PLAN NACIONAL DE INVERSIONES PUBLICAS

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Ministerio de Economía y Producción

Secretaría de Política Económica

Subsecretaría de Coordinación Económica

PLAN NACIONAL

DE INVERSIONES PUBLICAS

2005 – 2007

Dirección Nacional de Inversión Pública

Versión Definitiva

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2

MINISTRO DE ECONOMIA Y PRODUCCION

Dr. Roberto Lavagna

SECRETARIO DE POLITICA ECONOMICA

Dr. Oscar Tangelson

SUBSECRETARIO DE COORDINACION ECONOMICA Lic. Fernando Nebbia

DIRECTOR NACIONAL DE INVERSION PUBLICA (a/c)

Lic. Norberto Eduardo Crovetto

La elaboración del presente documento fue coordinada por Alberto Müller, en lo atinente a Organismos Nacionales. El tratamiento de la temática provincial fue coordinado por Miguel Weich, y lo referido al Banco de Proyectos de Inversión (BAPIN), por Roque Suárez.

Integraron el equipo técnico Marina Barbeito, Silvana Cavallari, Ramiro Grass y María Elena Montero. Fabiana Bisso, Verónica Cueto y Diego Rivas realizaron actividades de apoyo

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PNIP 2005-2007 - 3

PLAN NACIONAL DE INVERSIONES PUBLICAS 2005-2007

INDICE

I. INTRODUCCION ...5

I.1. LAINVERSIONPUBLICA ...5

I.2. ELPLANNACIONALDEINVERSIONESPUBLICAS ...6

I.3. ALCANCE ...7

II. PERSPECTIVAS DE LA DEMANDA DE INVERSION PUBLICA PRESUPUESTARIA...10

II.1. CONTEXTO:LAINVERSIÓNPÚBLICANACIONALYPROVINCIAL ...11

II.2. INVERSIÓNPÚBLICA:RESEÑA...14

II.3. EJECUCION:ELDESEMPEÑODELAINVERSIONPUBLICAENELAÑO2004...20

II.3.1. Aspectos conceptuales y metodológicos ...20

II.3.2. Ejecución y gestión de la inversión pública en el año 2004: fuentes y resultados obtenidos ...21

II.3.2.a Inversión Pública Total... 21

II.3.2.b Inversión Real Directa... 25

II.3.2.c Dictámenes de Calificación del año 2004 ... 31

II.4. REQUERIMIENTOSDEINVERSIÓNPÚBLICA.PRIMERAAPROXIMACIÓN:DEMANDADE CAPACIDADYPOSIBILIDADESDEFINANCIAMIENTO...33

II.4.1. Estimación del stock de capital del sector público...33

II.4.1.a Introducción ... 33

II.4.1.b Stock de Capital Público Agregado... 33

II.4.1.c Stock de Capital Público por Sector... 36

II.4.2. Demanda de Inversión por Sector. Período 2005-2007 ...40

II.4.3. Inversión Inercial y Demanda Total de Inversión ...44

II.4.4. Proyecciones de Recursos...48

II.4.5. Viabilidad de Financiamiento de la Inversión Presupuestaria ...49

II.5. REQUERIMIENTOSDEINVERSIÓNPÚBLICA.SEGUNDAAPROXIMACIÓN:CRECIMIENTO, RESTRICCIONEXTERNA ...53

II.5.1. Relación Crecimiento – Inversión Pública...53

II.5.2. Restricción Externa y Proyecciones de Inversión Pública ...58

II.6. SINTESISYCONCLUSIONES: ...65

II.6.1. Principales resultados alcanzados...65

II.6.2. Perspectivas y propuestas ...66

III. EL PLAN NACIONAL DE INVERSIONES PUBLICAS 2005-2007 ...68

III.1. ASPECTOS INSTITUCIONALES DE LA ELABORACIÓN DEL PLAN...68

III.1.1. Implementación del BAPIN II en el año 2005 ...69

III.1.2. El proceso de elaboración del Plan Nacional de Inversiones Públicas 2005-2007 - Inversión Presupuestaria ...70

III.1.2.a Elaboración del documento preparatorio del Plan Nacional de Inversiones Públicas... 70

III.1.2.b Relevamiento de la demanda de inversiones ... 71

III.1.2.c Priorización de los proyectos por parte de la DNIP... 71

III.1.2.d La participación de las provincias argentinas en la priorización de proyectos ... 71

III.1.2.e Definición de techos presupuestarios y selección definitiva de proyectos, en el nivel político de cada organismo ... 72

III.2. CRITERIOS PARA LA PRIORIZACIÓN TÉCNICA DE LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN REAL DIRECTA...75

III.3. LA INVERSIÓN DE ORGANISMOS NO PRESUPUESTARIOS Y EMPRESAS PÚBLICAS...76

III.4. PROYECTOS DEL PLAN NACIONAL DE INVERSIONES PÚBLICAS 2005-2007 ...77

III.4.1. Inversión financiada con recursos nacionales -2005 ...77

III.4.1.a Visión de conjunto... 77

III.4.1.b Inversión Real Directa... 80

III.4.1.c Inversión Real Directa: Detalle de proyectos ... 86

III.4.1.d Transferencias para Gastos de Capital... 98

III.4.1.e Inversión de Empresas Públicas y Organismos No Presupuestarios ... 104

III.4.1.f Inversión Pública por Provincia... 107

III.4.2. La demanda de Inversión Real Directa para 2006 y 2007...110

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PNIP 2005-2007 - 4

IV. ANEXOS ...129

A. ANEXOI–CUADROS DE EJECUCIÓN DE LA INVERSIÓN PRESUPUESTARIA...130

B. ANEXOII–ESTIMACIÓN DEL STOCK DE CAPITAL DE ORGANISMOS PRESUPUESTARIOS...137

C. ANEXOIII-ESTIMACIONES SECTORIALES DEL STOCK DE CAPITAL...141

C.2. ESTIMACIÓN DIRECTA...141

C.2.I. SISTEMA PENAL...141

C.2.II. SALUD...141

C.2.III. EDUCACIÓN...142

C.2.IV. AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO...142

C.2.V. SERVICIOS URBANOS...143

C.2.VI. SECTOR ELÉCTRICO...144

C.2.VII. RED VIAL...144

C.3. ESTIMACIÓN INDIRECTA...145

D. ANEXOIV-REGRESIÓN DE LAS IMPORTACIONES CON RESPECTO AL PIB Y TIPO REAL DE CAMBIO – DATOS ANUALES 1980-2002 ...148

E. ANEXOV-IMPLEMENTACIÓN EN LAS PROVINCIAS. ...149

E.2. ADHESIÓN AL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIONES PÚBLICAS...149

E.3. AVANCES REGISTRADOS...149

E.4. REUNIONES NACIONALES...150

GLOSARIO...151

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PNIP 2005-2007 - 5

I. INTRODUCCION

I.1. LA INVERSION PUBLICA

La inversión, tanto pública como privada, constituye una acción cuyas características e impactos requieren un tratamiento diferenciado, con respecto a otras decisiones de gasto, por las razones siguientes:

• En primer lugar, la inversión produce dos tipos de efectos sobre la actividad económica. Por un lado, integra la demanda de corto plazo, como un componente autónomo (esto es, no dependiente del ingreso corriente de los individuos). Por otra parte, permite ampliar la capacidad de producción de bienes y servicios en el mediano y largo plazo.

• El monto de inversión es usualmente, en el corto plazo, una variable residual, en el sentido de que se financia con recursos no utilizados a otros fines (consumo corriente); pero a mediano plazo brinda un retorno con creces, en términos de productividad y crecimiento.

• La ejecución de los proyectos de inversión suele demandar períodos de tiempo considerables, razón por la cual un retraso de varios períodos en la reposición o ampliación de capacidad debe ser repuesto en un período relativamente breve (incrementando en consecuencia el compromiso financiero correspondiente), a fin de no comprometer el desarrollo productivo.

• Por último, una parte importante de las actividades de inversión son típicamente no recurrentes y no replicables. Esto conlleva una especial necesidad de asegurar capacidad de gestión para la ejecución, habida cuenta que cada proyecto constituye

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PNIP 2005-2007 - 6

una singularidad, siendo aplicable sólo en forma parcial la experiencia adquirida en ejecución de otros proyectos.

