El Impuesto estatal sobre Depósitos en Entidades de Crédito

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de Crédito

José María Pérez Zúñiga

Doctor en Derecho. Universidad de Granada

SUMARIO

I. INTRODUCCIÓN.

II. ESTRUCTURA DEL IDEC.

III. LA STC 202/2012, DE 14 DE NOVIEMBRE.

IV. EL IDEC Y LA COMPETENCIA FINANCIERA DE LAS COMUNIDADES AU-TÓNOMAS.

V. CONCLUSIONES. I. INTRODUCCIÓN

El 1 de enero de 2013 entró en vigor la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, que establece en toda España —salvo los territorios forales — el Impuesto sobre Depósitos en Entidades de Crédito. Un impuesto creado al amparo del art. 6.2 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) para dejar sin efecto, de hecho, la aplicación de este impuesto por las Comunidades Autónomas que lo habían establecido previamente: Extremadura, Canarias y Andalucía; y también Cataluña, aunque en este caso la comunidad catalana lo creó por vía de urgencia (Decreto Ley 5/2012, de 18 de diciembre) cuando ya se tramitaba el impuesto estatal para beneficiarse de las medidas de compensación que, según lo dispuesto en la LOFCA, deberá establecer el Estado por los ingresos públicos dejados de recaudar por estas co-munidades. Porque, sin valorar por el momento el procedimiento normativo más que discutible utilizado por el Gobierno catalán (un go-bierno autonómico en funciones que crea ex novo un tributo por la vía de urgencia, cuestión sobre la que ya se pronunció en sentido negativo el Tribunal Constitucional en su STC 182/1997), este impuesto estatal, con tipo de gravamen 0%, tiene por objeto impedir su aplicación por las Comunidades Autónomas o, como ha señalado el Gobierno estatal, «potenciar y garantizar la unidad de mercado».

El Impuesto sobre Depósitos en Entidades de Crédito es un tributo estatal creado para dejar sin efecto su aplicación por las Comunidades Autónomas que lo habían establecido previamente. Esta medida legislativa es criticable si tenemos en cuenta la doctrina del Tribunal Constitucional sobre al autonomía financiera de las Comunidades Autónomas y la organización territorial del Estado

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Es decir, que se crea un impuesto sin fin recaudatorio para que no haya diferencias entre unas comunidades autónomas y otras a la hora de gravar los depósitos bancarios. Un tributo autonómico, sin embargo, que había sido avalado por el Tribunal Constitucional en su reciente STC 210/2012 de 14 de noviembre de 2012, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad número 1894-2012, promovido por el presidente del Gobierno contra la Ley de la Asamblea de Extremadura 14/2001, de 29 de noviembre de 2001, que creó en esta comunidad autónoma dicho impuesto.

Por todo ello, se trata de una medida que no tiene precedentes en el ordenamiento jurídico español, y que viene a demostrar, una vez más, que el llamado «problema regional» parece lejos de resolverse; al menos, si no hay un reparto más razonable y equitativo de los recursos del conjunto del Estado dentro del actual modelo autonómico.

II. ESTRUCTURA DEL IDEC

La Ley 16/2012, de 27 de diciembre, regula este impuesto en su art. 19 de una manera casi idéntica a como lo regulaban las Leyes 14/2001, de 29 de noviembre, 11/2010, de 3 de diciembre, 4/2012 de 25 de junio y el Decreto Ley 5/2012, de 18 de diciembre, de Extrema-dura, Andalucía, Canarias y Cataluña, respectivamente, con la salvedad, como señalábamos antes, del tipo impositivo de 0%; y también —añadimos ahora— de dos previsiones:

— La posibilidad de establecer mecanismos de compensación para las comunidades autó-nomas que venían aplicando este impuesto «con anterioridad al 1 de diciembre de 2012» (ar-tículo 19, apartado trece), lo que excluye expresamente a Cataluña, invalidando así el procedimiento normativo de urgencia utilizado por el gobierno catalán para beneficiarse de los mismos.

— La habilitación a la Ley de Presupuestos Generales del Estado (art. 19, apartado once) para modificar el tipo de gravamen y el pago a cuenta, por lo que el legislador futuro podría hacer efectiva la aplicación de este impuesto en toda España, con la salvedad del País Vaco y la Co-munidad Foral de Navarra, según el ámbito territorial de aplicación del impuesto.

Así, el apartado uno de este artículo lo define como un tributo de carácter directo que grava, en la forma y condiciones previstas en la norma, los depósitos constituidos en las entidades de crédito.

