Medio ambiente y tratados de libre comercio

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(1)INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY. ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA, CAMPUS CIUDAD DE MÉXICO. "MEDIO AMBIENTE Y TRATADOS DE LIBRE COMERCIO". NORBERTO AMADOR ISLAS SECRETARÍA DE ECONOMÍA. PROYECTO DE INVESTIGACIÓN APLICADA. -. MAESTRÍA EN DERECHO INTERNACIONAL. IE MONTllllf;OR: DR. JOSE' BARRERA FLORES. Bibllotec. Enero de 2008.

(2) RESUMEN EJECUTIVO. El presente proyecto de investigación tiene como propósito revisar el desarrollo que el tema de medio ambiente ha tenido en el marco de algunos organismos internacionales tales como la Organización de las Naciones Unidas, a través del PNUMA y la UNCT AD, así como en la Organización Mundial del Comercio. Asimismo, analiza las disposiciones sobre medio ambiente contenidas en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte y los ajustes que, en materia legislativa e institucional, tuvo que realizar México para la adecuada implementación de dicho Tratado. La parte final de este trabajo, revisa . las tendencias de las disposiciones medioambientales que han desarrollado México y EE.UU. en aquellos tratados de libre comercio suscritos desde la primera mitad de la década de los años noventa, como el Tratado de Libre Comercio del Grupo de los Tres, hasta los recientemente negociados como el Acuerdo celebrado entre Colombia y EE.UU., mismo que aún se mantiene pendiente de aprobación por parte del Senado de EE.UU. El desarrollo que el tema medioambiental ha tenido en el ámbito internacional y la forma como han permeado la serie de disposiciones ahí acordadas en las legislaciones de los países representan un gran avance para la protección y preservación del medio ambiente, no obstante, en aras de mejorar el tratamiento de este tema, los países deberían redoblar sus esfuerzos a fin de fortalecer y/o perfeccionar su legislación interna en la materia y continuar promoviendo dicho tema en las agendas internacionales..

(3) MARCO TEÓRICO. Para realizar la presente investigación se revisaron diversas fuentes de información, que van desde las electrónicas, pasando por entrevistas con expertos, hasta libros y artículos relacionados con el medio ambiente y su tratamiento, sobre todo, en organismos internacionales y tratados de libre comercio. En el primer capítulo del trabajo se definen los términos más comunes relacionados con el medio ambiente, buscando delimitar y orientar la investigación al tratamiento que recibe el tema medioambiental en foros internacionales para, posteriormente, revisar su desarrollo en los acuerdos comerciales como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte y otros similares, suscritos en la región de América Latina. Para el desarrollo de la investigación, la principal fuente de información fue la normativa medioambiental contenida en los textos de los tratados de libre comercio suscritos como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte y aquellos suscritos por México y EE.UU. con socios comerciales latinoamericanos. Asimismo, fue necesario considerar el desarrollo que el tema de medio ambiente tuvo desde principios de la década de los años setentas en el marco de las iniciativas emprendidas por los países en foros de concurrencia internacional como las Organización de las Naciones Unidas y el impacto que esto tuvo en las actividades realizadas por otros foros comerciales como el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio . . El desarrollo y la transformación que ha tenido el tema de medio ambiente, ligado al plano comercial en el Continente Americano, fue uno de los principales objetivos que animó la presente investigación. Sin duda, la influencia de países como EE.UU. en el tema es por demás determinante pues, en algunos casos, ha logrado establecer normativa que permite una amplia potestad para que particulares y grupos sociales interesados en el medio ambiente puedan participar activamente en el seguimiento y cumplimiento de los compromisos pactados por los países en acuerdos comerciales.. 11.

(4) MARCO METODOLÓGICO. Para el desarrollo de la presente investigación se utilizaron vanos métodos de estudio. El primero fue el método analítico, que se ocupó para la revisión de los distintos conceptos que integran, por su amplitud, el tema relativo al medio ambiente. En el estudio de los diferentes capítulos del Tratado de Libre Comercio de América del Norte que incorporan disposiciones en materia ambiental, así como en las medidas de carácter legal e institucional que hubo que emprender el Gobierno mexicano para la adecuada puesta en vigor de dicho Tratado, el método analítico también fue de gran apoyo. El método histórico proporcionó una herramienta útil para revisar el tratamiento que el tema medioambiental ha tenido a lo largo de las últimas cuatro décadas. Aún cuando el medio ambiente y su relación con el hombre siempre han existido, su impacto y las medidas para aliviarlo son relativamente recientes mediante el establecimiento de legislación que prevenga y ordene las relaciones del hombre y su entorno. De manera particular, este método se utilizó para examinar la evolución del tema a nivel internacional y en los tratados de libre comercio establecidos por algunos países en el Continente Americano. Finalmente, el método comparativo fue utilizado en la parte final del proyecto de investigación. La revisión y análisis de diversos tratados comerciales suscritos en Latinoamérica, equiparando las disposiciones ambientales contenidas en los mismos, fue de mucho apoyo para evaluar el desarrollo que el tema ha tenido en la región y visualizar la dirección que el mismo podr:ía tomar en una próxima generación de estos instrumentos comerciales. Los métodos utilizados para la elaboración de este proyecto permitieron conducir adecuadamente la presente investigación, misma que está dirigida a toda aquella persona interesada en el tema de medio ambiente y su relación con los tratados de libre comercio.. 111.

(5) ÍNDICE. PÁGINA RESUMEN EJECUTIVO MARCO TEÓRICO. ¡¡. MARCO METODOLÓGICO. iü. INTRODUCCIÓN. vi. l.. MEDIO AMBIENTE Y ACUERDOS COMERCIALES. l.. DEFINICIONES (MEDIO AMBIENTE Y ACUERDOS COMERCIALES). 2.. EL PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL MEDIO AMBIENTE (PNUMA). 3. 4. II.. 6. LA CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE COMERCIO Y DESARROLLO (UNCT AD). 11. LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO (OMC). 15. TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE (TLCAN). 21. l.. ANTECEDENTES. 2.. DISPOSICIONES SOBRE MEDIO AMBIENTE INCLUIDAS. 23. ENEL TLCAN. 3.. ACUERDO DE COOPERACIÓN AMBIENTAL DE AMÉRICA DEL NORTE (ACAAN). III.. 1. 32. EL TLCAN Y SU IMPACTO EN LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL MEXICANA. l.. ANTECEDENTES. 39. 2.. LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL MEXICANA ANTES DEL TLCAN. 40. 3.. LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL MEXICANA POSTERIOR AL TLCAN. 43. 4.. CAMBIOS A LAS INSTITUCIONES MEXICANAS DERIVADOS. 51. DEL TLCAN. IV.

(6) IV.. TENDENCIAS SOBRE DISPOSICIONES AMBIENTALES EN ACUERDOS COMERCIALES E INICIATIVAS DE INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA. l.. ANTECEDENTES. 2.. TRATADO DE LIBRE COMERCIO DEL GRUPO DE LOS TRES. 56. (TLCG3). 58. 3.. TLC MÉXICO - NICARAGUA. 59. 4.. ÁREA DE LIBRE COMERCIO DE LAS AMÉRICAS (ALCA). 61. 5.. TLC MÉXICO - URUGUAY. 63. 6.. TLC CENTROAMÉRICA - EE.UU. -REPÚBLICA. 7.. DOMINICANA (CAFTA). 64. TLC EE.UU. - COLOMBIA. 67. RECOMENDACIÓN. 70. CONCLUSIONES. 72. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS. 76. ANEXOS 81. SIGLAS CUADRO l.. DISPOSICIONES "VERDES". CUADRO 2.. CANADA. COMPENDIUM OF INTERNATIONAL ENVIRONMENTAL AGREEMENTS. CUADRO 3.. 83. 84. ARTÍCULO 104. RELACIÓN CON TRATADOS EN MATERIA AMBIENTAL Y DE CONSERVACIÓN DEL TLCAN. V. 86.

