). Identificar el papel de los actores locales para establecer estrategias integrales de participación que ayuden a fortalecer las capacidades de gestión a nivel municipal; se considera la hipótesis objeto de comprobación, la metodología de la investigación, la justificación del tema y la descripción de los indicadores seleccionados para el estudio, con la finalidad de determinar la evaluación de la Gestión Pública e identificar su efectividad en relación a su impacto económico y social en la población.
8 Se considera pertinente un Estado renovado, con una Gestión Pública efectiva para asegurar resolver las carencias económicas y sociales de la población.
Se analiza el marco legal de la planeación municipal inserta tanto en el ámbito federal como estatal para identificar los parámetros de acción y orientación de este ámbito de gobierno. Se identifican los mecanismos legales para garantizar la participación activa y democrática de los diversos sectores sociales en materia de planeación municipal.
El tercer capítulo, puntualiza las características generales del municipio de Tepeaca, su localización, ubicación geográfica, como también sus características demográficas, sociales, económicas y políticas; por otra parte se analizan los planes y programas de gobierno, el contexto de la planeación municipal, la estructura y el marco lógico en planes y programas municipales.
El cuarto capítulo se destina a establecer los resultados de los análisis de los indicadores de impacto económico y social objeto de estudio: los objetivos de desarrollo del milenio, el índice de rezago social, el de desarrollo humano, el de marginación y el de pobreza.
Por otra parte se realiza el análisis de los Planes de Desarrollo Municipal de Tepeaca, Puebla, periodo 2000-2010, plasmando una consideración al vigente Plan Municipal de Desarrollo 2014-2018.
9
Capítulo 1. Construcción del objeto de estudio
1.1. Problema de investigación
La evaluación de la Gestión Pública del gobierno municipal en su impacto económico y social permite conocer la eficacia de las diferentes acciones gubernamentales y su proceso de administración.
Conocer el resultado de los planes y programas instrumentados a través de indicadores de impacto económico y social favorece a comprender la efectividad de la administración pública municipal en el empoderamiento del nivel de vida de sus ciudadanos.
Una indagación de esta naturaleza aprovecha para conocer el resultado de la Gestión Pública en un periodo determinado, para identificar sus necesidades, proporcionando una visión integral de la situación económica y social del municipio.
La investigación tiene un resultado social de primer orden, aporta a identificar la orientación precisa que deben tener el gobierno municipal para resolver el bienestar de sus habitantes y cumplir con las finalidades de uso adecuado del gasto público.
El resultado del estudio tiene como objetivo, ser referente municipal de una planeación efectiva para las administraciones, con posibilidad de réplica en otros ámbitos municipales.
Es una investigación novedosa en el ámbito municipal para conocer la efectividad de la Gestión Pública.
10 La réplica de las buenas prácticas municipalizables y sus resultados permite incrementar la capacidad de gestión e innovación de los gobiernos locales, por tanto, ésta debe ser una estrategia para reducir las disparidades en el grado de desarrollo a nivel regional.
Por otra parte, el garantizar el involucramiento de la participación de los actores sociales en el diseño, implementación y seguimiento de las políticas gubernamentales; permitirá la construcción de verdaderos espacios democráticos con perspectiva de largo plazo.
El estudio está enfocado en particular al municipio de Tepeaca, del estado de Puebla, partiendo del análisis de información de los indicadores en este ámbito y no de las localidades y juntas auxiliares.
La investigación se desarrolla en un marco temporal que comprende los años 2000-2010, este periodo es suficiente para evaluar, en el mediano y largo plazo, el resultado de la gestión de varios periodos de gobierno. Disponer de una visión longitudinal en el municipio e inferir las características de la Gestión Pública en el tiempo acotado.
La evaluación por resultados, identificará la efectividad de la Gestión Pública del municipio de Tepeaca, que abarca cuatro periodos de gobierno municipal.
1. El último año del periodo 1999-2002 Partido Revolucionario Institucional (PRI). 2. El periodo correspondiente al 2002-2005 Partido Acción Nacional (PAN). 3. La gestión de gobierno 2005-2008 conducida por el (PAN).
4. Y finalmente la gestión de gobierno 2008-2011 bajo la responsabilidad del (PRI).
11 En esta prospectiva de estudio la fuente básica de información fue recopilación y análisis de información, estadística y de indicadores provenientes de fuentes oficiales a nivel local, estatal y nacional.
1) Los Censos de Población y Vivienda del año 2000 y 2010, del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).
2) La base de datos de Rezago Social y Medición de la Pobreza del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL).
3) Los Planes de Desarrollo Municipal del municipio de Tepeaca, estado de Puebla de los periodos de estudio.
4) El Índice de Marginación de Consejo Nacional de Población (CONAPO).
5) Publicaciones oficiales del portal web del municipio.
El uso de la planificación utilizada por los gobiernos municipales, hasta ahora, ha estado encauzado más a cumplir formalidades exigidas por normatividad vigente, que a utilizar su potencialidad en la anticipación, organización y sistematización de sus procesos, con la finalidad de prever los diferentes problemas sociales, económicos y políticos.
