La Constitución de 1991: aspiraciones vs. Realidades
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(2) La Constitución de 1991: Aspiraciones vs. Realidades. Tabla de contenidos. Introducción. Pg. 1. Antecedentes Históricos del “Acuerdo Político sobre la Asamblea Constitucional”. Pg. 2. El “Acuerdo Político sobre la Asamblea Constitucional”. Pg. 5. Análisis Comparativo - Reformas que se proponen al Congreso - Reformas que se proponen a la Justicia y Ministerio Público - Reformas que se proponen a la Administración Pública - Reformas que se proponen a los Derechos Humanos - Reformas que se proponen a los Partidos Políticos y la oposición - Reformas que se proponen al Régimen Departamental, Distrital y Municipal - Reformas que se proponen a los Mecanismos de Participación - Reformas que se proponen al Estado de Sitio - Reformas que se proponen a los Temas Económicos - Reformas que se proponen al Control Fiscal. Pg. 9 Pg. 9 Pg. 14 Pg. 19 Pg. 21 Pg. 25 Pg. 27. Conclusiones. Pg. 38. Camila Arrieta Bernal Investigación Profesoral Universidad de Los Andes. Pg. 30 Pg. 32 Pg. 34 Pg. 36.
(3) La Constitución de 1991: Aspiraciones vs. Realidades. Introducción Aunque en los últimos 13 años ha sido abundante y prolífica la literatura sobre los alcances de la Constitución de 1991, y sobre las modificaciones que ésta introdujo al sistema jurídico colombiano, en ocasiones parece haberse perdido de vista, como referente de análisis, el proceso político y jurídico previo que dio lugar a la convocatoria de la Asamblea Constituyente de aquel año. Esta investigación procura releer la Constitución de 1991 desde la perspectiva del acuerdo político que le dio origen, examinar si el texto finalmente aprobado guarda alguna relación con dicho acuerdo, y analizar la manera en la cual el proceso constituyente desconoció o no, los lineamientos trazados por aquel proceso político previo. El objetivo general de este estudio, consiste en examinar la concordancia entre el texto constitucional aprobado en 1991 y el acuerdo político suscrito un año antes, por los principales partidos políticos del país, y que puede ser considerado el punto de partida formal de aquel proceso constituyente. Para hacer este análisis comparativo entre los textos, avanzaremos de la siguiente manera. En primer lugar, buscaremos recapitular el proceso político previo a la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente, incluyendo la suscripción del acuerdo político del 2 de agosto de 1990. En segundo lugar, compararemos los propósitos enunciados en dicho acuerdo político, con los contenidos finalmente aprobados en la Constitución Política de 1991. Por último, intentaremos analizar las posibles razones que explican las posibles diferencias y concordancias entre aquel acuerdo y la Carta finalmente aprobada. Por medio de este ejercicio, pretendemos facilitar una herramienta útil, que permita determinar, además de como se efectúa el proceso político previo a la Constitución de 1991, cuales intentaron ser los lineamientos de la Constituyente al momento de su convocatoria y hasta qué punto éstos se adoptaron.. Camila Arrieta Bernal Investigación Profesoral Universidad de Los Andes.
(4) La Constitución de 1991: Aspiraciones vs. Realidades. Antecedentes Históricos del “Acuerdo Político sobre la Asamblea Constitucional” Con el fin de conocer más a fondo el proceso que culmina en la suscripción del Acuerdo Político del 2 de Agosto de 1990, por medio del cual se desarrollaron los puntos fundamentales sobre los cuales se pronunciaría la que sería posteriormente convocada Asamblea Nacional Constituyente, el presente capítulo hace un recuento de los sucesos previos a la convocatoria de la asamblea, las principales razones que llevaron a que el pueblo se movilizara a favor de una reforma Constitucional, terminando con la instalación de la Asamblea el 5 de Febrero de 1991. Nuestra anterior Constitución, durante su vigencia fue objeto de muchas reformas. Sin embargo, desde 1957, producto de un plebiscito, la posibilidad de cambiarla o modificarla estaba obstaculizada desde la misma Constitución, pues se había establecido que esta sólo podría ser reformada por acto legislativo proveniente del Congreso de la República. Hasta 1990 se habían intentado varias reformas pero estas fueron revocadas por la Corte Suprema de Justicia (a quién correspondía en ese entonces el control de constitucionalidad), la cual repetidamente declaraba la inconstitucionalidad de la respectiva convocatoria con argumentos de tipo formal o procesal (Reforma de 1979), o argumentando que la Carta sólo podía ser reformada por el Congreso de la República (Reforma de 1977). Al momento de la convocatoria, Colombia atravesaba por varios problemas centrales. En primer lugar, era evidente el crecimiento del narcotráfico, al igual que el aumento de la violencia. Por otro lado, la falta de credibilidad en la política y en la institucionalidad del Estado Colombiano generó una crisis política que venía gestándose desde la época del Frente Nacional. Lo anterior se agudizaba, al observar los muy pocos mecanismos de participación que estaban al alcance de los ciudadanos. Adicionalmente a lo anterior, para nadie era un secreto que el poder político había sido repartido, desde hace ya varios años, entre los partidos tradicionales, sin permitir la participación de nuevas fuerzas políticas. Así mismo, se venía agudizando el conflicto armado entre las guerrillas, el estado y los grupos paramilitares. La situación anteriormente descrita se puede resumir en tres factores: en primer lugar el recrudecimiento de la violencia, en segundo lugar, la deslegitimación de las instituciones gubernamentales y de la política y finalmente la falta de mecanismos de participación. Fue así como, ante la insistente iniciativa de un grupo de estudiantes de incluir dentro del tarjetón electoral una “séptima papeleta”, en la cual apareciera el texto “VOTO POR COLOMBIA, SI A UNA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE”, y apoyándose en el concepto favorable emitido por el Registrador Nacional, el día 11 de Marzo de 1990, en las elecciones de corporaciones públicas y alcaldes municipales, hubo un pronunciamiento popular exigiendo la convocatoria de una asamblea nacional constituyente. Después de conocer la voluntad expresada por los colombianos de reformar el texto de la constitución de 1886, se expide, con fecha del 3 de Mayo de 1990, el Decreto 927 de 1990, Camila Arrieta Bernal Investigación Profesoral Universidad de Los Andes.
(5) La Constitución de 1991: Aspiraciones vs. Realidades. mediante el cual el Presidente Virgilio Barco y su gabinete ministerial, decretan que en las elecciones presidenciales de 1990 se incluiría en el tarjetón electoral el siguiente texto: “Para fortalecer la democracia participativa, vota por la convocatoria de una Asamblea Constitucional con representación de las fuerzas sociales, políticas y regionales de la nación, integrada democrática y popularmente para reformar la Constitución de Colombia Si No” Luego de la expedición del decreto mencionado, vino la sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 24 de Mayo de 1990, mediante la cual se determina la constitucionalidad del decreto 927 de 1990. Así conjuntamente con el concepto favorable del entonces Procurador General de la Nación, la Corte establece la viabilidad de incluir el texto mencionado en el tarjetón electoral. Luego de dársele vía libre en materia legal a la posibilidad de que el pueblo convoque a una asamblea nacional constituyente con el fin de reformar la constitución vigente en el momento, se llevó a cabo la consulta. Habiendo sido masiva la votación que apoyaba la reforma constitucional, el presidente electo, César Gaviria Trujillo, junto con los principales partidos y movimientos políticos del país, representados por sus líderes, redacta y suscribe, el 2 de Agosto de 1990, un “acuerdo político sobre la asamblea constitucional” , en el cual se establecen las reglas del juego en cuanto a la convocación, integración y organización de la Asamblea Constitucional. También se incluye un temario, con aspectos referentes al Congreso de la República, a la justicia y al ministerio público, a la administración pública, la complementación de la carta de derechos, las modificaciones a los partidos políticos, a los regímenes departamentales y municipales, a los mecanismos de participación, a la figura del estado de sitio, y en fin a otros temas económicos y fiscales. Luego, mediante un acuerdo político con fecha del 23 de Agosto, se complementa el anterior y se encaminan los movimientos políticos hacia la elección de una nueva asamblea constitucional. El 24 de Agosto de 1990, el Presidente de la República y sus ministros, mediante el decreto 1926 de 1990, formalizan jurídicamente lo que había sido redactado en los acuerdos políticos anteriores, desarrollando así los puntos sobre los cuales se harían reformas a la Constitución. Estos puntos fueron los ya acordados por los dirigentes de los diversos partidos y movimientos políticos el 2 y 23 de Agosto de 1990. Posteriormente, la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio del control automático de constitucionalidad sobre decretos de estado de sitio, asume el estudio de constitucionalidad del decreto 1926, sobre lo cual se pronuncia en célebre sentencia del 9 de Octubre de 1990. Se declara así constitucional el mencionado decreto, con la notable excepción del artículo que incorporaba el temario del acuerdo político como “camisa de fuerza” de la Asamblea Constitucional. A juicio de la Corte, el constituyente primario no puede ser sometido a restricciones temáticas o de otra índole impuestas por poderes constituidos. Camila Arrieta Bernal Investigación Profesoral Universidad de Los Andes.