(7) INTRODUCCIÓN. El medio ambiente es un tema que, cada vez con mayor frecuencia, ha venido cobrando una alta relevancia a nivel internacional. Las preocupaciones que han generado los cambios en el medio ambiente y las repercusiones que ha tenido el desarrollo económico, social y tecnológico en este tema han hecho necesario el establecimiento de compromisos en el plano internacional, regional y al interior de las propias naciones, como una forma de mitigar los efectos negativos que algunas medidas han generado en elementos como el suelo, el agua y el aire, así como el impacto que éstos tienen en la flora, fauna y la sociedad. La preocupación de las naciones relacionada con el medio ambiente no es reciente; sin embargo, tampoco ha sido la que pudiera esperarse, sobre todo, si consideramos que el desarrollo industrial no es de unas cuantas décadas atrás. La conciencia de las naciones en relación con el tema medioambiental y las repercusiones que éste pudiera tener para la sociedad se remonta a principios de los años setenta. Para algunos países desarrollados, la preservación y mejoramiento del medio ambiente fue motivo de atención frente a los adelantos tecnológicos y el desarrollo económico y las repercusiones que los mismos tenían en los diferentes recursos naturales no renovables e, incluso, en aquellos renovables. Lo anterior hizo necesario que los Estados desarrollaran legislación que permitiera regular y evitar daños ecológicos que pudieran causarse como resultado del desarrollo económico dentro de sus propios territorios. No obstante, si tomamos en cuenta que dichos daños no tienen fronteras, en una gran mayoría de los casos, fue necesario también promover acuerdos en el campo internacional con reglamentación en la materia, utilizando organismos como la Organización de las Naciones Unidas, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo y, de manera particular, promoviendo una agenda que estableciera relaciones entre medio ambiente y comercio vía el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio que, en 1994, se transformaría en lo que ahora conocemos como la Organización Mundial del Comercio, o mejor conocida como la OMC.. VI.

(8) El establecimiento de una relación directa entre comercio y medio ambiente, promovida en la gran mayoría de los casos por grupos ambientalistas y otros actores de la sociedad civil, y más recientemente por una preocupación de las propias empresas de diferentes sectores económicos, ha llevado a algunos países desarrollados y sus gobiernos a impulsar iniciativas en los planos bilateral, regional y multilateral que logren articular una relación directa entre los dos temas señalados, tratando de crear mecanismos que permitan la solución de diferencias relacionadas con el posible impacto que pudieran tener las actividades comerciales en los elementos ligados al medio ambiente. Ante la incapacidad de establecer sanciones de tipo monetario o de otro tipo en la gran mayoría de iniciativas que se han emprendido a nivel internacional en materia ambiental, los Tratados de Libre Comercio han sido utilizados como un medio para desarrollar disposiciones y/o disciplinas expresas que permiten establecer medidas de represalia ante afectaciones que pudieran cometerse en materia ambiental, como resultado de los intercambios comerciales entre los gobiernos que forman parte de dichos tratados. Sin embargo, los gobiernos han buscado desarrollar otras medidas que promuevan la protección del medio ambiente como los Acuerdos Multilaterales sobre Medio Ambiente que, si bien, no establecen represalias en materia comercial, sí promueven la observancia de una mejor tratamiento ambiental a través de incentivos como transferencia de tecnologías, apoyos financieros, entre otros. México no se ha quedado al margen de las iniciativas que buscan preservar y mejorar el medio ambiente, por lo que ha desarrollado legislación en la materia, en un principio de alcance sectorial y, más reciente, con una perspectiva más integral. Asimismo, nuestro país, de manera conjunta con EE.UU. y Canadá, fue uno de los primeros en desarrollar reglas y mecanismos de carácter comercial y cooperación ambiental, en el marco del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, para lo cual fue necesario realizar cambios estructurales en la economía, así como en la legislación e instituciones mexicanas que permitieran una adecuada implementación de dicho instrumento comercial. El objetivo de este trabajo es lograr un acercamiento del lector con el concepto relacionado al medio ambiente y su relación con el comercio, así como el tratamiento que el. VII.

(9) primer tema ha tenido en diferentes foros políticos y comerciales a nivel mundial, como se verá en el primer capítulo. En el segundo capítulo, se revisarán las disposiciones que, en materia ambiental, fueron negociadas en los diferentes apartados que integran el Tratado de Libre Comercio de América del Norte y el Acuerdo de Cooperación Ambiental, que forma parte del mismo. En el capítulo tercero se analizará el impacto que dicho Tratado tuvo en la legislación mexicana y su institucionalidad. Por último, en el cuarto capítulo se revisarán las tendencias que México y EE.UU. han seguido en los tratados de libre comercio que han suscrito con algunos países de América Latina y en la iniciativa para la conformación del Área de Libre Comercio de las Américas. Se espera que este trabajo sea de utilidad para todos aquellos lectores interesados en el tema de medio ambiente y su relación con el comercio.. VIII.

(10) ).. 1.. MEDIO AMBIENTE Y ACUERDOS COMERCIALES. DEFINICIONES (MEDIO AMBIENTE Y ACUERDOS COMERCIALES). Con el propósito de aclarar el término medio ambiente revisaremos, en principio, su origen etimológico. Como sustantivo, la palabra "medio" procede del latín medium (forma neutra); como adjetivo, del latín medius (forma masculina). Por su parte, la palabra "ambiente" procede del latín ambiens, -ambientis, y ésta de ambere, que significa "rodear" o "estar a ambos lados". De tal forma que la expresión "medio ambiente" es, hasta cierto punto, redundante porque los dos sustantivos tienen una acepción coincidente, que es precisamente la que tienen cuando van juntos; sin embargo, existen varias otras en la que no lo son, como es el caso del empleo del término "ambiente" con un significado distinto, por ejemplo, cuando se hace referencia a "entorno", como un término más amplio que se usa con relativa frecuencia en el campo de la política, la economía, la sociedad, sólo por mencionar algunos ejemplos. Considerando lo anterior, se podría apoyar la idea de que el empleo de dos sustantivos con una acepción equivalente se justifica para lograr una mayor precisión del lenguaje y que nos permite evitar ambigüedades. El concepto de medio ambiente tiene diversas connotaciones, de diferente profundidad y amplitud. Para los efectos de este trabajo revisaremos algunas definiciones generales sobre medio ambiente y buscaremos una aproximación a algunas que puedan vincularse con comercio y/o acuerdos comerciales. Se entiende por "medioambiente" o "medio ambiente" al entorno que afecta y condiciona especialmente las circunstancias de vida de las personas o de la sociedad. Comprende el conjunto de valores naturales, sociales y culturales existentes en un lugar y un momento determinado, que influyen en la vida del hombre y en las próximas generaciones. Es decir, no se trata sólo del espacio en el que se desarrolla la vida sino que también abarca seres vivos, objetos, agua, suelo, aire y las relaciones entre ellos, así como elementos tan intangibles como la cultura. La definición de ambiente, que se encuentra incluida dentro de la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, señala que es "El conjunto de elementos.

(11) naturales y artificiales o inducidos por el hombre que hacen posible la existencia y desarrollo de los seres humanos y demás organismo vivos que interactúan en un espacio y tiempo determinados". La palabra ecología deriva del griego oíKoc;, oikos que significa "hogar" y Aóyoc;, lagos que simboliza "conocimiento". De esta forma, se puede decir que ecología es el "estudio científico de la distribución y la abundancia de organismos vivos y, cómo la distribución y abundancia son afectadas por las interacciones entre los organismos y el medio ambiente" 1• El medio ambiente de un organismo incluye tanto propiedades físicas, que pueden ser descritas como la suma de factores locales "abióticos" (la insolación, el clima y la geología), así como factores "bióticos" (los cuales son otros organismos que comparten su habitad)" 2 • La palabra "ecología" es regularmente usada para definir términos como "ecología social" y "ecología profunda" y, en un lenguaje común, como sinónimo de "medioambiente natural o medio ambientalismo". Asimismo, "ecológico" es frecuentemente considerado en un sentido de medio "ambiente amigable". "El término ecología fue usado originalmente por el biólogo alemán Emest Haeckel en 1866 y lo definió como "la ciencia comprensiva de las relaciones entre los organismos y el medio ambiente"; sin embargo, es a Euginius Warming al que se le considera fundador de la ecología como disciplina científica" 3 • Ahora bien, si pudiéramos hablar del medio ambiente como una ciencia, está podría ser definida como "el estudio de las interacciones entre los componentes físicos, químicos y . biológicos del medio ambiente". En el ámbito natural, ésta se enfoca en la contaminación y degradación del medio ambiente relacionado con las actividades humanas y su impacto sobre la biodiversidad y la sustentabilidad. En el campo interdisciplinario, este concepto también aplica al conocimiento de las ciencias económica, social y del derecho4. Como concepto, y por la relación que tiene con la terminología del medio ambiente, conviene también definir el término "desarrollo sostenible" o "desarrollo sustentable". Éste se relaciona con el desarrollo económico y se empezó a utilizar oficialmente en el Informe I. Ecology. Wikipedia. Recuperado el 10 de octubre de 2007, de http://en.wikipedia.org/wiki/Ecology. ldem. 3 Idem. 4 Wikipedia. Recuperado el 10 de octubre de 2007, de http://en.wikipedia.org/wiki/Environmental_science. 2. 2.