El aprendizaje de un ayuntamiento y administración municipal se apoya cardinalmente en la capacidad de organizar y sistematizar su experiencia para acceder a ella las veces que sea necesaria, y particularmente para apoyar sus decisiones.
12 Conocer los resultados de la Gestión Pública mediante los indicadores de impacto, nos permitirán identificar las características de la efectividad de las políticas y programas instrumentados por medio de la Gestión Pública, asimismo del impacto de los recursos económicos en el bienestar de las familias. Las estrategias se formulan después de realizar la evaluación de la Gestión Pública e identificar las áreas de oportunidad, asimismo las restricciones para el desarrollo con igualdad en el ámbito municipal.
1.2. Objetivos
General. Conocer la efectividad la Gestión Pública en el municipio de Tepeaca, Puebla a través de indicadores de impacto económico y social en el periodo 2000-2010.
Particulares
1. Realizar un análisis de los indicadores cuantificables a nivel municipal para una intervención objetiva de la Gestión Pública municipal.
2. Identificar líneas de acción convenientes a nivel de los gobiernos estatales y municipales para desarrollar una Gestión Pública efectiva que permita reducir la brecha en los rezagos sociales y económicos.
3. Identificar el papel de los actores locales para establecer estrategias integrales de participación que ayuden a fortalecer las capacidades de gestión a nivel municipal.
1.3. Hipótesis
13 2. La efectividad de la Gestión Pública del gobierno y la administración municipal en términos de resultados es posible evaluarla a partir de los avances en los indicadores económicos y sociales.
1.4. Metodología de la investigación
Se realiza un análisis de comparativo en el periodo de estudio de los siguientes indicadores para determinar la efectividad de la Gestión Pública del gobierno y la administración municipal en el aspecto social y económico.
Disponer de una visión longitudinal en el municipio e inferir las características de la Gestión Pública en el tiempo determinado, para evaluar los siguientes indicadores:
1. Grado de avance e índice de distancia en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
2. Índice de rezago social. 3. Índice de desarrollo humano. 4. Índice de marginación. 5. Índice de pobreza.
La investigación se desarrolla en un marco temporal que comprende los años 2000 al 2010, este periodo es suficiente para evaluar, en el mediano y largo plazo, el resultado de la gestión de varios periodos de gobierno.
14
C. José Luis Contreras Coeto 15-Feb-2002 14-Feb-2005 identifican las prioridades del gobierno y de la administración del municipio de Tepeaca, del estado de Puebla y se contrasta con los resultados de la Gestión Pública con los indicadores de impacto económico y social.
Se identificarán los avances y los retrocesos en cada uno de los componentes de los indicadores donde el impacto de la gestión ha sido más significativo a fin de categorizar la efectividad de la Gestión Pública.
Se agrupan los indicadores en las categorías económica y social para un análisis separado de los impactos de la Gestión Pública, pero a su vez, un análisis de correlación para determinar la interdependencia en los resultados.
15 Evaluación. Análisis sistemático y objetivo de una intervención pública cuya finalidad es determinar la pertinencia y el logro de sus objetivos y metas, así como eficiencia, eficacia, calidad, resultados, impacto y sostenibilidad.
Indicador de resultados. Herramienta cuantitativa o cualitativa que permite mostrar el resultado o cambio en las condiciones de vida de la población derivados de la implementación de una intervención pública.
Población objetivo. Población que un programa tiene planeado o programado atender para cubrir la población potencial y que cumple con los criterios de elegibilidad establecidos en su normativa.
La Ley General de Desarrollo Social (LGDS) (DOF, 2014), señala que, entre sus atribuciones, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) deberá establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza, garantizando su transparencia, objetividad y rigor técnico. Asimismo estos estudios deberán realizarse cada dos años a nivel estatal y cada cinco a nivel municipal.
El estado de Puebla dispone de una Ley de Desarrollo Social (LDS) (POEP, 2006), que establece destinar recursos al desarrollo social, esta disposición señala.
1) Que toda persona o grupo social en situación de pobreza tiene derecho a recibir acciones y apoyos tendientes al mejoramiento de sus condiciones sociales, aun cuando no se menciona que existe una priorización de esta población.
16 La Ley de Desarrollo Social en comento en coherencia con la autonomía constitucional que le corresponde a los municipios, instituye que los ayuntamientos.
En el ámbito de su competencia, formulan, dirigen e instrumentan la política municipal de desarrollo social.
Aprueban y aplican sus propios programas de desarrollo social, de acuerdo con los sistemas nacional y estatal de desarrollo social.
Así como también les corresponde la coordinación con el ejecutivo del Estado, para la ejecución de los programas de desarrollo social y convenir acciones con otros ayuntamientos de la entidad en materia de desarrollo social principalmente. Los ayuntamientos de los municipios de la entidad, podrán coadyuvar con el ejecutivo del estado en la ejecución de los programas de desarrollo social que éste instrumente, en los términos y condiciones que se determinen en los documentos de coordinación que para estos efectos suscriban los mismos y de acuerdo a la normatividad de cada programa, con excepción de aquellos expresamente asignados legal o administrativamente, a una dependencia, entidad u organismo federal o estatal.