(6) La Constitución de 1991: Aspiraciones vs. Realidades. Finalmente, luego de realizar la elección de aquellos encargados de la labor de renovar el texto constitucional, se instala la asamblea el día 5 de Febrero de 1991, fecha en la que el Presidente de la República, Cesar Gaviria, se encarga de trasmitir a los constituyentes el mensaje de la gran importancia de su gestión dentro de la asamblea. Resaltó el presidente Gaviria, la revolución que esto significaba y la gran responsabilidad que recaía entonces sobre los hombros de estos setenta hombres y mujeres, y así se dio inicio a la Asamblea Nacional Constituyente. En las páginas siguientes, examinaremos el contenido de aquel acuerdo político, que si bien no tuvo poder vinculante sobre la Asamblea, en virtud del fallo del 9 de octubre, no por ello pierde su carácter de documento seminal de todo el proceso constituyente.. Camila Arrieta Bernal Investigación Profesoral Universidad de Los Andes.
(7) La Constitución de 1991: Aspiraciones vs. Realidades. El “Acuerdo Político sobre la Asamblea Constitucional” Para nadie era un secreto que las instituciones tal como se encontraban diseñadas en este momento en Colombia, no eran suficientes para enfrentar la violencia que se vivía de diversas maneras en este entonces. Unas instituciones ineficaces, debilitadas, no eran suficientemente fuertes para combatir la difícil situación a que se enfrentaba el Estado Colombiano. Concientes pues de la necesidad de crear las bases de un fortalecimiento institucional, el 11 de marzo de 1990, los Colombianos, ante la grave situación de orden público que se vivía, se pronunciaron masivamente a favor de que las Instituciones fueran fortalecidas “para que el Estado pudiera disponer de instrumentos suficientes para reestablecer el orden público turbado y para que las instituciones recobraran su plena legitimidad y eficacia indispensable para alcanzar la paz”1 Los factores que generaban la grave perturbación del orden público, constaban por un lado, de acciones violentas provenientes de grupos armados al margen de la ley, que atentaban contra el orden Constitucional. Estos planteaban la posibilidad de suspender toda acción violenta y reincorporarse a la vida civil dentro del marco de una Asamblea Nacional Constituyente, siempre y cuando se les abriera un campo de participación al interior de esta Asamblea. Por otro lado, se venían consolidando carteles narco terroristas en varias regiones del país. Tras la convocatoria que se realizó, la respuesta del pueblo fue masiva. Más del 88% de los votantes manifestó su interés en que se realizara la reforma constitucional. Indudablemente los colombianos querían que se convocara a esta Asamblea Constituyente. Inclusive, la Corte Suprema de Justicia, al pronunciarse sobre la validez de esta convocatoria, asegura que “el movimiento ha sido tan eficaz, que los mismos alzados en armas en todos los acuerdos que vienen realizando con el Gobierno para poner fin a la subversión, han condicionado su reintegro a la vida civil a la realización de dicha asamblea… es más al no acceder a este clamor del pueblo, será sin ninguna duda un acto de mayor desestabilización del orden público.”2 Así las cosas, luego de que el pueblo Colombiano hubiese manifestado su voluntad tendiente a que se produjese una reforma Constitucional que permitiera por un lado, el fortalecimiento de las instituciones, con el fin de que el Estado estuviera en mejor posición para enfrentar la difícil situación de orden público que se vivía, y por otro lado, el fortalecimiento de la democracia participativa y la inclusión de grupos minoritarios y armados, se procedió a determinar cuales serían los aspectos principales de la Constitución que la Asamblea, una vez elegida por el pueblo, debería modificar. La existencia de la Asamblea Nacional Constituyente, ya era una realidad. Ahora, el paso a seguir era determinar, entre todos, cuales eran sus funciones. Para ello, buscando que existiera representación de todos los sectores de la política nacional, todas las fuerzas 1 2. Decreto 1926 del 24 de Agosto de 1990 Expediente 2149-E.. Camila Arrieta Bernal Investigación Profesoral Universidad de Los Andes.
(8) La Constitución de 1991: Aspiraciones vs. Realidades. sociales suscribieron el 2 de agosto de 1990, el “Acuerdo Político sobre la asamblea Constitucional”, el cual posteriormente, es complementado por otro acuerdo político el 23 de Agosto de 1990. Este acuerdo político se suscribe entre todas las fuerzas sociales3, con el fin de materializar, concretar e interpretar la voluntad Nacional. Sin lugar a duda, la gran mayoría de los colombianos manifestaron su voluntad de que fuese convocada una Asamblea Nacional Constituyente. Sobre esto no había dudas. Ahora, cuales eran los aspectos que Colombia quería que fuesen modificados, y sobre los cuales se debería pronunciar la Asamblea? Esta era la duda que permanecía una vez se conoció la abrumadora contabilización de los votos a favor de la Convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente. Con el fin de resolver esta duda, se reúnen las fuerzas sociales y políticas, para que por medio de la suscripción de un acuerdo, en el cual estuvieran representados todos los colombianos, se establecieran los lineamientos que llevarían a la creación de las reglas de juego bajo las cuales se reformaría la constitución de 1886. Entre los temas que se incluyeron están: La convocatoria a la asamblea, la representación y composición de las fuerzas políticas y sociales, el período de sesiones de la asamblea, la vinculación de los grupos guerrilleros a la asamblea, los requerimientos para ser miembro de la esta, inmunidad de los miembros de la asamblea, la metodología de estudio del temario aprobado, el lugar en que se sesionaría, entre otros. Fue así como se estableció el temario que determinaría el ámbito de competencia de la Asamblea y por consiguiente el contenido de la tan anhelada reforma Constitucional. Este temario estaba conformado por los siguientes diez (10) puntos: 1. Reformas al Congreso 2. Justicia y Ministerio Público 3. Administración Pública 4. Derechos Humanos 5. Partidos Políticos y Oposición 6. Régimen Departamental, Distrital y Municipal. 7. Mecanismos de Participación 8. Estado de Sitio 9. Temas Económicos 10. Control Fiscal (Cada uno de estos puntos, estaba sub-clasificado, por lo cual dentro de cada tema a tratar, se encontraban diversos aspectos.) 3. El Acuerdo del 2 de agosto fue suscrito por el Presidente Electo de Colombia, en su condición de Director del Partido Liberal, y por representantes del Movimiento de Salvación Nacional, del Partido Social Conservador y del Movimiento Alianza Democrática M-l9, fuerzas que obtuvieron el 27 de mayo más del 96% de la votación total, quienes señalaron la fecha del 9 de diciembre de 1990 para que los ciudadanos decidan si convocan o no la Asamblea, elijan sus miembros, definan sus elementos constitutivos y el temario que implica el límite de su competencia.. Camila Arrieta Bernal Investigación Profesoral Universidad de Los Andes.