Por los motivos señalados, la inversión requiere un tratamiento particular, tanto en términos de la decisión acerca de la priorización de los proyectos como en su posterior ejecución.

En el conjunto de una economía, la inversión realizada por el Sector Público reviste particular importancia, dado que coayuda a un conjunto de prestaciones indispensables para el desarrollo de las distintas actividades productivas y para el bienestar general; contabilizamos aquí una variedad componentes de la infraestructura básica de servicios (vialidad, sistemas de agua y saneamiento, salud, educación, etc.).

I.2. EL PLAN NACIONAL DE INVERSIONES PUBLICAS

A los efectos señalados en el apartado anterior, el Sistema Nacional de Inversiones Públicas desarrolla un conjunto de métodos y procedimientos. Entre los mismos, se cuenta el Plan Nacional de Inversiones Públicas, elaborado anualmente en el ámbito de la Dirección Nacional de Inversión Pública de la Secretaría de Política Económica (SPE). Esta actividad se encuentra regida por la Ley 24.354 y su reglamentación1.

En la formulación del Plan pueden identificarse tres etapas:

• En primer lugar, se relevan y analizan los tres tópicos siguientes:

o La evolución y desempeño de la ejecución del plan de inversión anterior, de modo de observar las modificaciones que han alterado su estructura original. o Los requerimientos de mantenimiento, reparación y actualización de un stock

de capital público preexistente, y la consiguiente resistencia e inflexibilidad que conlleva.

o La existencia de proyectos en ejecución que demandan una asignación de recursos para los próximos ejercicios, sumando ulteriores rigideces a la conformación del plan sobre la base de políticas y prioridades que se modifican en un mundo incierto y cambiante.

• El segundo paso consiste en desarrollar una discusión en los niveles institucionales del gobierno nacional y de los gobiernos provinciales, (en el marco de las respectivas competencias y de la Ley de Inversión Pública y su normativa reglamentaria), de modo de conformar un plan donde se define, a partir del consenso, lo siguiente:

o Objetivos políticos de la inversión pública

o Identificación y priorización de los proyectos de inversión

o Balance entre las distintas regiones y entre la inversión para el desarrollo productivo y el desarrollo urbano y social, conforme a la restricción presupuestaria planteada.

1

En los términos de la Ley 24 354, que crea el Sistema Nacional de Inversiones Públicas, se denomina “inversión pública” a la aplicación de recursos en todo tipo de bienes y actividades que incrementen el patrimonio de las entidades que integran el Sector Público, con el fin de iniciar, ampliar, mejorar, modernizar, reponer o reconstruir la capacidad productora de bienes o prestadora de servicios.

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PNIP 2005-2007 - 7

• En tercer lugar, se presenta el plan así definido al Congreso Nacional para su más amplia discusión y difusión.

• Finalmente, se elabora el presente Documento Definitivo, conteniendo la información originada en la intervención del Congreso Nacional (a través del dictado de la Ley de Presupuesto del año 2005); el mismo incorpora además la información sobre inversión correspondiente a Organismos No Presupuestarios y Empresas Públicas.

Por último, cabe destacar que ésta es la décima oportunidad en la que se elabora el Plan Nacional de Inversiones Públicas, práctica que se ha iniciado en 1996 y se ha mantenido en forma ininterrumpida hasta la actualidad.

I.3. ALCANCE

Tal como se señaló, el presente documento hace referencia a la actividad de inversión vinculada a los Organismos Presupuestarios y No Presupuestarios del Sector Público y a las Empresas Públicas Nacionales.

A los efectos de clarificar el alcance de estos conceptos, es conveniente brindar algunas definiciones.

Más específicamente:

a) Se denominará “Inversión ejecutada por el Sector Público” a toda inversión que realicen los Organismos del Sector Público, más allá de cuál sea la fuente de financiamiento. Esta inversión podrá ser Nacional o Provincial, según sea la jurisdicción de pertenencia del Organismo.

b) Se entenderá por “Inversión Presupuestaria” a toda inversión realizada por Organismos del Sector Público, que se encuentren comprendidos por el Presupuesto (de la Administración Nacional) de la Nación, o en su caso, de las jurisdicciones provinciales.

c) Se designará como “Inversión No Presupuestaria” a la inversión realizada por Organismos del Sector Público no comprendidos en el Presupuesto (de la Administración Nacional) de la Nación, o en su caso, de las provincias.

El Cuadro I-1 indica una tipificación de los casos posibles, y señala las fuentes de financiamiento posibles.

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PNIP 2005-2007 - 8

Cuadro I-1

Tipificación de la Inversión a cargo del Sector Público Argentino y su financiamiento

Ejecutor Clasificación

Presupuestaria Concepto Financiamiento

Inversión Empresas Públicas Nacionales

Inversión Otros Entes del Estado Nacional

Inversión ejecutada por el Sector Privado

(Transferencias de Nación)

Inversión Presupuestaria

Inversión financiada con Transferencias de Capital

de la Nación

Inversión financiada con Transferencias de Capital

de la Nación Inversión financiada con

Fondos Fiduciarios y ejecutada por las

Provincias

Inversión financiada con Recursos Provinciales Inversión No Presupuestaria Inversión Empresas Públicas Provinciales Metodología Internacional

Inversión a cargo del Sector Público Argentino (excluye Bancos Oficiales)

Inversión Presupuestaria

Inversión Presupuestaria Inversión ejecutada

por el Sector Público Provincial

Inversión a cargo del Sector Público Argentino financiada

con Recursos Provinciales Inversión ejecutada

por el Sector Público Nacional

Inversión Real Directa

Inversión a cargo del Sector Público Argentino financiada con Recursos Nacionales Inversión No Presupuestaria

Fuente: elaboración propia

El presente documento hace referencia a la inversión a cargo de los Sectores Públicos Nacional y Provincial, en términos de la Inversión Real Directa y las Transferencias de Capital que la Nación realiza a los Estados Provinciales. Incorpora asimismo la inversión realizada por Empresas Públicas y otros Organismos No Presupuestarios. Colateralmente, considera el caso de la Inversión Presupuestaria ejecutada por el Sector Público Provincial financiada con recursos de esa jurisdicción.

Cabe por último advertir que no se comprende en la clasificación anterior el caso de inversiones de empresas concesionarias de servicios públicos cuyo financiamiento se basa íntegramente en recursos obtenidos por pago de usuarios. Asimismo, no se incluye

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PNIP 2005-2007 - 9

el caso de inversiones financiadas por los Estados Provinciales y ejecutadas por el sector privado.

La organización del presente Documento:

- En el segundo capítulo, se analizan las perspectivas de la demanda de Inversión Pública Presupuestaria, de acuerdo a la siguiente secuencia:

• Se incluye inicialmente una breve reseña del marco macroeconómico, así como los principales supuestos que encuadran el análisis subsiguiente.

• Se analiza luego la ejecución de la inversión durante los años 2003 y 2004 en términos institucionales y sectoriales; se incluye aquí un detalle de los Dictámenes de Calificación emitidos por la Secretaría de Política Económica durante el año 2004.

• Se presenta una estimación indicativa acerca de las necesidades de inversión, en términos principalmente del mantenimiento del stock de capital público (tanto a nivel agregado como por sector) y los requerimientos de expansión del mismo (en función de la evolución de la población y del nivel de actividad). Cabe destacar que este estudio comprende tanto la inversión pública de la Nación como la de las Provincias.

• Se proyectan los compromisos de arrastre de la inversión del Sector Público Nacional, a fin de concluir los proyectos en curso. Este análisis discrimina entre proyectos de reposición y proyectos de implantación o ampliación de capacidad instalada.

• Se elaboran luego proyecciones acerca de la disponibilidad esperable de recursos para inversión.

• Se evalúa, en la sección siguiente, la relación entre el crecimiento del PIB, la restricción externa y la inversión pública, determinando proyecciones de inversión pública compatibles con una determinada estrategia de crecimiento.

- En el tercer capítulo se presenta en Plan Nacional de Inversiones Públicas 2005-2007, que comprende, en esta primera versión, la inversión presupuestaria (Inversión Real Directa de la Administración Nacional y Transferencias de Capital).