1.4.1 Descripción de los objetivos de desarrollo del milenio (ODM).
Uno de los indicadores a evaluar son los objetivos de desarrollo del milenio (ODM), los cuales permiten identificar el impacto de la Gestión Pública en su resultado final, la condición de los habitantes en el ámbito económico y social y evaluar la efectividad de la gestión del periodo de estudio.
17 universal, promover la igualdad de género y el empoderamiento de la mujer, reducir la mortalidad infantil y materna, mejorar la salud reproductiva, intensificar la lucha contra el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades, garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y crear una alianza mundial para el desarrollo.
Los ODM buscan atender las necesidades humanas más apremiantes y los derechos fundamentales que todos los seres humanos deberían disfrutar. Por este motivo, por primera vez en la historia de la Organización de Naciones Unidas (ONU), se definieron metas e indicadores con el propósito de medir el grado de avance y cumplimiento de los 8 objetivos establecidos, y así dar puntual seguimiento a las mejoras en la calidad de vida de cientos de millones de personas en todo el mundo (Ver Tabla 2).
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Tabla 2
Objetivo 1 Erradicar la pobreza extrema y el hambre Objetivo 2 Lograr la enseñanza primaria universal
Objetivo 3 Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer Objetivo 4 Reducir la mortalidad infantil
Objetivo 5 Mejorar la salud materna
Objetivo 6 Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades Objetivo 7 Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente
Objetivo 8 Fomentar una asociación mundial para el desarrollo
Fuente: Elaboración propia con datos de la Organización de Naciones Unidas A/RES/55/2* Asamblea General de fecha 13 de septiembre de 2000, Quincuagésimo quinto período de sesiones, Tema 60 b) del programa 00 55954*, Resolución aprobada por la Asamblea General, [sin remisión previa a una Comisión Principal (A/55/L.2)] 55/2. Declaración del Milenio.
18 A fin de lograr que todos los países, con el liderazgo de los institutos nacionales de estadística y la participación de las diferentes autoridades nacionales, generaran los indicadores de manera estandarizada, un grupo de trabajo presidido por el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) y copresidido por la División de Estadística de las Naciones Unidas (UNSD) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), elaboraron el manual Indicadores para el seguimiento de los objetivos de desarrollo del milenio.
El manual expresa que los indicadores no constituyen una propuesta rígida, sino que es una base para que, alrededor de ellos, los países tomen en cuenta las prioridades nacionales y la disponibilidad de datos, entendiendo que éstos deben ser de una calidad razonable. En este sentido la ONU recomienda que en cada país se realice de manera crítica el examen de sus fuentes de información y se establezcan acuerdos por consenso entre las instituciones involucradas en cuanto a los propios indicadores y a las fuentes a utilizar.
Para el monitoreo de los indicadores se estableció como punto de partida 1990, y el año 2015 como horizonte para alcanzar las metas, recomendándose que en los casos en que no estuviesen disponibles las estadísticas requeridas para el primero de esos años, se utilizaran los datos más cercanos al mismo. De las 21 metas definidas por la ONU, cinco corresponde atender a los países desarrollados (mediante el monitoreo de 13 indicadores) y 16 para el resto de los países; de éstas, nueve precisaron el valor que se debe alcanzar para el 2015, mientras que 7 están plasmadas de tal manera que el propósito es el de empezar a disminuir o mejorar, según corresponda, el valor del indicador.
19 Los informes son herramientas que ayudan a analizar los logros, definir políticas públicas y canalizar recursos para su atención, por lo que constituyen un instrumento esencial para la planeación nacional y el desarrollo regional y mundial rumbo al 2015.
Los ODM en México, firmante de la Declaración del Milenio y con el compromiso de alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), México se dio a la tarea de generar los indicadores de la Lista Oficial de la ONU aplicables para el país, gracias al trabajo conjunto entre autoridades, organizaciones de la sociedad civil, instituciones académicas y representantes de las principales organizaciones multilaterales enfocadas al desarrollo. En algunos casos en que no se dispuso de la información en los términos recomendados por la Organización de las Naciones Unidas, los indicadores fueron reformulados, pero respetando el propósito original de los objetivos y metas ya citados. Incluso, se consideró importante incorporar metas e indicadores adicionales para complementar lo recomendado por la ONU que era del interés para el país. A estos dos últimos grupos de indicadores se les denominó, respectivamente, Propuestos por México y Metas Más allá del Milenio.
El Comité Técnico Especializado del Sistema de Información de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (CTESIODM), en 2010 y en el marco de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica y por iniciativa de la Oficina de la Presidencia de la República, la Junta de Gobierno del INEGI, en uso de sus atribuciones, autorizó la creación del Comité Técnico Especializado del Sistema de Información de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (CTESIODM), con la intención de fortificar el trabajo interinstitucional respecto al seguimiento de los compromisos de México en materia de los ODM.
