UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE BARCELONA
FACULTAD DE DERECHO
LA COORDINACIÓN DE LA POLÍTICA DE
COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO ESPAÑOLA CON AMÉRICA LATINA EN EL CONTEXTO DE LA
UNIÓN EUROPEA
Tesis presentada para aspirar al título de doctora por: ANA AYUSO POZO Bajo la dirección de: JOAN LLUIS PIÑOL RULL
Catedrático de Derecho Internacional Público Universidad Autónoma de Barcelona.
Bellaterra, noviembre 2000.
LA COORDINACIÓN DE LA POLÍTICA DE
COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO ESPAÑOLA CON AMÉRICA LATINA EN EL CONTEXTO DE LA
UNIÓN EUROPEA
ÍNDICE GENERAL Acrónimos
INTRODUCCIÓN
I Delimitación del objeto de la investigación.
II Objetivo de la investigación III Método de la investigación.
IV Estructura de la investigación
CAPITULO 1. LA COORDINACIÓN EN EL SISTEMA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO
1.1 Contexto y evolución de la cooperación bilateral para el desarrollo.
1.1.1. Evolución del objeto en el sistema de cooperación para el desarrollo.
a) Transformación del concepto de desarrollo.
b) Reorientación de las teorías del desarrollo.
1.1.2. El sistema de cooperación para el desarrollo.
a) Cambios en la orientación de las políticas de cooperación para el desarrollo..
b) Principales condicionantes de las políticas bilaterales de cooperación.
1.1.3. Cooperación internacional y Ayuda Oficial al Desarrollo, componentes básicos.
a) Cooperación reembolsable.
b) Cooperación no reembolsable.
1.2. La coordinación en la política de cooperación para el desarrollo.
1.2.1. La Coordinación en la evolución de las políticas de cooperación para el desarrollo.
a) Primeros mecanismos de concertación de las políticas de cooperación.
b) Nacimiento de las estrategias de desarrollo.
c) La creación del club de los donantes.
d) Mecanismos de coordinación local.
e) Norte-Sur: confrontación y diálogo.
f) Crisis financiera, crisis de estrategia.
g) Retornar a una estrategia global.
1.2.2. Espacios de coordinación de las políticas bilaterales de cooperación para el desarrollo.
a) Coordinación interna.
b) Coordinación bilateral.
c) Coordinación multilateral.
CAPITULO 2. LA COORDINACIÓN INTERNA DE LAS POLÍTICAS DE COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO.
2.1. Espacios de coordinación interna en las políticas de cooperación para el desarrollo.
2.2. La coordinación interna en el ámbito de la planificación 2.2.1. Participación parlamentaria.
2.2.2. Jerarquía administrativa.
2.2.3. Coherencia de políticas.
2.2.4. Programación geográfica y sectorial.
2.2.5. Función consultiva.
2.3. La coordinación interna en el ámbito de la dirección ejecutiva.
2.3.1. Unidad/Pluralidad de ejecución.
2.3.2. Coordinación interministerial.
2.3.3. Gestión presupuestaria.
2.3.4. Personal.
2.3.5. Cooperación descentralizada.
2.4. La coordinación interna en el ámbito de la gestión operativa.
2.4.1 Gestión de proyectos.
2.4.2 Oficinas exteriores.
2.4.3 Coordinación con otros agentes ejecutivos.
2.4.4 Evaluación
CAPITULO 3. LA COORDINACIÓN EXTERNA DE LAS POLÍTICAS DE COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO.
3.1. La coordinación entre donante y receptor.
3.1.1. Planificación y programación.
a) Elaboración del plan país.
b) Acuerdos.
c) Mecanismos de diálogo.
3.1.2. Implementación y evaluación.
a) Identificación.
b) Implementación.
c) Seguimiento y evaluación.
3.2. La coordinación entre varios países donantes y receptores.
3.2.1. Concertación para el establecimiento de estrategias comunes.
a) La concertación de estrategias en el marco de Naciones Unidas.
b) La concertación de estrategias en el seno de la OCDE.
3.2.2. Codificación sobre condiciones y principios.
3.2.3. Coordinación nacional, regional y especial.
a) Las iniciativas del Banco Mundial.
b) Las propuestas del PNUD.
c) Otros mecanismos de coordinación nacional, regional y especial.
d) Colaboración entre los diferentes mecanismos e instituciones.
3.2.4. Coordinación operacional.
a) Cofinanciación.
b) Implementación.
c) Evaluación
CAPÍTULO 4. ORÍGENES Y EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO.
4.1. Primeras experiencias de España como donante (1950-1984).
4.1.1. La cooperación financiera reembolsable.
4.1.2. La asistencia financiera y técnica.
4.1.3. Evaluación del proceso.
4.2. Establecimiento de una política de cooperación para el desarrollo.(1985- 1991)
4.2.1. Establecimiento de una estructura institucional y legislativa básica.
a) La Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica (SECIPI).
b) Las líneas directrices de la política española de cooperación para el desarrollo.
c) La Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI).
4.2.2. Ampliación de los instrumentos de cooperación.
a) Los acuerdos marco de cooperación.
b) La cooperación a través de organizaciones no gubernamentales (ONG).
c) Cooperación descentralizada.
d) Operaciones de capital riesgo.
4.2.3. Prioridades y ejecución: análisis contable de una evolución.
a) Prioridades geográficas.
b) Prioridades sectoriales.
4.3. La homologación de la AOD española (1992-1998).
4.3.1. Los primeros informes globales de evaluación.
a) Informe sobre los objetivos y líneas generales de la política de cooperación y ayuda al desarrollo del Congreso de los Diputados de 27 de noviembre de 1992.
b) La primera revisión del CAD de 29 de abril de 1994.
c) Informe de la ponencia de estudio de la política española de cooperación para el desarrollo del Senado del 22 de noviembre de 1994.
4.3.2. Reformas institucionales y mejoras en la gestión.
a) Introducción del ciclo del proyecto.
b) Reforzamiento de la CICI.
c) Ley de mecenazgo.
d) El Consejo de cooperación.
e) Ley del voluntariado.
f) Reestructuración institucional.
4.3.3. La segunda revisión del CAD.
4.3.4. El cambio del marco legal.
a) Primeras propuestas.
b) El proyecto socialista.
c) La aprobación de la Ley de Cooperación de 18 de junio 1998.
CAPÍTULO 5. LA COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO EN LAS RELACIONES ENTRE ESPAÑA Y AMÉRICA LATINA.
5.1. La política exterior española hacia América Latina.
5.1.1. Evolución de la política exterior de España hacia América Latina.
a) Las relaciones de la dictadura con América Latina.
b) América Latina en el periodo de transición.
c) Las políticas de los gobiernos socialistas.
d) Aspectos recientes de la política exterior española hacia América Latina.
5.1.2 Las relaciones económicas con América Latina.
a) Relaciones económicas tras la guerra civil.
b) Consecuencias del tratado preferencial con la CEE.
c) El ingreso en la CE.
d) La recuperación latinoamericana.