(12) Brundland en 198?5, realizado por la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo de Naciones Unidas, creada en Asamblea de Naciones Unidas en 1983. Sin embargo, este término no se aplica únicamente a las cuestiones ambientales, pues sus políticas afectan a tres componentes; a saber, el económico, el ambiental y el social, elementos estos que son interdependientes y se refuerzan mutuamente. El medio ambiente como ciencia tuvo una relevancia en el campo de la investigación en los años 60s y 70s. Lo anterior, debido a la necesidad de contar con un amplio equipo multidisciplinario que analizara la complejidad de los problemas medioambientales, la creación de leyes sustantivas en materia medioambiental que requerían protocolos de investigación específica, así como el crecimiento de la sensibilización sobre la necesidad del establecimiento de acciones a los problemas medioambientales. La ciencia medioambiental estudia temas como el cambio climático, la conservación de la biodiversidad, la contaminación del agua y la tierra por residuos tóxicos, así como la contaminación del aire y aquella derivada del ruido. Debido a la naturaleza interdisciplinaria de esta ciencia, equipos de profesionistas realizan investigaciones relacionadas con el medio ambiente o para producir declaraciones sobre el impacto medioambiental. Una investigación medioambiental es un proceso de evaluación que involucra una colección de datos y sirve para armonizar los vínculos entre las diferentes ramas del medio ambiente y del desarr91lo. Finalmente, podemos indicar que la "ciencia del medio ambiente" y la "ecología" tienen diferentes campos de estudio; sin embargo, existe algún traslape debido a la naturaleza multidisciplinaria de la ciencia medioambiental. Como había sido señalado anteriormente, ecología es el estudio de las interrelaciones entre los organismos vivos, ya sea a un nivel de población, comunidad o ecosistema. En contraste, la ciencia 5. lnfonne Brundtland. lnfonne socio-económico sobre una gran cantidad de naciones, elaborado en 1987 para la ONU por una comisión encabezada por la doctora Gro Harlem Brundtland. Originalmente, se llamó "Nuestro Futuro Común" (Our Common Future, en inglés). En este infonne, se utilizó por primera vez el ténnino desarrollo sostenible (o desarrollo sustentable), definido como aquel que satisface las necesidades del presente sin comprometer las necesidades de las futuras generaciones. Recuperado el 28 de octubre de 2007, de http://es.wikipedia.org/wiki/lnfonne_ Brundtland.. 3.

(13) medioambiental es una amplia área de estudio que incluye diversos campos de estudio como la meteorología, atmósfera, la contaminación del suelo, aire y agua, etc. 6 . Como ha podido apreciarse, por la amplitud del concepto, resulta conveniente señalar que los conceptos y definiciones ya señaladas, sin lugar a dudas, tienen un impacto en las relaciones económicas que se desarrollan entre Estados en acuerdos de naturaleza comercial suscritos los ámbitos multilateral, regional y bilateral, pues varias de las controversias que se presentan en ellos tienen relación algún tipo de afectaciones con el medio ambiente. Ahora bien, antes de avanzar en el tema, conviene revisar su relación con los acuerdos comerciales, y para ello sería necesario definir que se entiende por "Acuerdo". En derecho, y de una manera general se puede decir que Acuerdo es "la manifestación de una convergencia de voluntades con la finalidad de producir efectos jurídicos" 7. Su principal efecto jurídico es su obligatoriedad para las Partes estableciendo derechos y deberes para ambas. El Acuerdo es válido siempre y cuando el consentimiento de los otorgantes sea válido y su objeto cierto, determinado, no esté fuera del comercio o sea imposible. Ahora bien, un Acuerdo Comercial se puede definir como "un entendimiento bilateral o multilateral entre estados, cuyo objeto es armonizar los intereses respectivos de los nacionales de las partes contratantes y aumentar los intercambios comerciales" 8 . En materia comercial se podrían diferenciar dos tipos de acuerdos: de cooperación y de integración. Los primeros se refieren a aquellos que buscan alcanzar ciertos objetivos comunes entre las Partes, sin que las medid~s o acciones establecidas afecten esencialmente la jurisdicción de un Estado. Los segundos en un estado avanzado de integración comercial, aceptan no hacer valer unilateralmente la jurisdicción de las Partes y, en su lugar, se delega su ejercicio a una autoridad supranacional, adoptando intereses y tomando decisiones comunes sometidas a procedimientos previamente establecidos.. 6. Environmental science. Wikipedia. Recuperado el 10 de octubre de 2007, de http://en.wikipedia.org/wiki/Environmental _ science. 7 Acuerdo. Wikipedia. Recuperado el 28 de octubre de 2007, de http://es.wikipedia.org/wiki/Acuerdo 8 ¿Qué es un acuerdo comercial? Recuperado el 28 de octubre de 2007, de http://www.gestiopolis.com/recursos/experto/catsexp/pagans/eco/36/acuerdcom.htm. 4.

(14) Tomando en cuenta el objetivo de este proyecto de investigación, la relación entre medio ambiente y los acuerdos comerciales, tienen como base el establecimiento de políticas nacionales en los ámbitos comercial y ambiental, y su relación con aquellos acuerdos o tratados suscritos con otras naciones o en los planos regional y multilateral. De manera particular, la política ambiental es un curso de acción que toma determinado Estado para conducir las actividades humanas con el objetivo de prevenir, reducir o mitigar los efectos dañinos sobre la naturaleza y los recursos naturales, y asegurar que los cambios hechos por el hombre al medio ambiente no tengan efectos dañinos sobre la sociedad. La "política ambiental" compromete dos grandes términos; por una parte, "medioambiente" y, por otro, "política". El primero de estos términos referido a un concepto más amplio que incluye tres dimensiones principales: una dimensión ecológica (relacionada con los ecosistemas); una dimensión social (relativa a la calidad de vida); y una dimensión económica (referida al manejo de los recursos). Por su parte, el concepto de "política" puede ser definido como ''un línea de acción o principio adoptado o propuesto por un gobierno, partido político, empresa o individuo". Así, la política ambiental se enfoca en problemas generados por el impacto humano en el medio ambiente. Ahora bien, los temas medioambientales dirigidos a la política comercial, generalmente incluyen, aunque no están limitados, a la contaminación del aire y el agua, el manejo de desperdicios, la administración de ecosistemas, la protección a la biodiversidad, y la protección a las fuentes naturales, la vida salvaje y las especies en peligro de extinción. Podemos finalizar este apartado indicando que los pro~lemas medioambientales actuales han evolucionado en un complejo conjunto de temas interdisciplinarios que involucran aspectos que van desde el punto de vista ecológico, político, económico y social, hasta consideraciones fisicas y biológicas.. 5.