El hecho imponible, como en las otras disposiciones, lo constituye «el mantenimiento de fondos de terceros, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, por los contribuyentes señalados en el apartado Seis de este artículo, y que comporten la obligación de restitución, a excepción de los fondos mantenidos en sucursales fuera del territorio español».

También coinciden las exenciones: el Banco de España y las autoridades de regulación monetaria, el Banco Europeo de Inversiones, el Banco Central Europeo y el Instituto de Crédito Oficial (Extremadura y Cataluña incluyen también a las secciones de crédito de las cooperativas); y el resto de los elementos esenciales del tributo:

— Período impositivo: año natural.

— Devengo: el último día del período impositivo; salvo cuando el sujeto pasivo haya iniciado su actividad en territorio español en una fecha distinta al 1 de enero (previsión que hacen

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también las normas autonómicas en su ámbito de aplicación), en cuyo caso abarcará desde la fecha de comienzo de la actividad hasta el final del año natural. También concluirá el período impositivo cuando el contribuyente cese su actividad en el territorio español.

— Contribuyentes: «las entidades de crédito definidas en el artículo 1 del Real Decreto Le-gislativo 1298/1986, de 28 de junio, sobre adaptación del derecho vigente en materia de Entidades de crédito al de las Comunidades Europeas y las sucursales en territorio español de entidades de crédito extranjeras».

— Base imponible: «constituye la base imponible el importe resultante de promediar arit-méticamente el saldo final de cada trimestre natural del periodo impositivo, correspondiente a la partida 4 "Depósitos de la clientela" del Pasivo del Balance reservado de las entidades de crédito, incluidos en los estados financieros individuales. A estos efectos, el saldo final se mi-norará en las cuantías de los "Ajustes por valoración" incluidos en las partidas 4.1.5, 4.2.5, 4.3.2 y 4.4.5. Los parámetros a que se refiere este apartado se corresponden con los definidos en el Título II y en el Anejo IV de la Circular 4/2004, de 22 de diciembre, del Banco de España, a entidades de crédito, sobre normas de información financiera pública y reservada y modelos de estados financieros, o norma que la sustituya».

— E incluso la obligación de realizar la autoliquidación por el impuesto y los pagos a cuenta, hecha la salvedad comentada anteriormente respecto a estos últimos.

Sin embargo, como decíamos, la diferencia fundamental estriba en el cálculo de la cuota tributaria, pues la ley estatal prescinde de la escala del impuesto que establecen las normativas autonómicas (con leves variaciones en los tramos en el caso de Cataluña) por un tipo del 0%, lo que da lugar a que no exista obligación de practicar pagos a cuenta, a presentar la autoliqui-dación ni, por tanto, a calcular la cuota tributaria.

De este modo, puede resultar chocante la redacción de la nueva norma, que reserva incluso un apartado para la imposición de sanciones en caso de incumplimiento de la misma, lo que sí tenía sentido en las normativas autonómicas; a no ser, como apuntábamos, que el legislador actual crea realmente que este impuesto puede imponerse de un modo efectivo en el futuro.

Sí falta en esta ley, sin embargo, la posibilidad de establecer deducciones, algo característico de las normativas autonómicas, como instrumento de desarrollo socioeconómico regional, un objetivo, el de la extrafiscalidad, que ha sido destacado por el Tribunal Constitucional en la sentencia citada, y que resultaba una característica esencial del Impuesto sobre Depósitos del Clientes en Entidades de Crédito, y que ahora resulta desvirtuada.

Aunque, por otra parte, ¿no es también extrafiscal la naturaleza de este impuesto en la actual normativa estatal? ¿No se persiguen objetivos extrafiscales con su aplicación en el ámbito estatal, como pueden ser la unidad de mercado?

Veamos la argumentación del Tribunal Constitucional sobre este impuesto.

III. LA STC 202/2012, DE 14 DE NOVIEMBRE

Lo primero que hay que destacar es que el Tribunal Constitucional, en su STC 210/2012, de 14 de noviembre, no establece nuevos criterios respecto a su jurisprudencia reciente, sino que más bien hace un recordatorio de la misma (hay una remisión expresa a la STC 122/2012, A

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de 5 de junio, en relación al Impuesto catalán sobre Grandes Establecimientos Comerciales) para aplicarla al caso concreto. Estos criterios podríamos sintetizarlos de este modo:

— La competencia autonómica para establecer tributos ex novo no se configura constitu-cionalmente en términos absolutos, sino que se encuentra sujeta a los límites establecidos en las leyes del Estado a los que se refieren los artículos 133.2 y 157.3 CE (por todas, STC 49/1995, de 16 de febrero, FJ 4).