5.2. Los orígenes de la cooperación española con América Latina.
5.2.1. La política de cooperación bilateral con América Latina.
5.2.2. Primeras experiencias de cooperación bilateral.
5.2.3. Los tratados de amistad y cooperación internacional.
5.2.4. Las comisiones mixtas.
5.3. La cooperación a escala regional.
5.3.1. Programas regionales.
5.3.2. La construcción del espacio iberoamericano.
5.3.3. Los resultados de las cumbres.
5.3.4. La Secretaría de cooperación iberamericana.
CAPÍTULO 6. LA INSERCIÓN DE ESPAÑA EN LA POLÍTICA EUROPEA DE COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO CON AMÉRICA LATINA.
6.1. La cooperación de la CEE con América Latina antes de la adhesión española.
6.1.1. Las relaciones de la CEE con el mundo en desarrollo.
a) Las competencias comunitarias en cooperación internacional.
b) Regionalización y globalización de la cooperación para el desarrollo.
6.1.2. Relaciones de la CEE con América Latina.
a) Los contactos políticos.
b) Las relaciones comerciales.
6.1.3 Primeros instrumentos comunitarios para cooperar con América Latina.
a) El programa de asistencia técnica y financiera.
b) La ayuda alimentaria.
c) Ayuda humanitaria y de emergencia.
d) La cooperación a través de ONG.
e) Los acuerdos marco de cooperación económica.
f) Otros instrumentos de cooperación económica.
6.2. La integración de España en la política de cooperación comunitaria.
6.2.1. Las negociaciones para la adhesión de España y Portugal.
6.2.2. Cambios en la política comunitaria hacia América Latina tras la adhesión.
a) Regionalización del diálogo.
b) Evolución de las relaciones económicas.
6.2.3. Nuevos instrumentos para una cooperación diferenciada.
a) Los acuerdos de tercera generación.
b) La cooperación financiera y técnica..
c) El IRELA.
d) Nuevos instrumentos de cooperación económica.
e) La renovación de la ayuda alimentaria y humanitaria.
CAPITULO 7. LA RENOVACIÓN DE LA POLÍTICA DE COOPERACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA Y AMÉRICA LATINA.
7.1. El Tratado de la Unión Europea y la renovación de la política de cooperación.
7.1.1. El TUE como nuevo contexto de las relaciones.
a) Las políticas comunitarias.
b) La Política Exterior y de Seguridad Común.
7.1.2. La formalización de la política comunitaria de cooperación para el desarrollo.
a) Las nuevas bases jurídicas del TUE.
b) Documentos para la aplicación de los principios del TUE.
c) Adaptación de las políticas sectoriales.
7.1.3. Revisión y renovación de la política de cooperación de la Comunidad Europea.
a) La evaluación de las políticas de cooperación de la CE.
b) Nuevas propuestas normativas.
7.2. Evolución de la cooperación con América Latina.
7.2.1. Orientaciones regionales.
a) Documentos generales.
b) Diálogo subregional.
7.2.2. Renovación de los instrumentos de cooperación económica.
a) Nuevos acuerdos de cooperación.
b) Cooperación financiera y técnica.
CAPITULO 8. COORDINACIÓN INTERNA EN LA POLÍTICA DE COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO ESPAÑOLA CON AMÉRICA LATINA.
8.1. Coordinación interna en el ámbito de la planificación.
8.1.1. Participación parlamentaria.
8.1.2. Jerarquía administrativa.
8.1.3. Coherencia de políticas.
8.1.4. Programación geográfica y sectorial.
8.1.5. Función consultiva.
8.2. Coordinación interna en el ámbito de la dirección ejecutiva.
8.2.1. Unidad/Pluralidad de ejecución.
8.2.2. Coordinación interministerial.
8.2.3. Gestión presupuestaria.
8.2.4. Personal.
8.2.5. Cooperación descentralizada.
8.3. Coordinación interna en el ámbito de gestión operativa.
8.3.1. Gestión de proyectos.
8.3.2. Oficinas exteriores.
8.3.3. Coordinación con otros agentes ejecutivos.
8.3.4. Evaluación.
CAPÍTULO 9. LAS POSIBILIDADES DE COORDINACIÓN EXTERNA DE ESPAÑA, LA UNIÓN EUROPEA Y AMÉRICA LATINA.
9.1. La coordinación externa en la cooperación bilateral española con América Latina.
9.1.1. Planificación y programación.
a) Elaboración del plan país.
b) Acuerdos de cooperación.
c) Mecanismos de diálogo.
9.1.2. Implementación y evaluación.
a) Identificación.
b) Implementación.
c) Seguimiento y evaluación.
9.2. La coordinación de la cooperación española y europea en América Latina.
9.2.1.La coordinación política.
a) Concertación de la estrategia global y regional.
b) Concertación nacional y sectorial.
9.2.2. La coordinación operacional.
a) Coordinación de instrumentos.
b) Cofinanciación de proyectos y programas.
9.3. La participación de España y la UE en los mecanismos de coordinación para América Latina.
9.3.1. Coordinación de estrategias y principios.
a) Concertación internacional de estrategias b) Elaboración de principios comunes 9.3.2. Coordinación nacional o regional.
a) Elaboración de estrategias nacionales.
b) Las iniciativas del Banco Interamericano de Desarrollo.
CONCLUSIONES.
INTRODUCCIÓN
I
. Delimitación del objeto de la investigaciónLa investigación aborda como objeto de estudio los mecanismos de coordinación en un ámbito de las relaciones entre Estados que se ha institucionalizado en la sociedad internacional contemporánea tras el proceso de descolonización en la segunda mitad del siglo XX, la cooperación para el Desarrollo. La acción de cooperar, en términos generales, supone una «actividad voluntaria de trabajar conjuntamente en relación con un objetivo común».1 Esta escueta definición formulado por GARZÓN, G. a principios de los años setenta comprende, tal y como este autor señalaba, cuatro características fundamentales:
• En primer lugar, requiere la participación en la actividad de una pluralidad de sujetos.
• En segundo término, supone la existencia de una unidad de conducta que constituye
una actividad conjunta y no una mera yuxtaposición de acciones unilaterales.Según GARZÓN ello permite distinguir la cooperación de acciones como la armonización o la concertación. Sin embargo, una interpretación amplia de la conducta conjunta posibilita incluir dichas acciones en un concepto más flexible de cooperación como el que manejan otros autores y se va a adoptar en este trabajo.2
• En tercer lugar, cooperar supone la libertad e igualdad de los sujetos participantes;
libertad en el sentido que no exista constreñimiento de alguno de los sujetos, lo cual no significa que no pueda existir una obligación jurídica previamente asumida de forma voluntaria. La igualdad, por su parte, hace referencia a la ausencia de subordinación de un sujeto a otro y no a una equivalencia fáctica, pues entonces sería muy difícil cooperar entre sujetos tan dispares. Sin embargo a nadie se oculta que una gran
1 GARZÓN CLARIANA, G., p. 18, El principio de la Cooperación pacífica entre los Estados en el Derecho Internacional Contemporáneo, Madrid, 1973, UAM.