- Los sucesivos Anexos presentan información discriminada acerca de ejecución, cálculo del stock de capital y otros temas análogos. Se incluye también en anexos el detalle de proyectos de inversión incluidos en el Plan Nacional de Inversiones Públicas 2005-2007.

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PNIP 2005-2007 - 10

II. PERSPECTIVAS DE LA DEMANDA

DE INVERSION PUBLICA

PRESUPUESTARIA

El presente capítulo reseña un conjunto de antecedentes referidos a la Inversión Pública, concentrándose en la inversión financiada a través de recursos presupuestarios nacionales y provinciales.

En primer lugar, se realiza una breve referencia al marco macroeconómico, así como los principales supuestos que encuadran el análisis subsiguiente. A ello seguirá una revisión de aspectos relevantes de la Inversión Pública Nacional.

Seguidamente, se presentarán diversos elementos de juicio referidos a la demanda de inversión, a partir de nociones de stock de capital público y requerimientos de inversión a fines del crecimiento económico.

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PNIP 2005-2007 - 11

II.1. CONTEXTO: LA INVERSIÓN PÚBLICA NACIONAL Y

PROVINCIAL

A efectos de brindar un marco de referencia, se ha realizado un relevamiento de la inversión pública nacional y provincial, en los términos del esquema del capítulo anterior (cuadro I-1).

Los cuadros siguientes (II-1 y II-2) indican los resultados obtenidos, para los años 2003 y 2004. Cabe señalar que no se dispone de información sobre inversión ejecutada por Organismos No Presupuestarios Provinciales.

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PNIP 2005-2007 - 12 Cuadro II-1

Inversión a cargo del Sector Público Argentino 2003 – Ejecutado

En millones de pesos corrientes

Total Inversión

Presupuestaria 799.8 Inversión Real Directa 799.8 Inversión Empresas

Públicas Nacionales 59.2 Inversión Otros Entes

del Estado Nacional 24.2 Inversión ejecutada por el Sector Privado (Transferencias de Nación) 66.6 Inversión Presupuestaria 66.6 Inversión financiada con Transferencias de Capital de la Nación 66.6 Inversión financiada con Transferencias de Capital de la Nación 2,095.4 Inversión financiada con Fondos Fiduciarios y ejecutada por las

Provincias 85.5 Inversión financiada con Recursos Provinciales 1,598.8 Inversión No Presupuestaria s/d Inversión Empresas Públicas Provinciales s/d Inversión ejecutada por el Sector Público Provincial 3,779.7

Inversión a cargo del Sector Público Argentino

83.4 Inversión No Presupuestaria 883.2 Inversión ejecutada por el Sector Público Nacional

Ejecutor Clasificación Presupuestaria

Inversión a cargo del Sector Público

Argentino financiada con Recursos Nacionales _4,729.50 Inversión Presupuestaria 3,779.7 3,130.7 Concepto Financiamiento Inversión a cargo del Sector Público

Argentino financiada con Recursos Provinciales 1,598.8 Metodología Internacional

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PNIP 2005-2007 - 13 Cuadro II-2

Inversión a cargo del Sector Público Argentino 2004 – Ejecutado

Total Inversión

Presupuestaria 1,660.4 Inversión Real Directa 1,660.4 Inversión Empresas

Públicas Nacionales 66.2 Inversión Otros Entes

del Estado Nacional 26.6 Inversión ejecutada por el Sector Privado (Transferencias de Nación) 210.5 Inversión Presupuestaria 210.5 Inversión financiada con Transferencias de Capital de la Nación 210.5 Inversión financiada con Transferencias de Capital de la Nación 2,779.4 Inversión financiada con Fondos Fiduciarios y ejecutada por las

Provincias 253.7 Inversión financiada con Recursos Provinciales (*) 2,643.8 Inversión No Presupuestaria s/d Inversión Empresas Públicas Provinciales s/d Inversión a cargo del Sector Público Argentino Ejecutor Clasificación Presupuestaria

Inversión ejecutada por el Sector Público Nacional 1,753.2 Inversión a cargo del Sector Público

Argentino financiada con Recursos Nacionales 4,996.8 7,640.60 Inversión No Presupuestaria Inversión ejecutada por el Sector Público Provincial 5,676.9 Inversión Presupuestaria (*) 5,676.9 Concepto Financiamiento 92.8 Inversión a cargo del Sector Público

Argentino financiada con Recursos Provinciales 2,643.8 Metodología internacional

(*) Estimado en base a la Ejecución Presupuestaria Provisoria 2004 de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias. Fuente: Devengado SIDIF al 25 de febrero de 2005

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PNIP 2005-2007 - 14

Los cuadros anteriores permiten arribar a las constataciones siguientes:

• La Inversión Presupuestaria nacional y provincial representan el grueso de la inversión que realiza el sector público (nacional y provincial); esto refleja – más allá de las carencias informativas señaladas con relación a la ejecución provincial – el proceso de transferencia de empresas públicas al sector privado, operado en la década del ’90.

• El 75% o más de la inversión pública es ejecutada por las jurisdicciones provinciales. Sin embargo, ella es financiada en cerca del 50% por la Nación. La holgura fiscal lograda por las Administraciones Provinciales con posterioridad a la crisis del año 2001-2002 ha permitido una importante recuperación de la Inversión Pública a nivel provincial. Esto se traduce en una disminución de la participación relativa del financiamiento de la Nación en la Inversión Pública Provincial, situación que no se registraba desde el año 1994

• La participación del sector privado como ejecutor de la Inversión Pública es muy limitada.

El presente Plan Nacional de Inversiones Públicas cubre, en función de lo establecido por la Ley N° 24.354, toda la inversión financiada por la Nación, sea ejecutada por si misma o mediante transferencias a provincias o al sector privado. Dada la composición del financiamiento ya indicada, esto implica comprender la mayor parte de la inversión pública argentina (con la salvedad de lo ya mencionado acerca de la inversión de empresas y demás entidades no presupuestarias de las provincias). El tratamiento más exhaustivo corresponde actualmente, sin embargo, a la Inversión Presupuestaria, en función del grado de desarrollo del Sistema Nacional de Inversiones Públicas. Ella será objeto central de este capítulo.

Cabe por último recordar que no se comprende en los guarismos anteriores el caso de inversiones de empresas concesionarias de servicios públicos cuyo financiamiento se basa íntegramente en recursos obtenidos por pago de usuarios.

II.2. INVERSIÓN PÚBLICA: RESEÑA

La Inversión Pública Presupuestaria Nacional y Provincial observó en la década del ’90 un comportamiento errático, en parte vinculado a la evolución del ciclo económico.

El cuadro y gráfico siguientes ilustran la evolución de ambas variables, entre 1994 y 2004. Pueden observarse fluctuaciones importantes en los montos realizados, y una caída a partir del año 1999, que luego se profundiza considerablemente en los tres años posteriores.

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Cuadro II-3

Inversión Pública Presupuestaria y Privada. Período 1994-2004

En millones de pesos a precios corrientes

Año Inversión Presupuestaria Nacional (1) Inversión Presupuestaria Provincial (2) Total Inversión Presupuestaria (3) = (1) + (2) Inversión Privada (*) (4) Inversión Total (5) = (3) + (4) 1994 1,032.5 3,741.9 4,774.4 46,556.5 51,330.9 1995 634.3 3,520.7 4,155.0 42,130.1 46,285.1 1996 634.0 3,022.7 3,656.7 45,554.0 49,210.7 1997 735.9 3,873.0 4,608.9 52,118.3 56,727.2 1998 837.8 3,780.3 4,618.1 54,977.1 59,595.2 1999 656.9 3,827.8 4,484.7 46,589.2 51,073.9 2000 423.6 2,845.3 3,268.9 42,751.2 46,020.1 2001 301.2 2,487.4 2,788.6 35,310.2 38,098.8 2002 355.6 2,009.9 2,365.5 35,021.1 37,386.6 2003 799.8 3,779.7 4,579.5 52,323.8 56,903.3 2004 1,660.4 (**) 5676.9 7,337.3 78,315.0 85,652.3

(*) Incluye la inversión no presupuestaria nacional y provincial

(**) Montos estimados en base a datos al tercer trimestre de 2004. La Inversión Presupuestaria Provincial se proyectó en función de la relación Tercer trimestre acumulado 2003/ Total 2003.