(9) La Constitución de 1991: Aspiraciones vs. Realidades. Una vez se acuerda cual debía ser el ámbito de competencia de la asamblea Nacional y el contenido de la reforma, el Gobierno de ese entonces, liderado por el Presidente César Gaviria Trujillo, expide el decreto 1926 de 1990, por medio del cual se acoge el “Acuerdo Político sobre el Asamblea Constitucional”, de tal forma que se ingresa al orden jurídico, constituyendo mandato imperativo, el contenido de lo que anteriormente había sido acordado por los grupos políticos, en aparente representación del clamor popular. El decreto expresa lo siguiente: “…con sujeción al texto aprobado por la mayoría de los colombianos en los pasados comicios, es necesario que el pueblo fije un temario al cual se limite la competencia de la Asamblea Constitucional y que recoja las iniciativas de reforma que de tiempo atrás han sido de interés para las fuerzas políticas, sociales y regionales de la Nación e incorpore temas nuevos de reconocida trascendencia pública, dentro del propósito de renovación política que animó a los colombianos el 27 de mayo. Este criterio inspiró a los redactores del Acuerdo para lo cual allí se dispuso oír a las diversas fuerzas sociales que integran la nacionalidad, a fin de dar cabida a las más disímiles ideologías y actitudes ciudadanas. En ejecución del Acuerdo, en medio de un clima de concordia, las distintas fuerzas sociales y políticas escuchadas enriquecieron el temario propuesto cuyo texto es el siguiente” "(...)Para fortalecer la democracia participativa, acordamos los siguientes temas, que después de ser aprobados por el pueblo, determinarán el ámbito de competencia de la Asamblea y, por consiguiente, el contenido de la Reforma:” Finalmente, como parte del considerando del decreto, se transcribe el “Acuerdo político”, el cual pasa a ser, un mandato imperativo que busca establecer los parámetros de deliberación para la asamblea. La legalidad de este acuerdo y de su contenido (que podría ser discutida, y posteriormente veremos que así fue) radica en que éste emana del clamor popular. En representación de los millones de colombianos que apoyaron la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente, se reúne un grupo de partidos políticos y de grupos sociales que llegan a un consenso acerca de lo que les interesa que sea objeto de modificación. Este acuerdo es, por tanto, un punto de referencia inescapable para analizar el proceso constituyente del 91, toda vez que contiene la evidencia de los motivos principales que llevan al pueblo en 1990 a votar a favor de esta convocatoria, y refleja las inconformidades que tenían los colombianos con relación a la carta anterior, al igual que los aspectos que para todos eran absolutamente importantes y que por ende, debían ser incluidos prioritaria y de manera en principio exclusiva en la reforma. Este acuerdo político, que posteriormente se transcribe en su integridad en el decreto 1926 de 1990, contiene los verdaderos detonantes que llevaron a que en primer lugar, el pueblo colombiano respaldara una iniciativa de reforma y que en segundo lugar, se convocara a una Asamblea Nacional Constituyente, la cual, finalmente le entrega al pueblo Colombiano (el mismo que pide la reforma) una nueva Constitución, que puede o no contener la Camila Arrieta Bernal Investigación Profesoral Universidad de Los Andes.
(10) La Constitución de 1991: Aspiraciones vs. Realidades. respuesta a las necesidades e inconformidades que se plasman en el acuerdo político que inicialmente le dio origen a este proceso. El producir un temario que limitara el estudio o reforma a los temas preestablecidos, buscaba evitar que después de tan largo proceso, el pueblo quedara inconforme con la Carta que se les entregara. Se pretendía uniformar el trabajo de los miembros de la asamblea con los intereses de los colombianos. Los líderes, en representación de sus electores, produjeron un temario con el fin de asegurar que las áreas que más les preocupaban, serían estudiadas y reformadas por los Constituyentes, de tal forma que realmente se respetara su tan aclamada voluntad.. Camila Arrieta Bernal Investigación Profesoral Universidad de Los Andes.
(11) La Constitución de 1991: Aspiraciones vs. Realidades. Análisis Comparativo Tal como se vio en los capítulos anteriores, el proceso constituyente de 1991 estuvo precedido de un complejo trámite político, uno de cuyos momentos determinantes es la suscripción del acuerdo político del 2 de Agosto de 1990. Si bien, por virtud del fallo del 9 de Octubre de 1990, dicho acuerdo no limitó la labor de la Asamblea Constituyente como originalmente se habría previsto, es válido afirmar que este reflejaba el propósito de las principales fuerzas políticas que habían decidido promover, contra el texto mismo de la Constitución entonces vigente, un proceso Constituyente de semejante magnitud. Por ello, un análisis detenido del texto de dicho acuerdo, y sobre todo, de su comparación analítica con el texto de la Constitución finalmente aprobada, es un ejercicio que puede dar luces sobre lo sucedido al interior de la Asamblea, que, o bien constituyó una implementación del acuerdo, o bien, reflejó una ruptura con el mismo. Reflexión Preliminar Un criterio puramente formal (y que por lo tanto puede tener una validez muy limitada, pero en todo caso indicativa), tiene que ver con el orden de disposición de los temas. Si aceptáramos que los primeros puntos del temario del acuerdo político son, por el hecho de ser los primeros, de mayor importancia que los demás, encontraríamos, desde este primer y superficial punto de vista, una discrepancia con el orden temático de la constitución finalmente aprobada. En efecto, sin entrar en demasiados detalles al respecto, es claro que los primeros temas del Acuerdo Político correspondían a asuntos orgánicos, mientras que en el texto de la Constitución, los textos orgánicos fueron desplazados por los asuntos dogmáticos. Lo anterior puede reflejar un simple problema de técnica de codificación, o una real alteración de prioridades entre lo primero y lo segundo. A continuación, y para simples efectos de ilustración, se transcribe el temario del acuerdo político y a renglón seguido, dentro de cada tema, se describe en qué medida las propuestas del acuerdo fueron o no acogidas en el texto de la Constitución. 1. Reformas que se proponen para el Congreso 1.1. Consagración de algunas diferencias funcionales entre las dos Cámaras. 1.2. Establecimiento de la circunscripción nacional para grupos o movimientos políticos minoritarios y como mecanismo de representación de intereses nacionales. 1.3. Régimen de sesiones. Posibilidad de revisar: - La autonomía del Congreso en materia de sesiones, para que pueda reunirse por derecho propio de acuerdo con una reglamentación. - La ampliación del período de sesiones ordinarias o el establecimiento de dos períodos ordinarios en un mismo año. - El establecimiento de sesiones especiales para el ejercicio del control político o para el conocimiento de asuntos relacionados con la planeación y el presupuesto nacional. Camila Arrieta Bernal Investigación Profesoral Universidad de Los Andes.
(12) La Constitución de 1991: Aspiraciones vs. Realidades. 1.4. Régimen de comisiones. Posibilidad de: - Conferir atribuciones adicionales a las comisiones permanentes. - Autorizar al reglamento para regular las reuniones de las comisiones durante el período de receso del Congreso. - Facultar a las comisiones para citar en audiencia especial a personas naturales o jurídicas para conocer o intervenir en asuntos de trascendencia nacional. - Establecer nuevos mecanismos que agilicen las sesiones y deliberaciones. - Establecer una Comisión Legislativa encargada de conocer de los asuntos relacionados con funciones propias del Congreso y con el ejercicio del control político durante el receso de éste, tales como emitir concepto previo a la declaración del estado de emergencia económica y dar dictamen favorable a los créditos suplementales o extraordinarios. 1.5. Revisión de los sistemas de elección del Contralor General de la República y del Procurador General de la Nación o de la dirección de instituciones análogas de control fiscal. Posibilidad de prohibir su reelección. 1.6. Atribuciones del Congreso. Posibilidad de: - Fortalecer la participación del Congreso en lo relativo a la planeación y al presupuesto nacional, para ampliar su iniciativa y garantizar que dichos procesos sean públicos, deliberativos y transparentes. - Establecer límites a la concesión de facultades extraordinarias e instituir mecanismos de control sobre los decretos - leyes que se expidan en ejercicio de las mismas. - Revisar si la potestad reglamentaria debe estar exclusivamente en cabeza del Gobierno y permitir que algunas leyes fijen un plazo para su reglamentación por parte del Gobierno. 1.7. Trámite legislativo. Posibilidad de: - Ampliar la iniciativa legislativa a los ciudadanos, y a la Rama Jurisdiccional sobre asuntos relativos a la administración de esa Rama. - Regular la iniciativa de congresistas, diputados y concejales en materias concernientes al régimen de hacienda, sin menoscabo de la iniciativa del gasto que corresponde al Gobierno, y, consecuentemente, abolición de los "auxilios parlamentarios" y las demás partidas que con idéntico propósito dispongan las otras corporaciones públicas. Además, crear mecanismos que impidan la asignación y el uso indebido de los recursos públicos. - Revisar el título sobre la formación de las leyes y atribuir al legislador la regulación de algunas de las materias contenidas en dicho título. - Revisar especialmente el régimen de objeciones y sanción de proyectos de ley. 1.8. Fortalecimiento del control político del Congreso. - Posibilidad de suprimir algunas de las prohibiciones contenidas en el artículo 78 que han impedido el ejercicio efectivo del control político por parte del Congreso. - Posibilidad de establecer las mociones de observaciones y de censura, definiendo sus consecuencias. - Posibilidad de revisar los procedimientos que implican responsabilidad política de los altos funcionarios ante el Congreso. 1.9. Estatuto del Congresista. - Posibilidad de revisar y ampliar el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y de establecer el régimen de conflicto de intereses. - Posibilidad de establecer un régimen de responsabilidad de los congresistas mediante la consagración de precisas causales y procedimientos de pérdida de la investidura. Camila Arrieta Bernal Investigación Profesoral Universidad de Los Andes.