20 vocales las Secretarías de Salud (SS), del Trabajo y Previsión Social (STPS), de Desarrollo Social (SEDESOL), de Educación Pública (SEP), del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y de Relaciones Exteriores (SRE), así como el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), el Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), y el Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES). Asisten como Invitados Permanentes, la Secretaría de Energía (SENER), la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AMEXCID), el Instituto Mexicano de la Juventud (IMJUVE) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). La mayor parte de las instituciones que conforman el Comité participan en la definición, ejecución y evaluación de las políticas públicas que tienen qué ver directamente con el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
El mandato del Comité consiste en revisar y seleccionar las mejores fuentes de información disponibles; revisar y acordar las metodologías y procedimientos técnicos aplicables para cada caso; integrar, y actualizar las estadísticas pretendidas para generar los indicadores; así como procesar y presentar los informes de avances de México en la materia.
El Sistema de Información de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (SIODM), creado para sistematizar el seguimiento de los ODM en México, el Sistema de Información de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (SIODM) da seguimiento y ofrece información sobre los ocho objetivos establecidos por la ONU, a través de las 16 metas aplicables para los países en desarrollo y los 51 indicadores que corresponden a los de la Lista Oficial de la ONU y el grupo de los reformulados.
21 México: avance en el cumplimiento de los objetivos del Milenio, establecidos
en el año 2000.
Tabla 3
22 En México, los elementos rectores en materia de desarrollo son los planes nacional, estatales y municipales, así como los múltiples programas que de ahí derivan y mediante los cuales, de manera permanente, se impulsan acciones con base en las necesidades y prioridades identificadas en cada uno de esos niveles, incluyendo, por supuesto, la atención de desigualdades regionales.
El sustento de esos mecanismos de desarrollo lo constituye la observación de la realidad y la información que se genera mediante la operación de las distintas instituciones públicas existentes en el país y ello ha permitido generar, con desagregación estatal, el 58.8 por ciento de los indicadores contemplados por México respecto a los ODM, incluyendo en este sentido, tanto los que propone la ONU, como los adicionales que se incluyeron por propia iniciativa. Este porcentaje resulta altamente significativo al considerar que algunos de los indicadores objeto de monitoreo tiene poca factibilidad de que se generen con desagregaciones subnacionales, en virtud de que para ello sería necesario levantar encuestas especiales de alto costo. En este caso lo que se esperaría es identificar indicadores alternativos que permitieran conocer la situación de interés en cada entidad e, incluso en cada municipio.
23 El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en México1, (PNUD) realizó la publicación El Desarrollo Humano y los Objetivos de Desarrollo del Milenio en Puebla (PNUD, 2014). Con la finalidad de establecer un marco de referencia en cuanto al desempeño del estado de Puebla, muestra la información correspondiente a siete estados más: Guerrero, Hidalgo, Estado de México, Morelos, Oaxaca, Tlaxcala y Veracruz. Estos estados, además de compartir frontera con Puebla, se encuentran distribuidos en cuatro de los cinco estratos de marginación de acuerdo con el Índice de Marginación 2010, publicado por el Consejo Nacional de Población2 (CONAPO). El Estado de México se encuentra en el estrato bajo; Morelos y Tlaxcala, en el estrato medio; Hidalgo, Puebla y Veracruz, en el alto; finalmente, Guerrero y Oaxaca, en el muy alto.
Los ODM en el municipio son propósitos de desarrollo en los rubros social y económico: la jerarquía de estos aspectos organiza lineamientos fundamentales para identificar el comportamiento del gobierno municipal y su administración. De los 217 municipios del estado de Puebla, 100 se encuentran en los estratos alto y muy alto de marginación, 102 en el estrato medio y 15 en los estratos bajo y muy bajo (El Desarrollo Humano y los Objetivos de Desarrollo del Milenio en Puebla) (PNUD, 2014).
La construcción de los ODM y sus indicadores se estructuraron para ser medibles en el ámbito nacional, lo que impide conocer disparidades regionales, en la demarcación territorial, política administrativa del municipio.
1
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), como parte de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), ha desempeñado un papel central en la formulación y consecución del cumplimiento de estas metas. El caso de México no es la excepción. El PNUD colaboró con el gobierno mexicano en la preparación de los Informes de Avances de ODM nacionales en 2010 y 2013, ha trabajado de cerca para impulsar el desarrollo del país, y en específico, para alcanzar los ODM.
2
24 La información censal del año 2000 y 2010 identifica el proceso de comparación para obtener el índice de grado de avance; en relación al índice de grado de distancia, el proceso de comparación se realiza con la información censal de 2010 y las metas establecidas de los ODM que son medibles en el ámbito municipal; la metodología establece categorizaciones en el cumplimiento de los ODM, en el orden municipal, para identificar grado de avance: Alto, Bajo, Medio; además para identificar grado de distancia: Cerca, Lejos, Medio, Muy cerca, Muy lejos (Ver Tabla 4).
Indicadores según meta considerados para la construcción de los índices de grado de avance y distancia en el cumplimiento de los ODM a nivel
municipal.
Tabla 4
25 Con esta perspectiva metodológica para conocer la instrumentación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio es factible tener la oportunidad de identificar en el ámbito municipal el cumplimiento de las metas de desarrollo del milenio e identificar la heterogeneidad estructural territorial en el ámbito municipal.
