Los retos del gobierno municipal en México : eficiencia en la gestión pública

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(1)INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY EGAP GOBIERNO Y POLÍTICA PÚBLICA CIUDAD DE MÉXICO. LOS RETOS DEL GOBIERNO MUNICIPAL EN MÉXICO: EFICIENCIA EN LA GESTIÓN PÚBLICA.. ~hEGAP® Gobierno y Política Pública TECNOLÓGICO DE MONTERREY. Jt. TKNOI..OOCO •. DE MONTERREY Jaiber Seir Pineda Antonio. Biblioteca. ~ CiUeaddl Mlxlco. Proyecto de Investigación Aplicada. Maestría en Administración Pública y Política Pública Asesor: Dr. Óscar de los Reyes Heredia Noviembre 2013.

(2) Resumen ejecutivo. El presente trabajo surge de la inquietud por demostrar el principal problema que presentan los municipios en la actualidad: la falta de una gestión eficiente eón estructuras profesionalizadas, lo cual reduce la posibilidad de contar con ayuntamientos que ofrezcan a la ciudadanía calidad, transparencia y eficacia en la provisión de bienes y servicios públicos. Para contribuir al desarrollo social y humano de México, resulta imprescindible que los gobiernos municipales estén mejor preparados frente a los retos que representan los distintos cambios que se originan en el ámbito nacional e internacional y que impactan, de algún modo u otro, a la esfera local. Por tal motivo, se presenta en este documento una investigación que recoge las experiencias de seis Presidentes municipales de la región del Istmo de Tehuantepec, del Estado de Oaxaca, a partir de las cuales se detectaron algunas debilidades que no permiten una eficiente gestión de gobierno. Asimismo, se revisa la bibliografía especializada que servirá como sustento teórico a esta investigación y que permita proponer algunas acciones estratégicas de mejora. A partir de la información recabada, se realizan algunas propuestas que quedarán a disposición de los gobiernos locales para generar mejores condiciones de eficiencia en el gobierno municipal. En primer término, un modelo de gobierno a disposición de los ayuntamientos para generar mejores condiciones de gestión pública a partir de la gestión estratégica municipal. Junto a las propuestas antes mencionadas se distinguen también la Agenda local incluyente y corresponsabilidad social, Transparencia municipal como quehacer de un gobierno abierto y responsable y la Oficina ciudadana de control y vigilancia para que el ciudadano cuente con una herramienta para conocer qué está haciendo su gobierno y haga público los documentos generados al interior. Finalmente, la generación de Gobiernos municipales en red a través de la creación del Foro Intermunicipal y de Cooperación para el Desa"ollo local (FICDEL) y el Laboratorio de Innovación Municipal..

(3) Agradecimientos y reconocimientos.. A mis amados padres, Lucelia Antonio y Delfina Pineda, los seres más valiosos con quienes siempre he contado al momento de emprender cualquier proyecto de vida. Gracias padres, su apoyo para mí ha sido fundamental para terminar con éxito este logro profesional. Les debo más que la vida, mi gratitud hacia ustedes no tiene fin.. Un especial reconocimiento merece el Programa de Becas para Indígenas (PROBEPI) que a través del Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS) me hizo merecedor de la beca que, de manera conjunta con el Concejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), me permitió estudiar un posgrado de alto nivel. Quedo eternamente agradecido con esta valiosísima oportunidad que me han otorgado para seguirme formando y preparando. Éste valioso aporte que me han dado me hace reafirmar mi compromiso social y humanista en favor de mi país y de estas instituciones que ya forman parte de mí.. A mis queridos hermanos, William y Karen, con quienes he compartido parte de mi vida y mi tiempo y que, pese a la distancia física, han permanecido siempre conmigo. Nuestros lazos de hermandad, unión y fortaleza nos mantendrán siempre juntos.. A todas las personas que me brindaron su apoyo, en especial al grupo CIESAS-PROBEPI integrado por María Antonieta Gallard, Marina Cadaval, Blanca Ceballos, Michel y Karla, son parte de este logro que hoy veo materializado.. Al Doctor Óscar de los Reyes Heredia, por su valioso acompañamiento y asesoramiento durante el tiempo que trascurrió la redacción de esta tesis. Su compromiso y sus conocimientos fueron determinantes para concluir este proyecto.. A cada uno de los Presidentes municipales entrevistados.. ~- s~. ~e<A,. 9'w.aa ~. 0.u.ao ~ ~.

(4) ÍNDICE. INTRODUCCIÓN------------------------------- 4 l. EL MUNICIPIO EN MÉXICO: ORIGEN Y DESARROLLO. 1.1 Origen del municipio en México --------------------------------- 10 1.2 Reformas municipales -------------. 19. 1.3 Funciones y atribuciones de los Ayuntamientos -------. ------- 24. 1.4 Cambios y transformaciones del municipio: 1983-1999 --. 2.. LOS. RETOS. DEL. GOBIERNO. MUNICIPAL:. 27. DIAGNÓSTICO. DEL. PROBLEMA 2.1 Diagnóstico de las deficiencias en el Ayuntamiento municipal ------------ 29 2.2 Profesionalización del Ayuntamiento municipal ----------. 38. 2.3 Eficiencia gubernamental municipal. 41. 2.4 Gobernanza municipal. 48. 3. EFICIENCIA EN EL GOBIERNO MUNICIPAL: GESTIÓN ESTRATÉGICA MUNICIPAL 3.1 Gestión estratégica municipal y Cabildo competitivo-------. 52. 3.2 Agenda local incluyente y corresponsabilidad social - - - - -. 61. 3.3 Transparencia en el gobierno municipal - - - - - - - - - - - - - - - 65 3.4 Foro Intermunicipal y de Cooperación para el Desarrollo Local 3.5 Laboratorio de Innovación Municipal. 68 -- 74. C O N C L U S I O N E S - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 82 BIBLIOGRAFÍA---------------------------- 89 A N E X O S - - - - · - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 91.

(5) INTRODUCCIÓN. En México todas las personas son habitantes de algún municipio (salvo los casos de los ciudadanos del Distrito Federal), éste es el espacio donde llevan a cabo todas su actividades cotidianas, donde socializan, donde trabajan, donde se congregan, donde aprenden a tener un sentido de origen y de pertenencia, donde se ciudadanizan y donde se percibe que lo colectivo y lo público les pertenece y, por lo tanto, donde nace el interés por contribuir con la vida municipal, mejorándola, resguardándola y apropiándose de todos los espacios públicos locales. Antes que al gobierno estatal o federal, los habitantes recurren a sus gobiernos municipales para demandar el cumplimiento de sus derechos o para cumplir con sus obligaciones. Los gobiernos locales son los que están al alcance de los ciudadanos; por lo tanto, el ciudadano ve en este orden de gobierno la única posibilidad real de tener un acercamiento directo con su autoridad para poder hablarles de frente, no así con el gobierno estatal o federal que se perciben inaccesibles. Es en el municipio donde se identifican las necesidades más urgentes de la población; por esta cercanía, se considera que sus gobiernos cuentan con información de primera mano sobre las preferencias e inconformidades de las personas y se da una mayor interacción entre el gobierno y la sociedad, misma que debería dar origen a una mejor relación y una consecuente cooperación. El municipio está estrechamente ligado al desarrollo en México, no se puede concebir de otro modo el avance y el desarrollo de las naciones si sus células primarias se mantienen inertes. Son los municipios la vitalidad de los países, representan una organización política fundamental y son el núcleo de los deseos de mayores libertades y de mejor democracia, es donde nace el pueblo y donde se desarrolla. El estudio de esta célula fundamental es por demás necesano, el gobierno municipal, encabezado por los Ayuntamientos, es el responsable de guiar al sistema gubernativo y de la administración hacia los caminos de un buen gobierno enfocado al ciudadano. Pero ¿Por qué este nivel de gobierno no es generador de desarrollo local? ¿Cuál es el perfil de sus gobernantes? ¿En qué medida son generadores de cambios, trasformaciones y desarrollo social? La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 115 define al municipio libre en México, al mismo tiempo que, faculta y obliga a las administraciones 4.