2 Ibid, p. 20. En sentido amplio, por ejemplo PÉREZ GONZÁLEZ, M., p. 30, en «El Derecho Internacional de la Cooperación, algunas reflexiones», pp. 25-41, ALDECOA ZULUAGA, F. (Coord.), La Cooperación Internacional, XLV Jornadas de Profesores de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales. Vitoria-Gasteiz, septiembre 1991, Servicio Editorial del País Vasco, Bilbao, 1993.
diferencia entre los participantes en una acción cooperativa puede dificultar la relación.3
• Finalmente, cooperar implica la existencia de una comunidad de fines en cuanto a los
resultados que se pretenden alcanzar, pero no necesariamente en referencia a «la motivación subjetiva que ha llevado a los sujetos a emprenderla», que puede ser bien diversa.4
De estos primeros trazos se desprende que, tal como señaló REMIRO BROTONS, A. «la cooperación es una actitud, una forma de comportamiento, un patrón de conducta»5 y no un objetivo en sí mismo. En el plano internacional, la cooperación puede producirse en cualquier tipo de relaciones; es decir que la cooperación internacional no queda circunscrita exclusivamente a la acción de los Estados, si bien, como señala el mismo autor, «de entre las relaciones internacionales de cooperación, sólo aquellas que se establecen entre sujetos de derecho internacional son reguladas por el derecho internacional». Sin embargo, el incipiente proceso de humanización de dicho derecho conlleva una mayor atención a las acciones que realizan los actores no estatales. Por otra parte, el abanico de acciones que abarca la cooperación entre Estados es de gran amplitud y por ello «no se puede desconocer que ciertas acciones cooperativas se sitúan en cuanto a su regulación entre el derecho internacional y el derecho interno» y ambos planos condicionan las relaciones de cooperación.6
El interés de cooperar entre los Estados es antiguo y surge de la asunción por parte de éstos de su incapacidad para cubrir todas las necesidades de la población sobre la que se extiende su soberanía estando por tanto enraizado en la noción de interdependencia.
3 GARZÓN, G., 1973, op. cit., p. 22.
4 Ibid. p. 22.
5 REMIRO BROTONS, A, et. al., p. 1081, Derecho Internacional, De. McGraw-Hill, Ciencias Jurídicas, Madrid, 1997, pp. 1269.
6 PÉREZ GONZÁLEZ, M. op. cit ., p. 26. Dicho autor, citando a GARZÓN CLARIANA, G. «Sobre la noción de Cooperación en el Derecho internacional» en R. E. D. I., vol. XXIX, núm. 1, 1976, pp. 51-69, aclara que los agentes materiales de los actos pueden ser personas o grupos de personas pero «tales actos sólo adquieren relevancia jurídica (en el plano internacional) en la medida en que sea posible atribuirlos a unos sujetos de derecho internacional ejerciendo de tales».
Retrotrayéndonos al siglo XIX, el objetivo primario de la cooperación internacional consistía en una voluntad de consolidar una paz duradera, por lo que su campo de actuación se restringía al ámbito de la seguridad, stricto senso, entendida como ausencia de guerra. Sin embargo, durante el siglo XX se ha producido una «expansión material (vertical) del derecho internacional que le lleva a abarcar campos que le eran ajenos, de horizonte ilimitado, capaz de absorber todo el espectro de relaciones humanas»,7 lo cual condujo a una ampliación correlativa de las acciones cooperativas.
De la concertación y coordinación en el plano bilateral, la cooperación se expandió al plano multilateral y encontró una forma más perfeccionada mediante la constitución de organismos internacionales de cooperación permanente e institucionalizada en determinadas materias. Este proceso germinó con la constitución de la Sociedad de Naciones, primer ejemplo de organización internacional de vocación universal y competencias generales. No obstante, fue tras la segunda guerra mundial cuando el fenómeno de la cooperación internacional empezó a adquirir el protagonismo que hoy le corresponde en el sistema internacional. La Carta de la Organización de Naciones Unidas (ONU) estableció como uno de sus principales objetivos una cooperación en materia económica y social, todavía ligada en gran medida al mantenimiento de la paz. Con el tiempo, el concepto de Seguridad fue ampliándose desde una dimensión estrictamente militar hasta abarcar cuestiones económicas, sociales y humanitarias, basándose en la premisa de que la paz duradera tiene como fundamento una prosperidad extendida al conjunto de la población. «El problema del desarrollo de los países insuficientemente desarrollados»8 surgió entonces como una de las cuestiones que debía ser abordada por la organización y a medida que avanzaba la descolonización aumentaban las dimensiones de dicha empresa.
Merced a la incisiva labor desempeñada por los, cada vez más numerosos, países en desarrollo, la Asamblea General de Naciones Unidas aprobó multitud de resoluciones en
7 REMIRO BROTONS, A., 1997, op. cit., p. 1081.
las cuales se trató de configurar un deber de cooperar en favor de un desarrollo equitativo de todos los Estados que fuera más allá de la noción de interdependencia y estuviera
«basado en otros valores intrínsecos al deber ser del Derecho».9 Este objetivo quedó plasmado en diversos documentos entre los que destacan la Declaración sobre el Establecimiento de un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI), Res. 3202 S-UI de 1974, mediante la cual se establecían los principios estructurales, la Carta de derechos y deberes económicos de los Estados, que trataba de formular las normas derivadas de aquellos y el Programa de acción sobre el establecimiento de un NOEI, con propuestas de medidas concretas.10
La resistencia de las grandes potencias a asumir el contenido de buena parte de las propuestas contenidas en el NOEI y muy especialmente los deberes que le eran inmanentes, junto a los cambios en el orden internacional acaecidos en el último decenio, han hecho derivar el propósito inicial de establecer auténticas obligaciones jurídicas de cooperar, en una «asunción de los parámetros de la economía liberal y el reforzamiento de una nueva noción de Cooperación al Desarrollo sobre bases estrictamente voluntarias».11 La exigencia de compaginar la independencia y la discrecionalidad por parte de los Estados junto con la necesidad de dar respuesta a problemas comunes acentuados por una creciente globalización, han conducido al regreso de las fórmulas más flexibles de cooperación. Este retorno a las viejas maneras de concertación puede certeramente interpretarse como un retroceso, pues debilita el papel central que le había sido atribuido a la ONU en el ámbito del desarrollo, pero también es un síntoma de lo que DEL ARENAL,
8 Asamblea General, Res. 189-III.
9 ABELLÁN HONRUBIA, U., p. 14, prólogo al libro de PIGRAU i SOLÉ, A., «Subdesarrollo y adopción de decisiones en la Economía mundial», Tecnos, Madrid, 1990.
10 PIGRAU i SOLÉ, A., 1990, op. cit., p. 17.
11 REMIRO BROTONS, A., 1997, op. cit., p. 1090, apunta como la propia Asamblea General de la ONU en la
«Declaración sobre la Cooperación Económica Internacional, y en particular, sobre la revitalización del crecimiento de los países en desarrollo» (Res s-18-3) aprobada por consenso en 1990 situaba los objetivos «en el marco de la creciente interdependencia e integración de la economía mundial, obviando toda referencia al deber de cooperar», lo señala como muestra de que el sur perdió la batalla por normativizar sus aspiraciones.
C. denomina la «inadaptación de las Naciones Unidas, en sus actuales estructuras y dinámicas de funcionamiento, al nuevo escenario mundial».12
Entre otras causas, este autor señaló el carácter exclusivamente gubernamental de la ONU frente a la «multiplicación de actores no estatales de las relaciones internacionales, con su creciente protagonismo y poder en el sistema internacional, cuyas dinámicas y problemas cada vez con mayor frecuencia, tanto si son de cooperación como de conflicto, sólo son comprensibles si se interpretan en términos no estrictamente estatales».13 Igualmente destacó una paradoja advertida por el anterior Secretario General de la ONU, Boutros Ghali, al constatar que, si bien cada vez son más los Estados que acceden a sistemas democráticos, los gobiernos van perdiendo poder paulatinamente y «las decisiones fundamentales se toman por actores no estatales no sujetos a ningún control democrático».14 A todo ello cabe sumar el funcionamiento poco democrático y nada transparente de alguno de los órganos principales de la organización.
