REX/202
"Le rôle des organes consultatifs et des organisations
socioprofessionnelles dans la mise en oeuvre des Accords d'association et dans le cadre de
la politique européenne de voisinage"
Bruxelles, le 16 septembre 2005
RAPPORT D'INFORMATION
de la section spécialisée "Relations extérieures"
sur
"Le rôle des organes consultatifs et des organisations socioprofessionnelles dans la mise en œuvre des Accords d'association et dans le cadre de la politique européenne de voisinage"
(Rapport d'information) _____________
Rapporteuse: Giacomina CASSINA _____________
REX/202 - CESE 520/2005 fin IT-AC/NC/ldl/nr
Rue Belliard 99 - B-1040 Bruxelles - Tél. +32 (0)2 546 90 11 - Fax +32 (0)2 513 48 93 - Internet http://www.esc.eu.int
Le 16 décembre 2004, le Comité économique et social européen a décidé, conformément à l'article 31 de son règlement intérieur, de charger sa section spécialisée "Relations extérieures" d'élaborer un rapport d'information sur le thème:
"Le rôle des organes consultatifs et des organisations socioprofessionnelles dans la mise en œuvre des Accords d'association et dans le cadre de la politique européenne de voisinage".
Les travaux préparatoires ont été effectués par les membres et les experts mentionnés ci-après, en collaboration avec le rapporteur et les groupes.
Président : M. CONFALONIERI (IT-III)
Rapporteuse: Mme CASSINA (IT-II)
Membres : Mmes ATTARD (MT-III)
BATUT( Art. 62 de M.CARMENTRAN) (FR-II)
MM. BEDOSSA (FR-III)
CABRA DE LUNA (ES-III)
Mme CARROLL (IE-II)
MM. COLDRICK (UK-II)
EHNMARK (SE-II)
HAMRO-DROTZ (FI-I)
JOOST (EE-III)
LADRILLE (BE-II)
Mme LOPEZ ALMENDARIZ (ES-I)
MM. PESCI (IT-I)
VOLES (CZ-I)
Experts: MM. MIZZI (pour le Groupe I) (MT-I)
LOZANO (pour le Groupe III) (ES-III)
Le groupe s'est réuni à trois reprises:
− Le 30 mars 2005
− Le 27 mai 2005
− Le 18 juillet 2005
La section a adopté le rapport d'information à l'unanimité le 8 septembre 2005.
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1. Introduction
1.1 Lors du Sommet euroméditerranéen des conseils économiques et sociaux et institutions similaires organisé à Valence les 18 et 19 novembre 2004, il a été décidé d'aborder lors du prochain sommet le thème du rôle des organes consultatifs et des organisations socioprofessionnelles dans la mise en oeuvre des Accords d'association et dans le cadre de la politique européenne de voisinage. Le rapport d'information relatif à ce thème a été élaboré par le Comité économique et social européen (CESE) en collaboration avec les conseils économiques et sociaux grec, tunisien et israélien ainsi que des représentants des milieux socio-économiques marocains.
1.2 Au cours du processus d'intégration européenne, les institutions communautaires ont développé des politiques visant à établir avec les pays et les peuples vivant aux frontières du territoire communautaire des relations constructives de coopération et de dialogue afin de promouvoir la paix, la stabilité et les échanges. Dans les années 70, la création de l'Association européenne de libre-échange (AELE) et, plus tard l'Espace économique européen (EEE) en sont des exemples parlants. Dans le contexte des grandes mutations géopolitiques qui ont marqué la fin des années 80, les pays libérés de la tutelle soviétique se sont naturellement tournés vers l'UE en posant leur candidature à l'adhésion, recréant ainsi l'espace commun aux peuples européens, démantelé par la guerre cinquante ans auparavant.
1.3 Dès la fin des années 80, les pays méditerranéens ont pour leur part fait l'objet d'une attention particulière. Mais ce n'est qu'en 1995 que l'expérience acquise dans le cadre des relations avec ces pays a permis d'améliorer considérablement les relations euro-méditerranéennes: la Conférence interministérielle de Barcelone a proposé pour la première fois un cadre structuré pour le processus de partenariat. Ce partenariat est mis en œuvre grâce aux instruments que constituent les accords d'association (AA) et les actions à caractère régional, qui impliquent l'ensemble des pays européens et du bassin méditerranéen. D'un point de vue financier, le partenariat bénéficie des ressources au titre des programmes MEDA I et II, du soutien de la BEI et de capitaux privés.