— El art. 6.2 LOFCA no tiene por objeto impedir a las Comunidades Autónomas que esta-blezcan tributos propios sobre objetos materiales o fuentes impositivas ya gravadas por el Estado, porque, habida cuenta de que la realidad económica en sus diferentes manifestaciones está toda ella virtualmente cubierta por tributos estatales, ello conduciría a negar en la práctica la posibilidad de que se creen, al menos por el momento, nuevos impuestos autonómicos (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 14).

— Es preciso llevar a cabo una interpretación sistemática de las previsiones de equivalencia contenidas en los apartados 2 y 3 de la LOFCA, en consonancia con el propio reconocimiento del poder tributario que se contiene también en el apartado primero del mismo art. 6. Ello es coherente con la finalidad última que cumplen estos límites, que es la coordinación del ejercicio de las competencias tributarias de las Comunidades Autónomas, dentro de la función que hemos reiterado que cumple la LOFCA en el bloque de la constitucionalidad, como norma estatal que delimita las competencias financieras autonómicas (SSTC 72/2003, de 10 de abril, FJ 5; 31/2010, de 28 de junio, FJ 130; y 32/2012, de 15 de marzo, FJ 6).

— Lo que se pretende evitar es, en suma, que se produzcan dobles imposiciones no coor-dinadas, garantizando de esta manera que el ejercicio del poder tributario por los distintos niveles territoriales sea compatible con la existencia de «un sistema» tributario en los términos exigidos por el art. 31.1 CE [SSTC 19/1987, de 17 de febrero, FJ 4; y 19/2012, de 15 de febrero, FJ 3 b)].

Luego, el TC se refiere a tres cuestiones fundamentales:

— Si existe un supuesto de doble imposición respecto al IVA (impuesto estatal). — Si puede existir respecto al IAE (impuesto local).

— Si existe una vulneración del art. 139.2 CE en conexión con el art. 157.2 CE y el art. 9 c) LOFCA respecto a la libre circulación de capitales y el principio de territorialidad.

Entrando en el fondo del asunto, y analizando la ausencia de doble imposición de este impuesto en relación al Impuesto sobre el Valor Añadido y el Impuesto de Actividades Econó-micas, como argumentaba el abogado del Estado en el recurso de inconstitucionalidad, el Tribunal Constitucional trae a colación la doctrina afirmada en la STC 122/2012 en relación al apartado 3 del artículo 6 de la LOFCA. Doctrina que, en esta nueva sentencia, el TC traslada al apartado 2 para determinar si se han vulnerado las prohibiciones de doble imposición conte-nidas en dicho precepto. Así, «no es posible afirmar si existe una coincidencia de hechos imponibles de dos impuestos tan sólo porque su definición sea o no gramaticalmente idéntica, ya que será preciso atender a las circunstancias que ha seleccionado el legislador para dar lugar a los hechos imponibles de ambos impuestos» (STC 122/2012 FJ 4). El método de comparación deberá tomar el examen del hecho imponible como punto de partida, pero abarcando también

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«los restantes elementos del tributo que se encuentren conectados con el hecho imponible, es decir, los sujetos pasivos, que constituyen el aspecto subjetivo del tributo, la base imponible, que representa la cuantificación del hecho imponible, la capacidad económica gravada (…) o los supuestos de no sujeción y exención», extendiéndose lógicamente también a los elementos de cuantificación del hecho imponible (STC 122/2012 FJ 7). Por tanto, continúa, el TC —y esto hay que resaltarlo—, «entre los elementos a comparar se encuentra lógicamente la posible con-currencia de fines extrafiscales en el tributo o en algunos de sus elementos (STC 122/2012 FJ 4), si bien teniendo en cuenta, como también hemos reiterado, que para que la finalidad extra-fiscal tenga consecuencias, en la comparación no bastará con que el correspondiente preámbulo de la norma declare dicho objetivo, sino que es preciso que dicha finalidad encuentre reflejo en los elementos centrales de la estructura del tributo (por todas, STC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 5). En definitiva, para apreciar la coincidencia o no entre hechos imponibles, que es lo prohibido en el art. 6 LOFCA, se hace preciso atender a los elementos esenciales de los tributos que se comparan, al objeto de determinar no sólo la riqueza gravada o materia impo-nible, que es el punto de partida de toda norma tributaria, sino la manera en que dicha riqueza o fuente de capacidad económica es sometida a gravamen en la estructura del tributo» (STC 210/2012 de 14 de noviembre, FJ 4).