(6) públicas municipales del país a ser promotoras de crecimiento y desarrollo a través del suministro eficiente de servicios públicos. Sin embargo se sigue observando que éstos no han logrado ser verdaderos pivotes del desarrollo local dado que los cabildos municipales y la estructura administrativa están conformados, en la mayoría de los casos, por personas que no están capacitadas para ejercer y ejecutar responsabilidades para las que han sido electas o designadas, lo cual ocasiona que en los municipios se carezca de un gobierno de resultados, se desc.onozca la importancia de generar políticas públicas precisas y la ausencia de un gobierno innovador que utilice instrumentos que pueda generar mejores condiciones de bienestar. Frente a estas deficiencias, resulta imprescindible que los municipios cuenten con una estructura gubernamental y administrativa especializada en la atención y la solución de problemas de orden público que su cargo les obliga a resolver para coadyuvar a hacer más eficiente la administración pública municipal y generar los resultados que los ciudadanos esperan de su gobierno. Se reconoce que en México los municipios muestran una clara posición de debilidad dentro de la estructura gubernamental mexicana; es preciso indicar que ha habido reformas que se han dado a lo largo del tiempo para dotar a los municipios de mayores niveles de fortaleza y capacidades, pero aún no se ha logrado resolver las deficiencias que les impide alcanzar un papel activo en la generación de desarrollo y de condiciones que los lleve a hacer aportes mayúsculos en términos de generación de satisfactores sociales. Podría pensarse que, al ser los municipios la demarcación geográfica más pequeña del país, espacios más compactos, con gobiernos que atienden a una cantidad más reducida de personas equivaldría a contar con gobiernos con mayor capacidad de respuesta para solucionar de manera eficiente las urgencias sociales. Sin embargo, ¿Por qué en algunos casos las necesidades sociales en algunos municipios son perfectamente cubiertas y en otras ni siquiera las más elementales son resueltas? ¿Cuáles son los problemas que enfrentan los municipios? ¿Cuáles las posibles soluciones? ¿Qué hacer para tener gobiernos locales de calidad? El logro de este objetivo podría cumplirse en la medida que los municipios cuenten con cabildos conformados por personas competentes, capaces de diseñar políticas públicas enfocadas a resolver los problemas que correspondan a cada una de las regidurías que 5.

(7) componen el cabildo dentro de la administración pública municipal. Otro factor sería la incorporación de la gestión estratégica municipal para construir una administración pública local que defina propósitos y objetivos claros y un gobierno de resultados. Asimismo, a través de la incorporación de algunas estrategias e instrumentos de innovación gubernamental se podría alentar a que los municipios mostraran condiciones de eficiencia y de resultados. La autoridad municipal goza ante la opinión pública de bajos niveles de confianza y en ocasiones se manifiesta que éstas no son funcionales a las necesidades sociales. Frente a esto, la reconstrucción de la autoridad municipal es necesaria para contar con gobiernos que generen bienestar social, esto estaría dado siempre y cuando el gobierno local generara resultados tangibles para la ciudadanía, logre hacer más con menos recursos, tenga transparencia en el uso y manejo del dinero público, abocado a la rendición de cuentas como quehacer de un gobierno responsable y totalmente abierto a sus ciudadanos. Aunado a esto, sería deseable que los gobiernos municipales observen conductas de inclusión social, hagan uso de instrumentos y mecanismos de innovación gubernamental para mejorar su desempeño interno y se vea reflejado hacia afuera, generen un incremento de los bienes y espacios públicos y logren crear una nueva cultura social basada en el pluralismo colectivo, entendida ésta como el reconocimiento que debe existir por parte de los gobiernos locales, de la existencia de distintas ideologías, posiciones, opiniones, número de actores y culturas dentro una misma demarcación territorial y, que a partir de este reconocimiento, se logre articular y encausar los espacios de cooperación, fuerzas y disposición de esa diversidad de agentes para generar bienestar colectivo para el disfrute de todos. Los problemas que se plantean en esta investigación son las siguientes: la administración pública municipal tiene poco nivel de eficiencia para dar solución a los problemas sociales y responder de manera efectiva a las demandas ciudadanas, esto causado en gran medida por tener Ayuntamientos con regidurías ocupadas por personas sin experiencia en la gestión pública, donde la improvisación más que la generación de resultados positivos es una constante, gobiernos que muestran deficiencias en el conocimiento del diseño de políticas públicas, gobiernos que resuelven a partir de la inmediatez más que a partir de estrategias. 6.

(8) La falta de gobiernos municipales estrategas con estructuras profesionalizadas, reduce la posibilidad de contar con gobiernos municipales sólidos donde éste otorgue a la ciudadanía una gestión con calidad, eficiente y eficaz. Esta situación podría devenir al surgimiento de descontento y conflictos sociales, lo cual podría significar riesgos de ingobernabilidad en el municipio, mismos que podrían convertirse en problemas de índole nacional. Para evitar la escalada de los problemas y conflictos sociales y acceder a mejores condiciones de desarrollo, es necesario contar con gobiernos eficientes en su gestión que produzcan con eficacia, esto significa que toda la estructura del gobierno municipal debería contar con un cuerpo de funcionarios profesionales formados para resolver las necesidades más urgentes de la población. Sería deseable contar con estructuras administrativas profesionales en este nivel de gobierno que sean capaces de ordenar y jerarquizar los problemas y planear políticas públicas para cumplir con el mandato constitucional de conducir a los municipios al goce de mejores niveles de desarrollo. En esta investigación se tratará de encontrar las respuestas a los siguientes cuestionamientos que han surgido a partir de la identificación de este problema: ¿A qué libertad se refiere cuando se habla de municipios libres en México? ¿A qué grado y en qué sentido se le ha dotado de autonomía al municipio libre? ¿Habrá factores que impidan el ejercicio pleno de esta libertad y autonomía municipal? ¿Por qué en el nivel municipal se observan niveles de crecimiento y desarrollo social muy bajo? ¿Con qué mecanismo se podría lograr la eficiencia gubernamental a nivel municipal? ¿Qué instrumentos y estrategias podrían adoptar los ayuntamientos municipales para conseguir mejorar la eficiencia gubernamental y generar resultados positivos? Los objetivos que se persiguen en esta investigación se generan a partir de que se cree que una sociedad no puede funcionar ni lograr desarrollarse con gobiernos municipales ineficientes o incapaces de incentivar la capacidad de producción de su sociedad. Entonces, un primero objetivo sería lograr que los municipios tengan un cabildo profesional para alcanzar la eficiencia en la tarea de gobierno, esto podría ayudar a contar con un gobierno municipal que defina propósitos y objetivos de resultado a través de la gestión estratégica para contribuir a alcanzar, de forma paulatina, mayores niveles de desarrollo social y. 7.