(15) 2.. EL PROGRAMA. DE NACIONES. UNIDAS. PARA. EL MEDIO AMBIENTE. (PNUMA)9. La Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, mejor conocida como "Declaración de Estocolmo", suscrita el 16 de junio de 1972, es el antecedente directo sobre la preocupación de los Estados para preservar y mejorar el medio ambiente. En ella, los países miembros realizaron una primera aproximación con relación al desarrollo económico de los países, los adelantos tecnológicos que éste había generado y el impacto de éstos en el "medio humano", que unos años más tarde se transformaría, como concepto en "medio ambiente". Se buscaba, a través de esta Declaración, hacer conciencia de que un manejo adecuado de los recursos naturales permitiría contar con un mejor medio ambiente en el ámbito internacional. En la Declaración se hace un llamado a una colaboración ampliada entre las naciones y la adopción de medidas para las organizaciones internacionales en interés de todos. Asimismo, exhorta a los gobiernos y a los pueblos a aunar esfuerzos para preservar y mejorar el medio ambiente en beneficio del hombre y su prosperidad. En la Declaración de Estocolmo se incluyen veinticuatro principios generales sobre la preservación del medio ambiente para las generaciones futuras que señalan, entre otras disposiciones, que "Los recursos naturales de la tierra, incluidos, el aire, el agua, la tierra, la flora y la fauna y especialmente muestras representativas de los ecosistemas naturales, deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras mediante una cuidadosa planific~ción u ordenación, según convenga" (principio 2); y" ... al planificar el desarrollo económico debe atribuirse importancia a la conservación de la naturaleza, incluidas la flora y fauna silvestres" (principio 4). El principio 11, guarda una estrecha relación con el objetivo de este proyecto de investigación, y señala que "Las políticas ambientales de todos los Estados deberían estar encaminadas a aumentar el potencial de crecimiento actual o futuro de los. 9. El día 5 de junio, fue establecido por la Asamblea General de Naciones Unidas en 1972, como el Día Mundial del Medioambiente y éste es uno de los principales vehículos a través de los cuales la ONU estimula la sensibilización mundial en tomo al medioambiente y busca intensificar la atención y la acción política al respecto.. 6.

(16) países en desarrollo y no deberían coartar ese potencial ni obstaculizar el logro de mejores condiciones de vida para todos. Los Estados y las organizaciones internacionales deberían tomar las disposiciones pertinentes con miras de llegar a un acuerdo para hacer frente a las consecuencias económicas que pudieran resultar, en los planos nacional e internacional, de la aplicación de medidas ambientales" 1º. Luego de un lapso bastante amplio en el que las cuestiones ambientales no fueron consideradas o no tuvieron un impacto importante en la agenda internacional, no es sino hasta inicios de la década de los años 90's que el tema vuelve a cobrar una relevancia para los Estados y en 1992, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), conocida también "Cumbre sobre la Tierra" celebrada en Río de Janeiro del 3 al 14 de junio de 1992, destacó la función del comercio internacional en la mitigación de la pobreza y la lucha contra la degradación del medio ambiente. El Programa 21, plan de acción adoptado en la Conferencia, insistió en la importancia de fomentar el desarrollo sostenible a través del comercio internacional, entre otros medios. Los resultados de la Conferencia reconocieron, en su principio 12, que "Los Estados deberían cooperar en la promoción de un sistema económico internacional favorable y abierto que llevara al crecimiento económico y el desarrollo sostenible de todos los países, a fin de abordar en mejor forma los problemas de la degradación ambiental. Las medidas de política comercial con fines ambientales no deberían constituir un medio de discriminación arbitraria o injustificable ni una restricción velada del comercio internacional. Se debería evitar tomar medidas unilaterales para solucionar los problemas ambientales que se producen fuera de la jurisdicción del país importador. Las medidas destinadas a tratar los problemas ambientales transfronterizos o mundiales deberían, en la medida de lo posible, basarse en un consenso internacional". 11. •. Asimismo, en su principio 16, se señala que "Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debe, en principio, 10. Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano. Declaración de Estocolmo. Recuperado el 3 de noviembre de 2007, de http://jmarcano.com/educa/docs/estocolmo.html 11 Agenda 21. Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Recuperado el 10 de octubre de 2007, de http://www.un.org/esa/sustdev/documents/agenda21/spanish/riodeclaration.htm.. 7.

(17) cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales" 12 • El Capítulo 2 del Programa 21, incluye una amplia serie de objetivos y programas para fomentar el desarrollo sostenible a través del comercio. Entre ellos destacan aquellos que deberían ser alcanzados como resultado de la Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) 13 , a saber: a) Fomentar un sistema comercial multilateral no discriminatorio y equitativo que permitiera a todos los países y, en particular, a los países en desarrollo, transformar sus estructuras económicas y mejorar el nivel de vida de su población mediante un desarrollo económico sostenido; b) Mejorar el acceso a los mercados de las exportaciones de los países en desarrollo; c) Mejorar el funcionamiento de los mercados de productos básicos y adoptar, a nivel nacional e internacional, políticas de productos básicos apropiadas, compatibles y coherentes con miras a optimizar la contribución del sector de los productos. básicos. al. desarrollo. sostenible,. teniendo. en. cuenta. las. consideraciones relativas al medio ambiente; d) Promover y apoyar políticas nacionales e internacionales que hicieran que el crecimiento económico y la protección del medio ambiente se apoyaran mutuamente. En consecuencia, refiere el documento, los Estados deberían "velar porque las políticas ambientales y las políticas comerciales se apoyaran mutuamente, a fin de lograr un desarrollo sostenible" 14. En su capítulo 30, el Programa 21, también ofrece guías de acción para el Fortalecimiento del Comercio y la Industria. De esta forma, y de manera particular, las. 12. Idem. La Ronda Uruguay inició en 1986 en la Ciudad de Punta del Este, Uruguay, y culminó a finales de diciembre de 1993 en la Ciudad de Marrakech, Marruecos. 14 Agenda 21, op. cit.. Recuperado el 11 de octubre de 2007, de http://www.un.org/esa/sustdev/documents/agenda21/spanish/agenda21 spchapter2.htm. 13. 8.

(18) empresas, de manera específica aquellas transnacionales, también recibieron lineamientos sobre cómo proceder con respecto a su desempeño y el cuidado del medio ambiente. Diez años después de haberse llevado a cabo la Cumbre de la Tierra, a través de los auspicios de la ONU, se decidió celebrar la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, mejor conocida como "Cumbre de Johannesburgo", en Sudáfrica. Cuando la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la celebración de dicha Cumbre la percepción generalizada era que el avance en el logro del desarrollo sostenible había sido demasiado decepcionante desde la Cumbre para la Tierra de 1992, ya que la pobreza había aumentado y la degradación del medio ambiente había empeorado. Lo que se buscaría en la Cumbre de Johannesburgo sería no entrar en un nuevo debate filosófico o político sino más bien emprender acciones y resultados concretos en todos los temas que se consideraran en la misma. En el Plan de Aplicación de la Cumbre, el numeral V está relacionado con "El desarrollo sostenible en un mundo en vías de globalización". En él se señala que la globalización ofrece oportunidades y plantea desafíos para el desarrollo sostenible y se reconoce que la globalización y la interdependencia ofrecen nuevas oportunidades para el comercio, las inversiones y las corrientes de capital y para el avance de la tecnología, incluida la tecnología de la información, y contribuyen al crecimiento de la economía mundial, el desarrollo y el mejoramiento del nivel de vida en todo el mundo. Agrega además que al mismo tiempo, sigue habiendo graves desafíos, incluidas graves crisis financieras, inseguridad, pobreza, exclusión y desigualdades dentro de las sociedades y entre ellas. Señala asimismo, que los países en desarrollo y los países con economías en transición hacen frente a dificultades especiales para responder a esos desafíos y oportunidades. De igual forma señala que la globalización debe ser totalmente inclusiva y equitativa, para lo cual es esencial introducir políticas y medidas en los planos nacional e internacional, que se formulen y apliquen con la participación plena y efectiva de los países en desarrollo y los países con economías en transición, para ayudar a esos países a responder eficazmente a los desafíos y las oportunidades. Para ello, se planteaba la necesidad urgente de tomar medidas a todos los niveles, a efecto de:. 9.