Fuente: SIDIF y Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias

Cuadro II-4

En millones de pesos a precios constantes de 1993

Año Inversión Presupuestaria Nacional (1) Inversión Presupuestaria Provincial (2) Total Inversión Presupuestaria (3) = (1) + (2) Inversión Privada (*) (4) Inversión Total (5) = (3) + (4) 1994 1,005.1 3,642.7 4,647.9 46,583.5 51,231.4 1995 582.8 3,234.9 3,817.7 40,710.5 44,528.3 1996 583.3 2,781.0 3,364.3 45,119.6 48,483.9 1997 681.6 3,587.5 4,269.1 52,778.4 57,047.5 1998 788.8 3,559.1 4,347.8 56,432.8 60,780.7 1999 630.1 3,671.9 4,302.0 48,814.3 53,116.3 2000 401.9 2,699.7 3,101.6 46,400.6 49,502.1 2001 290.3 2,397.7 2,688.0 39,061.6 41,749.6 2002 225.1 1,272.2 1,497.3 25,035.6 26,532.9 2003 433.5 2,048.9 2,482.4 34,177.1 36,659.5 2004 825.5 2,822.5 3,648.0 45,658.2 49,306.2

Fuente: INDEC, ONP y Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias. Valores corrientes de Inversión Presupuestaria Nacional y Provincial (cuadro II-3) deflactados por índice combinado de Índice de Precios Internos Mayoristas e Índice de Costos de la Construcción, con iguales ponderaciones.

El gráfico II-1 muestra una caída sostenida de la Inversión Presupuestaria, tanto nacional como provincial, a partir de 1999, la cual se acentúa en el año 2002 como consecuencia de la crisis desatada a fines de 2001. En los años 2003 y 2004 se observa una progresiva recuperación de ambos componentes.

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Por su parte, la Inversión Privada (gráfico II-2) presenta un importante crecimiento entre los años 1995 y 1998. A partir de 1999 muestra un comportamiento análogo al de la Inversión Presupuestaria.

Gráfico II-1

Inversión Presupuestaria Nacional y Provincial Período 1994-2004

Valores constantes a precios de 1993

-500.0 1,000.0 1,500.0 2,000.0 2,500.0 3,000.0 3,500.0 4,000.0 4,500.0 5,000.0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 m il lone s de pe so s

Inversión Presupuestaria Nacional Inversión Presupuestaria Provincial

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Gráfico II-2

Inversión Pública Presupuestaria Total e Inversión Privada

Período 1994-2004

Valores constantes a precios de 1993

-10,000.0 20,000.0 30,000.0 40,000.0 50,000.0 60,000.0 1994 1996 1998 2000 2002 2004 m illo n e s d e p e s o s

Inversión Pública Presupuestaria Inversión Privada

El cuadro II-5 y el gráfico II-3 muestran los valores de Inversión Presupuestaria, nacional y provincial, y de Inversión Privada expresados en porcentaje del PIB.

A partir de 1998, se observa una importante caída de la participación de la Inversión, tanto Presupuestaria como Privada, en el producto, que alcanza un mínimo en el año 2002. En 2003, el coeficiente de inversión muestra un incremento que se acentúa en 2004.

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Cuadro II-5

En porcentaje del PIB medido a valores constantes de 1993

Año Inversión Presupuestaria Nacional (1) Inversión Presupuestaria Provincial (2) Total Inversión Presupuestaria (3) = (1) + (2) Inversión Privada (*) (4) Inversión Total (5) = (3) + (4) 1994 0.40% 1.46% 1.86% 18.61% 20.47% 1995 0.24% 1.33% 1.57% 16.74% 18.31% 1996 0.23% 1.08% 1.31% 17.58% 18.89% 1997 0.25% 1.29% 1.54% 19.02% 20.56% 1998 0.27% 1.24% 1.51% 19.59% 21.10% 1999 0.23% 1.32% 1.55% 17.54% 19.08% 2000 0.15% 0.98% 1.12% 16.80% 17.92% 2001 0.11% 0.91% 1.02% 14.80% 15.81% 2002 0.10% 0.54% 0.64% 10.64% 11.28% 2003 0.17% 0.80% 0.97% 13.35% 14.32% 2004 0.30% 1.03% 1.33% 16.67% _18.00%

Fuente: INDEC, ONP y Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias.

Gráfico II-3

Inversión Privada e Inversión Pública Presupuestaria En % del PIB 0.00% 5.00% 10.00% 15.00% 20.00% 25.00% 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Año En % d e l P IB

Inversión Pública Presupuestaria Inversión Privada

Fuente: INDEC, ONP y Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias.

En función de la distribución de fondos y responsabilidades que surgieron de las normas y acuerdos federales, el grueso (en promedio, más del 80%) de la inversión fue realizada por las jurisdicciones provinciales. Pero cabe consignar adicionalmente que, aunque la ejecución de la inversión fue básicamente descentralizada a provincias, el financiamiento de la inversión provincial se encontró mayormente a cargo de la Nación; de acuerdo a estimaciones

(19)

19

preliminares, sujetas a verificación, entre 1994 y 2001 algo más del 75% de la inversión provincial fue financiada a través de transferencias realizadas por el nivel nacional. Tales transferencias consistieron básicamente de recursos con destino específico (vivienda, desarrollo vial y provisión de energía eléctrica), aun cuando hacia el final del período, se permitió su aplicación a financiar gasto corriente, dada la emergencia fiscal.

El cuadro siguiente muestra la evolución de la Inversión Presupuestaria Provincial entre 1994 y 2004, y sus fuentes de financiamiento. Seguidamente, en el gráfico II-4, se presenta esta información expresada en términos porcentuales.

Cuadro II-6

Inversión Presupuestaria Provincial. Período 1994-2003

Año Transferencias de Capital de Nación a Provincias (1) Inversión Presupuestaria Provincial con Recursos Provinciales (2) Total Inversión Presupuestaria Provincial (1) + (2) 1994 2,021.1 1,720.9 3,741.9 1995 2,710.2 810.5 3,520.7 1996 2,608.4 414.3 3,022.7 1997 2,989.9 883.1 3,873.0 1998 2,965.4 814.9 3,780.3 1999 2,362.3 1,465.5 3,827.8 2000 2,528.8 316.5 2,845.3 2001 2,107.2 380.2 2,487.4 2002 1,682.1 327.8 2,009.9 2003 2,180.9 1,598.8 3,779.7 2004 3,033.1 (*) 2,643.8 (*) 5,676.9

(*) Estimado en base a la Ejecución Provisoria 2004 de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias.

Fuente: elaboración en base a datos del SIDIF e información de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias.

(20)

20

Gráfico II-4

Estructura de la Inversión Presupuestaria

Provincial

Período 1994-2004 54% 77% 86% 77% 78% 62% 89% _85% _84% 58% _52% 46% 23% 14% 23% 22% 38% 11% _15% _16% 42% 47% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 120% 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 En %

Inversión Presupuestaria Provincial financiada con Recursos Provinciales Transferencias de Capital de Nación a Provincias

Fuente: datos del SIDIF e información de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias.

La recuperación experimentada por las finanzas de los Estados Provinciales con posterioridad a la crisis del año 2001-2002 ha permitido un incremento de la inversión ejecutada con fondos propios. Ello se traduce en una mayor participación relativa del financiamiento con Recursos Provinciales en el total de la Inversión Presupuestaria Provincial, dado que las Transferencias de la Nación destinadas a Gasto de Capital no se han incrementado con igual velocidad.

II.3.

EJECUCION: EL DESEMPEÑO DE LA

INVERSION PUBLICA EN EL AÑO 2004

II.3.1. Aspectos conceptuales y metodológicos

El objetivo de este capítulo es presentar el grado de ejecución y cumplimiento del proceso de inversión pública durante el año 2004 por parte de los Organismos que conforman el Sector Público Nacional No Financiero. Al considerar exclusivamente aquella inversión que incrementa el patrimonio

(21)

21

público con fondos nacionales, el conjunto de gastos de inversión considerado está conformado por:

• Inversiones ejecutadas por la Administración Central y los Organismos descentralizados (Administración Nacional) que integran el presupuesto nacional y conforman la Inversión Real Directa (IRD).