(9) mejores posibilidades de desarrollo económico y de producción, factores nodales para tener mejores niveles de progreso. Al contar con funcionarios públicos municipales especializados en la solución de asuntos públicos, el gobierno local asumiría una responsabilidad profesional y social tendiente a lograr un gobierno de resultados, así como mayores niveles de respaldo y confianza social, necesario esto frente a un panorama caracterizado por la complejidad en la atención de demandas sociales influenciados por factores endógenos y exógenos que dificulta cada vez más la tarea de gobierno, por tal motivo se piensa que es necesario estructurar al gobierno municipal. dotándolo de algunos instrumentos para un mejor. desempeño. De este modo, cada uno de los funcionarios del gobierno elaboraría planes y estrategias de políticas públicas para solucionar problemas con mayor efectividad y menos recursos, lo cual se traduciría en mayores niveles de legitimidad social y mayor capacidad de generar beneficios tangibles a la sociedad. Asimismo, lograr pasar de tener municipios ineficientes a municipios eficientes ocupados en la atención y solución de las demandas sociales, fijando para ello una agenda de política municipal para el desarrollo social que contribuya al desarrollo municipal. Durante esta investigación se revisarán distintas fuentes bibliográficas que abordan estudios sobre municipios, tal como la que presenta Enrique Cabrero y David Arellano en su obra Los gobiernos municipales a debate y la obra de Humberto Martínez Polo titulada Administración Pública Comunitaria y Gobierno local en México; para el tema de gobierno. y administración se apoyará en la obra de Jaime Espejel Mena titulada Los fundamentos político-administrativos de la gobernanza y la obra del Doctor Luis F. Aguilar Villanueva. titulado Gobernanza y gestión pública; así mismo, se revisará la obra coordinada por Socorro Arzaluz, Tonatiuh Guillén y Pablo Rojo titulado Gobierno local efectivo. Para el tema de reinvención del gobierno y adopción de mecanismos de cambio se consultará la obra de David Osborne y Peter Plastrik titulado La reducción de la burocracia, cinco estrategias para reinventar el gobierno.. La metodología seguida para la elaboración de esta investigación se basó en la metodología cualitativa a través del uso de dos métodos de investigación y recopilación de información: una investigación basada en la revisión de libros y artículos que abordan los temas que aquí se plantean; asimismo, una investigación cualitativa utilizando la 8.

(10) herramienta de la entrevista presencial y la observación no participante para obtener información que sirvió para sustentar lo aquí planteado. Éstas se realizaron a un total de seis Presidentes municipales de la Región de Istmo de Tehuantepec en el Estado de Oaxaca. La estructura de este trabajo de investigación se compone de tres capítulos que integran la investigación toral, las conclusiones a las que se llega en esta investigación, anexos informativos y la bibliografia. En el primer capítulo se hace una revisión del origen del municipio para dar cuenta de dónde y por qué surge. Posteriormente, tratar de conocer cómo se estableció el municipio en México y las principales transformaciones que ha tenido a través de las reformas constitucionales, esto para conocer su composición y cuáles son sus prerrogativas. En el segundo capítulo se tratará de conocer cuáles son los retos de la administración pública local, se conocerá también la opinión basada en la experiencia de seis Presidentes municipales del Estado de Oaxaca y se identificarán las debilidades que presentan para posteriormente ofrecer algunas recomendaciones dirigidas a superarlas. Finalmente, en el tercer capítulo se tratará el tema de la eficiencia en la administración pública municipal a través de la gestión estratégica; en esta sección se hará la aportación de algunas propuestas que quedarán a disposición de los Presidentes municipales para que sean implementados en sus municipios para generar gobiernos locales más eficientes que rindan mejores resultados.. 9.

(11) 1. EL MUNICIPIO EN MÉXICO: ORIGEN Y DESARROLLO. 1.1 Origen del municipio en México. Para conocer el origen de lo que hoy es el municipio, necesariamente tendríamos que remitimos a escudriñar el pasado. La finalidad es precisar la fuente de lo que hoy configura la forma primaria de organización político-social de los individuos para posteriormente conocer la situación actual de este importante sistema de organización surgida de la necesidad de protección que vino a configurar lo que actualmente es un orden de gobierno facultado para asegurar el buen funcionamiento social, político y administrativo. Los antecedentes remotos de la organización de los gobiernos locales datan de la época proto-histórica del hombre de Grimaldi o de Cromagnon; tiempo desde el cuál, los hombres fueron acumulando experiencias, conocimientos e ideas a partir de los cuales fueron estableciendo sus prioridades y necesidades básicas para asegurar su supervivencia. Una de estas, seguramente, fue la necesidad de la seguridad. Fue con base en esto que se instituyeron los primeros grupos, hordas, clanes y tribus hasta configurar las familias y finalmente el Estado (Quintana, 1995, págs. 27-28). Siguiendo al mismo autor,. se afirma que las pnmeras grandes civilizaciones. humanas se dieron en la región conocida como Mesopotamia, con los pueblos Sumerios o Caldeos, Acadios y Babilonios. La vida en ciudades como Ur, Uruk, Lagash, Asur, Nínive y Babilonia fue compleja, sus necesidades de organización urbana, que algunos autores como Posada- denominan premunicipal, se vieron enfrentadas a complicadas regulaciones morales, religiosas y jurídicas. Un claro ejemplo de estas formas de organización y control de los individuos fue la que la civilización egipcia llevó a cabo en ciudades como Thinis, Menfis y Tebas; grandes capitales de diversas dinastías gobernantes, ejemplo de la compleja vida urbana que desarrollaron los egipcios, mismas que dejaron grabadas en inscripciones jeroglíficas que describen los pasajes de gobierno, del trabajo, los rituales, las costumbres, las leyes, etc. (Quintana, 1995, pág. 27). Cabe destacar que las formas de organización llevadas a cabo por las primeras hordas y posteriormente por las grandes civilizaciones fueron dadas a partir de la necesidad de tratar de asegurar la supervivencia de las primeras asociaciones humanas y para ello fue 10.

(12) necesario establecer ciertos tipos de normas que las personas del grupo debían observar irrestrictamente. Fue esta asociación primaria la que fue configurando las bases de las grandes civilizaciones que fueron surgiendo y estableciéndose en distintos puntos del mundo, cada una instaurando su sistema de ordenamiento humano con base a sus experiencias pasadas y las necesidades que en su momento fueron requeridas para asegurar el orden interno, el control, la conquista y la expansión territorial. Otra importante civilización de la que se puede estudiar su estructura y organización política y social fue la Griega, la cual representa hasta nuestros días una fuerte influencia y aportación de principios que actualmente da forma a distintos pilares de la organización político-social universal, tales como: la filosofia, la política y la democracia, que pronto configuró el andamiaje del pensamiento occidental, aún vigentes. La ciudad griega o Polis representaba para los griegos el gran espacio donde debían converger los principios de justicia y virtud para el funcionamiento de la vida de la ciudad, si bien es cierto que en Grecia no existió propiamente el municipio como el que conocemos actualmente, sí existió el demos o barrios de la Polis, con algunas autoridades y funcionarios particulares. Entonces, la Polis griega con su demos podría considerarse como la precursora de la organización municipal que siglos más tarde florecería después en el gran imperio de los romanos (Ibídem: 29-30). Por otra parte, fue en Roma donde ya se puede ubicar la figura del municipio como una institución político-administrativa. Su razón de existir se debió principalmente a que el Imperio no podía asumir la atención de los asuntos locales cotidianos como asuntos sus prioritarios pero sí debía haber un orden y control interno, por lo cual, los municipios se erigieron como la institución formal que se habría de hacer cargo de las necesidades locales. Tan importante resultó ser esta institución para el Imperio que al mismo tiempo que se encargaba de tales asuntos se debía encargar también de exigir a los habitantes obediencia política y el pago de impuestos, todo pensado para mantener el Imperio en orden y vigilado. Siguiendo a Quintana, se afirma que las fases en que inicia el surgimiento de las entidades municipales romanas, surgen con las primeras aventuras el incursiones de Roma en tierras de la península Itálica, en el siglo IV a.c. Por los últimos años de la monarquía romana se inicia el uso del concepto municeps referido primero a los habitantes de las 11.