(19) "a) Seguir promoviendo sistemas comerciales y financieros multilaterales abiertos, equitativos, basados en normas, previsibles y no discriminatorios que beneficien a todos los países en la búsqueda del desarrollo sostenible. Apoyar la conclusión satisfactoria del programa de trabajo contenido en la Declaración Ministerial de Doha, y la aplicación del Consenso de Monterrey. Acoger positivamente la decisión contenida en la Declaración Ministerial de Doha de situar las necesidades e intereses de los países en desarrollo en el centro del programa de trabajo de la Declaración, incluso, intensificando el acceso a los mercados de los productos de interés para los países en desarrollo; b) Alentar los esfuerzos que realizan las instituciones financieras y comerciales internacionales para velar porque los procesos de adopción de decisiones y las estructuras institucionales sean abiertas y transparentes; c) Aumentar la capacidad de los países en desarrollo, incluidos los países menos adelantados, los países en desarrollo sin litoral y los pequeños Estados insulares en desarrollo, para aprovechar las oportunidades del comercio liberalizado mediante la cooperación internacional y medidas encaminadas a aumentar la productividad, la diversificación de los productos básicos y la competitividad, la capacidad empresarial de la comunidad y el desarrollo de la infraestructura de transporte y comunicaciones; d) Prestar apoyo a la Organización Internacional del Trabajo y alentar la labor que está realizando en relación con la dimensión social de la globalización, como se indica en el párrafo 64 del Consenso de Monterrey; e) Mejorar la ejecución de programas coordinados, eficaces y con objetivos bien definidos de asistencia técnica y fomento de la capacidad, incluso para aprovechar las oportunidades existentes y futuras de acceso a los mercados y examinar la relación entre el comercio, el medio ambiente y el desarrollo" 15 • El documento emanado de la Cumbre de Johannesburgo hace referencias expresas al trabajo que se desarrollaba en el marco de la OMC, establecida en 1994. En este sentido, se solicitaba "Aplicar los resultados de la Conferencia Ministerial de Doha por los miembros de la OMC, para seguir fortaleciendo la asistencia técnica y la creación de 15. Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible. Recuperado el 11 de octubre de 2007, de http://www.un.org/esa/sustdev/documents/WSSD_ PO 1_ PD/Spanish/POispChapter5 .htm. 10.

(20) capacidad relacionadas con el comercio y velar porque los países en desarrollo participen de forma significativa, eficaz y plena en las negociaciones comerciales multilaterales situando sus necesidades e intereses en el centro del programa de trabajo de la OMC". Asimismo, se establecen solicitudes expresas sobre el tema de responsabilidad social de las empresas, entre ellas, la de promover activamente la responsabilidad y la rendición de cuentas en las empresas, sobre la base de los principios de Río, incluso mediante el. desarrollo pleno y la aplicación eficaz de acuerdos y medidas. intergubernamentales, iniciativas internacionales y asociaciones entre el sector público y el sector privado y mediante normas nacionales apropiadas, y apoyar el mejoramiento constante de las prácticas de las empresas en todos los países. El vínculo entre la responsabilidad de los estados y las instituciones financieras, también queda plasmado en el documento solicitando fortalecer la capacidad de los países en desarrollo para alentar las iniciativas de los sectores público y privado, que faciliten el acceso a la información sobre los países y los mercados financieros, así como la precisión, la pertinencia y el alcance de dicha información. En el mismo sentido, pide a las instituciones financieras multilaterales y regionales prestar más asistencia con ese fin. La excepción al artículo XXIV 16 del GATT también se enmarca en el documento, a efecto de permitir la integración regional pues se prevé fortalecer el comercio regional y los acuerdos de cooperación, en consonancia con el sistema de comercio multilateral, entre los países desarrollados y los países en desarrollo y los países con economías en transición, así como entre los países en desarrollo, con el apoyo de las instituciones financieras internacionales y los bancos regionales de desarrollo, según proceda, con miras a lograr los objetivos de desarrollo sostenible.. 3.. LA. CONFERENCIA. DE. LAS NACIONES. UNIDAS. SOBRE. COMERCIO. Y. DESARROLLO (UNCTAD). La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés) también ha trabajado en el tema medioambiental. Actualmente 16. El artículo XXIV pennite que los países que forman parte de una zona de libre comercio o de una unión aduanera no hagan extensiva las preferencias pactadas entre ellos al resto de los países que integran la OMC.. 11.

(21) están en vigor alrededor de 200 acuerdos internacionales relativos a diversas cuestiones ambientales y son llamados Acuerdos Multilaterales sobre el Medio Ambiente (AMUMAs). Cerca de 20 de éstos incluyen disposiciones vinculadas con el comercio al prohibir las transacciones comerciales de ciertos productos u ofrecer la posibilidad de que los países restrinjan el comercio en determinadas circunstancias. Ejemplos de lo anterior son el Protocolo de Montreal, el Convenio de Basilea y la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES). Aunque se relacione normalmente a los AMUMAs con cuestiones de medio ambiente, no existe una definición comúnmente aceptada sobre lo que se puede considerar como un acuerdo multilateral medioambiental, pero podríamos decir que son acuerdos que incluyen a un número significativo de países a propósito de un problema ambiental, de índole transfronteriza y tendencialmente global o que atañe a una gran área regional. Ciertos AMUMAs conllevan efectos sobre el comercio para lograr sus objetivos ambientales. Sin embargo, la cuestión de la oportunidad de las medidas comerciales como instrumento de política ambiental es muy controvertida, aunque en la práctica esas medidas se usan en algunos casos como las más efectivas posibles con relación al objetivo ambiental establecido por el acuerdo. Otro aspecto relativo a los AMUMAs igualmente relevante, son las llamadas medidas positivas 17 o de acompañamiento ligadas al desarrollo de los acuerdos en la práctica. Estas medidas tienen un rol esencial puesto que, en muchas ocasiones, son la llave de acceso para los países en desarrollo a los medios necesarios para poder respetar los compromi~os adquiridos en el marco de los AMUMAs. Son a la vez un instrumento eficaz para la puesta en práctica de los AMUMAs y un incentivo a participar en ellos, como potencial instrumento de desarrollo sostenible. Tales medidas abarcan desde financiación hasta transferencia tecnológica, así como formación y reforzamiento de capacidades. 17 La Comisión de Desarrollo Sostenible define las medidas positivas como "transferencias tecnológicas, asistencia financiera y reforzamiento de capacidades". Las medidas positivas incluyen formación técnica, asistencia financiera para cumplir los acuerdos, adaptando los estándares nacionales a los acordados internacionalmente, y ayuda de todo tipo que facilite la puesta en práctica del AMUMA. Las medidas que faciliten el acceso a mercados también se consideran de ese tipo. Las medidas positivas tienden a complementar las medidas comerciales o a paliar eventualmente los efectos de ajuste que tales medidas comerciales pueden implicar. A través de estas medidas se puede facilitar la adopción de tecnologías menos contaminantes y la formación del personal cualificado para usarlas. Asimismo pueden inducir y financiar la transición industrial de un sistema de producción basado en substancias peligrosas hacia técnicas productivas acordes con los objetivos de los AMUMAs.. 12.