(13) La Constitución de 1991: Aspiraciones vs. Realidades. - Posibilidad de declarar la vacancia para que el propio Congreso asegure el comportamiento ético de sus miembros. - Posibilidad de revisar el sistema de inmunidad parlamentaria y el sistema de juzgamiento de los congresistas. - Posibilidad de limitar o revisar el sistema de suplencias para faltas absolutas y para ciertas faltas temporales. - Reglamentación del régimen de comisiones al exterior. 1.10. Posibilidad de revisar el sistema de elección de los miembros del Congreso, preservando circunscripciones territoriales para el origen de una de las Cámaras, lo cual no impide que algunos de los miembros de dicha Cámara sean elegidos por circunscripción nacional. En caso de ser modificado, revisar las calidades exigidas para ser miembro del Congreso. 2. Lo que se adopta y lo que no 2.1. En cuanto a las diferencias funcionales propuestas para las dos cámaras, este propósito no se considera en la Asamblea, y por ende no queda plasmado en la Constitución. Al respecto no hubo cambios en la nueva carta. 2.2. En lo referente a la circunscripción nacional, esto si se cumple para los grupos minoritarios, pero adicionalmente la Constitución fue más allá, ya que se establece la circunscripción nacional para todo el Senado. 2.3. Régimen de Sesiones: - En cuanto a la posibilidad de reunirse por derecho propio, no se presentan cambios respecto de la carta anterior. - En cuanto a la ampliación del período de sesiones ordinarias o el establecimiento de dos períodos ordinarios en un mismo año, esto si se acoge. - En cuanto a la posibilidad de crear mecanismos especiales de control político, o para conocer del presupuesto y la planeación, la Constitución finalmente aprobada acogió el principio, en el sentido de permitir que en cualquier tiempo se pueda ejercer el control político, incluyendo el caso de las sesiones extraordinarias, pero no estableció mecanismos especiales de discusión para el presupuesto y la planeación, con excepción del hecho de que para empezar a discutir el plan nacional de desarrollo, es necesario convocar a sesiones extraordinarias. 2.4. Régimen de Comisiones: - En cuanto a la posibilidad de conferir atribuciones adicionales a las comisiones permanentes, esta recomendación si se acoge y se ve representada en el Artículo 137 de la nueva Carta. - En cuanto a la recomendación de autorizar el reglamento para regular las reuniones de las comisiones durante el período de receso del Congreso, esto queda plasmado en el texto. - En cuanto a facultar a las comisiones para citar en audiencia especial a personas naturales o jurídicas para intervenir en asuntos de trascendencia nacional, esto también queda en el texto final. - En lo referente a establecer nuevos mecanismos que agilicen las sesiones y las deliberaciones, esto queda plasmado en el texto. - En lo referente a establecer una Comisión Legislativa encargada de conocer de los asuntos relacionados con funciones propias del Congreso y con el ejercicio del control Camila Arrieta Bernal Investigación Profesoral Universidad de Los Andes.
(14) La Constitución de 1991: Aspiraciones vs. Realidades. político durante el receso de éste, la recomendación no fue adoptada, y por ende no hace parte de la nueva Carta. 2.5. En cuanto a Procurador General de la Nación, su mecanismo de elección se mantuvo igual, mientras que el del Contralor se modificó de manera tal que a partir de 1991 lo elige el Congreso en pleno, y no se prohibió la reelección de ninguno de los dos. 2.6. Atribuciones del Congreso: - Evidentemente, la participación del Congreso en asuntos de planeación y presupuesto quedó fortalecida en la Constitución finalmente aprobada. Ello es especialmente cierto en materia de planeación, pues al simplificar los procedimientos legislativos en la materia, se garantizó, como en efecto ha sucedido, que el Congreso sea el que apruebe finalmente el plan de desarrollo, cosa que no sucedía antes de 1991. - En cuanto a la posibilidad de establecer límites a la concesión de facultades extraordinarias e instituir mecanismos de control sobre los decretos – leyes que se expidan en ejercicio de las mismas, se adopta esta propuesta de forma casi exacta a la recomendada. - En cuanto a revisar si la facultad reglamentaria debe estar exclusivamente en cabeza del Gobierno y permitir que algunas leyes fijen un plazo para su reglamentación por parte del Gobierno, se adopta parcialmente esta recomendación, ya que se ampliaron las potestades reglamentarias a entidades como el Banco de la República o la Comisión Nacional de Televisión. Sin embargo, no se hizo lo segundo, e inclusive, cuando las leyes han impuesto un término para que el Gobierno ejerza la facultad reglamentaria, la Corte lo ha declarado inconstitucional, con el fundamento de que este nunca pierde la facultad de ejercer la potestad reglamentaria sobre las leyes. 2.7. Trámite Legislativo: - En cuanto a la posibilidad de ampliar la iniciativa legislativa a los ciudadanos, y a la rama Jurisdiccional sobre asuntos relativos a la administración de esa rama, esto si se hizo, aunque la opinión calificada tiende a considerar que la forma en que quedó reglamentada la iniciativa popular legislativa es impracticable debido a que las exigencias son demasiadas. - En cuanto a la posibilidad de regular la iniciativa de congresistas, diputados y concejales en materias concernientes al régimen de hacienda, sin menoscabo de la iniciativa del gasto que corresponde al gobierno y, consecuentemente, abolir los auxilios parlamentarios y las demás partidas que tengan éste propósito, es importante reconocer que la Asamblea hizo un esfuerzo en esta materia4. A pesar de que el texto lo contempla en su totalidad, en la práctica, los llamados auxilios, o modalidades semejantes, han seguido existiendo, como se puso de presente en el reciente debate sobre la reelección presidencial. - El proceso legislativo, por su parte, mantuvo la estructura básica que venía con anterioridad, pero se introdujeron algunas modificaciones importantes, la más destacada de las cuales fue la introducción de las comisiones de conciliación, para solucionar las discrepancias de texto entre las dos cámaras. - En cuanto a la recomendación de revisar el régimen de objeciones y sanción de proyectos de ley, esta recomendación es adoptada. 4. Ver art. 355 C.P.C.. Camila Arrieta Bernal Investigación Profesoral Universidad de Los Andes.
