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el
Régimen
juRídico
de
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eflexiones
sobRe
el
Régimen
juRídico
de
las
cajas
de
ahoRRo
:
el
epílogo
Estudio tras los reales decretos leyes de reforma
financiera, la ley de fundaciones bancarias y cajas de
ahorro, la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación,
supervisión y solvencia de entidades de crédito, la
STC 209/2014, de 18 de diciembre, la Ley 11/2015,
de 18 de junio, de recuperación y resolución de
entidades de crédito y empresas de servicios de inversión
y el R.D. 877/2015, de 2 de octubre, de desarrollo de
la Ley 26/2013, de 27 de diciembre de cajas de ahorro
y fundaciones bancarias
Fernando García Rubio
Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Código Penal vigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuyere o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en cualquier tipo de soporte, sin la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad intelectual o de sus cesionarios.
© 2015 Fernando García Rubio © 2015 Atelier
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Diseño y composición: Addenda, Pau Claris 92, 08010 Barcelona www.addenda.es
Impresión: Winihard Gràfics, Avda. del Prat 7, 08180 Moià
Colección: Atelier Administrativo
Directores:Joan Manel Trayter
(Catedrático de Derecho administrativo) Belén Noguera de la Muela
7
í
ndice
pRólogo . . . 9
i. intRoducción . . . 13
ii. evolución históRica . . . 25
iii. competencias estatales y autonómicas sobRelas cajasde ahoRRos . . . 33
iv. natuRaleza juRídica «tRadicional» de las cajas . . . 47
v. Régimen de las cajas en el deRecho compaRado . . . 55
V.1. Un fenómeno con referencias internacionales. . . 55
V.2. Francia: Caisse d’Epargne . . . 55
V.3. Alemania: Sparkassen. . . 56
V.3.1. Introducción histórica. . . 56
V.3.2. Características y objeto de las Cajas alemanas . . . 60
V.3.3. La estructura de las Cajas de Ahorro en Alemania. . . 61
V.3.4. Las Cajas de Ahorro alemanas y Asociación Giro (DSGV) . . . 63
V.4. Suiza: Los bancos cantonales . . . 67
V.5. Portugal . . . 68
V.6. Italia. Las fundaciones bancarias. . . 68
V.7. Las cajas en Iberoamérica: Perú, Panamá y ¿Venezuela? . . . 72
V.7.1. Las Cajas municipales del Perú . . . 72
V.7.2. Las cajas en Panamá . . . 83
V.7.3. Las cajas de Venezuela . . . 84
vi. pRincipales pRoblemáticas de las cajas tRadicionales . . . 87
Fernando García Rubio
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viii. posibles alteRnativas en Relación con la Resolución de estas pRoblemáticas y maRco juRídico de futuRo planteado antes de
la ley 26/2013, de 27 de diciembRe . . . 105
ix. efectos de las RefoRmas . . . 125
IX.1. Las fusiones de cajas . . . 125
IX.2. La evaluación del proceso de fusión . . . 127
IX.3. Los aspectos económicos de las fusiones de cajas . . . 128
IX.3.A) La necesidad de alcanzar la dimensión mínima o masa crítica . . 129
IX.3.B) La complementariedad . . . 129
IX.3.C) El ahorro de instalaciones . . . 129
IX.3.D) La reducción de costes operativos. . . 129
IX.3.E) Valoración fiscal de las operaciones. . . 130
IX.3.F) El fortalecimiento de la base de capital . . . 130
IX.4. Aspectos comerciales . . . 131
IX.5. Procesos de fusión. . . 132
IX.6. El papel del FROB. . . 135
IX.7. La transformación en fundaciones . . . 136
x. el modelo implantado poR la ley 26/2013 . . . 139
X.1. El origen de la ley de cajas de ahorros y fundaciones bancarias. . . 139
X.2. Caracteristicas generales . . . 148
X.2.A) Fundaciones bancarias . . . 148
X.2.B) Un nuevo marco para las cajas . . . 149
X.3. Régimen específico de las nuevas cajas . . . 151
X.3.A) Marco general y limitaciones . . . 153
X.3.B) Determinaciones organizativas . . . 154
X.4. Las nuevas fundaciones bancarias. . . 160
X.4.A) Concepto y tipologías . . . 164
X.4.B) Régimen jurídico de las fundaciones bancarias . . . 165
X.4.C) Requisitos de las fundaciones según su porcentaje de control sobre el banco. . . . 171
X.5. ¿Y la obra social? . . . 172
X.6. Algunos aspectos fiscales de la ley de cajas de ahorros y fundaciones bancarias . . . 175
X.6.A) Introducción . . . 175
X.6.B) Régimen fiscal de las fundaciones bancarias . . . 176
X.6.C) Otras modificaciones fiscales . . . 179
xi. conclusiones . . . 185
xii. bibliogRafía . . . 191
Monografías . . . 191
Parte en obra colectiva . . . 193
9
p
Rólogo
Reflexionar sobre el régimen jurídico de las cajas de ahorro, como nos pro-pone Fernando García Rubio con esta monografía, es atender al capítulo final o epílogo de unas peculiares instituciones.