Con estas observaciones no se pretende ni mucho menos eclipsar el papel central de la ONU en la formulación e impulso de las estrategias internacionales del desarrollo; muy al contrario, se trata de manifestar la necesidad de su adaptación para adecuarse a una nueva realidad internacional con un poder más descentralizado y por ello más necesitado de unos principios orientadores comunes que informen la acción de todos los actores implicados, pero que permita al mismo tiempo su participación, tanto en su formulación como en su aplicación. En el campo de la cooperación para el desarrollo, la coordinación se perfila como un instrumento más para mejorar la eficacia del conjunto de acciones e iniciativas existentes, entre las cuales sobresalen las políticas bilaterales de los Estados. Este esfuerzo racionalizador debe necesariamente insertarse dentro del marco de referencia que constituye el objeto común de la cooperación, el desarrollo.
12 DEL ARENAL, C., p. 10, «Cambios en la Sociedad Internacional y Organización de las Naciones Unidas», en Jornadas sobre el cincuenta aniversario de las Naciones Unidas, Madrid, 10 y 11 de mayo de 1995. Colección Escuela Diplomática 2, Madrid, 1995, pp. 9-24.
13 Ibid, p. 21.
Como señaló FORSTER, el concepto de desarrollo ha conocido una evolución considerable desde su aparición en el vocabulario de las ciencias sociales en el contexto de las relaciones entre países ricos y países pobres.15 Estos cambios han seguido el rumbo de las diversas corrientes de teoría económica dominantes16 y de su traducción en las políticas económicas concretas que trataron de aplicarse a los países en vías de desarrollo. A su vez, estas corrientes fueron encauzadas en la dinámica resultante de los cambios acontecidos en el contexto internacional. Las políticas bilaterales de cooperación para el desarrollo que practicaron los donantes respondieron en parte a los fundamentos teóricos que proporcionaba la ciencia económica y las estrategias propuestas por la Asamblea General de la ONU, sin embargo en su diseño y en la practica siempre han estado presentes muchos otros objetivos particulares que han condicionado la eficacia de la ayuda.
El contenido concreto de las relaciones de cooperación internacional para el desarrollo depende de la coyuntura resultante de la interrelación entre la dinámica de las relaciones internacionales, políticas y económicas, así como la evolución de las teorías económicas dominantes y su plasmación en estrategias comunes de cooperación. La existencia de otros múltiples intereses ajenos al objetivo primordial del desarrollo es quizá la fuente principal, aunque no única, de la ineficacia de las políticas de cooperación y es, sin duda, el mayor obstáculo para avanzar hacia un perfeccionamiento en los mecanismos de coordinación entre los Estados donantes. Por ello, el estudio de una determinada política de cooperación para el desarrollo bilateral, como por ejemplo la española, es inseparable del contexto internacional y los condicionantes políticos y económicos.
II
. Objetivo de la investigación.
14 Ibid, p. 21, La observación es atribuida a Boutros Gali durante su intervención ante el Foro Económico Mundial, el 26 de enero de 1995 en Davos, Suiza.
15 FORSTER, J., p. 54, «L’ evolutión de la pensée économique sur le developpement», pp. 53-68, IUED, Ginebra.
16 Ibid, p. 60, como afirma el mismo autor, «A chaque époque, dans chaque société, il existe un courant de pensée économique qui correspond aux interêts des groups sociaux dominants et dont l’aproche, les valeurs, les concepts répondent aux problèmes du moment tels qu’ils sont ressentis par ces groupes sociaux» y como más adelante precisa, p. 62, dicha corriente «remplit una fonctiòn de légitimation d’une politique économique».
El propósito de esta investigación es mostrar las oportunidades de aumentar la eficacia de la cooperación bilateral española en América Latina, merced el recurso a una mayor coordinación en diversos niveles y especialmente con la política de desarrollo de la CE hacia la región. Se busca averiguar hasta que punto en la proyección exterior española la dimensión europea y la latinoamericana son complementarias en el objetivo común de contribuir al desarrollo y la erradicación de la pobreza en América Latina y como ambas se insertan en el contexto más amplio de construcción de alianzas para impulsar una renovación de las estrategias internacionales de desarrollo.
El objetivo es sistematizar en diversos niveles el conjunto de actos jurídicos y políticos encadenados que condicionan la falta de efectividad de la ayuda a causa de la ausencia o insuficiencia de mecanismos de coordinación, basándolos en la experiencia acumulada de cincuenta años de políticas de cooperación del conjunto de los donantes. El establecimiento de unas categorías homogéneas permitirá un análisis comparado de la eficacia de las diferentes soluciones empleadas y dilucidar de entre los diversos modelos alternativos aquellos que ofrecen mejores posibilidades para una mayor complementariedad entre España y la Comunidad Europea y su aplicabilidad a América latina.
Como propósito complementario, pero intrínsecamente unido, se tratará de situar ambas políticas de cooperación, la española y la comunitaria, en el sistema de cooperación internacional, para examinar cual ha sido su contribución en el diseño y en la efectiva aplicación de las estrategias de desarrollo y específicamente cual ha sido su participación en los mecanismos de coordinación entre donantes y receptores. Se tratará de mostrar que el incremento de la influencia de España y de la Unión Europea pasa por aumentar su credibilidad mediante una acción concertada en los foros internacionales de cooperación y se aboga por una apuesta clara con el papel de centro armonizador de la Organización de Naciones Unidas, donde deberá forjarse el compromiso jurídico con un modelo de desarrollo acorde con la creciente interdependencia que conlleva la globalización.
La coordinación de políticas e instrumentos entre los diferentes actores presentes en el proceso de desarrollo se presenta como una vía de acercamiento, un primer escalón para la consolidación de un nuevo modelo de relaciones acorde con un nuevo modelo de desarrollo en el que los Estados no son los únicos protagonistas, aunque mantengan su papel medular como organización política soberana dentro del territorio. La coordinación es un mecanismo respetuoso con la voluntad de los Estados, que permite aplicar el principio de asociación entre iguales y transformar la relación financiera entre donante y receptor en una relación político económica de cooperación en función de objetivos comunes. Esa coincidencia de objetivos debería expresarse en un efecto generador de compromisos jurídicos vinculantes para ambas partes y no en imposiciones de unos sobre otros, cómo hasta ahora.
Para afianzar ese nuevo modelo de relación es imprescindible que los donantes abandonen la practica de instrumentalizar la política de cooperación para el desarrollo exclusivamente en función de intereses económicos y políticos particulares, como ha sido la tónica dominante en la política de cooperación bilateral española en América Latina. Aumentar la calidad de la ayuda española con América Latina no significa renunciar a un instrumento de la acción exterior del Estado, sino convertirla en un elemento de prestigio basado en su contribución a favorecer unas relaciones internacionales más equitativas, tanto a escala bilateral como en los organismos internacionales encargados de mejorarlas.