(15) La Constitución de 1991: Aspiraciones vs. Realidades. 2.8. Fortalecimiento del Control Político del Congreso: - En cuanto a la posibilidad de suprimir algunas de las prohibiciones contenidas en el artículo 78, que impedían el control político por parte del congreso, esta recomendación se acoge, modificando varias de estas limitantes. - En cuanto a la posibilidad de establecer las mociones de observaciones y de censura, definiendo sus consecuencias, se adopta relativamente. En lo referente a censura si se adopta, aunque en la práctica el instrumento no ha sido eficaz, pero la llamada moción de observaciones no fue acogida. - En lo referente a la posibilidad de revisar los procedimientos que implican responsabilidad política de los altos funcionarios ante el Congreso, esta recomendación no se adopta. 2.9. Estatuto del Congresista: - En cuanto a la ampliación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, y de establecer el régimen de conflicto de intereses, esto si se adopta. - En cuanto a precisar causales y procedimientos de pérdida de investidura, esto si se adopta. - La posibilidad de declarar la vacancia para que el propio Congreso asegure el comportamiento ético de sus miembros, no se adopta. - La posibilidad de revisar el sistema de inmunidad parlamentaria y el sistema de juzgamiento de los Congresistas, si se adopta. En cuanto a la inmunidad parlamentaria, se elimina esta figura, y se crea un fuero especial a cargo de la Corte Suprema. - La posibilidad de revisar o limitar el sistema de suplencias para faltas absolutas y para ciertas faltas temporales, si es adoptada en la Constitución de 1991. Sin embargo, este se vuelve a modificar posteriormente. - La reglamentación del régimen de comisiones al exterior si se limita bastante según se recomendó. 2.10. En cuanto a la circunscripción nacional, a pesar de que la reforma no habla expresamente de esto, se revisa el tema y la decisión que se toma es radical. Sobre esto, fueron mucho más allá de lo que proponía el acuerdo político, como se verá a continuación. Reflexión General sobre la Reforma al Congreso Si bien parece que algunos de los puntos propuestos por el acuerdo si se adoptaron y otros no, (con una inclinación a favor de la adopción de las recomendaciones, como se verá en la gráfica siguiente), lo cierto es que la gran transformación que se hace al Congreso mediante la Constitución de 1991, es la introducción de la Circunscripción Nacional para la conformación del Senado, lo cual corresponde a un triunfo de los grupos minoritarios. Este cambio no estaba consagrado específicamente en el acuerdo político, pues se mencionaba la posibilidad, solo para las minorías, pero no para la totalidad del Senado. Lo anterior, puede ser un síntoma de que el fenómeno que ocurrió tiene su causa en que los partidos tradicionales suscribieron el acuerdo, mientras que a la Asamblea Constituyente llegaron representantes de los grupos minoritarios, los cuales estaban plenamente conscientes, de que sin esta modificación, las posibilidades que tenían sus movimientos de que sus representantes llegaran al Senado, eran bajas. En otras palabras, en el tema de Congreso parece haberse puesto de presente una preponderancia de los grupos minoritarios en la Camila Arrieta Bernal Investigación Profesoral Universidad de Los Andes.
(16) La Constitución de 1991: Aspiraciones vs. Realidades. Asamblea, que llevaron al extremo las tímidas propuestas del acuerdo en materia de circunscripción nacional. Qué tanto se acogieron las recomendaciones respecto del Congreso. - Las propuestas fueron 28. - Se adoptaron 18. - No se adoptaron 7. - Se adoptaron parcialmente 3. Gráfica. adoptados no adoptados parcialmente. 3. Reformas que se proponen para la Justicia y el Ministerio Público. 3.1. Posibilidad de dotar a la Rama Jurisdiccional y al Ministerio Público de los instrumentos jurídicos necesarios para hacer frente al terrorismo y a la criminalidad organizada, permitiendo que la ley regule mecanismos tales como la inversión de la carga de la prueba para determinar el origen legítimo de bienes, procedimientos de identificación y sanción de interpuestas personas, la rebaja de penas por colaboración eficaz, el levantamiento del velo corporativo para que individuos responsables de hechos ilícitos no se escuden detrás de la personería jurídica de sociedades, el perdón judicial, el juez plural, la protección de la identidad de jueces y testigos, el pago de recompensas y el aumento significativo de sanciones penales, fiscales y pecuniarias. También para la creación de un régimen especial para la lucha contra el terrorismo que involucre la Camila Arrieta Bernal Investigación Profesoral Universidad de Los Andes.
(17) La Constitución de 1991: Aspiraciones vs. Realidades. alternativa de creación jurisdicciones especializadas, excepciones al principio de responsabilidad subjetiva, creación de tipos penales para prevenir y sancionar actos terroristas y procedimientos especiales que señalen los derechos constitucionales que pueden ser suspendidos para poder enfrentar con eficacia estas conductas delictivas. Así mismo, deferir a la ley la diferenciación entre el delito político, el delito común y el de terrorismo. Estudio de otras alternativas para dotar a la rama de instrumentos eficaces para luchar contra el terrorismo. 3.2. Posibilidad de establecer las bases del sistema acusatorio por medio de la Fiscalía General de la Nación o de otros procedimientos alternativos de investigación criminal, en los términos que señale la ley. - Posibilidad de atribuir a la ley la implantación de manera gradual del sistema que se considere más conveniente, y de señalar los delitos que serán sometidos a dicho sistema. Se podrá conservar el sistema inquisitivo para el tratamiento de determinados delitos y, en todo caso, se garantizará plenamente el derecho de defensa. 3.3. Funciones del Ejecutivo, para hacer efectivo el principio constitucional del artículo 119, numeral 2º: -Posibilidad de radicar la Dirección de la investigación criminal en cabeza del Ejecutivo para quitarle el carácter exclusivamente judicial a dicha actividad, con el fin de colaborar con la Rama Judicial. -Revisión de los procedimientos para la concesión de indultos por delitos políticos. 3.4. Posibilidad de establecer, en los términos que señale la ley, la institución de Jueces de Paz, quienes fallarán en equidad, y podrán ser designados con la participación de la comunidad. 3.5. Posibilidad de consagración del principio de democratización del acceso a la justicia y de delegar en la ley la facultad de determinar los casos en los cuales los ciudadanos requieren representación profesional y la manera de asegurar la efectividad de este principio. 3.6. Posibilidad de reconocer constitucionalmente que la instrucción adelantada por entidades administrativas o autoridades de policía para imponer sanciones debe respetar el derecho de defensa y las demás garantías constitucionales y, por ende, tiene valor probatorio ante los jueces. - Posibilidad de reformar el artículo 58 de la Constitución Política para permitir que entidades o autoridades administrativas puedan cumplir funciones judiciales, bajo control de los jueces. 3.7. Posibilidad de modificar el artículo 7º de la Constitución en lo relativo a división territorial de la administración de justicia y de hacer más flexible la estructura de la rama, contemplando entre otras, la creación de jurisdicciones especializadas. 3.8. Posibilidad de atribuir a la ley o a las autoridades que ésta señale, la regulación de las siguientes materias: clases de despachos judiciales, inhabilidades, incompatibilidades, calidades, período, régimen disciplinario y punitivo de funcionarios y empleados judiciales, entre otros. 3.9. Posibilidad de trasladar competencias del Legislativo al Ejecutivo o al Judicial para que, con base en 'Leyes Marco', se regule la organización y el funcionamiento de la Rama Jurisdiccional o de estudiar mecanismos alternativos para asegurar el fortalecimiento de la Rama. Camila Arrieta Bernal Investigación Profesoral Universidad de Los Andes.