• Inversiones ejecutadas por provincias, organismos nacionales y entidades privadas, financiadas con Transferencias para Gastos de

Capital realizadas por la Administración Nacional.

• Inversión ejecutada por Empresas Públicas.

• Inversión ejecutada por Otros Entes que no integran el Presupuesto Nacional.

• Inversiones ejecutadas por la Administración Nacional, Provincias, Municipios u otros entes, financiadas con Fondos Fiduciarios.

La primera parte del informe expondrá los montos programados y ejecutados de inversión pública nacional no financiera por jurisdicción para el año 2004.

La segunda parte se referirá a la programación y ejecución de la IRD en mayor detalle para el mismo año.

II.3.2. Ejecución y gestión de la inversión pública en el año

2004: fuentes y resultados obtenidos II.3.2.a Inversión Pública Total

El primer año de todos los Planes de Inversiones Públicas coincide con las partidas presupuestarias del Presupuesto Anual elaborado por la Oficina Nacional de Presupuesto. Los créditos iniciales asignados para Inversión Real Directa surgen de la Decisión Administrativa de Jefatura de Gabinete de Ministros al comienzo del año presupuestado. Estos créditos pueden sufrir modificaciones a lo largo del período para corregir desvíos, atender demandas no previstas o por cambios en las proyección de ingresos. A su vez, los propios Organismos pueden compensar créditos entre la Administración Central de una Jurisdicción y sus Entes Descentralizados o entre Entidades de una misma Jurisdicción. Estos valores modificados constituyen los créditos vigentes anuales para cada Organismo.

El procedimiento descrito puede generar en consecuencia un cambio de perfil en la Inversión Pública Programada. En el caso de las transferencias, existe la posibilidad de desviar el gasto de capital al gasto corriente por parte de las Jurisdicciones Provinciales ante problemas de restricción financiera. Estos factores contribuyen a no poder establecer con certeza el nivel de inversión pública ejecutado en un determinado período.

La inversión pública nacional vigente para el año 2004 ascendió a 6.525,1

millones de pesos. Estos valores surgen del presupuesto consolidado de

dicho año más los ajustes realizados a los créditos presupuestarios vigentes de la IRD en ese lapso de tiempo.

(22)

22

La inversión ejecutada en el mismo año fue de 4.996,8 millones de pesos. Debe destacarse que la IRD y las transferencias de capital en conjunto constituyeron para el año 2004 el 88,4 % del monto total de la inversión programada y el 93% de la inversión realizada, tal como puede verse en el cuadro II-7.

Cuadro II-7

Inversión del Sector Público Nacional No Financiero – Año 2004

En millones de pesos

Concepto Inicial Vigente Vigente/

Total (%) Devengado Devengado/ Total (%) Devengado/ Vigente IRD 1.472,3 2.007,5 30,8% 1.660,4 33,2% 82,7% Transferencias de capital (1) 2.843,7 3.760,8 57,6% 2.989,9 59,8% 79,5% Fondos Fiduciarios (2) 351,6 351,6 5,4% 253,7 5,1% 72.2% Empresas Públicas 116,5 116,5 1,8% 66,2 1,3% 56,8% Otros entes(3) 288,7 288,7 4,4% 26,6 0,5% 9,2% Total 5.072,8 6.525,1 100,0% 4.996,8 100,0% 76,6% (1) Se adopta el supuesto que los montos correspondientes a estas transferencias fueron aplicados en su totalidad a gastos de capital.

(2) Incluye el fondo de infraestructura hídrica y el fondo para el transporte eléctrico federal (3) No incluye Universidades ni transferencias al exterior

Fuente: : Elaboración en base a datos del SIDIF, UCOFIN y ONP

Gran parte de las transferencias realizadas por la Administración Nacional como por los Fondos Fiduciarios conforman recursos nacionales que se destinan a proyectos a ser ejecutados por las Provincias y Municipios, por lo tanto, los montos devengados sólo representan desembolsos. La DNIP se encuentra trabajando en la obtención de la información sobre los proyectos ejecutados y a ejecutar a través de este financiamiento, la cual será brindada por las provincias a través del sistema BAPIN II que ha sido instalado en cada una de ellas.

En comparación con el año 2003, en 2004 se observa una mejora en los valores devengados respecto de los créditos vigentes para los casos de la IRD, las empresas y otros entes.

Cuadro II-8

Nivel de ejecución de la Inversión

del Sector Público Nacional No Financiero – Años 2003 y 2004

En porcentaje Devengado/Vigente 2003 Devengado/Vigente 2004 IRD 77,6% 82,7% Transferencias de capital 91,5% 79,5% Fondos Fiduciarios 15,4% 72.2% Empresas Públicas 54,2% 56,8% Otros entes 8,6% 9,2% Total 71,9% 76,6%

(23)

23 Ejecución según Jurisdicción

El siguiente cuadro expone la inversión ejecutada según Jurisdicción (clasificación institucional) donde se resalta la importancia del Ministerio de Planificación.

Cuadro II-9

Inversión del Sector Público Nacional No Financiero

Estructura de gasto de capital por jurisdicción – Valores devengados Año 2004 - En millones de pesos

Jurisdicción IRD Transferencias

de capital Fondos Fiduciarios Empresas (3) Otros entes Total En % del total Ministerio de Planificación Federal, Inv.

Pub. Y Servicios 1.236,7 1.551,5 253,7 35,1 0,5 3.077,5 61,6% Ministerio de Salud y Ambiente 135,4 18,4 153,8 3,1%

Ministerio del Interior 79,6 79,6 1,6%

Ministerio de Economía y Producción 41,4 45,7 15,7 23,4 126,2 2,5%

Ministerio de Defensa 52,2 14,2 66,4 1,3%

Poder Judicial de la Nación 27,4 27,4 0,5%

Ministerio de Relaciones Exteriores,

Com. Internac. y Culto 30,1 0,7 30,8 0,6%

Ministerio de Trabajo, Empleo y

Seguridad Social 27,0 86,4 1,5 114,9 2,3%

Presidencia de la Nación 11,0 6,2 1,2 18,4 0,4%

Jefatura de Gabinete de Ministros 3,9 0,6 4,5 0,1% Ministerio de Justicia y Der. Humanos 2,5 20,3 22,8 0,5%

Poder Legislativo Nacional 3,8 3,8 0,1%

Ministerio de Desarrollo Social 2,9 5,9 0,3 9,1 0,2% Ministerio de Educación, Ciencia y

Tecnología 2,7 127,7 0,2 130,6 2,6%

Ministerio Publico 4,0 4,0 0,1%

Obligaciones a Cargo del Tesoro (2) 1.127,2 1.127,2 22,6%

TOTAL 1.660,4 2.989,9 253,7 66,2 26,6 4.996,8 100,0%

(1) Las transferencias incluyen el FEDEI, el Fondo Eléctrico unificado, y el FONAVI.

(2) Las transferencias incluyen el Fondo del Conurbano Bonaerense y el Fondo de Desarrollo Vial

(3) No se incluyó a la empresa Yacyretá, quien tenía un importante monto de inversión programado, por no presentar sus montos ejecutados a la ONP.

Fuente: Elaboración en base a datos del SIDIF, UCOFIN y ONP

La Secretaría de Obras Públicas y la Dirección Nacional de Vialidad son los Organismos que dependen de dicha Jurisdicción y quienes concentran el mayor porcentaje de proyectos dentro de la Administración Nacional. La Secretaría de Energía, también bajo esta órbita, y la Secretaría de Obras Públicas tienen bajo su responsabilidad importantes transferencias de capital específicas (FEDEI y FONAVI respectivamente).

La inversión según Área de Gestión

A fin de ofrecer una clasificación útil desde el punto de vista sectorial, se propone el concepto de área de gestión.

(24)

24

Las áreas de gestión presentan una clasificación de la inversión pública según los objetivos más importantes de un Estado proveedor de bienes y servicios públicos y fueron definidas según clasificaciones utilizadas en documentos de difusión internacional.