III
. Método de la investigaciónLa investigación parte de un enfoque histórico jurídico mediante el cual se analiza el tipo de mecanismos de coordinación que se han ido implantando a lo largo de la evolución de las relaciones de cooperación, atendiendo a sus objetivos y a los resultados alcanzados. Sin embargo, un objeto como la política de cooperación para el desarrollo obliga a incidir en las relaciones políticas y económicas que subyacen y han determinado las políticas de desarrollo practicadas por los Estados o impulsadas desde los organismos internacionales.
La incursión en dichas materias se hace desde un punto de vista meramente contextual como apoyo a las razones que sustentan la creación de los mencionados mecanismos y su contribución a una aplicación más eficaz de las políticas de cooperación, sin tratar de profundizar ni analizar pormenorizadamente el contenido o volumen de las relaciones. Es por ello que las referencias cuantitativas o los datos estadísticos se hacen únicamente a título ilustrativo para apoyar argumentos o explicar las situaciones de hecho que motivan una determinada conducta de los Estados participantes en la relación de cooperación.
Por otra parte, la acción de cooperar y los mecanismos de coordinación que la acompañan trascienden diversos ordenamientos jurídicos que interactúan en el resultado final, lo cual obliga a aplicar análisis complejos surgidos de diferentes disciplinas jurídicas. Así, la coordinación interna de las políticas bilaterales abarca sobre todo temas administrativos, pero también presupuestarios e incluso constitucionales, en la medida en que afecta a la división de competencias entre los diferentes poderes del Estado. En el ámbito externo también se interrelacionan diversos niveles; Las relaciones bilaterales político- diplomáticas, convencionales y contractuales se insertan en un conjunto de relaciones multilaterales y a ello hay que incorporar el régimen jurídico particular de la Unión Europea que, a su vez, en el ámbito de la cooperación, compagina el nivel estrictamente comunitario con el intergubernamental de la PESC y las políticas bilaterales de cada uno de los Estados miembros. La investigación analiza esos diferentes ámbitos y por tanto no se circunscribe ni al derecho internacional, ni al comunitario, sino que trata de establecer las relaciones de coordinación entre ambos y con el ordenamiento interno del Estado.
La investigación parte de una visión amplia de las relaciones interregionales y bilaterales en el contexto internacional para centrarse después en la política de cooperación bilateral española y su posible contribución a las estrategias internacionales a través de los mecanismos de coordinación en activo. Del conjunto extenso de actividades de cooperación internacional que se verifican entre sujetos de la sociedad internacional, el estudio circunscribe su análisis a la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD) en los
términos establecidos por el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) tal y como se define en el capítulo primero. Quedan en cambio excluidas las aportaciones españolas a los Organismos Internacionales en concepto de cooperación multilateral, aunque si se hará referencia a los instrumentos de coordinación con las políticas bilaterales que aquellos lideran como parte del escenario en el que se desenvuelven la cooperación española y la comunitaria.
En el análisis de las diferentes políticas bilaterales de cooperación se acude al método comparado, aunque no se ha realizado un estudio de campo homogéneo. La información procede fundamentalmente de los exámenes individuales que el Comité de ayuda al desarrollo de la Organización de cooperación y el desarrollo económico realizada cada tres años a sus miembros, a los que se han sumado otros estudios diversos realizados por las propias administraciones o por organismos independientes y que son diferentes para cada país. Así pues, la información no es igual de completa para todos los países, ni se recogen todas las experiencias de coordinación interna posibles, pero sí se ha tratado de destacar las opciones o experiencias más relevantes que permitieran servir de referencia con la situación en el caso español.
La investigación ha optado por un tratamiento individualizado del caso español, tanto de la coordinación interna como de su participación en los mecanismos de coordinación bilaterales y con otros donantes, en lugar de integrarlos directamente en los capítulos que tratan el tema con carácter general. Como resultado el esquema puede resultar un tanto repetitivo, pero se ha creído más conveniente ese tratamiento porque permite un estudio más singularizado y también la incorporación de las cuestiones específicas referentes a las relaciones con América Latina. El tratamiento separado de la cooperación comunitaria, además de las citadas razones, se justifica sobradamente por la singularidad del sistema jurídico comunitario, que no permite la aplicación de las mismas categorías empleadas para las cooperaciones bilaterales.
Se ha dedicado una buena parte de la investigación al análisis histórico de la evolución de la política de cooperación española desde sus inicios hasta la actualidad y de forma separada la evolución de la política de cooperación con América Latina. No aportan en sí mismo ninguna novedad destacable, pero se ha creído conveniente incorporarlos de forma extensa porque, aunque existen diversos estudios fragmentarios referidos a diferentes etapas, no hay una publicación que recoja la evolución completa. También se ha considerado que las motivaciones y características que estuvieron en el origen de dicha política son determinantes del modelo que está en vigor actualmente y siguen estando presentes en el actual proceso de reforma.
También se dedica un capítulo histórico a la cooperación para el desarrollo de la Comunidad Europea con Latinoamérica y a las relaciones políticas y económicas que la enmarcaron. A pesar de que en este caso sí existen numerosos estudios que han seguido la evolución de las relaciones, se ha considerado pertinente su inclusión para mostrar claramente las bases sobre las cuales aun hoy se asienta la cooperación comunitaria con la región y al tiempo valorar la influencia de la adhesión de España y Portugal en la dinámica de las relaciones interregionales. La retrospectiva también servirá de base para valorar los cambios que se han introducido o pueden derivarse de la renovación de la política comunitaria de cooperación en el marco del Tratado de la Unión Europea.
IV
. Estructura de la investigaciónLa investigación está estructurada en nueve capítulos. Los tres primeros proporcionan el marco teórico y el estado de la cuestión en el ámbito internacional, los siguientes se centran ya en las relaciones de cooperación de España y la CE con América latina. El primero es un capítulo introductorio que incluye una visión rápida de la evolución del concepto de desarrollo como objeto de las políticas de cooperación en razón de su incidencia en la configuración y los instrumentos que se fueron concibiendo en la segunda mitad del siglo XX para centrarse en los postulados que sustentan el actual sistema de
cooperación para el desarrollo y los otros condicionantes que determinan las políticas bilaterales de cooperación. Dentro de éstas se definen los principales instrumentos que componen la Ayuda Oficial para el Desarrollo y cual es la función específica de cada uno de ellos.
A continuación se hace repaso en clave histórica sobre la evolución de los mecanismos de coordinación en el ámbito de la cooperación para el desarrollo atendiendo a como éstos han obedecido a demandas y objetivos diversos por parte de los diferentes sujetos implicados. El diferente origen y finalidad de los mecanismos ha determinado su relativo éxito o fracaso y las transformaciones que ha experimentado, así como su mayor o menor institucionalización. En términos generales, la dominado una gran desconexión entre los diversos tipos de mecanismos de coordinación e incluso puede hablarse de cierta rivalidad.
Del conjunto de espacios de coordinación de las políticas bilaterales de cooperación se distinguen tres niveles: La coordinación interna de cada país donante, la coordinación bilateral entre donante y receptor y la coordinación multilateral, entre varios donantes o entre estos y los países receptores.