(13) ciudades no latinas pero que tenían pacto con Roma. Posteriormente se iría generalizando el uso del término municipium, sobre todo con el Imperio en donde se propicia una amplia proliferación de estas organizaciones (Ibídem: 31-32). La organización del municipio romano se explica del siguiente modo. El municipio comprendía a la ciudad principal, así como una extensión muy variable de terreno. (territorium),. en donde se asentaban algunos núcleos de población, tales como aldeas. (vicz), grupos de casas diseminadas (pagi), centros de reunión (conciliabula Jora) y fortificaciones (castel/a), todos sometidos a la autoridad municipal. El pueblo del municipio (populus municipio) se componía en primer lugar de los munícipes o ciudadanos que habían nacido en la circunscripción. Sólo los munícipes tenían la plenitud de derechos de la ciudad. Los incolae o domiciliados, estaban obligados a pagar las cargas (munera) pero no podían desempeñar cargos de curiales. Finalmente los transeúntes u hospites, estaban ajenos a la vida municipal. Se tiene entonces al Imperio Romano como fuente que dio origen al municipio como institución formal investido de facultades para organizar y mantener el control local y vigilar al mismo tiempo el cobro de impuestos y obligaciones de obediencia social. Asimismo, existía una separación ordenada de funciones que habría que observarse para el correcto funcionamiento del sistema en los que los funcionarios debían otorgar una fianza como garantía de su honradez, al tiempo que existían severas sanciones para los malos manejos de los recursos del Municipio. Posteriormente, con la conquista de más territorios por parte del Imperio Romano, la península Ibérica fue abarcada, quedando en manos de los romanos. A este respecto señala Mommsen que "la antigua y rica ciudad comercial de Gades (Cádiz), cuyo régimen municipal había transformado César, a tono con los tiempos, siendo pretor, obtuvo ahora del emperador (Augusto) el derecho pleno de municipalidad itálica" (Mommsen, pág. 20). De ese modo, el municipio se asienta en España como forma político-administrativa herencia del Imperio Romano, acerca de ello, Mommsen precisa que "Bajo Augusto, existían en toda España cincuenta Municipios con derecho de plena ciudadanía; aproximadamente otros cincuenta habían recibido hasta entonces el ius latium y se hallaban equiparados a los otros en su régimen interior" (Ídem).. 12.

(14) España a su vez, recibió influencias de otras culturas que vinieron a enriquecer la estructura municipal existente, la influencia de los árabes se hizo notoria a partir de ese entonces y se mantendría hasta nuestro tiempo. La ocupación de siete siglos que va del año 711 al 1492 D.C., aportó elementos a la organización general de la sociedad española. La dominación árabe fue sumamente cambiante, generalmente se admiten tres grandes etapas: La de los emiratos dependientes del Califato de Bagdad; la del Califato Español; y la de los llamados Reinos de Taifas. De los cuales, múltiples figuras típicamente árabes se conservaron aún después del término de conquista. El término más importante es el de ALCALDE (al'kade) que en su etimología original significa juez. Alguacil (al'wasir) gendarme o policía. Alhóndiga (alfondiga) bodega de granos. Alfaqui (al'faquih) jurista, abogado, encargado de atender diversos asuntos del municipio de Castilla y de León, entre otros (Quintana, 1995, págs. 36-39). Todo lo anterior como el antecedente previo a la aparición del primer municipio en tierras americanas, nos permite conocer las bases y las razones del establecimiento del municipio como la institución más importante y cercana a los habitantes de los pueblos, todo entendido como un proceso de construcción institucional y ordenamiento políticoadministrativo para normar y regular la convivencia social. En México, el municipio remonta su existencia a partir del año 1519 cuando en la Villa Rica de la Veracruz Hemán Cortés estable el primer Ayuntamiento en el continente Americano dotado con personalidad jurídica, política y con una estructura organizacional para su funcionamiento (SEGOB, 2013). Tiempo después Cortés establece el segundo Ayuntamiento en Coyoacán, éste sería el primer ayuntamiento metropolitano. No se conoce la fecha exacta de su fundación dado que los documentos que contenían esa información se extraviaron, pero actualmente se conservan documentos fechados el día 8 de marzo de 1524, para esta fecha ya funcionaba el Ayuntamiento de Coyoacán (Palacios, 1987). En este periodo, la dominación que el imperio ejercía sobre la Nueva España era tal que la sujeción tanto política como administrativa estaba ceñida a todas las leyes que emanaban de España. Incluso hasta que fue redactada la Constitución de 1824, los Ayuntamientos se regían por las Leyes de Partidas, Leyes de la Novísima Recopilación,. 13.

(15) Leyes de Indias, Constitución política de la Monarquía Española de 1812 y los Decretos emanados de las Cortes Generales y Extraordinarias de Cádiz (Ibídem: 148). En este tiempo, el Ayuntamiento era la organización política y administrativa que normaba la vida de los habitantes aunque en condiciones de ineficiencia y altos niveles de corrupción. Los municipios y el ayuntamiento, como forma de delimitación geográfica y organización política, resultaron ser algo nuevo para los habitantes de las tierras novohispanas, pues a decir de Vallarta Plata, la influencia de su conformación estaba dado por el municipio romano y español vigentes en España más la suma de algunas características de la formas de organización propias de las poblaciones originarias, lo que devino en una singular conformación en estas latitudes dada la mezcla cultural entre uno y otro sistemas. (V allarta, 2002, pág. 549) Originalmente, los primeros municipios existentes debieron su razón de ser para llevar a cabo el trazo de las poblaciones, así como la regulación de la vecindad con los españoles. El municipio en México adoptó las características propias del municipio español. Posterior al periodo de Conquista, el municipio en México se configuró como la célula primaria de gobierno en todo el territorio. Cabe resaltar que pese a esto, el municipio no contó con totales poderes ni facultades para llevar a cabo funciones más allá que las que el poder central establecía; esto favoreció al establecimiento de un sistema centralista cuyos poderes absolutos caían en manos del monarca, mismo que mermaba la posición de ente gubernativo primario del municipio. Otro cambio significativo, que marcaría una nueva etapa del rol del municipio en el territorio nacional fue el que se dio durante el periodo sucesivo a la Independencia. La corona española dejó de ser la batuta sobre cuyas órdenes caminaban los territorios conquistados para adoptar ahora un curso de vida cuyas riendas sería dirigida por los criollos emancipados de la corona, una élite de criollos que a partir de ese entonces fueron conquistando el poder en distintos ayuntamientos, mismos que con el tiempo se convertirían en motín para el acceso al poder, a las riquezas y con ello el surgimiento de formas corruptas del manejo de los asuntos públicos. El Plan de Iguala de 1821 reconoció la institución municipal, por el contrario, la Constitución de 1824 no reconoció al municipio pero dejó la libertad para que los Estado de la naciente Federación legislara sobre este asunto. Por otra parte, con la Constitución de 14.