El Índice de Rezago Social. Es un indicador medible a nivel municipal y por localidad, este índice agrega variables de educación, de acceso a servicios de salud, de servicios básicos en la vivienda, de calidad y espacios en la misma, y de activos en el hogar. Es decir, proporciona el resumen de cuatro carencias sociales de la medición de pobreza del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL): rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a los servicios básicos en la vivienda, la calidad y espacios en la vivienda. No se trata de un medición de pobreza, ya que no incorpora los indicadores de ingreso, seguridad social y alimentación, permite tener información de indicadores sociales desagregados hasta nivel localidad, con lo que CONEVAL contribuye con la generación de datos para la toma de decisiones en materia de política social, especialmente para analizar la desigualdad de coberturas sociales que subsisten en el territorio nacional.
El Índice de Marginación. Es un fenómeno multidimensional y estructural originado, en última instancia, por el modelo de producción económica expresado en la desigual distribución del progreso, en la estructura productiva y en la exclusión de diversos grupos sociales, tanto del proceso como de los beneficios del desarrollo, Consejo Nacional de Población (CONAPO, 2011).
De esta manera, la marginación se asocia a la carencia de oportunidades sociales y a la ausencia de capacidades para adquirirlas o generarlas, pero también a privaciones e inaccesibilidad a bienes y servicios fundamentales para el bienestar.
26 de un modelo productivo que no propone a todos las mismas oportunidades. Los quebrantos ocasionados por la marginación son acumulables, disponiendo escenarios cada vez más desfavorables.
La oficiosidad del estado para combatir la marginación es indispensable, ya que es la instancia que debe regular el modo de producción, fomentar las actividades económicas, gestionar el bienestar de la población y de las localidades, así como concentrar al desarrollo a los sectores de población o regiones que por sus condiciones y carencias no participan de los beneficios de la dinámica económica ni de su prosperidad.
En relación con lo anterior, desde 1990, el CONAPO emprendió esfuerzos sistemáticos para construir indicadores, a fin de analizar las desventajas sociales
o las carencias de la población3 e identificar con precisión los espacios mayormente marginados, diversificándolos según el nivel o la intensidad de sus insuficiencias; el resultado fue el índice de marginación, es decir, un parámetro estadístico, que secunda a la identificación de sectores del país que carecen de oportunidades para su desarrollo y de la capacidad para encontrarlas o generarlas.
Este índice beneficia a las diversas dependencias gubernamentales que, a partir de información restablecida, tienen la posibilidad de priorizar acciones en las distintas áreas geoestadísticas estatales y municipales, según la intensidad de las necesidades. Se emplearon nueve formas de exclusión que reflejan las carencias en cuatro dimensiones que componen el índice de marginación en las áreas geoestadísticas estatales y municipales. Para cada una de dichas formas se construyó un indicador que mide su intensidad como: porcentaje de la población que carece de educación, servicios, percibe bajos ingresos y reside en localidades pequeñas. El mayor porcentaje indica menos oportunidades para acceder a los beneficios del desarrollo.
3 Uno de los primeros ejercicios fue el proyecto de investigación “Desigualdad regional y marginación
27 El valor del índice de marginación es la primera componente del método de componentes principales, aplicado a los nueve indicadores calculados para las entidades federativas y los municipios; una vez determinados los valores para cada área, se clasifican en cinco grupos diferenciados y delimitados mediante la técnica de estratificación (CONAPO, 2011 y 2012).
El método empleado asegura la robustez de los resultados y permite clasificar las unidades territoriales según el nivel o intensidad de las carencias, y sin embargo, no son comparables en el tiempo puesto que el cálculo es particular para cada ejercicio y depende de la variabilidad de los datos.
Con la finalidad de evaluar el comportamiento de la marginación, así como de sus indicadores, el Consejo Nacional de Población (CONAPO) elaboró un ejercicio paralelo a la estimación del índice de marginación por componentes principales, con el objetivo de analizar la marginación a través del tiempo y dar cuenta de las transformaciones ocurridas en el país.
Así es como surge el ejercicio del cálculo del índice absoluto de marginación, cuyos resultados son comparables en el tiempo, hecho que se logró debido a que se calcula directamente de los porcentajes de las carencias en los estados y municipios, empleando las mismas ponderaciones para cada indicador.
28
Esquema conceptual de la marginación.
Grafico 1
29 Dimensiones de la marginación
Grafico 2
30 El Índice de Desarrollo Humano (IDH). Se construye con base en los criterios establecidos por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y está compuesto de tres dimensiones: salud, educación e ingreso. Para calcular el IDH a nivel municipal (IDHM) en México, se han llevado a cabo algunos ajustes debido a las restricciones en la disponibilidad de información, a nivel municipal, de los indicadores establecidos en su definición original. Es importante resaltar que estos ajustes no alteran la naturaleza del IDH (Ver Tabla 5).
Criterios establecidos por el Programa de Naciones Unidas para construir el índice de desarrollo humano (PNUD).
Salud Esperanza de vida al nacer Sobrevivencia infantil
Educación
Fuente: Elaboración propia a partir de López Calva. et. al (2004).