En el segundo capítulo se hace un estudio comparado de las opciones que han adoptado los principales donantes miembros del CAD para establecer mecanismos de coordinación interna en varios niveles. En el ámbito de la planificación, se atiende a los procesos de elaboración de la programación general y a su coherencia con otros aspectos de la política exterior, así como a la participación de las diferentes instancias políticas. En el ámbito de la dirección ejecutiva se hace valoración del grado de unidad de actuación de los órganos centrales encargados de concretar en acciones específicas la política bilateral, así como de la gestión de los recursos financieros y humanos para llevarla a término. En el ámbito de la gestión operativa se atiende a la metodología y los procesos de implementación de las acciones en los países receptores, así como la relación con otros agentes privados que ejecutan proyectos. Finalmente se examina la elaboración de mecanismos adecuados de evaluación que permitan valorar la eficacia de las acciones emprendidas y su capacidad
para extraer lecciones que reviertan en una mejora de todo el proceso en los diferentes niveles.
El capítulo 3 explora diferentes aspectos en los que se manifiesta la necesidad de una mayor coordinación entre diversos actores gubernamentales. En primer lugar, se ocupa de las relaciones entre países donantes y receptores individualmente considerados, tanto en el ámbito de la programación como en el de la implementación y evaluación. En ambos se constata como la dependencia financiera genera relaciones desiguales y las exigencias de los donantes provocan importantes disfunciones en la capacidad de gestión de los países beneficiarios que solo se pueden solventar mejorando la capacidad de liderazgo y apoyando el fortalecimiento institucional de la administración para reconducir las acciones de todos los donantes a una programación nacional.
A continuación, en el mismo capítulo, se hace un recorrido por las principales instancias de concertación entre varios países donantes y receptores comenzando por las propuestas más recientes surgidas de los dos foros más relevantes para la concertación de estrategias; por una parte la labor normativa de Naciones Unidas a través de las Resoluciones de la Asamblea General, que ha pesar de su perdida de capacidad generadora de nuevas obligaciones generales sigue siendo un punto de referencia ineludible. A éstas se han venido a sumar las grandes conferencias convocadas por el Secretario General que, en temas como medio ambiente, población, mujeres, desarrollo social, asentamientos humanos o seguridad alimentaria, han proporcionado una agenda común concertada multilateralmente. Por otra parte, en el seno del CAD los países donantes se han sumado a una estrategia común, extraída de las mencionadas conferencias, con la pretensión de que sirva de base para establecer unos objetivos mensurables y evaluables con un calendario determinado.
A ésta coordinación programática se añaden otros mecanismos en niveles más concretos que van, desde la codificación sobre condiciones y principios básicos para una ayuda
eficaz, hasta la cooperación en el nivel operacional de diversos actores a diversos niveles como la cofinanciación, la implementación o la evaluación, pasando por la coordinación entre diferentes donantes en un mismo país, la coordinación regional entre varios países donantes y receptores o la coordinación especial en relación con un determinado sector o instrumento.
En el capítulo 4 se hace una introducción a los inicios y evolución de la política de cooperación española, desde las primeras experiencias, aun durante el periodo de dictadura, hasta la aprobación de la ley de cooperación internacional en 1998, incluyendo el proceso de construcción de la estructura administrativa y las bases políticas para el acercamiento e ingreso en el CAD a partir de 1992. Con ello, se muestran los condicionantes internos de la acción de cooperación española, muchos de los cuales permanecen en la actualidad, aun después de las recientes reformas y se muestran muy especialmente con relación a América Latina como destino preferente de la ayuda.
En el capítulo 5 se abordan los principales condicionantes políticos y económicos que han determinado la política de cooperación bilateral española en América Latina. Así, entre los primeros sobresalen el predominio de la acción política bilateral, sobre la regional y la ausencia de una política exterior globalizadora y el dominio de las motivaciones a corto plazo, siempre al servicio de intereses particulares. Entre los segundos, destacan la concentración de los intereses comerciales en unos pocos países y el predominio del empeño por favorecer la internacionalización de las empresas españolas. En la última etapa, comienza a perfilarse un proyecto política de mayor alcance concretado en la construcción de un espacio iberoamericano en el cual proyectar un papel de potencia media con el cual fortalecer su posición en la escena internacional y en el ámbito europeo.
El capítulo 6 se ocupa de los efectos que la adhesión española desencadenó en la política de cooperación para el desarrollo de la Comunidad Europea, junto a los condicionantes procedentes de la relación previa a la incorporación de España y Portugal. Éstos
expresaban los límites de las competencias de la política de cooperación comunitaria, pero sobre todo la escasa atención política y económica dedicada a la región latinoamericana hasta inicios de los años ochenta. A partir de entonces nuevos instrumentos de cooperación económica sentarían las bases de una cooperación regionalizada entre los diferentes procesos de integración en marcha y diferenciada según el grado de desarrollo del país receptor.
La autentica renovación de la política de cooperación comunitaria se produjo, como se explica en el capítulo 7, a partir de la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea.
Con las nuevas bases jurídicas la política de cooperación se institucionaliza como complementaria de la de los Estados miembros y tratará de redimensionarse delimitando aquellos ámbitos en los que la Comunidad ofrece ventajas comparativas y por tanto se justifica su actuación expresamente sometida en el tratado al principio de subsidiariedad.
En el sentido contrario el principio de coherencia, también recogido tanto en el ámbito de la política común de desarrollo, como en el de la PESC, otorga a la cooperación una dimensión estratégica de la que hasta ahora carecía.
Los dos capítulos finales son la síntesis de todos los precedentes y por ello contienen la mayoría de las conclusiones de la investigación. El capítulo 8 aplica las categorías elaboradas en el capítulo tercero al caso español, con las limitaciones que supone el carecer un número consistente de estudios de evaluación, aunque afortunadamente el panorama parece que empieza a normalizarse. Otra dificultad en el tratamiento de esta materia procede de la situación de transitoriedad que se está viviendo desde la aprobación de la ley de cooperación en 1998 y que, debido al desarrollo legislativo que se está produciendo, convertirá en agua pasada algunas de las observaciones realizadas.
En el capítulo final se abordan los mecanismos de coordinación externa de la política de cooperación para el desarrollo española en América Latina, empezando por la cooperación bilateral con los países receptores y terminando por las posibilidades participación en los
mecanismos internacionales de coordinación, pasando por el análisis de los mecanismos de coordinación con la Comunidad Europea y los Estados miembros. En estos dos últimos ámbitos se pone especial énfasis en la aplicación del principio de complementariedad contenido en el TUE e impulsado de forma harto tímida desde el Consejo europeo de cooperación. Se trata de identificar aquellos aspectos que serían más ventajosos para la potenciar el impacto de la política de cooperación española y comunitaria en Iberoamericana y donde, por tanto deberían concentrarse los esfuerzos de coordinación.
CAPÍTULO 1
LA COORDINACIÓN EN EL SISTEMA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO
1.1. Contexto y evolución de la cooperación bilateral para el desarrollo
Dentro del conjunto de actividades cooperativas de los Estados, la cooperación para el desarrollo es un subsector delimitado por su objetivo o el desarrollo de aquellos países que no disponen de los recursos necesarios para cubrir las necesidades fundamentales de su población, de manera tal que permita a los ciudadanos la expansión de sus capacidades individuales. Sin embargo, el contenido y la naturaleza de las acciones que engloba la cooperación internacional para el desarrollo ha ido evolucionando durante cinco décadas. Su mutabilidad obedece en gran parte a la propia transmutación del concepto de desarrollo, pero existen además otros factores causales decisivos.