(16) 1837, de corte centralista, los ayuntamientos fueron eliminados, por lo que las poblaciones fueron administradas por jueces de paz, prefectos y subprefectos (Ibídem: 550-551 ). Tras los efectos del Plan de Ayutla que entre otras cosas exigía un gobierno republicano y democrático y con la Constitución de 1857, el sistema municipal vuelve a ser retomado, dejando la labor de su reestructura a los gobiernos estatales, mismo que en el párrafo primero se lee lo siguiente: Los municipios adoptarán para su régimen interior la. forma de gobierno republicano, representativo y popular. Sin embargo, la Constitución de 1857 no concedió a los municipios plena autonomía en su gobierno. En esta época, los Estados eran encabezados por prefectos, una especie de gobernador, colocados por el Presidente de la república, quien para tener el control político centralizaba el poder decidiendo quién lo representaría en los Estados; a su vez, los prefectos nombraban a los alcaldes en los municipios, por lo cual, los ayuntamientos quedaban sin capacidad de toma de decisiones puesto que el prefecto era quien decidía la suerte de la población (Ibídem). Luego entonces, el municipio como célula primaria de trasformación, desarrollo y democracia nacional sufrió ataduras a causa del sistema político que imperaba en ese tiempo y su papel como espacio vital para el desarrollo y la democracia fue suprimida, por lo que su peso en el mapa de configuración del poder nacional era nulo. Posteriormente, el 10 de abril de 1865, de acuerdo con el estatuto provisional del imperio mexicano, el país quedó dividido en departamentos, cada departamento en Distritos. y cada Distrito en Municipalidades. A la vez que se establecía que cada población tendría una administración municipal propia a cargo de Alcaldes, mismos que presidirían los ayuntamientos (Palacios, 1987). Años después, en 1876, Porfirio Díaz Mori lanza el Plan de Tuxtepec, que entre otras, reconoce la desaparición por completo del poder municipal al agrupar a los Ayuntamientos en Demarcaciones Administrativas que se llamaron Partido, Distrito, Jefatura o Cantón; y sus dirigentes, jefes políticos, fueran los agentes del Gobierno del Centro, lo que equivalía que los Ayuntamientos eran simples dependientes de los Gobernadores (Ídem). Posterior a este periodo, se comienza a gestar un proceso revolucionario que cambiaría -en términos constitucionales- el entramado de poder y control que sufrían los 15.

(17) municipios y ayuntamientos por parte de los jefes políticos. A este respecto, Palacios Alcocer señala que dentro del programa del Partido Liberal de 1906 se plantean como Reformas Constitucionales la supresión de los jefes políticos y la reorganización y robustecimiento del Poder Municipal. En 1912, Pascual Orozco proponía la supresión de los Jefes Políticos para ser sustituidos por Presidentes Municipales. Fue el 12 de diciembre de 1914 cuando Venustiano Carranza establece la libertad municipal como Institución Constitucional, promulgando para este efecto la Ley del Municipio Libre el 25 de diciembre de ese mismo año. Esta ley constituyó el antecedente del artículo 115 Constitucional y tuvo la importancia de reconocer en los municipios la base de nuestra organización política, otorgándoles autonomía de los que se encontraban privados a causa de los Prefectos y los Jefes Políticos (Ídem). Después de un largo y sinuoso recorrido las que poblaciones, prefecturas, Distritos y departamentos que posteriormente se convertirían en municipios, fueron ocupando un sitio fundamental para dar sustento a la Federación, pues el Presidente Carranza reconoció en ellas el núcleo fundacional sobre el que se sustentaría el desarrollo democrático de la República Mexicana, aludiendo a esto, en diciembre de 1916 reunido el Congreso Constituyente, el Presidente pronunció entre otras cosas lo siguiente: "el Municipio Independiente es, sin disputa, una de las grandes conquistas de la Revolución, como que es la base del Gobierno Libre, conquista que no solo dará libertad política a la vida Municipal, sino que también le dará independencia económica; puesto que tendrá fondos y recursos propios para la atención de todas las necesidades, sustrayéndose así la voracidad insaciable, que de ordinario han demostrado los gobernadores, y una buena Ley Electoral que tendrá a estos completamente alejados del voto público y que castigue con severidad toda tentativa para violarlo". Pese al establecimiento normativo de que los municipios contarían con recursos propios para llevar a cabo sus funciones, la realidad mostraba una cara diferente, los buenos deseos y anhelos de contar con municipios totalmente libres fue sólo una aspiración no lograda, pues en enero de 1917 se desató una gran polémica precisamente sobre las cuestiones referentes al tema de la administración, el financiamiento de los municipios y sus facultades hacendarías. La madrugada del 31 de enero de ese mismo año, la propuesta de que los municipios fueran el recaudador primario de los ingresos públicos de la nación y 16.

(18) que sólo sus excedentes, una vez cubiertas sus necesidades, se vertieran a los Estados, fue aprobada (Ídem). Una vez más, los municipios no contaban en la práctica con plena autonomía de gestión económica, pues prácticamente todos los recursos estaban concentrados en la federación y los estados, y los recursos para los municipios más bien eran residuales, con lo que no se podía dar cumplimiento al airoso deseo de contar con municipios modernos y capaces de desarrollar estructuras eficientes para el desarrollo nacional. El proceso revolucionario en México, fue sin duda un momento que significó cambios para los municipios, cambios que se vieron reflejados en la Constitución de 1917 que incorporó la figura del municipio libre, la elección popular en los municipios para quitar jefes políticos y eliminar autoridades intermedias, tal como lo señala el artículo 115; que a la letra se puede leer del siguiente modo: Los estados adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el municipio libre, conforme a las bases siguientes: cada municipio será administrado por un ayuntamiento de elección popular. l. directa y no habrá autoridad intermedia entre este y el gobierno del Estado. Texto original1 (Biblioteca jurídica UNAM) Pese a esto, los municipios continuaron sometidos al control de los Estados por cuestiones políticas y falta de pericia gubernamental de los gobiernos municipales. Un problema que hasta nuestro tiempo se sigue observando. Éste mismo artículo inviste a los municipios de plena potestad para administrar libremente su hacienda, esto en un acto de autonomía municipal, se leía en el texto lo siguiente: JI. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las contribuciones que señalen las legislaturas de los Estados y que, en todo caso, serán las suficientes para atender sus necesidades (Ídem) A este respecto, como bien señala Vallarta Plata, a pesar de que el artículo 115. preveía la autosuficiencia de recursos para las tareas del gobierno y la administración. 1. Texto original de la Constitución de 1917 y de las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación del 5 de febrero de 1917 al 1º de junio del 2009.. 17.