— El IDEC y el IVA.

Analizando la estructura de ambos impuestos, aunque a primera vista pudiera pensarse en una doble imposición por gravar el IVA la actividad crediticia (art. 11.2.12.ª de la LIVA) y en-contrase exentos, precisamente, los depósitos bancarios (art. 20.1.18.ª LIVA) —era uno de los argumentos que utilizaba el abogado del Estado: lo que está exento es porque previamente ha sido definido por el legislador como hecho imponible—, el análisis de los hechos imponibles de ambos tributos lleva al TC a concluir lo contrario. Mientras que el IVA es un impuesto indirecto que recae sobre el consumo final, el IDEC es un impuesto directo que sujeta a gravamen la capacidad económica puesta de manifiesto por las entidades de crédito por la captación de depósitos, elemento del pasivo que sirve de soporte para su actividad económica.

En este sentido, el TC señala que el objeto de gravamen del IDEC no es la actividad bancaria de captación en sí misma considerada, sino únicamente uno de sus resultados: el pasivo acu-mulado por la captación de depósitos. En consecuencia, el IDEC no recae sobre la realización de transacciones económicas, sino que grava el rendimiento que potencialmente se le presu-pone a los depósitos captados por las entidades bancarias, como elemento del pasivo suscep-tible de generar ingresos. De este modo, mientras que el IVA somete a gravamen, en sus diferentes fases aportadoras de «valor añadido», todas las entregas de bienes y servicios con la finalidad de recaer sobre la capacidad económica puesta de manifiesto por el consumidor final, el IDEC se limita a gravar los depósitos captados por los bancos como una capacidad indirecta de capacidad económica, la que se supone que obtendrá por el beneficio derivado del volumen de pasivo captado. Por tanto el IDEC no grava las transacciones económicas, ni tampoco la prestación de servicios por las entidades financieras, operaciones que sí forman sin embargo parte del hecho imponible del IVA, estando sujetos al impuesto, y exentos (arts. 11.2.12ª y 20.1.18ª LIVA) (FJ 5).

Estas diferencias se confirman también comparando sus bases imponibles. En el caso del IDEC es el volumen de captación de fondos, mientras que en el IVA es la contraprestación pactada por las operaciones sujetas. Por tanto, y citando el propio escrito de la demanda, el TC A

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concluye que «lo efectivamente gravado por el Impuesto de Extremadura no es la actividad de captación de fondos sino los depósitos constituidos con los fondos captados».

Por todo ello, no hay vulneración del artículo 6.2 de la LOFCA. — El IDEC y el IAE.

En cuanto al IAE, el TC analiza si hay vulneración del art. 6.3 de la LOFCA, ya que el IAE es un impuesto local, regulado en el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL). Y también es una conclusión negativa.

Atendiendo al art. 78.1 TRLRHL, el hecho imponible del IAE lo constituye «el mero ejercicio, en territorio nacional, de actividades empresariales, profesionales o artísticas, se ejerzan o no en local determinado y se hallen o no especificadas en las tarifas del impuesto»; aunque lo cierto es que sí se especifican las actividades que se consideran propias de la actividad bancaria en el Real Decreto Legislativo 1175/1990, de 28 de septiembre (por remisión del art. 85 LHL): «la captación de depósitos u otros fondos reembolsables», entre otras (Grupo 811, sección pri-mera, división 8 del Anexo I de Tarifas). Estas tarifas, que se fijan para cada establecimiento en el que se efectúen todas o algunas de las operaciones, varían en función del número de habi-tantes de las poblaciones en las que dicho establecimiento radique. Y siendo el objeto del IDEC la capacidad económica puesta de manifiesto por las entidades de crédito por la captación de depósitos por las entidades bancarias, podría pensarse que hay una coincidencia formal en la configuración de los hechos imponibles de ambos tributos.