(22) Los AMUMAs nacen de la necesidad de resolver problemas ambientales de índole transfronteriza, ya sea en su origen o en sus consecuencias. La exigencia de una política internacional medioambiental está estrechamente ligada al problema de las externalidades. Las externalidades ambientales surgen como efecto de actividades humanas sin que los mecanismos de mercado o regulatorios en algunos casos puedan ser instrumentos eficaces pare evitarlas. Ejemplos de esas externalidades son la contaminación transfronteriza del aire cuya reducción precisa de la cooperación internacional que sólo puede existir previo acuerdo político sobre el tema. Las llamadas "medidas positivas" de apoyo para la puesta en práctica de los AMUMAs, comprenden, entre otros, la creación de fondos de financiación ligados a estos instrumentos, aspectos de formación y reforzamiento de capacidades, y también ligados al conocimiento tecnológico, así como una mayor interacción y coordinación socioeconómica a nivel local. El Comité de Comercio y Medio Ambiente, del cual se hablará en el siguiente punto de este capitulo, ha tratado aquellos temas en que potencialmente podrían existir incompatibilidades entre las medidas o implicaciones comerciales ligadas al cumplimiento de los AMUMAs y se han presentado tres tipos de aproximación al problema: a) La perspectiva Status quo que asume que, en general, no tiene que haber lugar para conflictos entre AMUMAs y las reglas de la OMC, esto considerando que los países que suscriben estos instrumentos prevén en los mismos en no entrar en conflicto con las regla_s de comercio multilaterales. b) La perspectiva ex-ante o "ventana medioambiental" propone que las reglas de la OMC no puedan entrar en conflicto con las medidas necesarias para cumplir los AMUMAs, y para ello propone una enmienda al Articulo XX de las "excepciones generales" para eventualmente tomar en consideración los objetivos medioambientales como una de las cláusulas especiales. c) La perspectiva ex-post que propone que cada caso se plantee y resuelva cuando realmente ocurre y que se solucionen caso por caso, individualmente. Tal aproximación deja la decisión última en el campo de la OMC, lo que puede. 13.

(23) llevar a alguna objeción por parte de algunos sectores en cuanto está en cuestión la prevalencia de un tema sobre el otro. Aunque, como se mencionó en párrafos anteriores, existen más de 200 AMUMAs, cerca 20 de ellos tienen relación con efectos comerciales. Ejemplos de ellos son el Protocolo de Montreal sobre substancias que dañan la capa de ozono, la Convención sobre Biodiversidad, la Convención de Basilea sobre transportes de productos peligrosos y la Convención Cuadro de Cambio Climático y su Protocolo de Kyoto para reducir los gases de efecto invernadero. "La oportunidad de las medidas comerciales para alcanzar objetivos ambientales ha sido muy discutida. Ejemplos de los posibles efectos positivos para el medio ambiente de tales medidas son que: •. inducen la eliminación del uso y/o producción de substancias dañinas para el ambiente (por ejemplo es el caso del Protocolo de Montreal).. •. aumentan el incentivo a participar en el AMUMA, dado que aquellos países no adherentes a menudo se ven excluidos del intercambio comercial internacional.. •. previenen situaciones de free-riding al discriminar a aquellos países que no forman parte del acuerdo.. •. facilitan el control de los mercados de substancias peligrosas y, por lo tanto, la implementación de las medidas de preservación del medio ambiente" 18 •. Es cierto que el impacto de medidas comerciales no necesariamente es equitativo dado que dependerá de muchos factores, entre estos de las características de cada país y del caso concreto. Por ello las medidas comerciales no son usadas como único instrumento sino como uno más, en asociación con otros instrumentos de política ambiental. La UNCTAD viene realizando distintos proyectos estrechamente relacionados con la aplicación de políticas ambientales y comerciales en los países en desarrollo. Su mayor contribución está en la puesta en práctica de medidas positivas de apoyo para las transformaciones necesarias para la implementación de los AMUMAs.. 18. Acuerdos Multilaterales sobre el Medio Ambiente (AMUMAs) relacionados con el comercio. Síntesis del Modulo 5. UNCTAD/Comercio, Medio Ambiente y Desarrollo, Train for Trade. Diciembre 2001.. 14.

(24) La realización de cursos es un ejemplo de capacitación e información para facilitar la internalización de las técnicas y conocimientos necesarios en los países en desarrollo para participar en los AMUMAs. Igualmente, la UNCT AD lleva a cabo estudios en el campo en distintos países, relativos al desarrollo de la Convención de Basilea, de la Convención de la Biodiversidad, y ha realizado estudios y reuniones sobre el rol del saber tradicional, como instrumento de desarrollo sostenible.. 4.. LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO (OMC). En el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC), el tema de medio ambiente fue considerado desde principios de la década de los años setenta. Con el propósito de apoyar algunas iniciativas que se desarrollaban sobre este tema en la Organización de las Naciones Unidas (ONU), la Secretaría del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) elaboró un estudio titulado "Lucha contra la contaminación industrial y comercio internacional", en el que se manifestaba la preocupación de los países miembros de dicho Acuerdo, sobre la posibilidad de que ciertas políticas que algunos países tenían intención de implementar en materia de protección ambiental, pudieran convertirse en obstáculos o protecciones disfrazadas al comercio La creciente preocupación que el tema del medio ambiente generó a nivel internacional en su relación con el comercio, originó que el GATT iniciara el análisis de la relación entre ambos temas en dos vías; una sobre el impacto de las políticas ambientales en el comercio y otra sobre las repercusiones del comercio en el medio 3:mbiente. Como resultado de lo anterior, en el marco del GATT se creó, en noviembre de 1971, el Grupo de Medidas Ambientales y el Comercio Internacional (Grupo MACI) 19 que no se reunió sino hasta 1991, a solicitud de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC). El tema de medio ambiente y su relación con el comercio se ha revisado en las diferentes rondas de negociación del GATT / OMC. Por ejemplo, en la Ronda de Tokio (1973-1979), como resultado del análisis de las medidas ambientales y su relación con 19 La razón por la que el Grupo MACI no se reunió se debió a que, dentro de sus mandatos, se establecía que éste sólo se reuniría, siempre y cuando los países contratantes del GA TT lo solicitarán.. 15.

(25) normas técnicas, se suscribió el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio {OTC), que establece, entre otras disposiciones, la no discriminación en la preparación, la adopción y la aplicación de reglamentos técnicos y normas, y su transparencia. En la reunión ministerial del GATT, celebrada en 1982, se decidió examinar las medidas necesarias para poner bajo control la exportación de productos prohibidos en el ámbito nacional (por su carácter nocivo para la salud y la vida de las personas y de los animales o la preservación de los vegetales, o para el medio ambiente), creándose como resultado, en 1989, un Grupo de Trabajo de las Exportaciones de Mercancías cuya Venta está Prohibida en el País de Origen y otras Sustancias Peligrosas20 • Durante la Ronda Uruguay (1986-1994), se realizaron modificaciones en el Acuerdo OTC y se incluyeron elementos relativos con el medio ambiente en el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios y en los Acuerdos sobre Agricultura, Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF), Subvenciones y Medidas Compensatorias y Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC), véase Cuadro 1. En 1987, la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo presentó, como se había señalado anteriormente, el Informe Brundtland, en el que se empezó a revisar la expresión "desarrollo sostenible". En el informe se identificaba la pobreza como una de las causas más importantes de la degradación del medio ambiente y se indicaba que un mayor crecimiento económico, impulsado en parte por el aumento del comercio internacional, podría originar los recursos necesarios para combatir lo que había llegado a conocerse como "contaminación de la pobreza". Como resultado de esos hechos, el Grupo MACI acordó mantener un debate estructurado sobre el tema de medio ambiente 21 • De acuerdo con su mandato de examinar los posibles efectos de las políticas de protección ambiental en la aplicación del GATT, el Grupo MACI estudió los efectos de las medidas de protección del medio ambiente en el comercio internacional, tales como los programas de etiquetado ecológico, la relación existente entre las normas del sistema multilateral de comercio y las disposiciones comerciales contenidas en los acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente (tales como el Convenio de Basilea sobre el control 20. Página electrónica de la OMC. Medio Ambiente: Antecedentes. Recuperado el 15 de octubre de 2007, de http://www.wto.org/spanish/tratop_s/envir_s/hist 1_ s.htm 21 Idem.. 16.