(18) La Constitución de 1991: Aspiraciones vs. Realidades. 3.10. Posibilidad de crear mecanismos para asegurar la autonomía de la rama, tales como: -Creación de organismos de dirección y administración. -Ejercicio de la potestad reglamentaria en materias atinentes a la organización administrativa. -Manejo presupuestal. -Ampliación de la carrera judicial a todas sus instancias y administración de la misma, con algunas excepciones. -Revisión de la paridad política en la Corte Suprema de Justicia, en el Consejo de Estado y en el Tribunal Disciplinario. 3.11. Ministerio Público. -Posibilidad de revisar el régimen del Ministerio Público. -Posibilidad de establecer nuevas atribuciones para asegurar la protección de los derechos humanos, el ejercicio de la potestad disciplinaria y la defensa de los intereses colectivos. -Posibilidad de que el Procurador, o cualquiera otra autoridad definida por la ley, pueda actuar con base en el principio de 'verdad sabida y buena fe guardada', con el fin de preservar la moralidad en el ejercicio de funciones públicas, sin menoscabo del derecho de defensa. La ley señalara los casos en los cuales excepcionalmente se aplicará este principio, y sus efectos. -Posibilidad de fortalecer la Procuraduría para promover la sanción del enriquecimiento ilícito de funcionarios públicos, con inversión de la carga de la prueba, negociación de penas por colaboración eficaz y procedimientos para la identificación y sanción de interpuestas personas. En el caso de particulares, podrá adelantar investigaciones y formular las acusaciones a que haya lugar ante las autoridades competentes. 3.12. Posibilidad de revisar el artículo 26, para referirlo fundamentalmente a la garantía de los derechos sustanciales y de atribuir a la ley la reglamentación de los alcances del principio de favorabilidad en materia criminal. 3.13. Posibilidad de dotar a la Rama Jurisdiccional y al Ministerio Público de nuevos instrumentos para la sanción de delitos cometidos por empleados oficiales. 4. Lo que se adopta y lo que no. 4.1. Este punto se subdivide en diversos puntos de los cuales se concluye que ninguna de estas propuestas, salvo la protección de jueces que se consagra en el Artículo 250 de la Carta Política, se adoptan en su totalidad. Sin embargo, si bien la Constitución no dice nada específico al respecto, tampoco cierra las puertas a posibles reglamentaciones, de tal forma que con posterioridad a 1991, diversas leyes han regulado estas materias en sentidos similares a los propuestos por el acuerdo político. 4.2. Esta recomendación se adopta con la salvedad de que en la Constitución de 1991 se crea un sistema sui generis que puede denominarse “semi-acusatorio”, debido a que, por un lado, la Fiscalía depende de la rama judicial y por el otro, el fiscal es responsable tanto de la investigación como de la acusación. (Este esquema fue modificado mediante acto legislativo de 2003, pero ello escapa al propósito del presente análisis). - En cuanto a la gradualidad recomendada, esta no se adopta. 4.3. La recomendación de radicar la función de la investigación criminal en cabeza del ejecutivo, no se adopta, ya que la investigación queda en cabeza de la Fiscalía, dependiente de la Rama judicial. Camila Arrieta Bernal Investigación Profesoral Universidad de Los Andes.
(19) La Constitución de 1991: Aspiraciones vs. Realidades. - En cuanto a la revisión de los procesos para la concesión de indultos por delitos políticos, no se introducen modificaciones, estos siguen siendo los mismos. 4.4. En cuanto a la creación de los Jueces de Paz, esta recomendación se adopta a cabalidad. 4.5. La propuesta de delegar en la ley la posibilidad de establecer los casos en los cuales los ciudadanos requieren representación profesional, se adopta en el artículo 229 de la Carta, mediante el cual se reproduce lo sugerido, en el sentido de permitir al legislador determinar los casos en los cuales no se requiere dicha representación. 4.6. En lo referente a reconocer constitucionalmente que la instrucción adelantada por entidades administrativas o autoridades de policía para imponer sanciones, debe respetar el derecho de defensa, vale la pena anotar que se adopta con una terminología diferente a la originalmente propuesta, ya que se consagra en el artículo 29, el debido proceso para actuaciones judiciales y administrativas. - En cuanto a la posibilidad de reformar el artículo 58 de la Constitución anterior, es adoptada esta propuesta a cabalidad en el artículo 116 de la nueva carta, pero la Constitución va más allá de lo que se propone, ya que se acoge la idea de manera más amplia, dándole funciones judiciales a los órganos administrativos, pero sin someterlos al control de los jueces, como lo proponía originalmente el acuerdo. 4.7. En cuanto a la posibilidad de reformar el artículo 7º de la Constitución anterior en lo relativo a división territorial de la administración de justicia y de hacer más flexible la estructura de la rama, contemplando la creación de jurisdicciones especializadas, vale la pena aclarar, que en la carta de 1991 (artículo 285), el principio está acogido de manera genérica y no específica para la administración de justicia, como lo propone el acuerdo político. 4.8. Sobre este punto en particular, la Constitución guarda silencio, pero algunas de las propuestas fueron materia de desarrollo estatutario posterior. 4.9. Con respecto a la posibilidad de trasladar competencias del Legislativo al Ejecutivo o al Judicial, para que con base en leyes marco, se regule la organización y el funcionamiento de la Rama Jurisdiccional, se puede decir, que si bien es cierto que en la Constitución se precisó el concepto de las leyes marco, y se estableció un listado de temas que pueden ser regulados por estas, en ninguno de estos se menciona a la Rama Judicial. 4.10. En cuanto a la propuesta de crear un órgano de dirección y administración de la rama, esta se adopta mediante la creación del Consejo Superior de la Judicatura. - En cuanto al ejercicio de la potestad reglamentaria en materias atinentes a la organización administrativa de la rama, se le atribuye esta función al Consejo Superior de la Judicatura5. - En cuanto al manejo presupuestal, igualmente se adopta la recomendación en el artículo 256 Numeral 5º de la Carta. - En cuanto a la ampliación de la carrera judicial, también se adopta la recomendación en el artículo 256 numeral 1º. - En lo referente a la revisión de la paridad política en la Corte Suprema de Justicia, esta recomendación también se adopta. El texto de la Constitución guardó silencio sobre el principio de paridad, lo que equivale a su eliminación. 4.11. En lo referente a revisar el régimen del Ministerio Público, esta recomendación se acoge. 5. Ver artículo 257 de la Constitución Política de 1991.. Camila Arrieta Bernal Investigación Profesoral Universidad de Los Andes.
(20) La Constitución de 1991: Aspiraciones vs. Realidades. - En cuanto a la posibilidad de establecer nuevas atribuciones para asegurar la protección de los Derechos Humanos, el ejercicio de la potestad disciplinaria y la defensa de los intereses colectivos, esta se contempla en el artículo 277 de la Constitución. - En lo referente a la propuesta de que el Procurador pueda actuar con base en el principio de la “verdad sabida y buena fe guardada”, esta no se acoge en estos términos, ya que queda consagrada esta facultad únicamente para el Contralor, lo cual se consagra en el artículo 268 de la Carta Política. - La propuesta de fortalecer la procuraduría en los términos propuestos por el acuerdo no es adoptada. 4.12. En cuanto a la propuesta de revisar el artículo 26 de la Carta anterior, para referirlo fundamentalmente a la garantía de los derechos sustanciales y de atribuir a la ley la reglamentación de los alcances del principio de favorabilidad en materia criminal, no se presenta modificación alguna, debido a que este principio está consagrado en la nueva Carta de manera casi exacta a como se establecía en la Constitución anterior.6 4.13. Sobre la posibilidad de dotar a la rama Jurisdiccional y al Ministerio Público de nuevos instrumentos para la sanción de delitos cometidos por empleados oficiales, no se pronuncia la Carta explícitamente. Reflexión General sobre la reforma a la Justicia y al Ministerio Público. Si bien, un número importante de propuestas no fueron acogidas, se adoptaron aquellas que, en su conjunto, constituían las reformas más necesarias e importantes, que tienen que ver con brindarle mayor autonomía a la rama judicial. Esta parecía ser una preocupación prioritaria de los suscriptores del acuerdo, y así parece haber sido entendida y desarrollada por los constituyentes. Que tanto se acogieron las recomendaciones. - Las propuestas fueron 23. - Se adoptaron 12. - No se adoptaron 10. - Se adoptaron parcialmente 1. Gráfica.. 6. Ver artículo 29 inciso 3º. Camila Arrieta Bernal Investigación Profesoral Universidad de Los Andes.
(21) La Constitución de 1991: Aspiraciones vs. Realidades. Se adoptaron No se adoptaron Parcialmente. 5. Reformas que se proponen para la Administración Pública. 5.1 Posibilidad de democratizar la administración pública para permitir que los interesados formulen observaciones a ciertas decisiones administrativas de carácter general antes de que ellas sean adoptadas, sin perjuicio de la autonomía de la administración para tomar decisiones. 5.2 Posibilidad de atribuir al Gobierno la facultad de fusión, modificación y supresión de algunas entidades públicas. 5.3 Posibilidad de crear, mediante ley, nuevos tipos de entidades públicas diferentes a los definidos en la Constitución. 5.4 Posibilidad de permitir un control por parte del Gobierno a la creación, modificación y supresión de entidades públicas de segundo grado. 5.5 Posibilidad de atribuir al Gobierno Nacional las facultades relacionadas con el servicio civil que hoy corresponden al Congreso, excepto las dirigidas a garantizar el sistema de carrera administrativa. -Posibilidad de crear una jurisdicción especializada para resolver conflictos surgidos por razón de la carrera administrativa o de crear mecanismos administrativos de solución de dichos conflictos. 5.6 Posibilidad de autorizar a funcionarios de rango inferior al de Presidente, Ministro, Jefe de Departamento Administrativo y Gobernador para la celebración de contratos, fijando un régimen específico de responsabilidad. 5.7 Posibilidad de atribuir a la ley el establecimiento de mecanismos de control ciudadano sobre los sistemas de contratación administrativa. 6.. Lo que se adopta y lo que no Camila Arrieta Bernal Investigación Profesoral Universidad de Los Andes.