En relación al total de la inversión, los sectores de transporte, y prestaciones sociales y vivienda reciben el 70% de los recursos nacionales destinados a este fin. Si se compara con el año 2003, el sector transporte2 aumentó su participación del 30,8% al 34,5 % mientras que el sector de la vivienda y prestaciones sociales disminuyó en términos relativos del 43,6% en el año 2003 al 36,1 %.3

Cuadro II-10

Inversión del Sector Público Nacional No Financiero según área de gestión – Año 2004

IRD Transferencias Fondos

fiduciarios Empresas Otros entes TOTAL En % del total Energía, combustible y minería 3,8 139,7 76,6 28,5 0,5 249,1 5,0% Transporte 1.168,9 551,0 6,1 1.726,0 34,5% Inundaciones, agua y alcantarillado 55,2 207,7 177,1 439,9 8,8% TOTAL INFRAESTRUCTURA 1.227,9 898,4 253,7 34,6 0,5 2.415,1 48,3% Defensa 33,2 33,2 0,7% Seguridad Interior 76,8 20,0 96,8 1,9% TOTAL DEFENSA Y SEGURIDAD 110,0 20,0 11,7 141,7 2,8% SALUD 123,8 16,9 140,7 2,8% EDUCACION Y CULTURA 10,2 121,3 0,2 1,2 132,9 2,7% CIENCIA Y TECNICA 65,5 16,3 81,8 1,6% PRESTACIONES SOCIALES Y VIVIENDA 21,2 1.780,4 2,8 1.804,4 36,1% OTRAS 101,8 136,5 16,9 24,9 280,1 5,6% TOTAL 1.660,4 2.989,9 253,7 66,2 26,6 4.996,8 100,0%

Fuente: Elaboración en base a datos del SIDIF, UCOFIN y ONP

Los sectores de Educación y Cultura, Prestaciones Sociales y Vivienda tienen un alto porcentaje de transferencias de capital, lo cual implica que las inversiones son ejecutadas directamente por las Provincias y Municipios.

Los proyectos de los sectores de Transporte y Ciencia y Técnica son ejecutados principalmente por la Administración Nacional, siendo el área de Defensa una de sus funciones exclusivas.

2

Tanto en el año 2003 como en el año 2004 se incorporó en el presupuesto la fuente de financiamiento 14 correspondiente al Fondo Fiduciario Vial.

3

(25)

25

Cuadro II-11

Inversión del Sector Público Nacional No Financiero Estructura de gasto por área de gestión – Año 2004

En porcentaje

IRD Transferencias Fondos

Fiduciarios Empresas Otros entes TOTAL Energía, combustible y minería 1,5% 56,1% 30,8% 11,4% 0,2% 100,0% Transporte 67,7% 31,9% 0,0% 0,4% 0,0% 100,0% Inundaciones, agua y alcantarillado 12,5% 47,2% 40,3% 0,0% 0,0% 100,0% TOTAL INFRAESTRUCTURA 50,8% 37,2% 10,5% 1,4% 0,0% 100,0% Defensa 100,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0% Seguridad Interior 79,3% 20,7% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0% TOTAL DEFENSA Y SEGURIDAD 77,6% 14,1% 0,0% 8,3% 0,0% 100,0% SALUD 88,0% 12,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0% EDUCACIÓN Y CULTURA 7,7% 91,3% 0,0% 0,2% 0,9% 100,0% CIENCIA Y TECNICA 80,0% 20,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0% PRESTACIONES SOCIALES Y VIVIENDA 1,2% 98,7% 0,0% 0,2% 0,0% 100,0% OTRAS 36,3% 48,7% 0,0% 6,0% 8,9% 100,0% TOTAL 33,2% 59,8% 5,1% 1,3% 0,5% 100,0%

Fuente: Fuente: Elaboración en base a datos del SIDIF, UCOFIN y ONP

II.3.2.b Inversión Real Directa Programación de la Inversión Real Directa

La IRD –en relación con los créditos presupuestarios asignados al efecto – ha mostrado históricamente un nivel de ejecución bajo, con relación a otros rubros de gasto público. Entre los años 1994 y 2001, la ejecución efectiva de la inversión –medida como la relación entre devengamiento y monto de crédito vigente – fue de 79%, mientras que los gastos de consumo fueron ejecutados en un 95%.

(26)

26

Cuadro II-12

Evolución de la Ejecución del Gasto de Consumo e Inversión Real Directa. Período 1994-2004

en porcentajes de Crédito Vigente devengado

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Gastos de Consumo 95% 96% 96% 96% 96% 97% 96% 96% 92% 95% 95%

Inversión Real Directa 83% 65% 71% 76% 86% 102% 73% 79% 59% 78% 83%

Fuente: elaboración propia en base a datos del SIDIF

Programación de la IRD

En el siguiente cuadro se presentan nuevamente los agregados correspondientes a la inversión real directa programada para el año 2004 y la ejecutada.

Cuadro II-13

Indicadores de Inversión Pública

Concepto 2004 ÍNDICE Vigente = 100

Plan de Inversiones Públicas 1.443,1 71,9

Monto Inicial para IRD 1.472,3 73,3

Monto vigente para IRD 2.007,5 100,0

Monto devengado 1.660,4 82,7

Fuente: Plan de Inversiones Públicas 2004-2006 y SIDIF

El monto de crédito vigente para IRD superó en un 36,4% al monto inicial aprobado por Decisión Administrativa del Jefe de Gabinete de Ministros (monto vigente para IRD vs. monto inicial). 4

4

En el año 2003 se verificó un porcentaje similar de aumento del monto vigente respecto del inicial.

(27)

27

Cuadro II-14

Programación y Reasignación de la IRD por Jurisdicción – Año 2004

En millones de pesos Jurisdicciones Inicial (1) Vigente (2) Variación vigente-inicial (2)-(1) variación vigente-inicial (2)-(1) 56-MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN FEDERAL,

INVERSIÓN PUBLICA Y SERVICIOS 1.213,00 1.428,70 215,7 18%

80-MINISTERIO DE SALUD 29,5 151,3 121,8 412%

30-MINISTERIO DEL INTERIOR 2,8 140,3 94,3 205%

45-MINISTERIO DE DEFENSA 27,3 64,7 37,5 137%

75-MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y

FORMACIÓN DE RECURSOS HUMANOS 9,6 31,1 21,5 222%

50-MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCIÓN 47,6 66 18,4 39%

35-MINISTERIO DE REL. EXT. COM. INTERNAC. Y

CULTO 18,8 31,6 12,8 68%

20-PRESIDENCIA DE LA NACIÓN 20,1 28,7 8,6 43%

25-JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS 3,8 7,4 3,6 93%

10-MINISTERIO PUBLICO 2,5 4,3 1,9 75%

40-MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS

HUMANOS 47,9 5,9 1,2 26%

70-MINISTERIO DE EDUCACIÓN 4,1 4,3 0,3 6%

1.PODER LEGISLATIVO 5,3 5,2 0 -1%

85-MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL 5,3 4,6 -0,7 -13%

5.PODER JUDICIAL DE LA NACIÓN 34,8 33,2 -1,5 -4%

Total 1.472,30 2.007,50 535,2 36%

Fuente: Elaboración en base a datos del SIDIF

La distribución de los incrementos en los recursos disponibles para las Jurisdicciones no fue uniforme; aquellas áreas que usualmente son ejecutoras de proyectos fueron las más favorecidas. A su vez se registraron incrementos en áreas que no tenían prevista inversiones significativas al inicio del año, para atender demandas de inversión sectoriales. El cuadro II-14 exhibe un detalle por Jurisdicción de los incrementos registrados. Los mayores incrementos relativos a su crédito inicial se verificaron el las Jurisdicciones del Ministerio de Salud, Ministerio del Interior, Ministerio de Trabajo y Ministerio de Defensa.