Durante más de un siglo las cajas de ahorro ejercieron una notable influen-cia en el desenvolvimiento de la actividad económica y, sin embargo, la mayoría han hecho mutis de los escenarios de la actualidad dejando una triste memoria. De más de medio centenar de cajas que durante décadas regaron con suficiente fluidez los campos de las economías domésticas, de los negocios locales... quedan en la actualidad sólo dos —Caixa Ontinyent y Colonya, Caixa Pollença—. Y, ni todas las cajas de ahorros, ni todas las personas que han dirigido durante déca-das estas entidades, son responsables de dejar ese recuerdo tan aciago.
Muy lejos, y prácticamente olvidados, están los primeros pasos de los montes de piedad, de los pósitos, del buen hacer de algunas instituciones públicas (Dipu-taciones y Ayuntamientos) que promovieron algunas cajas y que tanto ayudaron a generar una asistencia económica a personas con poco patrimonio en los cam-pos y en las pequeñas localidades, atendieron tareas de beneficencia y sanitarias. Significativo avance supuso la regulación durante la segunda república y eso mismo se creyó cuando en los años setenta se les impulsó hacia una actividad crediticia equiparable a la de los bancos. Mucho crecieron en esos años las cajas de ahorros españolas, lo que fácilmente quedaba de manifiesto con el firme pulso que mantuvieron con los bancos: llegaron a gestionar la mitad del ahorro de los españoles. Y, sobre todo, enorgullecía advertir los millones que destinaban a obra social. Cuantiosos recursos que durante décadas facilitaron becas de estudio, financiaron proyectos de investigación, difundieron actividades educativas y cul-turales, contribuyeron a recuperar el patrimonio artístico y otros muchos fines de carácter filantrópico o caritativo que tantos tenemos en la cabeza.
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Fernando García Rubio
inmobiliarias sin atender a los riesgos. Inauguraban sucursales como picas en las principales ciudades españolas olvidando que la Confederación de cajas, la CECA, llegaba a todos los rincones y, por ello, facilitaba las relaciones y operaciones entre ellas. Incluso se abrieron oficinas en algunas capitales europeas. ¿Qué pintaba una recatada caja en una de las principales calles de Londres?
Años de excesos en los que notables locales, representando a las Administra-ciones regionales y municipales, querían demostrar su peculiar habilidad finan-ciera y su influencia al sentarse en los consejos de administración. Así: encauza-ban recursos de esas instituciones hacia objetivos locales trufados por sus intereses políticos; autorizaban abultados préstamos con condiciones bien exi-guas a empresarios conocidos; configuraban exóticos productos financieros para los clientes. Incluso, como contrapartida de sus desvelos empezaron a admitir que esa dedicación se remuneraba con largueza. Y poco se controlaba. Parecía que todos estaban de acuerdo: políticos, sindicatos, empresarios...
Cuando la crisis estalló se abrieron como cajas de Pandora y quedamos sobre-cogidos ante el hondo agujero que habían generado sus frívolas actuaciones: inversiones agresivas; paquetes de complejos productos para captar fondos a ahorradores que calificaban de preferentes; gastos suntuarios para facilitar la celebración de consejos de administración en ciudades exóticas; regalos para compensar los desvelos de tanto consejero... Las investigaciones revelaron el desconocimiento financiero por algunos que se sentaban en los órganos de direc-ción o de control de la propia entidad; se advirtió la profundidad del silencio del Banco de España y de las autoridades autonómicas que habían reivindicado sus poderes de control... Una situación que codenuncié con Francisco Sosa Wag-ner en nuestro libro «Bancarrota del Estado y Europa como contexto».