A lo largo de los años la cooperación internacional para el desarrollo adoptó diversas modalidades tratando de adecuarse a los objetivos perseguidos y las circunstancias coyunturales.1 La coordinación de políticas siempre fue concebida como un instrumento para optimizar los medios en función de los resultados esperados, pero aunque las propuestas fueron múltiples, su materialización ha venido lastrada por poderosos condicionantes políticos y económicos.2 A modo de introducción, en esta primera parte del presente capítulo se abordará, inicialmente, la evolución de las grandes corrientes del pensamiento sobre el desarrollo y a continuación la transformación histórica del sistema de cooperación para el desarrollo, atendiendo a los principales condicionantes que han determinado su función y su composición; la seguridad internacional y la política económica y comercial. Ambos aspectos
1 ABELLAN, V., p. 581 en «El derecho internacional económico (I): la promoción del desarrollo», pp. 574-590, cap. XXIX en DIEZ DE VELAZCO, M., Instituciones de Derecho Internacional Público , TECNOS, 1999, afirma que el sistema de cooperación internacional «se ha ido formando a remolque de los acontecimientos políticos y como respuesta a aquellas necesidades de los países en vías de desarrollo que en cada momento se iban presentando como los más apremiantes».
2 Como señalaba GRASA, R. en «El sistema internacional de la Postguerra freda i les relacions Nord-Sud: una mirada crítica a la Cooperació per el Desenvolupment», pp. 91-119, en BLANC ALTEMIR, (Ed.), Les Nacions Unides a la fi de segle: re ptes e linies d’acció ; Associacio per a les Nacions Unides a Espanya, Barcelona, 1998, pp. 169, «l’ajut per al desenvolupament mai s’ha concebut fins al moment com a una política totalment autonoma, o el que es mateix, plenament independent de motivacions de política exterior o política economica y comercial, p. 97.
constituyen el contexto en el cual se han insertado los principales instrumentos de coordinación hasta nuestros días, tema al cual se dedica el segundo apartado del capítulo.
1.1.1. Evolución del objeto en el sistema de cooperación bilateral para el desarrollo No se pretende aquí hacer un recorrido exhaustivo a través de las diferentes corrientes doctrinales de la teoría económica que han tratado de dar fundamento a las estrategias de desarrollo en la segunda mitad del siglo XX, un ejercicio que excede el ámbito y el enfoque disciplinar de esta investigación. Unicamente nos interesa destacar la sucesión de corrientes teóricas dominantes que han condicionado la evolución de las políticas bilaterales de cooperación internacional y detenernos en las premisas que determinan los objetivos de las actuales políticas de desarrollo.
a) Transformación del concepto de desarrollo
Inicialmente, las teorías del desarrollo surgen en el contexto europeo occidental, ligadas a la idea de progreso que acompaña el paso de una economía medieval a una industrializada. El desarrollo se identificaba con el crecimiento económico y éste se caracterizaba como un proceso ahistórico y apolítico de carácter universal.3 Sin embargo, el nacimiento de una ciencia social denominada Economía del desarrollo coincide con el periodo de descolonización4 y nace bajo la influencia del modelo keynesiano que dominó el periodo de posguerra y contribuyó a la reconstrucción postbelica de Europa occidental. Siguiendo este modelo, surgieron las doctrinas de la modernización encabezadas por la teoría del crecimiento de ROSTOW.5 Según éste, el desarrollo constaba de cinco fases históricas que conducirían a cualquier país desde una economía tradicional hasta una economía de consumo de masas, paradigma del Estado de bienestar.
3 COWEN, M. P. y R. W. SHENTON, Doctrines of Development , Routledge, London & New York, 1996.
4 VOLPI, F., p. 8, en Sviluppo , Enciclopedia d’Orientamento núm. 99, Jaca Book, Milano 1996, p. 69.
5 ROSTOW, R., The Stages of Economic Growth , Cambridge University Press, 1960.
Esta teoría y sus variantes concebían el desarrollo como un proceso endógeno6 y trataban de dar respuesta a tres problemas básicos: las características estructurales que determinan el subdesarrollo de un país, las causas que determinan dicha estructura y los factores determinantes para superarlo.7 El desarrollo era medido en términos de renta per cápita y el progreso basándose en la tasa de crecimiento8 y sólo unos pocos autores otorgaron relevancia a factores socioeconómicos o políticos. Para promocionar el crecimiento, los elementos medulares eran la acumulación de capital (ahorro e inversión) y el aumento de la productividad del trabajo (progreso técnico y formación del capital humano). Estas teorías, de corte utilitarista, presumían que un aumento del PIB repercutiría automáticamente en un incremento de la renta y ésta en un aumento del nivel de vida.9
A comienzos de los años setenta las teorías de la modernización fueron fuertemente criticadas desde diversas corrientes que observaron como el crecimiento en los PVD revertía únicamente en las élites y empobrecía a los sectores sociales más débiles. Una escuela importante, surgida en el seno del Banco Mundial y otras instituciones de las NN.UU., indicó la necesidad de acompañar el crecimiento con políticas sociales de redistribución de la riqueza para atacar el problema de la persistente pobreza.10 Otras corrientes más críticas se denominaron estructuralistas11 por su punto de partida común: el análisis formulado por PREBISCH, R., desde la Comisión Económica para la cooperación con América Latina (CECLA) de Naciones Unidas, ya desde comienzos de los años cincuenta. Según este sector doctrinal, las causas iniciales del subdesarrollo debían buscarse en el proceso de colonización y el establecimiento de un sistema capitalista estructurado jerárquicamente entre un centro (Europa) y una periferia, subordinada a las necesidades de aquella. De esta forma, se
6 DICKSON, A. K., p. 351, Development and International Relations , Polity Press, Cambridge, 1997.
7 VOLPI, F., 1996, op. cit., p. 9.
8 GRIFFIN, K., Human Development: Origins, Evolution and Impact , mimeo ponencia presentada en la Conferencia 10 del Aniversario del Instituto HEGOA, Bilbao, 1999.
9 PRATS, J., La construcción histórica de la idea de Desarrollo , en http://www.iigov.org/pnud/bibliote/texto /bib10046ht, pp. 7, 1999, señala que «La concepción utilitarista del bienestar acotaba la visión del desarrollo como maximización de la producción de bienes, como crecimiento cuya medición per capita se elevaba a indicador casi único», p. 3.
10 Así H. CHENERY, D. SEERS, o ADELMAN. Este enfoque fue el adoptado por el Banco Mundial bajo la presidencia de Robert McNamara, así como por la OIT, con la denominación de enfoque de las necesidades básicas.
estimaba que los mayores obstáculos para el desarrollo de los países periféricos procedían de la estructura del sistema económico internacional. Las críticas se centraron en el desequilibrio de los intercambios entre materias primas con precios en continuo descenso y productos manufacturados en aumento creciente, lo cual provocaba el progresivo deterioro de los términos de intercambio.