31 El índice de pobreza. Ha sido desarrollado, tradicional y mayoritariamente, desde una perspectiva unidimensional, en la cual se utiliza al ingreso como una aproximación del bienestar económico de la población. A pesar de la evidente utilidad, así como de su amplia aceptación en el orden mundial, las medidas unidimensionales de pobreza han sido sujetas a exhaustivas revisiones. Se argumenta que una de sus principales limitaciones consiste en que el concepto de la pobreza comprende diversos componentes o dimensiones, es decir, se trata de un fenómeno de naturaleza multidimensional que no puede ser considerado, única y exclusivamente, por los bienes y servicios que pueden adquirirse en el mercado.
Conforme a lo dispuesto en el Artículo 36 de la Ley General de Desarrollo Social, el CONEVAL debe establecer los lineamientos y los criterios para realizar la definición, la identificación y la medición de la pobreza en México, tomando en consideración al menos los siguientes indicadores:
Ingreso corriente per cápita
Rezago educativo promedio en el hogar Acceso a los servicios de salud
Acceso a la seguridad social Calidad y espacios de la vivienda
Acceso a los servicios básicos en la vivienda; Acceso a la alimentación
Grado de cohesión social
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Capítulo 2. Estado histórico del conocimiento
2.1. Marco Teórico y Conceptual
En las últimas cuatro décadas se han suscitado sustantivas trasformaciones en las relaciones entre la sociedad y el Estado, su gobierno y administración. Cambios originados tanto en el ámbito económico, como político y social. Generados por variadas y significativas causas; avances técnicos científicos en los procesos productivos, innovación en el uso de materia prima industrial, nuevas tecnologías, nuevos actores- que reclaman espacios políticos y económicos, procesos de acumulación monopólica, modificación en el modelo de desarrollo económico de posguerra.
Modificaciones sustantivas que han significado una trasformación en la actuación del Estado, gobierno como su administración y configurado una sociedad más incidente en los problemas públicos, con características plurales, informada y exigente del proceder del Estado, gobierno y administración pública.
La Reforma del Estado y de su administración pública adquiere relevancia, es parte de la agenda de gobierno. Proceso que adquiere diferentes interpretaciones y orientaciones, como modernización, inserción en la globalización mundial, vigilancia del Estado de derecho, adelgazamiento del gobierno, cambio en la gestión gubernamental, liberación económica y política, ajuste estructural (Sánchez, 1997). Proceso de adecuación al nuevo escenario social, económico y político donde desarrollan su actuación.
33 administrativa del Estado4 paralelo a ello la instrumentación de las orientaciones más adecuadas para el quehacer del Estado.
Teoría y práctica que constituyen la esencia de la Ciencia de la Administración, que sustenta la práctica de la Administración Pública materializada en la práctica gubernamental.
La estructura administrativa desarrolla trasformaciones en un plano de organización, nuevos procesos administrativos, control y seguimiento de sus planes gubernamentales y programas.
La acción de los gobiernos se desarrolla en un escenario de mayor complejidad ante las crecientes necesidades de la sociedad y sus demandas que requieren de respuestas oportunas, precisas y eficaces.
Es imprescindible la reconstrucción del proceder del Estado, gobierno y su administración para responder con éxito a los nuevos y variados requerimientos.
Los gobiernos requieren de una Gestión Pública efectiva, consideración que nos refiere, para los fines de este trabajo al impacto final en la sociedad que genera la acción gubernamental.
Considerando la Gestión Pública el proceso de instrumentación y orientación de las políticas. Plano de análisis de contacto con la ciudadanía, necesariamente vinculado éste al proceso de toma de decisiones en la organización, planeación, procesos administrativos instrumentados, el control y seguimiento organizacional de las diferentes acciones que se generan (Aguilar, 2006).
4
34 Binomio de análisis que nos remiten a la eficiencia y eficacia de la administración pública. La Gestión Pública desde esta perspectiva constituye el funcionamiento y orientación de la acción gubernamental para la planeación y realización de los planes y programas.
Es un aspecto comprendido en la práctica gubernamental del Estado: la Administración Pública (Guerrero, 2009).
La crisis de gestión de los años 80 del siglo pasado y la de 2008-2009, tienen como características esenciales de haber aperturado un ciclo de cambios fundamentales en la gestión pública.
La primera con una orientación conservadora de disminuir la presencia del sector público en las acciones de la promoción del desarrollo.
La segunda configura una perspectiva de presencia imprescindible de la acción gubernamental mediante una gestión pública efectiva inserta en la promoción del desarrollo.
Otro componente común en ambas trasformaciones constituye la búsqueda de la eficiencia, eficacia y legitimidad de la gestión pública, pero con finalidades diferentes. Desde un punto de vista gerencial la primera y la segunda con el cumplimiento de los fines del Estado en lograr el bienestar de la sociedad con la presencia del Estado en la promoción del desarrollo económico y social.
35 Es conveniente disponer de un Estado con capacidad de planificar, con visión de largo plazo, incluyente con la finalidad de potenciar las habilidades de los diferentes sectores sociales, generar una gestión pública que atienda los problemas ambientales, en suma una acción gubernamental que promueva el desarrollo mediante la planificación y una gestión pública efectiva capaz de tener un impacto en el bienestar económico y social de la población.
Un componente indispensable constituye de este nuevo y renovado accionar del Estado es la profundización en la descentralización para fortalecer a las instancias gubernamentales subnacionales.