El incremento en términos absolutos más relevante fue el registrado para la Jurisdicción del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Dentro de dicha jurisdicción, se modificó el destino de los créditos iniciales, reorientándolos desde los siguientes programas que registraron disminuciones netas de créditos: 55:“Formulación y Ejecución de Políticas de Transporte” (-$74 millones) del Ministerio de Planificación, 25:“Ejecución de Obras de Arquitectura” (-$7 millones) y 50:“Formulación, Programación, Ejecución y Control de Proyectos de Obras Públicas“ (-$38 millones) de la Secretaria de Obras Públicas hacia la Dirección Nacional de Vialidad, que además de recibir dichos recursos reprogramados, obtuvo un incremento de $ 215 millones extra.

(28)

28 Ejecución de la Inversión Real Directa

El seguimiento de la IRD se basa principalmente en analizar la gestión de la inversión de los Organismos que integran la Administración Nacional.

El nivel de ejecución se obtiene relacionando los valores devengados en el período analizado respecto de los créditos presupuestarios en vigencia. Estos créditos presupuestarios se dividen en cuatro cuotas a lo largo del año y el porcentaje de su desembolso establecerá la restricción financiera para el Organismo.

Es potestad de cada Organismo distribuir estas cuotas entre las actividades y proyectos que conforman su gasto de capital. Asimismo durante el año se realizan numerosas modificaciones presupuestarias que generan cambios en los montos vigentes de los proyectos y actividades.

Dada la limitación de información, el desempeño de los organismos en el uso eficiente y eficaz de los recursos públicos en Inversión Real Directa sólo puede medirse a través de su ejecución financiera. Este trabajo sería más completo si se contara con la información correspondiente al avance físico de cada proyecto. La DNIP se encuentra actualmente abocada en tratar de obtener esta información y poder mejorar la calidad del análisis.

El siguiente cuadro presenta los créditos presupuestarios finalmente asignados a inversión real directa para el año 2004 a cada jurisdicción y la ejecutada. El monto de crédito vigente para IRD alcanzó en el cierre los $2.007,5 millones5. Este valor representa el 30% del total de inversión financiada con recursos nacionales. El nivel de ejecución promedio de la IRD fue del 82,7%.

Según el siguiente cuadro, el Ministerio de Planificación absorbe el 71, 2% de la inversión programada. Dentro de este 71,2% los Organismos con mayores asignaciones son en orden descendiente los siguientes: Dirección Nacional de Vialidad, el Ministerio de Planificación (SAF 354 que reúne diversos programas) y la Secretaría de Obras Públicas. Es de destacar el porcentaje de ejecución logrado por la Dirección Nacional de Vialidad, que alcanzó porcentaje de 90,5% de ejecución, superado su promedio histórico de 80%. Un factor a tener en cuenta en el desempeño global de la ejecución del PNIP es que el fuerte peso relativo que tiene el presupuesto de la DNV en el total eleva el promedio de ejecución general.

5

(29)

29

Cuadro II-15

Inversión de la Administración Nacional Valores vigentes y devengados – Año 2004

Jurisdicción Vigente Devengado % Ejecución

56-MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN FEDERAL,

INVERSION PUB 1.428,69 1.236,68 86,56%

80-MINISTERIO DE SALUD Y AMBIENTE 151,31 135,41 89,49%

30-MINISTERIO DEL INTERIOR 140,27 79,57 56,72%

50-MINISTERIO DE ECONOMÍA Y

PRODUCCIÓN 66,01 41,36 62,66%

45-MINISTERIO DE DEFENSA 64,74 52,23 80,67%

5-PODER JUDICIAL DE LA NACIÓN 33,25 27,35 82,25%

35-MINISTERIO DE RELAC. EXTERIORES,

COMERCIO INTERNAC 31,58 30,05 95,17%

75-MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y

SEGURIDAD SOCIAL 31,1 27 86,83%

20-PRESIDENCIA DE LA NACIÓN 28,72 10,98 38,24%

25-JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS 7,39 3,88 52,48%

40-MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS

HUMANOS 5,93 2,54 42,92%

1-PODER LEGISLATIVO NACIONAL 5,24 3,82 72,78%

85-MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL 4,61 2,9 62,79%

70-MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CIENCIA Y

TECNOLOGÍA 4,35 2,66 61,23%

10-MINISTERIO PUBLICO 4,33 3,98 91,95%

TOTAL 2.007,51 1.660,40 82,71%

Fuente: Elaboración en base a datos del SIDIF

Si a lo asignado al Ministerio de Planificación se suman los créditos asignados al sector Salud y Medio Ambiente, en conjunto conforman el 76,4% del monto vigente para el año 2004.

El nivel de ejecución de la inversión ha estado condicionado por el desempeño de estos Organismos, quienes han seguido manteniendo altos niveles de ejecución e incluso han mejorando su desempeño respecto al mismo período del año pasado.

Dentro de la Jurisdicción del Ministerio de Salud y Medio Ambiente, las actividades del Ministerio de Salud en particular han tenido una alta performance por haberse ejecutado en forma completa el financiamiento externo para emergencia sanitaria. Sin embargo, se observa que los Organismos descentralizados del mismo sector han tenido muy baja ejecución en aquellos proyectos que incluyen la realización de obras. Esto podría ser producto de problemas de interpretación de la legislación en vigencia, que delega la contratación y ejecución de construcciones, trabajos o servicios que revistan el carácter de obra pública en un solo Organismo de la Administración Central, y/o de los procedimientos administrativos que se deben cumplimentar. Por lo tanto, durante el año 2004 los recursos siguieron destinándose principalmente a los sectores encargados de mantener y ampliar la

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infraestructura pública, si bien hubo una importante asignación de recursos para infraestructura social.

Comparación de la ejecución: años 2003 y 2004

Respecto de los niveles de ejecución, el año 2004 demuestra una mejor performance respecto al año 2003 en casi todos las Jurisdicciones de la Administración Nacional.

Cuadro II-16

Inversión de la Administración Nacional Valores devengados – Años 2003 y 2004

En millones de pesos Jurisdicción % Ejecución 2003 % Ejecución 2004

1-Poder Legislativo Nacional 29,60% 72,78%

5-Poder Judicial de la Nación 76,30% 82,25%

10-Ministerio Publico 66,80% 91,95%

20-Presidencia de la Nación 53,00% 38,24%

25-Jefatura de Gabinete de Ministros 42,50% 52,48%

30-Ministerio del Interior 24,00% 56,72%

35-Ministerio de Relaciones Exteriores, Com. Internac.(1) 88,20% 95,17%

40-Ministerio de Justicia y Derechos Humanos 68,00% 42,92%

45-Ministerio de Defensa 63,50% 80,67%

50-Ministerio de Economía y Producción 79,50% 62,66%

56-Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pub. (2) 83,20% 86,56%

70-Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología 29,40% 61,23%

75-Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social 49,90% 86,83%

80- Ministerio de Salud y Ambiente 75,10% 89,49%

85-Ministerio de Desarrollo Social 44,50% 62,79%

TOTAL 77,60% 82,71%

Fuente: Elaboración en base a datos del SIDIF.

(1) Incluye a la Comisión Nacional de Actividades Espaciales

(2) Incluye a la Dirección Nacional de Vialidad y a la Secretaría de Obras Públicas

Es importante destacar que el monto vigente para el año 2004 casi duplica al del año 2003. En un contexto de duplicación de los recursos destinados a Inversión Real Directa se ha mejorado levemente la ejecución. En principio los Organismos que históricamente han tenido mayores asignaciones presupuestarias siguen manteniendo un alto nivel de ejecución. Ello lleva a que sigan siendo recompensados en cada nuevo presupuesto a través de la asignación de mayores créditos por realizar una utilización efectiva de los recursos previstos para inversión.

Asimismo, se observa para el año 2004 una mayor asignación de cuotas sobre los montos vigentes que en el 2003. Esta asignación ha sido incluso distribuida en forma más regular que en años anteriores. Esto último ha permitido a los Organismos cumplimentar en mejor medida las programaciones realizadas.

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A pesar de la mejora en la ejecución observada de un año a otro, persiste una considerable disparidad en cuanto a los niveles de ejecución según Jurisdicción y SAF. Ello indica que las restricciones financieras de orden general no son un factor explicativo suficiente por lo que deben rastrearse las causas en cada agrupamiento administrativo en particular, a efectos de diseñar cursos de acción que permitan superar las dificultades registradas en el pasado

II.3.2.c Dictámenes de Calificación del año 2004

La Secretaría de Política Económica (SPE) como autoridad de aplicación del Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SNIP) es la responsable de dictaminar sobre los proyectos presentados por los organismos para su incorporación al Plan de inversiones públicas de acuerdo al artículo 11 de la ley 24.354.