Sin embargo, dice el TC, «la comparación de todos los elementos esenciales de ambos tributos, y en particular de los criterios de cuantificación de la deuda tributaria, demuestra que se trata de impuestos sustancialmente diferentes, cuyos hechos imponibles son también dis-tintos». Así, el IAE grava la mera actividad económica con independencia de su resultado, «esto es, en el caso de la entidades financieras, se capten o no depósitos y con independencia de su cuantía, pues la actividad económica se tiene en cuenta en abstracto, prescindiendo de los resultados concretos y, por tanto, con independencia de que se perciba o renta alguna». Por eso, destaca el TC, la base imponible del IAE se remite a elementos objetivos —en este caso, la población del territorio donde se establezca la entidad financiera— desconectados de la capa-cidad económica real puesta de manifiesto por el resultado concreto de la misma. Por su parte, el IDEC no grava «la mera actividad de captación o el mero ejercicio de una actividad crediticia, sino su resultado, de manera que se gravan los depósitos como elemento del pasivo bancario susceptible de generar riqueza» (FJ 6).

— El IDEC y la libre circulación de capitales.

En el recurso de inconstitucionalidad, el abogado del Estado alegaba la inconstitucionalidad del art. 7.3 de la LIDEC extremeño, que establece una deducción en la cuota para los contribu-yentes que realicen determinadas inversiones calificadas de utilidad pública o interés social para la región, por vulnerar el art. 9 C) LOFCA, pues dicha deducción impediría la libertad de decisión de las entidades de crédito en relación con la asignación de los depósitos captados en Extre-madura y las decisiones de los consumidores sobre el destino del ahorro. Para el abogado del Estado, eso ocurriría aunque dichas inversiones sean obligatorias, ya que la elevada cuantía de la deducción puede llegar a anular la cuota del tributo, por lo que, en la práctica, la realización

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de dichas inversiones resulta inevitable «si la entidad quiere realizar una eficaz gestión de sus recursos».

Recordemos en ese sentido, que el art. 9.c) LOFCA es una concreción de los arts. 139.2 y 157.2 CE, y establece que los tributos propios de las Comunidades Autónomas no podrán suponer obstáculo para la libre circulación de personas, mercancías, servicios ni capitales, ni afectar de manera efectiva a la fijación de residencia de las personas o a la ubicación de empresas y capitales dentro del territorio español, ni comportar cargas trasladables a otras comunidades. El precepto remite así al art. 2. Uno a) de la LOFCA, que señala que «el sistema de ingresos de las Comunidades Autónomas (…) deberá establecerse de forma que no pueda implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales ni suponer la existencia de barreras fiscales en el territorio español».

Sin embargo, para el TC no existe vulneración de estos preceptos. En primer lugar, porque como ha reiterado en su jurisprudencia (por todas, SSTC 32/1983, de 28 de abril, FJ 3; y 96/2002, de 25 de abril, FJ 11), el art. 139.2 CE no impide la aprobación de cualquier norma que pueda afectar a la libertad de circulación, sino sólo aquéllas que supongan una fragmenta-ción del mercado, en el sentido de que «las consecuencias objetivas de las medidas adoptadas impliquen el surgimiento de obstáculos que no guarden relación con el fin constitucionalmente lícito que aquéllas persiguen» (SSTC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 2; y 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 26). «No toda medida que incida sobre la circulación de bienes y personas por el territorio nacional puede catalogarse automáticamente como contraria al artículo 139.2 de la Constitución» (STC 100/2012, de 8 de mayo, FJ 14). Sólo lo vulneraría «cuando persiga de forma intencionada la finalidad de obstaculizar la circulación o genere consecuencias objetivas que impliquen el surgimiento de obstáculos que no guarden relación y sean desproporcionados respecto del fin constitucionalmente legítimo que persigue la norma adoptada» (STC 109/2003, de 5 de junio, FJ 15).

En cuanto al art. 9.c) LOFCA, el TC reitera el argumento ya expresado en su jurisprudencia (STC 168/2004, de 6 de octubre, FJ 5): «las actuaciones autonómicas revisten entidad suficiente para reputarlas vulneradoras de la libertad de circulación de personas y bienes cuando su inci-dencia sobre ésta implique el surgimiento de obstáculos que no guarden relación y sean desproporcionados respecto del fin constitucionalmente lícito que persiguen» (SSTC 64/1990, de 5 de abril, FJ 6; 66/1991, de 22 de marzo, FJ 2; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 26; 96/2002, de 25 de abril, FJ 11; y ATC 456/2007, de 12 de diciembre, FJ 8). Un precepto que, además, recuerda el TC, debe interpretarse teniendo en cuenta también la jurisprudencia rei-terada del TJUE que se refiere a las medidas tributarias adoptadas por los Estados miembros que puedan restringir u obstaculizar el ejercicio de dichas libertades fundamentales. Partiendo de que las citadas libertades constituyen derechos de acceso al mercado interior, con carácter general no es posible establecer medidas tributarias que obstaculicen dicho acceso, por ejemplo estableciendo una diferencia de trato entre residentes y no residentes sin una justificación su-ficiente (Sentencias de 7 de septiembre de 2004 —Asunto C-319/02, Manninem, apartados 2 y siguientes— de 25 de octubre de 2012 —Asunto C-387/11—, Comisión Europea c. Reino de Bélgica, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, apartados 36 y siguientes).