(19) municipal, la realidad era que los recursos se iban centralizando fundamentalmente en el nivel federal. (Vallarta, 2002) Se observa entonces que, el municipio desde su fortalecimiento como figura de gobierno autónomo, plasmado en el texto constitucional fue conquistando una posición de pleno reconocimiento y con facultades plenas, sin embargo el municipio y más precisamente los ayuntamientos nunca pudieron ejercer un nivel de autonomía política ni económica que les permitiera desarrollar por sí mismos todos los planes que tuvieran como fin último el desarrollo de sus habitantes. La cuestión política sobrepasaba los intereses comunes y desde los albores del municipio, se fue construyendo más bien una concepción del municipio como hijo del Estado y nieto de la Federación, en el que la sumisión fue el componente central y como consecuencia favoreció a que los municipios no pudieran construir una estructura fuerte y profesional de administración pública que fuera capaz de cumplir las necesidades del municipio y el de los habitantes. En otras palabras, el municipio quedaba más que en la periferia de los intereses centrales del gobierno, peor aún si se trataba de un municipio rural, pues éste no representaba prácticamente ningún adepto en términos de intereses políticos mucho menos económicos, ni del Estado ni de la federación. Actualmente, el municipio mexicano es la demarcación territorial compuesta por un territorio, una población, un gobierno y recursos propios, constitucionalmente libres y soberanos. Al mismo tiempo puede ser visto como un nivel de gobierno y como célula político-administrativa del Estado mexicano; es también el espacio geográfico donde las familias construyen su patrimonio, donde las empresas se establecen y donde se forman los vínculos socio-culturales propios que definen e identifican a sus habitantes. Resulta apropiado mencionar que México es un país donde el pluralismo ideológico y cultural están presentes desde la historia hasta la actualidad donde convergen una serie de culturas distintas entre sus municipios que enriquecen y distingue al país sobre otros y, en ocasiones, hace compleja la tarea de entender qué es México, pues México son todos sus municipios y comprender eso resulta dificil ya que cada municipio presenta rasgos y características diversas que los distingue entre todos los demás. Cada municipio cuenta con una forma de organización política y social uniforme, pero también existen municipios con formas de organización tradicionales donde los usos y costumbres han sido considerados. 18.

(20) como propios para su organización interna, esto conforme a la realidad que se vive en cada una. Conviene señalar que en México existe un total de 2,440 municipios2, de los cuales 3 I de ellos son municipios capitales de Estados; asimismo, es preciso reconocer que entre los municipios mexicanos prima una gran heterogeneidad, pues entre todos prevalecen grandes niveles de desigualdades y atrasos en materia de desarrollo económico, humano, educativo y tecnológico, con distintos niveles de ingresos económicos, número de población, características socioculturales diversas, entre otras. Esto significa que en México, los municipios pueden distinguirse o separarse para su estudio en: municipios metropolitanos, municipios urbanos, semiurbanos y municipios rurales, según la clasificación que hace Eduardo López Sosa (López, 1984).. 1.2 Reformas municipales. El municipio es un orden de gobierno que junto con los órdenes estatal y federal comparten una serie de responsabilidades primarias para alcanzar diversos objetivos, uno de los principales son: mantener la paz y cohesión social, garantizar los derechos constitucionales y encaminar sus recursos hacia el logro del desarrollo económico y el progreso social. Se consideran estos como fundamentales aunque hay muchos otros que se estiman necesarios para completar el universo de elementos que conducen a los países hacia el desarrollo integral. El mun1c1p10 en México ha ocupado un sitio de baja importancia política y económica caracterizada entre otras cuestiones, por: la primacía del orden federal de gobierno, la verticalidad de la toma de decisiones políticas, la centralización de los recursos económicos en éste orden, presencia de estructuras autoritarias o caciquismos, baja capacidad para dar respuesta de manera eficiente y eficaz las demandas sociales, bajo nivel de eficiencia administrativa y gestión de los recursos públicos, entre otros. Ésta posición de los municipios en México ha ayudado a la idea de que la capacidad de creación de valor público, crecimiento y generación de bienestar sea concebida como nula o prácticamente imposible, por lo que se ve a los órdenes estatal y federal como los grandes solucionadores. 2. Cifra según la Enciclopedia de los Municipios y Delegaciones de México, SEGOB, disponible en: http://www.e-local.gob.mx/. 19.

(21) de conflictos y generadores de políticas en el país; con esto, de algún modo u otro, se ha limitado las posibilidades de que los municipios participen de forma más activa en la construcción de nación deseables para México. Contando con que lo anterior resultaba ser un gran problema y que por lo tanto merecía ser atendido, se han llevado a cabo una serie de reformas tendientes a fortalecer a los municipios de México. Posterior a 1917, año en que se fundó la Constitución que hasta hoy sigue vigente, las reformas municipales han iniciado a partir del año de 1928, contando un total de siete reformas que de algún modo u otro toca a los municipios (Palacios, 1987, págs. 155-156), a saber: 1. 20 de Agosto de 1928: se adicionó a la fracción III lo referente al número de representantes en las Legislaturas locales. 2. 29 de Abril de 1933: se asentó el principio de la No Reelección; por lo tanto, se adicionó un texto en la fracción I donde se indica a los gobernadores, presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente y de manera directa que no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. 3. 8 de Enero de 1943: se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma que amplió el término de cuatro a seis años; periodo que no excederán en duración los gobernadores. 4. 12 de Febrero de 1947: se llevó a cabo la primera reforma en materia municipal, esto se efectuó tan sólo para dar participación a la mujer en las elecciones municipales. Las funciones de los Ayuntamientos fueron considerados entonces como la célula primaria de la votación femenina, que después fue reconocida en toda su extensión nacional. 5. 6 de Febrero de 1976: para intensificar nuestro sistema federal a base de fortalecer a las entidades federativas, dentro de una verdadera política de racionalización en la distribución de la población a lo largo del territorio nacional; a través de la debida regulación y ordenamientos humanos y mediante la necesaria coordinación entre Federación, Estados y Municipios se adicionaron al citado precepto constitucional las fracciones IV y V.. 20.

(22) 6. 6 de Diciembre de 1977: se dispuso que los pnnc1p10s de la representación proporcional se adoptaran en la elección de los ayuntamientos de municipios que tuvieran una población de trescientos mil o más habitantes o que por el número de los integrantes de su cabildo así lo ameriten. El texto que se agregó al final de la fracción III dice: -De acuerdo con la legislación que se expida en cada una de las entidades federativas, se introducirá el sistema de diputados de minoría en la elección de las legislaturas locales y el principio de representación proporcional en la elección de los ayuntamientos y municipios cuya población sea de 300 mil o más habitantes 11. 7. 3 de Febrero de 1983: Texto constitucional conocido y vigente a la fecha. Posterior a la reforma de 1983 se han dado a partir de entonces, cinco reformas constitucionales al artículo 115 (SCJN, 2013) que a continuación se muestran: 8. 17 de marzo de 1987: se modificó la fracción VIII quedando del siguiente modo:. "las Leyes de los Estados introducirán el principio de representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios. La relación de trabajo entre los municipios con sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el Artículo 123 de esta Constitución y sus disposiciones reglamentarias ". 9. 23 de Diciembre de 1999: reformas y adiciones más destacadas después de las que se dieron en 1983.. 10. 14 de agosto del 2001: se añade un último párrafo a la fracción tercera, donde se estipula que las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la Ley.. 11. 18 de junio del 2008: se reformó la fracción VII, quedando del siguiente modo: "la policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los. términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado. Aquélla acatará las órdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público ".. 12. 24 de Agosto del 2009: Se reforma el párrafo cuarto del inciso c) de la fracción IV del artículo 115, quedando del siguiente modo: -bas legislaturas de los 21.