La norma de calificación de los proyectos y el procedimiento para la toma de decisión de las calificaciones técnicas se establecen en la resolución SPE 14/2001. Ésta fue parcialmente modificada por la resolución SPE 175/2004, a la que se hará particular referencia en el apartado del capítulo III dedicado a los proyectos del Plan 2005-2007 que requieren dictamen de calificación.

La mencionada normativa estipula los antecedentes e información que los organismos deben presentar en cumplimiento del artículo 7º inciso b) del Decreto Nº 720/95 en los estudios de factibilidad de los proyectos de inversión pública que presenten los organismos del Sector Público Nacional.

En base a esta información, y las aclaraciones, correcciones o ampliaciones que solicite la DIRECCIÓN NACIONAL DE INVERSION PUBLICA, se emite un Informe Técnico y un proyecto de dictamen proponiendo la calificación del proyecto de inversión. Las calificaciones que podrá emitir son:

A. Aprobado.

B. Aprobado con observaciones. C. Rechazado para reformulación. D. Rechazado

En el 2004 se presentaron 111 proyectos para su dictamen de calificación técnica por un monto total de $2.989.626.669, de los cuáles resultaron 88 aprobados, 13 con observaciones y 10 han presentado nueva documentación. La distribución por organismo puede observarse en los siguientes cuadros:

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Cuadro II-17

Proyectos Presentados para dictaminar durante el año 2004 Cuadro II-18.a - En cantidad de proyectos

Organismo Aprobado Aprobado con

observaciones En análisis Total general

Administración Nac. de Parques Nacionales 1 -- -- 1

Contraloría General Naval -- 1 -- 1

Dir. Gral. de Adm. de Jefatura de Gabinete 1 -- -- 1

Dirección Nacional de Vialidad 76 8 9 93

Min. de Planificación, Inv. Pública y Servicios 3 2 1 6

Ministerio de Salud 1 -- -- 1

Comisión Nacional de Energía Atómica 1 -- -- 1

Organo de Control de Concesiones Viales 3 -- -- 3

Ente Nac. de Obras Hídricas y Saneamiento 2 2 -- 4

Total general 88 11 10 111

Cuadro II-17.b - En millones de pesos

Organismo Aprobado Aprobado con

observaciones En análisis Total general

Administración Nac. de Parques Nacionales 2,2 2,2

Contraloría General Naval 25,0 25,0

Dir. Gral. de Adm. de Jefatura de Gabinete 1,6 1,6

Dirección Nacional de Vialidad 1.801,5 445,6 250,4 2.497,4

Min. de Planificación Federal, Inv. Pública y

Servicios 69,4 206,3 11,6 287,3

Ministerio de Salud 12,2 12,2

Comisión Nacional de Energía Atómica 15,9 15,9

Órgano de Control de Concesiones Viales 4,9 4,9

Ente Nac. de Obras Hídricas y Saneamiento 93,3 49,8 143,1

Total general 2.001,0 726,6 262,0 2.989,6

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II.4. REQUERIMIENTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA.

PRIMERA APROXIMACIÓN: DEMANDA DE

CAPACIDAD Y POSIBILIDADES DE

FINANCIAMIENTO

II.4.1. Estimación del stock de capital del sector público6

II.4.1.a Introducción

La Dirección Nacional de Inversión Pública (DNIP) en cumplimiento de las funciones otorgadas por la Ley 24.354 debe formular anualmente el Plan Nacional de Inversiones Públicas (PNIP). A tal fin, en forma anual, los Organismos de la Administración Pública Nacional presentan sus demandas de recursos destinados a proyectos de inversión. La DNIP procesa dicha información y elabora una priorización técnica que remite a la Oficina Nacional de Presupuesto.

El PNIP surge de la compatibilización de la priorización realizada por la DNIP con los recursos presupuestarios destinados a inversión.

A partir de las reducciones de los recursos para inversión motivadas por la crisis de fines de la década del 90, surgió el interrogante sobre cuál debía ser el montos mínimo destinado a inversión pública.

En este sentido, la formulación del PNIP 2004-2006 incluyó una estimación del stock de capital público y proyecciones agregadas de los recursos disponibles y las demandas de recursos para inversiones públicas.

Este ejercicio se repite aquí para el período 2005-2007 y se incluye en la sección siguiente.

El análisis se enriquece con la inclusión de estimaciones de los stocks de capital sectoriales, lo que permite dimensionar las demandas de inversión mínimas para cada una de las funciones del gasto. La estimación de los stocks de capital sectoriales se incluye en la sección II.4.1.c.

II.4.1.b Stock de Capital Público Agregado

En el Plan Nacional de Inversiones Públicas 2004-2006 se ensayó una estimación actualizada del stock de capital del sector público, que permitió determinar cuáles son los niveles mínimos de inversión necesarios para mantener dicho nivel de stock y verificar si las inversiones efectivamente realizadas están por debajo de dicho nivel.

La estimación del Stock de Capital abarcó los Organismos Presupuestarios, agregando los niveles nacional y provincial.

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Las estimaciones de stock de capital que se presentan en este documento fueron realizadas con el fin de dimensionar los requerimientos de inversión pública total y sectorial, y no guardan relación con aquellas recientemente publicadas por el INDEC.

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El stock de capital y la fuerza laboral son las variables relevantes a la hora de medir el crecimiento y la potencialidad de una economía.

En este sentido, el stock de capital del sector público, tanto en construcciones como en equipo durable de producción, es la base necesaria para estimar esa potencialidad y analizar las condiciones de crecimiento vinculadas a la utilización de la capacidad productiva del Estado. Como una primera aproximación agregada, la relación entre el nivel de actividad (medida a través del PIB) y el stock de capital de organismos presupuestarios permite estimar los niveles de utilización y eventualmente los requerimientos de expansión, a fin de acompañar el crecimiento del nivel de actividad.

En primer lugar se presenta la metodología utilizada para calcular el valor del Stock de Capital de Organismos Presupuestarios Nacionales y Provinciales (en adelante, KP), con respecto al cual se calculan las inversiones mínimas en mantenimiento. Luego, se presentan los resultados obtenidos.

Metodología

Para obtener el KP, inicialmente se tomó un trabajo del Centro de Estudios para la Producción (CEP)7, que realiza una actualización de los datos del stock de capital total (público y privado) desde 1991 a 1996. Dicho trabajo toma como referente una estimación del stock de capital realizada por la ex Secretaría de Planificación para el período 1970-1991, realizando la actualización del mismo y elaborando dos estimaciones propias del CEP con supuestos que reflejan los cambios de la economía argentina.

Los valores del stock de capital a 1996 y los flujos de inversiones correspondientes se actualizaron mediante índices de precios8, expresándolos en pesos promedio del 2002. A tal efecto, se separó el stock de capital en los siguientes dos componentes: Construcción y Equipo Durable de Producción; esta tipificación se funda en la categorización de las cuentas nacionales para la información disponible.

Para el cálculo del KP inicial, se obtuvieron coeficientes de inversión pública / inversión total para ambos componentes (Construcción y Equipo Durable de Producción) promediando los datos de las cuentas de ahorro – inversión para el período 1993 – 2002. Los coeficientes resultantes de la relación de los flujos, se aplicaron a los respectivos stocks de capital. Por lo tanto, la estimación se realiza suponiendo que los flujos de inversión son proporcionales al stock de capital.

Los datos de los flujos de inversión se tomaron de las Cuentas de Ahorro – Inversión, que consolidan las inversiones del Estado Nacional y las Provincias.

7

Butera, M. y Kasacoff, R. - “Evolución del Stock de Capital en Argentina”, Centro de Estudio para la Producción, Estudios de la Economía Real N° 1, Diciembre de 1997.

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Los índices utilizados fueron el Indice de Precios Mayoristas Nivel General aplicado al componente de Equipo Durable de Producción y el índice de Costos de la Construcción para el componente Construcción.