Así, explica el TC, atendiendo a la doctrina constitucional y del TJUE, el fin último de una norma como el art. 9.c) LOFCA es la protección del mercado interior, lo que en materia tributaria impide en particular establecer medidas que fragmenten dicho mercado estableciendo dife- A

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rencias entre residentes y no residentes en una Comunidad Autónoma sin que ello encuentre una justificación adecuada; pero las Comunidades Autónomas pueden establecer tributos o medidas tributarias «siempre que las mismas no resulten contrarias a las libertades de circula-ción, lo que sucederá cuando además de suponer un obstáculo a la libre circulacircula-ción, no pueda ser justificada o, pudiendo serlo, resulte desproporcionada en relación a su finalidad» (FJ 10).

¿Suponen las deducciones establecidas en el art. 7.3 del IDEC un obstáculo a la libertad de circulación, en este caso de capitales, o afecta de manera definitiva a la ubicación de empresas, vulnerando la libertad de empresas? Si es así, ¿existe alguna justificación que valide la medida, siendo ésta además proporcionada?

El TC descarta todas estas posibilidades, ya que el IDEC es un impuesto que no grava tran-sacciones, sino el volumen de los depósitos captados por los sujetos pasivos del impuesto, de manera que no es una medida susceptible de afectar a la circulación de capitales. Además, la deducción que estable el art. 7.3 del IDEC extremeño tampoco establece ninguna diferencia de trato entre residentes y no residentes de la Comunidad Autónoma, pues su aplicación no de-pende de dónde radique el domicilio social de la entidad bancaria, sino que se aplica por igual a todas las sucursales establecidas en Extremadura y por tanto sujetas al impuesto. Y no impone a las entidades bancarias la realización de inversiones en determinados proyectos de utilidad social, pues en ausencia de tal deducción estos recursos podrían haberse dedicado a otras finalidades.

La doctrina constitucional y del TJUE tienen como finalidad prevenir medidas que supongan la fragmentación del mercado, «lo que es evidente que no ocurre en este caso, porque si el tributo no recae ni tan siquiera sobre la circulación de capitales entre diferentes lugares del territorio, tampoco la deducción establecida resulta idónea para suponer un obstáculo o res-tricción a dicha libertad. En segundo lugar, la deducción que se controvierte pretende incentivar determinadas inversiones en la propia Comunidad Autónoma, inversiones que son enteramente voluntarias, de forma que la única consecuencia que tiene para el contribuyente no realizar dichas inversiones es el pago íntegro, sin beneficios fiscales, del tributo autonómico (…). Se trata, en fin, de un incentivo o medida que pretende fomentar la reinversión de beneficios en la propia Comunidad Autónoma sin obstaculizar por ello otras inversiones alternativas» (FJ 10). Por último, el TC descarta que esta deducción tenga ningún efecto extraterritorial, lo que sólo ocurriría si dicha deducción minorase la carga de un tributo de carácter general y aplicable en todo el territorio nacional, lo que tampoco es el caso.

«Por todo lo anterior —concluye el TC—, es claro que la deducción controvertida no es sino una medida de fomento que no es susceptible de provocar el efecto que se le imputa sobre la libertad de circulación, pues ni se constituye una traba injustificada a la circulación de industrias o a su desarrollo de condiciones básicas de igualdad, ni configura una medida graciable capaz de estimular desplazamientos de un lugar a otro del territorio incompatibles con las exigencias del mercado único (STC 96/2002, de 25 de abril, FJ 11)» (FJ 10).