(22) La Constitución de 1991: Aspiraciones vs. Realidades. 6.1. En cuanto a la posibilidad de democratizar la Administración Pública en los términos propuestos, esto no es adoptado en el texto Constitucional, pero normas antitrámites posteriores, desarrollan este principio. 6.2. En cuanto a la posibilidad de atribuir al Gobierno la facultad de fusión, modificación y supresión de algunas entidades públicas, esto si se acoge en el numeral 15 del artículo 189 de la Carta, consagrando ciertas excepciones en el artículo 150 numeral 7º. 6.3. En lo referente a la posibilidad de crear mediante ley, nuevos tipos de entidades públicas diferentes a las definidas en la Constitución, la propuesta se acoge en el artículo 150, numeral 7º de la Carta. 6.4. En lo referente a la posibilidad de permitir un control por parte del Gobierno a la creación, modificación y supresión de entidades públicas de segundo grado, la Carta guarda silencio. 6.5. Sobre la propuesta de atribuir al Gobierno Nacional las facultades relacionadas con el servicio civil, no se produce modificación alguna respecto de la carta anterior, ya que estas permanecen en cabeza del Congreso. - Sobre la posibilidad de crear una jurisdicción especializada para resolver los conflictos que surjan de la carrera administrativa, no se adopta la propuesta. 6.6. Sobre la posibilidad de autorizar a funcionarios de rango inferior para la celebración de contratos, en los términos propuestos, no se adopta la recomendación en la Constitución, pero si se autoriza posteriormente mediante reforma legal. 6.7. En cuanto a la posibilidad de atribuir a la ley el establecimiento de mecanismos de control ciudadano a la contratación administrativa, se acoge esta recomendación mediante el artículo 273, el cual si bien no consagra literalmente lo que se propone, sí consagra el principio de que haya participación ciudadana en la contratación administrativa. Reflexión general sobre la reforma a la Administración Pública La propuesta del acuerdo político sobre este tema, vista en su conjunto, parece estar orientada a flexibilizar las reglas sobre administración pública, despojando al legislador de varias de sus funciones en esta materia, y trasladándoselas al ejecutivo. Esta filosofía no fue acogida por la Asamblea Constituyente, que mantuvo en cabeza del legislativo la mayor parte de las funciones en materia de administración pública. Que tanto se acogieron las recomendaciones - Las propuestas fueron 8 - Se adoptaron 2 - No se adoptaron 6 - Se adoptaron parcialmente 0. Gráfica. Camila Arrieta Bernal Investigación Profesoral Universidad de Los Andes.
(23) La Constitución de 1991: Aspiraciones vs. Realidades. Se adoptaron No se adoptaron Parcialmente. 7. Reformas que se proponen sobre Derechos Humanos 7.1 La complementación de la Carta mediante la consagración expresa de nuevos derechos políticos, económicos, sociales y culturales, la ampliación de los existentes y la incorporación de precisos deberes de los ciudadanos y de la sociedad. Dentro de los nuevos derechos se podrán considerar, entre otros, los siguientes: el derecho a la educación, a la intimidad, a la libre locomoción, a la libertad de pensamiento y expresión, al desarrollo y a otros derechos colectivos, al trabajo, a una remuneración justa y adecuada, a la seguridad social, a la huelga salvo en los servicios públicos esenciales, a la salud, a la protección del patrimonio histórico y cultural, al acceso a la información salvo la contenida en documentos reservados según la ley, a la libre formación de la familia y a la protección de la misma, los derechos del anciano, del menor y del niño, etc. 7.2 La consagración del principio de igualdad, con referencia expresa, entre otros, al origen, la raza, el color, el sexo, la religión, el idioma, la lengua, la opinión política o de cualquier otra índole, la posición económica o social. Las acciones del Estado deben estar orientadas a velar por la eficacia de dicho principio. 7.3 La consagración expresa del derecho a la vida, a la dignidad humana y a la integridad personal y delegación en la ley de su desarrollo, teniendo en cuenta, entre otros, los avances de la ciencia y la tecnología dentro de un marco de respeto por la dignidad humana. 7.4 La revisión de la edad necesaria para ser ciudadano colombiano. 7.5 El fortalecimiento de la Procuraduría General de la Nación para velar por la protección de los derechos humanos o la creación de otras instituciones encargadas de tutelarlos, tal como la defensoría de los derechos humanos. Camila Arrieta Bernal Investigación Profesoral Universidad de Los Andes.
(24) La Constitución de 1991: Aspiraciones vs. Realidades. 7.6 El señalamiento de algunos derechos humanos que necesariamente serán aplicados de manera inmediata sin necesidad de reglamentación legal. 7.7 La consagración del recurso de amparo para la protección directa y oportuna de los derechos constitucionales en casos concretos o de otros recursos que cumplan el mismo propósito, así como la revisión de la excepción de inconstitucionalidad para hacerla más eficaz en la garantía de los derechos constitucionales. 7.8 El establecimiento de la obligatoriedad de su observancia por particulares y funcionarios públicos, con la fijación de un régimen de sanciones. 7.9 La extensión de los alcances del principio de prevalencia del interés público o social sobre el interés privado, como criterio orientador para la interpretación de las normas sobre derechos, tal como fue consagrado para la propiedad. 7.10 El establecimiento del principio según el cual, en tiempo de paz, sólo el Congreso podrá reglamentar el ejercicio de los derechos humanos. 7.11 La consagración de la doble nacionalidad y sus consecuencias jurídicas. 7.12 La consagración de acciones populares para la defensa de los intereses colectivos. 7.13 La consagración del derecho a disfrutar de un medio ambiente sano y adecuado, así como el deber de conservarlo. El Estado tendrá la obligación de proteger los recursos naturales. 7.14 El reconocimiento del carácter multiétnico de la Nación y respeto a las autoridades y a la cultura indígena, así como a la propiedad de las comunidades indígenas sobre las tierras de resguardo. 7.15 La consagración expresa de los siguientes principios: la enseñanza básica será obligatoria y gratuita en los establecimientos oficiales, en el grado que determine la ley; la autonomía universitaria será garantizada conforme lo señale la ley; los grupos étnicos, lingüísticos o religiosos tienen derecho a que la instrucción y educación que reciban del Estado o de particulares respete su idioma, sus tradiciones y diferencias. 7.16 La consagración del principio conforme al cual el Estado debe fomentar la cultura, la ciencia y la tecnología y del derecho de las personas a gozar del beneficio de las mismas en los términos que señale la ley. 7.17 La consagración del principio según el cual el poder de policía esta orientado a permitir la acción del Estado para garantizar el goce efectivo de los derechos humanos. 8. Lo que se adopta y lo que no. 8.1. La consagración expresa de los derechos mencionados en el acuerdo político se ve reflejada en su totalidad en la Carta, así como la ampliación de los existentes, y en general, las recomendaciones respecto de estos. 8.2. El principio de igualdad, es también consagrado expresamente en la constitución de 1991, mediante el artículo 13 de esta. 8.3. Igualmente, los derechos a la vida, a la dignidad humana y a la integridad humana, también son consagrados en la Constitución, y de manera paralela, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha incorporado el avance de la ciencia y de la tecnología a estos derechos constitucionalmente protegidos. 8.4. La recomendación de revisar la edad para ser ciudadano colombiano, no es adoptada, ya que permanece en los 18 años de edad.. Camila Arrieta Bernal Investigación Profesoral Universidad de Los Andes.