(26) de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación) y la transparencia de las reglamentaciones nacionales del medio ambiente con repercusiones en el comercio. En 1991, una diferencia entre México y los Estados Unidos, puso de manifiesto la relación existente entre las políticas de protección ambiental y el comercio. El caso se refería a la prohibición de importar en los Estados Unidos atún de México capturado mediante redes pesqueras que causaban la muerte accidental de delfines. México interpuso recurso ante el GA TT alegando que la prohibición era incompatible con las normas del comercio internacional. Los trabajos preparatorios de la "Cumbre sobre la Tierra", realizada en 1992 tuvieron un claro impacto en la decisión de los países en desarrollo de activar el Grupo MACI. El concepto de "desarrollo sostenible" había permitido establecer la relación entre la protección ambiental y el desarrollo en general. La relación entre el medio ambiente y el comercio se establecería de forma más explícita en la nueva constitución del sistema multilateral de comercio que habría de firmarse en 1994. En abril de 1994, los Ministros de Comercio firmaron en Marrakech los resultados de las negociaciones de la Ronda Uruguay y decidieron crear la Organización Mundial del Comercio (OMC). Entre las decisiones que se establecieron en su creación, se acordó emprender de manera formal un programa general de trabajo sobre comercio y medio ambiente en el marco del nuevo organismo establecido. Aunque las cuestiones de comercio y medio ambiente no se incluyeron en las negociaciones de la Ronda Uruguay, los resultados de esas negociaciones tomaron en cuenta las preocupaciones ambientales planteadas por los miembros y se vieron reflejadas en el texto constitutivo del Acuerdo por el que se establece la OMC. Entre éstas se pueden mencionar las siguientes: a) El preámbulo del Acuerdo sobre la OMC contiene referencias directas al objetivo de desarrollo sostenible y a la necesidad de proteger y preservar el medio ambiente. b) Los nuevos Acuerdos sobre Obstáculos Técnicos al Comercio y sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias prevén expresamente la aplicación por parte de los. 17.

(27) gobiernos, de medidas para proteger la vida o la salud de las personas y de los animales y preservar los vegetales y el medio ambiente. c) El Acuerdo sobre la Agricultura autoriza, con sujeción a determinadas condiciones, los pagos directos efectuados en el marco de programas ambientales, con independencia de los compromisos adquiridos por los Miembros de la OMC para reducir la ayuda interna a la producción agropecuaria. d) El Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias considera subvenciones no recurribles las medidas de asistencia gubernamental a la industria que cubran hasta el 20 por ciento de los costos resultantes de la adaptación de las instalaciones existentes a la nueva legislación sobre medio ambiente. e) Tanto los acuerdos sobre propiedad intelectual (ADPIC) como sobre servicios contienen disposiciones relacionadas con el medio ambiente. Los Ministros de Comercio de la OMC decidieron empezar un amplio programa de trabajo sobre comercio y medio ambiente en la OMC y establecieron el Comité de Comercio y Medio Ambiente, que ha incorporado las cuestiones relativas al medio ambiente y el desarrollo sostenible en la labor de la OMC. En el primer informe del Comité, que se presentó a la Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en Singapur en 1996, se señaló que la OMC tenía interés en crear una relación constructiva entre el comercio y las preocupaciones ambientales. El informe también señala que el comercio y el medio ambiente son dos esferas importantes de la formulación de políticas y han de apoyarse recíprocamente para promover el desarrollo sostenible. Asimismo, señala que el sistema multilateral de comercio tiene capacidad para integrar más las consideraciones ambientales y potenciar su contribución a la promoción del desarrollo sostenible sin menoscabar su carácter abierto, equitativo y no discriminatorio. El Comité tiene una amplia responsabilidad que abarca todas las esferas del sistema multilateral de comercio de bienes, servicios y propiedad intelectual. Su objetivo es estudiar la relación existente entre comercio y medio ambiente y formular recomendaciones sobre. 18.

(28) los cambios que puedan precisarse en los acuerdos comerciales. La labor del Comité se basa en dos importantes principios: •. La OMC sólo es competente en la esfera del comercio. Su única tarea es estudiar los problemas que surgen cuando las políticas en materia de medio ambiente tienen efectos importantes en el comercio. La OMC no es un organismo que se ocupe del medio ambiente. Sus Miembros no quieren que intervenga en las políticas ambientales nacionales o internacionales ni que establezca normas al respecto. Hay otros organismos especializados en cuestiones ambientales que están más capacitados para realizar esas tareas.. •. Si el Comité identifica problemas, las soluciones tienen que seguir ajustándose a los principios del sistema de comercio de la OMC.. En resumen, el Comité de la OMC declara que los principios fundamentales de la OMC de no discriminación y transparencia no están en conflicto con las medidas comerciales necesarias para proteger el medio ambiente, incluidas las adoptadas en virtud de los acuerdos en esa esfera. Señala asimismo, que las cláusulas que figuran en los acuerdos sobre bienes, servicios y propiedad intelectual autorizan a los gobiernos a dar prioridad a sus políticas ambientales internas22 . El Comité de la OMC indica que los acuerdos sobre el medio ambiente constituyen la forma más eficaz de hacer frente a los problemas internacionales en la esfera del medio ambiente. Afirma que ese enfoque complementa la labor de la OMC de búsqueda de soluciones convenidas internacionalmente para los problemas del comercio. En otras palabras, es mejor recurrir a las disposiciones de un acuerdo internacional sobre el medio ambiente que intentar cambiar unilateralmente las políticas ambientales de otros países. El Comité ha señalado, que las medidas adoptadas para proteger el medio ambiente que tienen efectos en el comercio pueden desempeñar una función importante en algunos acuerdos sobre el medio ambiente, en particular, cuando es el comercio la causa directa de los problemas ambientales. No obstante, señala, que las limitaciones del comercio no son. 22. Entender la OMC, 3a edición, publicado anteriormente con el título "Con el comercio hacia el futuro", septiembre de 2003, revisado en diciembre de 2005. Recuperado el 16 de octubre de 2007, de http://www.wto.org/spanish/thewto_s/whatis_ s/tif_ s/understanding_text_s.pdf. 19.

(29) las únicas medidas que pueden adoptarse; ni son necesariamente las más efectivas. Hay otras posibilidades: por ejemplo, ayudar a los países a adquirir tecnología favorable al medio ambiente, prestarles asistencia financiera, realizar actividades de formación, etc. Es decir, apoyan las medidas positivas establecidas en los AMUMAs como mejor vía para solucionar problemas ambientales. Hasta ahora no se ha impugnado en el sistema del GATT-OMC ninguna medida que afecte al comercio, adoptada en virtud de un acuerdo internacional sobre el medio ambiente. Existe también la opinión ampliamente extendida de que es poco probable que las medidas adoptadas en un acuerdo sobre el medio ambiente, se conviertan en un problema en la OMC si los países interesados han firmado dicho acuerdo, aunque esta cuestión no está resuelta por completo. Al Comité de Comercio y Medio Ambiente le preocupa más lo que ocurre cuando un país invoca un acuerdo sobre el medio ambiente para adoptar medidas contra otro país que no ha firmado dicho acuerdo. De manera más general, los Miembros de la OMC están convencidos que un sistema multilateral de comercio abierto, equitativo y no discriminatorio, puede aportar una contribución decisiva a los esfuerzos nacionales e internacionales encaminados a proteger mejor y conservar los recursos ambientales y fomentar el desarrollo sostenible. Así se ha reconocido en los resultados de la "Cumbre de la Tierra" y en su sucesora, la "Cumbre de Johannesburgo".. 20.

(30) 11.. l.. TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE (TLCAN). ANTECEDENTES. Antes de abordar las cuestiones medioambientales en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), o conocido también como NAFTA (por sus siglas en inglés), conviene revisar los antecedentes directos de este Acuerdo comercial y examinar si las cuestiones ambientales fueron consideradas en otros instrumentos comerciales que sirvieron de base para la negociación que efectuaron Canadá, los Estados Unidos de América (EE.UU.) y México. El antecedente más próximo al TLCAN, fue el Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y EE.UU. (ALCCE). Las negociaciones de este Acuerdo iniciaron en mayo de 1986, habiendo concluido el 3 de octubre de 1987. El 2 de enero de 1988 el Primer Ministro canadiense, Brian Mulroney, y el presidente de EE.UU., Ronald Reagan, firman el Acuerdo y el 1 de enero de 1989 el mismo entra en vigor entre los dos países. A pesar que un estudio relacionado con empresas multinacionales23 señalaba que dicho Acuerdo implicaría un importante cambio en cuestiones ambientales, revisando el texto del referido Acuerdo no se encontró disposición alguna relacionada con medio ambiente incluida en el mismo, a excepción de una referencia vaga incluida en el Capítulo Sexto de Normas Técnicas y su artículo 609 relativo a Definiciones donde se señala que para propósitos de ese capítulo "objetivo doméstico legítimo significa un objetivo cuyo propósito es proteger la salud, la seguridad, la seguridad (valor) esencial, el medio ambiente, o los intereses del consumidor"24 . Lo anterior, pareciera indicar que las cuestiones ambientales entre Canadá y EE.UU. no se ligaron a la materia comercial, al menos en este primer Acuerdo que firmaron en 1988. No obstante, Canadá y EE.UU. tienen suscrito otros tipo de acuerdos en materia. 23. Rugman, A.M. y A. Verbeke (1990), "Multinational Corporate Strategy and the Canada-U.S. Free Trade Agreement", Management lnternational Review; Third Quarter; 30, 3; ABI/INFORM Global, pág. 254. 24 Canada-United States Free-Trade Agreement. Recuperado el 3 de noviembre de 2007, de http://wehner.tamu.edu/mgmt.www/NAFTA/fia/complete.pdf. 21.