Un primer fondo de reestructuración no sirvió para remendar el agujero generado porque también se empleó para planes dorados de pensiones, gratas compensaciones por jubilaciones anticipadas o el incremento de salarios. Se tuvieron que intervenir algunas cajas, como la de Castilla-La Mancha o Cajasur; otras se tuvieron que nacionalizar, caso de la CAM, Catalunyacaixa... numerosos recursos públicos tuvieron que destinarse a este destrozo y no fueron suficientes. Perdíamos la cuenta de cuantas disposiciones de urgente necesidad se aprobaron con el anuncio de medidas definitivas para tratar de salvar estas instituciones y que, sin embargo, fracasaban estrepitosamente porque se mantenía a políticos sin una adecuada formación financiera en los órganos de las cajas, se desatendían los requerimientos del Banco de España que exigían conocer las retribuciones, se retrasaba la aplicación de algunas circulares financieras sobre recuperación de recursos anudados a los resultados... Y fue Europa quien nos asistió. A través de una financiación extraordinaria de decenas de millones de euros, lógicamente, con condiciones que exigieron una reestructuración de las cajas de ahorros.
El periodo de reestructuración condujo a la transformación de prácticamen-te todas las entidades con el fin de traspasar la actividad financiera a entidades bancarias
Reflexiones sobre el régimen jurídico de las cajas de ahorro: el epílogo
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debido a no haber distinguido a los responsables que hicieron bien y a quienes hicieron mal.
Los ciudadanos hemos advertido el cierre de miles de sucursales, de manera especial, en muchos pueblos, desapareciendo uno de esos elementos que per-miten mantener el asentamiento de las poblaciones. Este es un problema grave que habría que atender con cierta urgencia.
Porque hay que mantener en los pueblos, en las pequeñas localidades aque-llos servicios y negocios esenciales para la vida de sus vecinos. Si se invocó hasta el hartazgo el símil del sistema circulatorio para subrayar la necesidad de ayudar con fondos públicos al sistema financiero, no deberíamos abandonar esa analo-gía una vez que se consiguieron los miles de millones de euros de los planes de rescate. Las entidades bancarias satisfacen unos fines relevantes no solo en las grandes capitales financieras, en los opulentos mercados, también deben atender a los pocos vecinos que residen en los pueblos aunque su pensión sea escuálida.
Instrumentos jurídicos existen. Por ejemplo utilizar la técnica de las «obliga-ciones de servicio» que se imponen a determinadas empresas privadas. Igual que las empresas de telecomunicaciones contribuyen a garantizar un mínimo «servi-cio universal» de comunicación a cualquier ciudadano con unos ciertos niveles de calidad, a un precio asequible y con independencia de su localización geo-gráfica; o que se les impongan otras obligaciones de servicio por razones de seguridad o protección civil; lo mismo que las empresas eléctricas han de garan-tizar la distribución y el suministro de energía en los términos establecidos por el Gobierno; podría imponerse a algunas entidades financieras la localización de sucursales en aquellos pueblos en que no exista ninguna oficina.
Pero volvamos a la historia. Tras la reestructuración, la determinación del régimen jurídico. Una nueva Ley de 2013 es la que ahora precisa la regulación de las cajas y de las fundaciones bancarias.
Esta es la regulación que de manera rigurosa nos explica en esta obra Fer-nando García Rubio. El marco vigente de las cajas de ahorros que se salvaron del naufragio de la crisis y el régimen de las nuevas fundaciones bancarias. Una disposición interesante, llena de matices y sugerencias que el autor atiende con buen criterio.
Quien avance en las páginas de este libro podrá conocer, además, de los distintos modelos de cajas de ahorros en otros países, así como el juicio de la reestructuración del sistema financiero y las nuevas pautas de la supervisión bancaria que desde las instituciones europeas se están fijando. Aspectos todos ellos que cualquier interesado por el Derecho público económico debe conocer. En fin, un libro oportuno que cuenta bien lo que las cajas se llevaron.
Mercedes Fuertes