(25) La Constitución de 1991: Aspiraciones vs. Realidades. 8.5. La recomendación de delegar en alguna entidad la protección de los Derechos Humanos, se adopta mediante la creación de la Defensoría del Pueblo.7 8.6. Igualmente, la recomendación de señalar algunos derechos que serían aplicados de manera inmediata, se adopta. Estos son los que se encuentran enlistados en el artículo 85 de la Carta. 8.7. La posibilidad de crear un recurso de amparo para la protección directa de los derechos constitucionalmente protegidos es tal vez uno de los factores representativos de la Constituyente. Siguiendo estos lineamientos se crea la Acción de Tutela. 8.8. El establecimiento de la obligatoriedad de su observancia con la fijación de un régimen de sanciones, es una recomendación poco clara, que en caso de referirse a los derechos humanos, queda consagrada en el artículo 95 numeral primero de la Constitución. 8.9. La extensión de los alcances del principio de prevalencia del interés público sobre el interés privado, se adopta. Este principio se acoge en dos etapas: En primer lugar, al consagrar la prevalencia del interés general en el artículo 1º de la Carta. En segundo lugar, en el artículo 58 reproduce en los mismos términos del artículo 30 anterior, la prevalencia del interés público sobre el privado. Además, en materia de propiedad, se introdujo una nueva herramienta que es la expropiación por vía administrativa. 8.10. La recomendación de establecer el principio según el cual, en tiempos de paz, solo el Congreso podrá reglamentar el ejercicio de los Derechos Humanos, no se adopta. Lo anterior, debido a que mientras que la propuesta abre la puerta para que en tiempos de guerra, otra entidad, diferente al Congreso, pueda reglamentar su ejercicio, la Constitución adoptó una tesis mas garantista que la contemplada en el acuerdo, toda vez que, según su texto, en Estados de Excepción no se pueden limitar los Derechos Fundamentales. En otras palabras, mientras para los firmantes del acuerdo en tiempos de “no paz” la limitación a los derechos fundamentales podía radicarse en cabeza de órganos distintos al legislativo, los constituyentes cerraron esa puerta y no permitieron excepción alguna al principio de reserva legal en materia de derechos fundamentales. 8.11. La recomendación de consagrar la doble nacionalidad y sus consecuencias jurídicas se consagra en artículo 96 penúltimo inciso. 8.12. Las acciones populares se adoptan en el artículo 88 de la Carta, tal como se recomienda en el acuerdo político. 8.13. La consagración del derecho a un medio ambiente sano y la obligación de conservarlo se consagra en el artículo 79 y 80 de la Carta. 8.14. El reconocimiento del carácter multiétnico de la nación y el respeto a la cultura indígena, se consagra en varios artículos: 7, 10, 329 y 330. 8.15. La consagración de los principios de la enseñanza básica obligatoria y gratuita, la autonomía universitaria y el derecho de los grupos étnicos a que la educación que reciban respete su idioma, se consagra en los artículos 67, 69 y 68 de la Carta, respectivamente. 8.16. La consagración del principio según el cual el Estado debe fomentar la cultura, la ciencia y la tecnología, se consagra en el artículo 70 de la Carta. Sin embargo, se observa una diferencia entre lo propuesto y lo realizado, ya que en el acuerdo se propone que se implemente este principio de conformidad con lo que establezca la ley, mientras que en la Constitución no se pone esta limitante.. 7. Ver artículos 281 y sub siguientes de la Constitución Política de 1991.. Camila Arrieta Bernal Investigación Profesoral Universidad de Los Andes.
(26) La Constitución de 1991: Aspiraciones vs. Realidades. 8.17. La consagración del principio según el cual el poder de policía está encaminado a permitir la acción del estado y garantizar el goce de los derechos humanos, no se consagra tal y como está formulado en el acuerdo. Sin embargo, algo de esto queda inmerso en la Constitución mediante el artículo 2º, donde dice que “Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia…y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” Reflexión General sobre Derechos Humanos De acuerdo al alto índice de aceptación de las propuestas en la Constituyente, parecería que la Constitución Política recogió de manera integral los postulados del acuerdo político. Sin embargo, se insiste en la tesis antes propuesta; que las prioridades del acuerdo político eran de tipo orgánico y no dogmático, mientras que en la Constitución Política se le dio prioridad a temas como los de los Derechos Humanos, que constituyen el eje axiológico de toda la Carta. En otros términos, debe destacarse la enorme coincidencia entre las propuestas del acuerdo, y el texto final de la Constitución, pero al mismo tiempo, cabe subrayar que mientras para los suscriptores del acuerdo el tema de los derechos humanos parecía ser uno más entre varios, y ni siquiera el más importante, para los constituyentes el tema se convirtió en el eje orientador de todo el esfuerzo de reforma. Que tanto se adoptan las recomendaciones - Las propuestas fueron 17. - Se adoptaron 15. - No se adoptaron 1. - Se adoptaron parcialmente 1. Gráfica. Se adoptaron No se adoptaron Parcialmente. Camila Arrieta Bernal Investigación Profesoral Universidad de Los Andes.
(27) La Constitución de 1991: Aspiraciones vs. Realidades. 9. Reformas que se proponen para los partidos políticos y la oposición. 9.1 Posibilidad de institucionalizar los partidos políticos y de derogar el artículo 47 de la Constitución. 9.2 Posibilidad de regular la financiación de los partidos y de las campañas electorales así como de establecer la manera de controlar el manejo de sus fondos, y de permitir la financiación estatal, total o parcial, de los mismos. 9.3 Posibilidad de establecer un estatuto para el ejercicio de la oposición en el cual se contemplen, a lo menos, los siguientes derechos de los partidos y colectividades políticas: acceso a la información y a los medios de comunicación para asegurar el pluralismo informativo, derecho de réplica, presencia de los partidos y colectividades distintos al del Presidente de la República en la dirección de los órganos de control y vigilancia de la administración y vigencia efectiva de la carrera administrativa en las entidades territoriales. -Posibilidad de derogar el parágrafo único del numeral primero del artículo 120 estableciendo necesariamente que dicha derogación solamente entrará a regir después de haber sido desarrollado legalmente el estatuto de la oposición arriba mencionado. 9.4 Posibilidad de consagrar la obligatoriedad de la democratización de los partidos políticos. Intervención de los ciudadanos en la selección de candidatos, en la aprobación de programas y estatutos y en el control del manejo de los fondos de los partidos. 10. Lo que se adopta y lo que no 10.1. La posibilidad de institucionalizar los partidos políticos y de derogar el artículo 47 de la Constitución Política anterior8, se adopta al consagrar el artículo 107 y 108 de la Carta, al mismo tiempo que se deroga el artículo mencionado. 10.2. En lo referente a la posibilidad de regular la financiación de los partidos y de las campañas electorales, así como de establecer la manera de controlar el manejo de sus fondos, y de permitir la financiación estatal, total o parcial de los mismos, se acoge la propuesta en el artículo 109 de la Constitución. 10.3. La propuesta de establecer un estatuto para el ejercicio de la oposición se adopta mediante la creación de este estatuto en el artículo 112 de la Carta. En este se regula todo lo propuesto en el artículo, con excepción de la presencia de los partidos diferentes al del presidente en los órganos de control y vigilancia de la administración, y la vigencia efectiva de la carrera administrativa en las entidades territoriales. - En cuanto a la posibilidad de derogar el parágrafo único del artículo 120 de la carta anterior, este queda derogado sin límites ni condicionamientos.9 La propuesta defería su derogatoria a la expedición del estatuto de la oposición, condición de la cual los constituyentes hicieron caso omiso. Vale recordar que la derogatoria de este parágrafo equivale a la desaparición del último vestigio constitucional de los principios del Frente Nacional.. 8. Según el cual se prohibían las Juntas Políticas Populares de carácter permanente. Este es un claro ejemplo que explica las diferencias de origen que hubo entre los que suscriben el acuerdo, y los que posteriormente entran a hacer parte de la Constituyente, lo cual explica las posibles diferencias entre los dos textos.. 9. Camila Arrieta Bernal Investigación Profesoral Universidad de Los Andes.
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