IV. EL IDEC Y LA COMPETENCIA FINANCIERA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Vista la argumentación del TC en esta sentencia, y relacionándola con la última jurisprudencia del TC sobre la autonomía financiera las Comunidades Autónomas y la organización territorial del Estado, se entiende menos el establecimiento del IDEC por el Gobierno estatal con el solo

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fin de impedir su aplicación por los gobiernos autonómicos. En la STC 31/2010, de 28 de junio, que resuelve el recurso interpuesto frente a la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado por la Ley Orgánica 6/2006 de 19 de julio, el TC acuñó el término multilateralidad — consecuencia de los principios de coordinación y solidaridad— para referirse al principio rector que debe regir las relaciones de los distintos entes territoriales que conforman el Estado español dentro del orden constitucional y en el marco de la LOFCA; una regla que, elevada a principio general, significa, para autores como César García Novoa (1), que se abre una nueva etapa en la ordenación constitucional de la financiación autonómica. Este principio implicaría que, «frente a la bilateralidad, consustancial a la formulación paccionada de los Estatutos, sólo una norma general del Estado y de previsión constitucional como la LOFCA, puede restaurar el equilibrio, garantizando la multilateralidad del sistema de financiación». Y aunque efectivamente el Estado deba coordinar la Hacienda General, debe hacerlo en el marco adecuado.

Una normativa, la de la financiación autonómica, reformada también recientemente por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, de reforma de la LOFCA y 22/2009, de 18 de diciembre, del Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas, y cuyo objetivo no es otro que dotar de más recursos a las Comunidades Autónomas a través de la cesión de tributos del Estado. Dos cuerpos normativos que son el procedimiento idóneo para establecer medidas que afecten a la financiación autonómica, y no la creación ex novo de un tributo estatal que impida, de hecho, el ejercicio de la autonomía financiera por las Comunidades Autónomas. Como ha señalado el propio TC, la autonomía de las Comunidades Autónomas, en su faceta política, supone «un principio que preside la organización territorial del Estado» (Sentencias TC 135/1992 de 5 de octubre, FJ 8, y 192/2000, de 13 de julio, FJ 7) y que constituye «uno de los pilares básicos del ordenamiento constitucional» (Sentencias 32/1981, de 28 de julio, FJ 3, y 104/2000, de 13 de abril, FJ 4).

Como ha destacado también García Novoa, «la autonomía financiera dota a las Comunidades Autónomas de capacidad para dictar sus propias leyes en materia de ordenación financiera de sus ingresos y gastos. Y en especial, capacidad legislativa para regular tributos. La inevitable concreción de la cuestión financiera en la materia tributaria no es sólo una consecuencia de la preponderancia lógica y conceptual de lo tributario dentro de lo financiero (puesto de manifiesto, entre otras cosas, porque el principio de capacidad económica que el art. 31.2 de la Constitución refiere al gasto público se realiza en el lado del ingreso a través del sistema tributario justo a que hace referencia el art. 31.1.). Es también consecuencia de que la autonomía financiera, como capacidad para decidir el sistema de ingresos, debe incluir la capacidad para perfilar un sistema tributario propio» (2).

En este contexto, iniciativas legislativas como la que analizamos hoy pueden poner coto a esa visión constitucional, creando además tensiones políticas innecesarias. Y más cuando nos encontramos ante una norma que no tiene por fin recaudar ingresos para el sostenimiento de los gastos públicos, finalidad que preside el ordenamiento tributario según el art. 31 CE, y que debe hacerse por medio de un sistema tributario justo. Porque, tal como está configurado, y salvo la previsión hecha para el legislador futuro (en el artículo 19, apartado once), el IDEC estatal es un tributo de naturaleza extrafiscal, posibilidad que, si bien está reconocida en el art. 2 de la Ley General Tributaria, no es el medio más adecuado para articular la relación financiera entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

(1) Vid. GARCÍA NOVOA, C., Financiación autonómica y reforma del Senado, Marcial Pons, Madrid, 2012, págs. 11 y 31.

(2) Vid. GARCÍA NOVOA, C., Financiación autonómica… cit.. págs. 39 y 40.

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Aunque el art. 149.1 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la Hacienda Ge-neral, y le corresponde por tanto la creación de las principales figuras tributarias, ello no lo legitima para crear arbitrariamente figuras tributarias.

V. CONCLUSIONES

Uno. El 1 de enero de 2013 entró en vigor la ley 16/2012, de 27 de diciembre, que establece en toda España —salvo los territorios forales— el Impuesto sobre Depósitos en Entidades de Crédito.

Dos. Se trata de un impuesto sin fin recaudatorio y tipo de gravamen del 0%, aunque se establece la posibilidad de modificar este tipo vía Ley de Presupuestos Generales del Estado por el legislador futuro (artículo 19, apartado once).