(23) Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución ". Durante el periodo presidencial de Miguel de la Madrid Hurtado, en el año de 1982, el artículo 115 constitucional sufrió cambios que fueron publicados posteriormente en el Diario Oficial de la Federación el 3 de febrero de 1983. La intención fue revitalizar a los municipios. otorgándole. mayores. facultades. políticas,. jurídicas,. económicas. y. administrativas. Se reestructuraron en su totalidad las fracciones: II, III, IV y V correspondientes al municipio y a los ayuntamientos u órganos encargados de la parte administrativa municipal, al tiempo que se adicionaron las fracciones VI, VII, VIII, IX y X. La finalidad era fortalecer a los municipios que frente a los grandes municipios del país se encontraban en una situación de desventaja. Las modificaciones y adiciones pretendieron vigorizar la hacienda municipal, su autonomía política, así como aquellas facultades que debido a la centralización existente en esa época, corrieron a cargo de los Estados y la Federación. La pretensión fue que el municipio como el gobierno más cercano de los ciudadanos, debería contar con más autonomía política, económica, jurídica y administrativa, en resumen, lograr contar con verdaderos órganos representativos donde las decisiones políticas tendientes al beneficio social pudiera surgir precisamente en los municipios para fortalecer el desarrollo y conseguir un mayor nivel de pertenencia de los ciudadanos con su municipio. En otras palabras, contar con verdaderos municipios libres. El contenido de la reforma constitucional del artículo 115, así como las adiciones se contempló lo siguiente (Ibídem: 153-154): 1. Se consagra un procedimiento uniforme para la suspensión desaparición o revocación de ayuntamientos o de alguno de sus miembros cuando exista causa grave prevista en la Ley, otorgándose al derecho de audiencia y requiriéndose un quórum de votación que constituya garantías de exacta y correcta aplicación, dando. 22.

(24) con esto confianza a los ciudadanos para exigir a sus gobernantes que cumplan con sus obligaciones. 2. Se reconocen facultades a los ayuntamientos para expedir los Bandos de Policía y Buen Gobierno y los reglamentos circulares y disposiciones administrativas de observancia general; es decir, los Municipios y su vida social habrán de estar basados en leyes, normas y procedimientos específicos que reglamenten derechos y obligaciones. 3. Se definen los servicios públicos que los Municipios deben prestar, mismos que podrán desarrollarse con el auxilio de los Estados, y se establece un sistema flexible para dividir las competencias entre los Estados y los Municipios, pudiendo para la realización de los mismos coordinarse y/o asociarse; lo que obliga a la Federación o al propio Estado a que si es menester que intervengan por razones de importancia nacional o estatal, tendrá que hacer a través de la Legislatura local, y así salvaguardar la vida municipal sin deteriorar su tradición, cultura y capacidad de decisión. 4. Se determinan las fuentes de ingreso específicas e intransferibles a favor de los municipios y se reconoce la potestad de que los presupuestos de egresos sean aprobados por los Ayuntamientos con base en la disponibilidad de sus ingresos; esto lo fortifica económicamente y le da posibilidades reales de planear su desarrollo económico y social. 5. Se garantiza la integración plural de la totalidad de los Ayuntamientos del país conforme al principio de representación proporcional, respetando, fortaleciendo y alentando el ejercicio de los derechos fundamentales de los ciudadanos. 6. Se faculta a las Legislaturas locales de los Estados para que normen las relaciones de trabajo entre las Entidades Federativas, los municipios y sus trabajadores con base en el artículo 123 Constitucional. Referente a estas modificaciones y adiciones, Alcocer comenta que esta reforma vino a fortalecer al municipio en los ámbitos económico, político, jurídico y administrativo, con lo cual se da un paso hacia delante que posibilita la descentralización nacional y la vuelta al federalismo que entre otras, consagra la redistribución de competencias entre los tres órdenes de gobierno. Asimismo, dice que fueron dos las vertientes que le permitirían al 23.

(25) Ayuntamiento asumir con plenitud las nuevas facultades y atribuciones derivadas del Artículo 115 Constitucional: suficiencia financiera y capacidad administrativa, y que por lo tanto, el reto sería la adecuada instrumentación de las medidas necesarias. Después de haber revisado las reformas constitucionales en materia municipal, se puede decir que en un periodo de tiempo de noventa y seis años ( l 917-2013), un periodo de tiempo relativamente corto pero muy sustancial en términos de cambios y evoluciones como las que a lo largo de este periodo se ha venido manifestando debido a: los cambios sociales, las evoluciones y transformaciones impuestas por las tecnologías de la información y comunicación, los cambios en el entorno ambiental, los cambios en los patrones de relaciones socio-políticas y los cambios culturales que han trasformado por completo la dinámica local volviéndola muchas veces propensa a debilidades a causa de cualquiera de las antes mencionadas, por lo que habría que ir adaptando los esquemas de participación social en la construcción permanente de nuevos municipios adecuados al entorno y realidad causadas por esos cambios, la modificación y adecuación de las leyes para efectos de responder adecuadamente a los nuevos modos de dinámica local. Si bien el municipio se ha, visto fortalecida gracias a estas reformas y disposiciones constitucionales,. queda. fortalecer principalmente. dos. aristas:. 1.. Su. capacidad. administrativa y de gestión, a través de reformas constitucionales que obligue a los ayuntamientos municipales a adoptar instrumentos de gobierno tendientes a dar resultados positivos, como son: mayores niveles de profesionalización de órgano colegiado o cabildo para que la toma de decisiones pueda ser mucho más eficiente, la eficiencia y la eficacia en la provisión de bienes y servicios públicos, la adopción de instrumentos tecnológicos para eficientar la atención a los usuarios y; 2. En materia de finanzas, tendientes a mejorar la recaudación de impuestos, así como el ejercicio óptimo de los recursos económicos federales y propios que signifiquen el incremento de beneficio para la sociedad.. 1.3 Funciones y atribuciones de los ayuntamientos. El texto constitucional de 1917, en su artículo 115 correspondiente al municipio, fija las atribuciones que deben observar, sus prerrogativas, obligaciones, a la vez que permite el espacio para que cada municipio incorpore, conforme a sus necesidades, otros instrumentos para alcanzar los objetivos que las administraciones consideren. 24.

(26) En seguida se hará una síntesis de lo que el artículo 115 constitucional fija como funciones propias a los municipios: El texto constitucional expresa en la fracción I que los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, en la cual, la base de su división territorial y de su organización política y administrativa es el Municipio Libre. Por lo tanto, el Municipio concentra una serie de importantes funciones de los cuales valerse para poder desarrollar un desempeño autónomo, un ejercicio pleno de funciones, un ordenamiento administrativo interno y llevar a cabo distintas actividades políticas y de gobierno que sean considerados para un buen ejercicio público. Lo mismo que sucede en todo el país con Presidentes de la República, Gobernadores, Senadores y Diputados; los Presidentes municipales, regidores y síndicos no podrán ser electos para el periodo inmediato. Esto es el principio de No Reelección generalizado. La fracción 11 expresa que los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la Ley. Algo importante a destacar es que en esta misma fracción se reconoce a los ayuntamientos las facultades para aprobar los Bandos de Policía y Buen Gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. Lo antes mencionado resulta particularmente importante ya que se refiere a la sustancia de la organización político-administrativa dentro del municipio, particularmente con los Bandos de Policía y Buen Gobierno, pues fija una especie de ruta o destino por la cual debe transitar el municipio, en ella se inscriben las funciones, disposiciones, reglamentos y mecanismos de cómo debe funcionar tanto la administración pública municipal así corno todos los elementos de los que se auxilia para cumplir los objetivos planteados en ellas. Asimismo, hace referencia a que los ayuntamientos deberán asegurar la participación ciudadana y vecinal. No establece los mecanismos y formas para lograr este objetivo, por lo cual se infiere que son los propios municipios quienes fijarán los medios a través de los cuales se dé cumplimiento a este mandato constitucional. 25.