De este análisis surgieron diversas corrientes, entre las que destacan las teorías de la dependencia,12 que proponían un desarrollo autónomo autocentrado que diminuyese la dependencia del centro.13 Los experimentos en aplicación de dichas teorías tuvieron su expresión en las políticas nacionales de sustitución de importaciones, aplicadas en gran número de PVD y muy notablemente en América Latina. Estos países instauraron una política comercial muy proteccionista, que tenía como finalidad permitir el desarrollo de la industria interna antes de incorporarse al sistema de comercio internacional, una vez estuvieran en condiciones de competir. Mientras, el Estado tenía la misión de establecer las condiciones básicas para permitir el desarrollo de la economía nacional, fundamentalmente mediante la creación de infraestructuras y la formación del capital humano.
Tanto las teorías de la modernización como las de la dependencia coincidían en un aspecto fundamental: el papel central del Estado en el proceso de desarrollo. El Estado era el encargado de poner en marcha las políticas adecuadas y remover los obstáculos al desarrollo.14 Sin embargo, al final de los años setenta, esta visión estatalista comenzó a ser cuestionada.15 Con el estallido de la crisis de la deuda externa a comienzos de los años ochenta, arreciaron las criticas a las políticas estatalistas y emergieron las corrientes
11 Eludiremos aquí la referencia a las doctrinas socialistas de economía planificada, cuya oposición a las teorías capitalistas de todo tipo es obvia.
12 Los principales autores son A. G. FRANK, T. DOS SANTOS, F. H. CARDOSO, R. M. MARINI y O. SUNKEL.
13 Dentro de este sector se incluyen también las propuestas a favor del establecimiento de economías de corte socialista, por entender que el sistema capitalista no ofrecía una alternativa viable a los países de la periferia.
14 HUGON, P., «Le Consensus de Washington en questions» en Revue du Tiers Monde , 157/99, pp. 11-36.
15 PRATS, J., Gobernabilidad y Reforma del Estado: un nuevo estado para un nuevo modelo de desarrollo , en www.iigov.org/pnud/bibliote/bibliote/bib10009.htm, 1999, señala como las estrategias «estadocéntricas»
habían perdido su crédito político a fines de los setenta aunque «todavía se mantendrían unos años en base a las poderosas coaliciones de intereses creados. Pero intelectualmente estaban derrotadas», p. 1.
neoclásicas.16 El estallido de la crisis financiera vino en parte provocado por factores externos, como la subida de los tipos de interés y el deterioro de los términos del intercambio como consecuencia de la caída de los precios de las materias primas, pero existían indudablemente factores internos; durante largos años gobiernos intervencionistas mantuvieron políticas económicas muy desequilibradas y altamente inestables. Además, la producción para la sustitución de importaciones se había orientado más al consumo de las élites que a las necesidades de todo el conjunto de la población. La mala gestión, la corrupción y la ausencia de mecanismos de redistribución de la riqueza habían llevado a los Estados hasta la quiebra económica.
En dicho contexto se impuso la doctrina económica neoliberal de estabilización y de ajuste estructural que dio lugar al denominado «Consenso de Washington», inducido por funcionarios económicos estadounidenses del Fondo Monetario Internacional (FMI).17 Estos programas se basaban en una premisa; la necesidad de eliminar los efectos distorsionadores de las políticas públicas para recuperar el equilibrio que garantiza el libre funcionamiento del mercado. Por tanto, proponían una reducción del aparato estatal y un traspaso de la responsabilidad del desarrollo a los agentes privados que gestionarían eficientemente los recursos y generarían el crecimiento económico necesario para aumentar el nivel de vida de las personas. Sin embargo, durante los primeros años, los ahorros del ajuste y la reducción del gasto público no se invirtieron para estimular el desarrollo sino que se destinaron integramente a solucionar el problema de la deuda.18
16 Así LITTLE, I. D. M., Economic Development: Theory, Policy and International Relations , Basic Books, Nueva York, 1982 o LAL, D., The poverty of «Development Economics» , Hobart Paperback, núm. 16, Institute of Economic Affairs, Londres, 1983.
17 STIGLITZ, J. E., p. 3, en «Más instrumentos y metas más amplias para el desarrollo. Hacia el consenso Post- Washington», en Instituciones y Desarrollo , octubre de 1998.
18 EMMERIJ, L. en «Development Thinking and Practice: Introductory Essay and Policy Conclusions», p. 38- 39, en Emerij, L., (Ed.), Economic and Social Development into XXI Century , BID, John Hopkins University Press, Washington D.C., 1997, p. 579, denomina estos años como el periodo de ajuste sin desarrollo, p. 7.
La aplicación de las recetas del consenso de Washington19 consiguió la estabilización macroeconómica de algunos PVD; no obstante, el tiempo se encargó de revelar que ello no era suficiente para garantizar un desarrollo a medio y largo plazo. El desarrollo es un proceso más complejo que el simple control de las magnitudes económicas y requiere la incorporación de factores políticos, sociales, culturales y medioambientales.20 El resultado de las políticas de ajuste fue desigual y en algunos casos las medidas ortodoxas entraban en conflicto con el objetivo del crecimiento.21 Pero fundamentalmente los programas de ajuste repercutieron en un empeoramiento de las condiciones de vida de la población incluso en países donde se produjo crecimiento, con lo cual quedaba revertida la relación entre el objetivo básico (mejora del nivel de vida) y los medios (crecimiento económico y estabilización).
En el otro extremo, surgieron las corrientes post-desarrollistas que rechazan la propia idea de desarrollo como un concepto eurocentrico, que sirve a la imposición del imperialismo económico y cultural. Para estos autores22 las estrategias de desarrollo producen pobreza y explotación, todo lo contrario a los objetivos que se proclaman. Por tanto, propugnan la desvinculación del sur del sistema económico dominado por las potencias occidentales. En general, las posturas más radicales no ofrecen una alternativa de desarrollo viable,23 pero han servido para llamar la atención sobre la dimensión cultural del desarrollo y la necesidad de insertarla, no solo en el discurso teórico sino también en la práctica, reinventando el proceso de desarrollo desde sus raíces.
19 La receta se encuentra explícita en WILLIAMSON, J., Latin American Adjustment: How Much has Happened , Institute for International Economics, Washington D.C., 1990; se concentraba en el control de la inflación, del déficit presupuestario y liberalización comercial y financiera.
20 De hecho, como señala PRESTON, P. W. en «Development Theory: Learning Lessons and Moving On» en The European Journal of Development Research , vol. II, núm. 1, junio de 1999, pp. 1-29, las Teorías de la Dependencia ya contenían el análisis del desarrollo como un producto de las estructuras sociales, políticas, económicas y culturales, pero fallaban en su aproximación excesivamente tecnocratica en lugar de la aproximación de diálogo ante una dinámica de mutación que defiende este autor, pp. 7 y 16.
21 STIGLITZ, J., 1998, op. cit., señala como irónicamente «la estabilidad macroeconomica – tal y como es concebida en el Consenso de Washington – suele jugar un mal papel para estabilizar el producto o el desempleo».
22 SACHS, W., A. ESCOBAR, H. RANEMA, V. BAWTREE y S. AMIN.
23 Una aproximación crítica a estos corrientes se encuentra en KIELY, R., «The Last Refugee of Noble Savage? A Critical Assessment of Post-Development Theory» en The European Journal of Development Research , vol. II, núm. 1, junio de 1999, pp. 30-55.