El gobierno y administración municipal, con una gestión pública efectiva, capaz de generar desarrollo económico y social, constituye imprescindiblemente una opción para posibilitar un desarrollo económico y social en estos ámbitos políticos administrativos.
Una acción de Estado donde la administración pública mediante su gestión abra la posibilidad del alcance de la titularidad de derechos económico y social de la sociedad que representa. Incidiendo en el desarrollo regional.
Lograr, como afirma el documento en comento, cerrar brechas y aperturar caminos para un horizonte de potencialidades incalculables para asegurar un desarrollo sostenido, incluyente y en equilibrio con el ambiente.
Políticas nuevas efectivas que logren un impacto de bienestar económico y social y aseguren el disfrute de una vida mejor a las futuras generaciones.
36 2.2. Aspectos normativos de la planeación municipal
La importancia y utilidad de la planeación institucional a nivel municipal, expone los principales conceptos, la normatividad que sustenta al sistema de planeación y la vinculación que existe entre los documentos rectores de los tres órdenes de gobierno y la participación de la sociedad.
Enfatizando que la planificación, es una herramienta esencial de la gestión de gobierno, que antepone y preside la acción pública, por lo que es una herramienta simple y útil para el establecimiento de prioridades.
La planeación del desarrollo municipal es una actividad de racionalidad administrativa, encaminada a prever y adaptar armónicamente las actividades económicas con las necesidades básicas de la comunidad.
2.2.1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
La Carta Magna en su artículo 25 otorga al Estado mexicano el papel rector de la economía nacional y lo responsabiliza de garantizar el desarrollo económico y social de la nación. En este orden de ideas planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional.
37 Es importante preponderar que para el análisis, se reproduce íntegramente el texto de la más reciente reforma y adición al artículo 115, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicadas en el Diario Oficial de la Federación con fecha 23 de diciembre de 1999, haciendo observar las reformas y facultades más significativas, que otorga esta disposición constitucional al municipio, citándose de manera textual e identificándolas en letras resaltadas para este estudio y critica:
Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes (DOF 10-02-2014).
I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado. (DOF 23-12-1999).
El sistema federal mexicano, se ha concentrado en la organización de competencias y estructuras de dos órdenes de gobierno, el federal y el estatal. Sin embargo a partir de la reforma constitucional del 23 de diciembre de 1999, al artículo 115, se considera que el orden municipal ya está incluido dentro de esa categoría, porque por primera vez se reconoce que el municipio es gobernado, y no administrado, por el ayuntamiento; pero los alcances de su autonomía o libertad todavía están indefinidos, por lo que la sola palabra, a falta de interpretación constitucional valida, no implica un cambio en la naturaleza del municipio.
38 El municipio deja de ser una organización perteneciente a dos órdenes de gobierno (Federal y Estatal) en donde se desempeñaba como una forma de organización interior de las entidades federativas y se instituye como el tercer orden de Estado y de Gobierno.
Las Constituciones de los estados deberán establecer la elección consecutiva para el mismo cargo de presidentes municipales, regidores y síndicos, por un período adicional, siempre y cuando el periodo del mandato de los ayuntamientos no sea superior a tres años. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que lo hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.
(DOF 10-02-2014)
Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (sic DOF 03-02-1983)alegatos que a su juicio convengan.
Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley. (DOF 23-12-1999).
39 La reforma obligó que en caso de elecciones incompletas o de decretarse la desaparición total o parcial de un ayuntamiento, no procede que entren en funciones los suplentes, ni que se celebren nuevas elecciones, el Congreso de los estados tiene la facultad de designarán un Concejo Municipal, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores.
II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.
Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal (DOF 23-12-1999).
Los ayuntamientos ahora, ya no poseen sino tienen facultades (no para expedir) para aprobar sus bandos y disposiciones administrativas (aunque de conformidad con las leyes municipales que expida la legislatura del Estado); se amplió el concepto a: que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:
a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;
40 patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento; c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;
d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y
e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes (DOF 23-12-1999).
Del apartado a) al e), se precisan los contenidos y magnitudes de la facultad de aprobar las normas y reglamentos. Las legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d). Se permite, la asociación intermunicipal, cual fortalece la práctica del federalismo en la vida política nacional, mediante la revitalización del regionalismo y el trabajo compartido entre varios municipios (incisos b),c) y d).
Las legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores; (DOF 23-12-1999).
41 En día los municipios tienen plena facultad en materia de servicios públicos, que antes de la reforma prestaban con el concurso de los Estados.
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales (DOF 23-12-1999).
b) Alumbrado público.
c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos (DOF 23-12-1999).
d) Mercados y centrales de abasto. e) Panteones.
f) Rastro.
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento (DOF 23-12-1999).
h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e (DOF 23-12-1999).
i) Los demás que las Legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.
Se ampliaron los servicios públicos municipales en materia de drenaje y tratamiento de aguas residuales; en materia de limpia a la recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; en parques y jardines se amplificó lo relativo al equipamiento.
Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales. (DOF 23-12-1999).
42 celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio (DOF 23-12-1999).
Se limitó la facultad de los municipios para celebrar convenios que tengan por objeto la eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponde, con la previa aprobación de las legislaturas estatales en éstos.
Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley. (DOF 14-08-2001).
IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.
b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.
43 contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. (DOF 23-12-1999).
Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. (DOF 23-12-1999).
Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución (DOF 23-12-1999) (DOF 24-08-2009).
Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley; (DOF 23-12-1999).
V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán facultados para:
a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;
b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;
44 Los ayuntamientos en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
Los ayuntamientos siguen subordinados a las legislaturas de los Estados, quienes están facultadas para aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas.
La reforma resalta en importancia que se obliga a los estados y federación, a que cuando realicen o planes de desarrollo regional, verifique que se encuentren y asegurar la participación de los municipios.
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;
h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial.
Se apuntalan las facultades de autorizar el control y vigilancia del suelo dentro de su jurisdicción territorial y su participación activa en la creación y administración de zonas de reserva ecológica, y finalmente en materia de vialidad y tránsito municipal.
45 En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios; (DOF 23-12-1999).
VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.
VII. La policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado. Aquélla acatará las órdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público. (DOF 18-06-2008).
El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente; (DOF 23-12-1999)
VIII. Las leyes de los estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios.
Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el Artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias. (DOF 17-03-1987)
En materia de seguridad pública, la policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado. (Se subordina a la Ley de Seguridad Pública del estado de Puebla).
46 En síntesis, sin duda el artículo 115 Constitucional, es parte esencial de la política del fortalecimiento del federalismo, del arraigamiento del proceso democrático, mejorando la capacidad administrativa y el poder político, junto con la mejoría económica del municipio, bajo tres aspectos básico y fundamentales:
1) El fortalecimiento de la hacienda pública municipal 2) La vigorización de la autonomía política del municipio
3) La realidad económica municipal y los límites al libre ejercicio del autogobierno y la gestión administrativa.
2.2.2 Ley de planeación
El ordenamiento jurídico5, que regula la planeación en el ámbito federal establece y señala un marco normativo para regular el ejercicio de la planeación nacional del desarrollo; las bases para la integración y funcionamiento del Sistema Nacional de Planeación Democrática; el fortalecimiento del pacto federal y del Municipio libre, para lograr un desarrollo equilibrado del país, promoviendo la descentralización de la vida nacional; la coordinación necesaria entre la federación y los estados, incluyendo los municipio; la concertación e inducción de acciones respecto a los particulares y en general la participación social.
El contenido de La Ley de Planeación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de enero de 1983, previo análisis de la última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 09 de abril de 2012, instituye la participación del municipio en las siguientes disposiciones:
Las bases de integración y funcionamiento del sistema nacional de planeación democrática, que señala el artículo primero de la ley de planeación.
5
47 El fortalecimiento del federalismo para un desarrollo equilibrado del país, promoviendo la descentralización de la vida nacional, de acuerdo al artículo dos de la ley de planeación.
Cabe destacar que la Ley de Planeación en sus Artículos 14, 33 y 34, establece la facultad del Ejecutivo Federal de convenir con las entidades federativas y los municipios la planeación del desarrollo regional.
La coordinación para el desarrollo es el mecanismo mediante el cual se establecen acuerdos y compromisos entre las tres instancias de gobierno con el propósito de hacer compatibles las tareas comunes derivadas de la vinculación entre los planes y programas de cada ámbito de gobierno.
2.2.3. Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Puebla
La Constitución Estatal marca la responsabilidad del Estado para constituir un sistema de planeación y faculta al ejecutivo para instituir los mecanismos de participación social en dicho sistema. También dispone que el estado conduzca y oriente la actividad económica de la entidad en los términos de una planeación democrática, donde concurran los distintos sectores de la población.
La Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla establece las facultades del gobierno estatal para adecuar su legislación a las necesidades del desarrollo planeado de la economía y de la sociedad, mediante planes y programas de desarrollo generales y específicos.
48 En el artículo 105 se establece la estructura de la administración pública municipal, sus facultades y los métodos para cumplir los objetivos de la administración municipal.
2.2.4. Ley de Planeación para el Desarrollo Económico y Social del Estado de Puebla
Ley de Planeación para el Desarrollo Económico y Social del Estado de Puebla establece los principios de la planeación del desarrollo estatal y las reglas que orientan las actividades públicas, estatales y municipales, así como las bases para que el ejecutivo del estado sistematice las actividades de planeación con los municipios y aquellas que garanticen la participación activa y democrática de los diversos sectores sociales en las tareas de planeación.
Para mejor comprensión en el artículo 2º establece que la a planeación debe ser democrática para el logro de un desarrollo económico, social, político y cultural que beneficie a las mayorías; el artículo 3º define que la planeación es un medio para transformar la realidad social y los programas de gobierno deben de fijar metas y objetivos.
2.2.5. Ley Orgánica Municipal para el Estado de Puebla
La Ley Orgánica Municipal en comento, establece la facultad del ayuntamiento para participar en la planeación del desarrollo, a través de formular, aprobar y ejecutar planes y programas que tiendan a promover y fomentar las actividades económicas en el municipio y a satisfacer las necesidades de equipamiento, infraestructura urbana y servicios públicos.