(31) ambiental legalmente vinculatorios, la mayoría de éstos relacionados con temas limítrofes que afectan a ambos países en cuestiones de ecosistemas, agua y aire 25 (Véase Cuadro 2). La negociación del TLCAN comenzó como una iniciativa bilateral entre México y los EE.UU. El 6 de noviembre de 1987 se firmó un "Entendimiento Bilateral sobre un Marco de Principios y Procedimientos para Consultas en Materia de Comercio e Inversión" (Acuerdo Marco) entre ambos países, el cual fue refrendado en 1989 junto con la creación de un grupo de coordinación general y nueve grupos de trabajo específicos y que incluía una Declaración de Principios, un mecanismo de consulta para discutir cualquier asunto relacionado con el comercio bilateral y una disposición relacionada con intercambio de información en materia de estadísticas comerciales y de inversión26 • Por su parte, las relaciones comerciales entre México y Canadá se desarrollaban, hasta antes de la firma del TLCAN, a través de un convenio comercial que data de 1946, un Convenio de Cooperación Industrial y Energética, suscrito en 1980, y de un Memorandum de Entendimiento en Materia de Comercio de 198427 . Pero no es sino hasta el l O de junio de 1990 que los entonces presidentes de México y EE.UU, anunciaron el inicio de las negociaciones entre los dos países, a fin de liberalizar el comercio entre los dos países. El 21 de agosto del mismo año, el presidente Carlos Salinas propone oficialmente al presidente George Bush la negociación de un acuerdo de libre comercio. El 5 de febrero de 1991, las negociac10nes se vuelven oficialmente trilaterales atendiendo a. la petición de Canadá de participar en la negociación. Para junio de ese año las negociaciones inician entre los tres países. El 12 de agosto de 1992 se firma un acuerdo de principio sobre el TLCAN; sin embargo, ciertas presiones de algunos miembros del senado estadounidense y de organizaciones civiles reclamaban la inclusión de los temas. 25 Página electrónica de Environment Canada. Compendium of lntemational Environmental AgreementsThird Edition. Recuperado el 4 de noviembre de 2007, de http://www.ec.gc.ca/intemational/multilat/compendium_e.htm 26 Rubio, L., Álvarez, N. y R. Blue y otros investigadores, "El Acuerdo de Libre Comercio México - Estados Unidos, Camino para fortalecer la soberanía", Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C., Págs. 103104. 27 Idem, pág. 104.. 22.

(32) laboral y ambiental en el Tratado. De esta forma, el 17 de septiembre de 1992, se crea una comisión trilateral encargada de examinar la cooperación en materia ambiental. El 7 de octubre de 1992, el Ministro canadiense Michael Wilson, la Embajadora estadounidense Carla Hills y el Secretario mexicano Jaime Serra firman oficialmente el TLCAN, en San Antonio, Texas. Sólo unas semanas después las elecciones de los Estados Unidos son ganadas por el Partido Demócrata encabezado por William Clinton y la historia del TLCAN cambió. No obstante, a pesar que la conclusión de la negociación del Tratado había sido concretada, las presiones para incluir los temas laboral y ambiental continuaron. Así, en marzo de 1993, los tres países iniciaron pláticas con miras a incluir acuerdos en los temas señalados, situación que se concreta con la firma de los acuerdos paralelos al TLCAN. El TLCAN, y sus dos acuerdos paralelos en materia laboral y ambiental, entraron en vigor el 1 de enero de 199428 •. 2.. DISPOSICIONES SOBRE MEDIO AMBIENTE INCLUIDAS EN EL TLCAN. El TLCAN incluye diversas disposiciones relacionadas con el medio ambiente. A continuación se listan las mismas y se presentan algunos comentarios. En el Preámbulo se señala que el TLCAN buscará, entre otros objetivos, contribuir al desarrollo armónico, a la expansión del comercio mundial y a ampliar la cooperación internacional; crear un mercado más extenso y seguro para los bienes y los servicios producidos en sus territorios; todo. ello de manera congruente con la protección y la conservación del ambiente. Asimismo, el TLCAN indica que se promoverá el desarrollo sostenible y se reforzará la elaboración y la aplicación de leyes y reglamentos en materia ambiental. En la Primera Parte Aspectos Generales, Capítulo I Objetivos, el Artículo 104 refiere la relación con otros Tratados en materia ambiental y de conservación, indicando que en caso de incompatibilidad entre el TLCAN y las obligaciones específicas en materia comercial contenidas en diferentes acuerdos de los que Canadá, EE.UU. y México son 28. Página electrónica de North American Forum of Integration, "Cronología del TLCAN". Recuperado el 22 de octubre de 2007, de http://www.fina-nafi.org/esp/integ/chronologie.asp?langue=esp&menu=integ. 23.

(33) miembros, como la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestres, el Protocolo de Montreal, el Convenio de Basilea, y algunos de carácter bilateral (Véase Cuadro 3), las obligaciones contenidas en éstos últimos prevalecerán en la medida de la incompatibilidad siempre que, cuando una Parte tenga la opción entre medios igualmente eficaces y razonablemente a su alcance para cumplir con tales obligaciones, elija la que presente menor grado de incompatibilidad con las demás disposiciones del Tratado. Lo anterior, deja abierta la puerta para que los AMUMAs mantengan una importancia relativa ante una eventual ejecución de ciertas medidas comerciales contenidas en el marco del TLCAN, otorgando a las Partes la posibilidad de escoger la medida comercial menos inconsistente con respecto a dichos Acuerdos medioambientales. En el mismo Artículo se señala que "Las Partes podrán acordar por escrito la modificación del Anexo 104.1, para incluir en él cualquier enmienda a uno de los acuerdos a que se refiere el párrafo 1, y cualquier otro acuerdo en materia ambiental o de conservación"29 • A la fecha éste no ha sido el caso, manteniendo el anexo sin cambios30 . Lo anterior, quizá como una forma de no reabrir un Tratado que implicó y continúa siendo, un alto costo político en diversos sectores de la sociedad de los tres países, sobre todo en la parte medioambiental y laboral. En el Capítulo VII Sector agropecuano y medidas sanitarias y fitosanitarias, Sección A - Sector agropecuario, en el Artículo 715. Evaluación de riesgo y nivel de protección apropiado, se establece que "Al llevar a cabo µna evaluación de riesgo, cada una de las Partes tomará en cuenta: . . . (f) condiciones ecológicas y otras condiciones ambientales que deban considerarse ... ". En este sentido, se puede señalar que las medidas adoptadas en el TLCAN son muy parecidas al Acuerdo de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la OMC, sólo que con algunas diferencias. Ello debido a que los tres países miembros consideraron que, en el marco de la Ronda Uruguay, la gran mayoría de los países estaban de acuerdo con el texto que en ese momento se discutía en el marco de lo. 29. Tratado de Libre Comercio de América del Norte, publicado en el DOF el 20 de diciembre de 1993. En consulta con experto del tema en materia de medioambiente de la Secretaría de Economía, celebrada el 14 de noviembre de 2007.. 30. 24.