Tres. Este impuesto se crea al amparo del art. 6.2 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas para dejar sin efecto, de hecho, la aplicación de este impuesto por las Comunidades Autónomas que lo habían establecido previamente: Extremadura, Canarias, Andalucía y Cataluña —aunque en este caso se creó por la vía urgencia cuando ya se tramitaba el impuesto estatal—.

Cuatro. El Estado deberá establecer medidas de compensación para las Comunidades Au-tónomas que venían aplicándolo con la excepción de Cataluña, pues el artículo 19, apartado trece de la ley, excluye expresamente esta posibilidad, al señalar que para beneficiarse de dicha compensación los impuestos autonómicos debían aplicarse con «con anterioridad al 1 de di-ciembre de 2012».

Cinco. EL TC se ha pronunciado, sin embargo, favorablemente, sobre la constitucionalidad del impuesto autonómico en la reciente STC 210/2012 de 14 de noviembre de 2012, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad número 1894-2012, promovido por el presidente del Gobierno contra la Ley de la Asamblea de Extremadura 14/2001, de 29 de noviembre de 2001, que creó en esta comunidad autónoma dicho impuesto.

Seis. En esta sentencia, el TC no establece nuevos criterios respecto a su jurisprudencia reciente, sino que más bien hace un recordatorio de la misma (hay una remisión expresa a la STC 122/2012, de 5 de junio, en relación al Impuesto catalán sobre Grandes Establecimientos Comerciales) para aplicarla al caso concreto. Estos criterios podríamos sintetizarlos de este modo:

— La competencia autonómica para establecer tributos ex novo no se configura constitu-cionalmente en términos absolutos, sino que se encuentra sujeta a los límites establecidos en las leyes del Estado a los que se refieren los arts. 133.2 y 157.3 CE (por todas, STC 49/1995, de 16 de febrero, FJ 4).

— El art. 6.2 LOFCA no tiene por objeto impedir a las Comunidades Autónomas que esta-blezcan tributos propios sobre objetos materiales o fuentes impositivas ya gravadas por el Estado, porque, habida cuenta de que la realidad económica en sus diferentes manifestaciones está toda ella virtualmente cubierta por tributos estatales, ello conduciría a negar en la práctica la posibilidad de que se creen, al menos por el momento, nuevos impuestos autonómicos (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 14).

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— Es preciso llevar a cabo una interpretación sistemática de las previsiones de equivalencia contenidas en los apartados 2 y 3 de la LOFCA, en consonancia con el propio reconocimiento del poder tributario que se contiene también en el apartado primero del mismo art. 6. Ello es coherente con la finalidad última que cumplen estos límites, que es la coordinación del ejercicio de las competencias tributarias de las Comunidades Autónomas, dentro de la función que hemos reiterado que cumple la LOFCA en el bloque de la constitucionalidad, como norma estatal que delimita las competencias financieras autonómicas (SSTC 72/2003, de 10 de abril, FJ 5; 31/2010, de 28 de junio, FJ 130; y 32/2012, de 15 de marzo, FJ 6).

— Lo que se pretende evitar es, en suma, que se produzcan dobles imposiciones no coor-dinadas, garantizando de esta manera que el ejercicio del poder tributario por los distintos niveles territoriales sea compatible con la existencia de «un sistema» tributario en los términos exigidos por el art. 31.1 CE [SSTC 19/1987, de 17 de febrero, FJ 4; y 19/2012, de 15 de febrero, FJ 3 b)].

Siete. Según la STC 210/2012, de 14 de noviembre de 2012, el IDEC no vulnera el art. 139.2 CE en conexión con el art. 157.2 CE y el art. 9.c) LOFCA respecto a la libre circulación de capitales y el principio de territorialidad, y tampoco de los apartados 2 y 3 del art. 6 LOFCA, pues no supone un supuesto de doble imposición respecto al IVA (impuesto estatal) o al IAE (impuesto local).

Ocho. Sin embargo, la creación de este Impuesto estatal sobre Depósitos en Entidades de Crédito es criticable desde la óptica de la doctrina del TC expresada en esta sentencia y en su última jurisprudencia sobre la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas y la orga-nización territorial del Estado.

Nueve. El procedimiento idóneo para establecer medidas que afecten a la financiación de las Comunidades Autónomas es la propia LOFCA o la Ley del Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas, modificadas recientemente, no la creación ex novo de un tributo estatal que impida el ejercicio de su autonomía financiera.

A C TU ALI D AD AD MI NI ST RA TI VA N .º 6 j u nio 2013

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