(27) Acerca de las funciones y servicios públicos de los municipios, este mismo artículo en la fracción III señala las siguientes responsabilidades que el municipio se encargará de administrar y proveer los siguientes servicios: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; b) Alumbrado público; c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; d) Mercados y centrales de abasto; e) Panteones;. f) Rastro; g) Calles, parques y jardines y su equipamiento; h) Seguridad pública y; i) Los demás que las Legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. Continúa la misma fracción señalando: los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. A este respecto, cabría señalar que existe una gran oportunidad para que la cooperación entre los municipios se lleve a cabo con el fin de generar mayores niveles de integración, cooperación y generación de lazos de trabajo que permitan lograr mayores beneficios sociales. Éste es sin duda un campo abierto pero aún no explorado en el trabajo local correspondiente a los municipios y que serviría mucho dado los retos que plantean los grandes cambios del presente siglo XXI caracterizados por una mayor complejidad en la atención, tratamiento y respuesta a problemas comunes o de interés general. Otro aspecto importante que se considera en esta fracción del artículo 115 es la inclusión de las comunidades indígenas dentro del ámbito municipal quienes podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley. Sin embargo lo ambiguo de esta disposición no deja claro cómo y a través de qué instrumentos se llevará a cabo la coordinación y asociación así como los medios, apoyos, recursos y demás que. 26.

(28) sirvan a alcanzar este fin. Recordemos que en México, la población indígena ocupa un alto porcentaje poblacional establecida principalmente en los municipios rurales mexicanos. El municipio a través de los ayuntamientos lleva a cabo la organización de la vida social ejerciendo funciones reglamentarias para establecer el orden y asegurar la paz social, planear y ejecutar políticas públicas encaminadas a mejorar la situación social para elevar los índices de desarrollo local, administrar los recursos públicos así como también incrementarlos, asegurar la correcta provisión de servicios públicos, ejercer el uso correcto y eficiente de recursos públicos, encausar sus esfuerzos a la tenencia de buenos niveles de seguridad pública e impartición de justicia y asegurar la prevalencia de la democracia y la participación cívica ciudadana para la conformación de municipios consolidados.. 1.4 Cambios y trasformaciones del municipio: 1983-1999. A partir de la reforma de 1983, el municipio en México se vio fortalecido en el texto constitucional, dicho fortalecimiento debió haber generado que los municipios se valieran de la autonomía municipal para potenciar sus capacidades económicas y generar una mayor capacidad de eficiencia gubernamental local; sin embargo, en su quehacer cotidiano no se vio reflejado tal fortalecimiento dado que se continúa obsen1ando un alto grado de dependencia de los municipios con sus gobiernos estatales, el cuerpo colegiado que integra el cabildo, en su mayoría, se conforma por personas no calificadas para desempeñar la función correspondiente, esto se da principalmente en los ayuntamientos rurales, lo cual representa serios riegos de no crecimiento y fortalecimiento de la vida social en aspectos económicos, de derechos, de responsabilidades, culturales, educativos, humanos, entre otros. Las reformas al artículo 115 emprendidas en favor del municipio durante el gobierno de Miguel de la Madrid Hurtado consideró al municipio como el eje fundamental del desarrollo y de las transformaciones sociopolíticas del país (Vallarta, p. 560), así como fortalecer su organización y estructura dándole mayores libertades y medios para ser autosuficiente. Esto significó que los municipios participarían de una forma más activa, precisa y organizada en el desarrollo nacional, abonando con ello al progreso en todos los aspectos.. 27.

(29) Otra reforma importante al artículo 115 fue la que se dio en 1999, con ella (sostiene Vallarta) el municipio urbano juega un papel determinante en el desarrollo económico y social y se le dota de autonomía política y financiera, lo que permite ir recreando un municipio acorde con el desarrollo integral del país y cada vez más cercano al modelo moderno de municipio. A este respecto surgen algunas cuestiones de gran importancia porque se reconoce que son los municipio urbanos los que sí han jugado un rol destacado en el desarrollo económico y social nacional, no así los municipios rurales que son los que más existen en el país, por lo tanto, ¿de qué modernidad municipal se habla? Una modernidad al que los municipios rurales no han podido tener acceso, una modernidad que no toca al ayuntamiento municipal en poblaciones rurales, una desigualdad enorme entre los que viven en los municipios urbanos más desarrollados y los que no, lo cual provoca un ensanchamiento de la brecha de desigualdad nacional. Humberto Polo Martínez (Polo Martínez, 2012, pág. 75) señala que "los estados nacionales en las condiciones actuales de la globalidad resultan demasiado pequeños para controlar y dirigir los flujos globales de poder, riqueza y tecnología del nuevo sistema, y a la vez demasiado grandes para realmente representar con eficiencia la pluralidad de intereses sociales y las identidades culturales de sus sociedades, de ahí que el resurgimiento del gobierno local se focalice en el municipio como una institución facilitadora y promotora de acciones para el mejoramiento y desarrollo de su territorio. Cierto es que el municipio deberá, por lo tanto, funcionar como motor de desarrollo y crecimiento nacional. Con las reformas de 1983 y 1999 el municipio en México adquiere mayor vitalidad y poder, el ayuntamiento municipal se constituyó como la institución de gobierno más próxima al ciudadano, con la posibilidad de escuchar y recoger las demandas sociales y resolverlas con mucha mayor rapidez. Sin embargo, en México no todos los municipios poseen la capacidad administrativa, financiera, tecnológica y de gestión para llevar a cabo estas funciones, los que producen el tipo de resultados deseados son los municipios urbanizados y los municipios metropolitanos que concentran una capacidad administrativa, de gestión, financiera y tecnológicos que sí les permite realizar de modo asequible las funciones propias de un gobierno.. 28.

(30) 2. LOS RETOS DEL GOBIERNO MUNICIPAL: DIAGNÓSTICO DEL PROBLEMA. 2.1 Diagnóstico de las deficiencias en el ayuntamiento municipal. El presente capítulo pretende mostrar algunas de las deficiencias más comunes en el órgano colegiado del gobierno municipal -Ayuntamiento municipal- que ocasiona la falta de eficiencia en el ejercicio de gobierno causado a la vez por la falta de una estrategia de gestión pública municipal. Para iniciar, debemos responder una pregunta básica ¿Qué es el Ayuntamiento? La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala en el artículo 115 que los Ayuntamientos son el gobierno de los municipios, estos integrados por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. En palabras de Carlos Norberto Valero Flores, el Ayuntamiento es "la máxima autoridad de gobierno en los municipios, encargado de la administración general de las actividades de los ciudadanos y de organizar los servicios que satisfagan sus urgencias, es por tanto, el elemento constitutivo del municipio (Valero Flores, 2008, pág. 39). En este trabajo de investigación, el Ayuntamiento es la máxima autoridad de gobierno de los municipio que está conformada por un órgano colegiado integrado por un Presidente Municipal electo mediante la votación directa de los habitantes del municipio y el número de regidores y síndicos que la ley determine, los cuales duran en su cargo tres años sin posibilidad de reelección inmediata y cuya función es lograr un desarrollo integral, equilibrado y sostenido de la sociedad a través de la generación de políticas públicas, así como la construcción, el crecimiento, la conservación y el mejoramiento de los espacios públicos para una mejor calidad de vida. Para la ubicación de las fragilidades en el ayuntamiento municipal se recurrirá a las fuentes de información bibliográfica disponibles que abordan este aspecto; asimismo, se llevó a cabo una investigación cualitativa con la ayuda de la entrevista de investigación como herramienta principal para tener algunos ejemplo de casos empíricos. Estas fueron aplicadas a autoridades municipales de primer orden, específicamente a Presidentes municipales, el modo empleado fue cara a cara, en la que cada uno de los Presidentes contestó un total de veintiséis preguntas, mismas de las que pudo surgir una o más 29.