1.4 Environ 10 ans après Barcelone, alors que les pays membres sont passés de 15 à 25 et face à la perspective de l'adhésion de nouveaux membres dans un futur proche, les autorités communautaires ont défini une nouvelle "politique européenne de voisinage" (PEV) à l'égard de tous les pays limitrophes, y compris les pays méditerranéens séparés du territoire communautaire par une "frontière maritime". Bien que les États concernés par la PEV ne se limitent pas aux pays méditerranéens, loin de là1, le présent document, de par sa nature, ne prendra en considération que ces derniers. Par ailleurs, la PEV serait conçue de façon à
1 Les pays concernés par la politique européenne de voisinage sont les suivants:
en Méditerranée: Maroc, Algérie, Tunisie, Libye, Égypte, Jordanie, Israël, Autorité palestinienne, Syrie, Liban;
en Europe centrale et orientale: Ukraine, Biélorussie, Moldavie (des relations ad hoc ont été établies avec la Russie);
dans la région des nouveaux États indépendants du Caucase méridional: Géorgie, Azerbaïdjan, Arménie.
s'adapter aux spécificités des pays et des régions limitrophes et devra donc prendre en considération également les disparités et les besoins spécifiques des pays et des régions faisant partie du bassin méditerranéen.
1.5 Parmi les instruments mis en œuvre dans le cadre de la PEV figurent les plans d'action nationaux (PAN), qui décrivent les priorités, les objectifs et les perspectives à court et à moyen terme visant à garantir la réalisation d'objectifs, de valeurs et de politiques communs.
Les plans d'action nationaux, élaborés avec les pays concernés et approuvés par les conseils d'association respectifs, devraient fournir un cadre pour les actions de coopération, approuvé par ces mêmes pays et par l'UE, en se fondant sur les besoins spécifiques des États concernés par la PEV. Celle-ci prévoit également des actions sur une base subrégionale et des actions de coopération à divers niveaux, y compris aux niveaux territorial, local et transfrontalier.
1.5.1 Selon la version des autorités communautaires2, la PEV ne se substitue pas au partenariat euro-méditerranéen mais constitue plutôt un instrument permettant de mettre à profit l'expérience acquise dans ce cadre ainsi que les actions déjà menées, notamment en ce qui concerne les contenus des accords d'association. Par ailleurs3, la PEV devrait être dotée de moyens plus importants dans le cadre des programmes MEDA I et II. Les modalités d'octroi de ces ressources devraient également être revues afin de mettre un terme à la lourdeur de certaines procédures qui sont apparues lors de la mise en œuvre des programmes précédents.
Jusqu'en 2006, l'exécution des plans d'action nationaux sera financée grâce aux ressources au titre des programmes MEDA (et TACIS pour les pays d'Europe orientale), tandis que pour la période 2007-2013, les prochaines perspectives financières devraient définir le montant des ressources qui seront octroyées probablement au titre de la politique extérieure renforcée de l'UE, le cas échéant avec le concours de fonds provenant d'autres sources (programmes de recherche, Fonds structurels, etc.). Naturellement, la BEI et les investisseurs privés pourraient également intervenir.
1.6 Le présent rapport a pour objectif, à partir d'une analyse transversale des accords d'association et des plans d'action nationaux approuvés ou à approuver:
• d'indiquer les champs d'application, les conditions et les modalités de participation des partenaires sociaux et des autres organisations de la société civile à la réalisation du partenariat dans le cadre de la nouvelle PEV;
2 Voir les documents COM(2003) 104 final – Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen: L'Europe élargie – Voisinage: un nouveau cadre pour les relations avec nos voisins de l'Est et du Sud – Bruxelles, le 11 mars 2003, COM(2004) 373 final – Communication de la Commission - Politique de voisinage – Document d'orientation – Bruxelles, le 15 mai 2004, COM(2004) 628 final – Proposition de règlement du Parlement portant dispositions générales concernant la création d'un instrument européen de voisinage et de partenariat – Bruxelles, le 29 septembre 2004, Résolution du Parlement européen sur le partenariat euro-méditerranéen du 23 février 2005 (P6_TA-PROV(2005)0046), Résolution du Parlement européen sur l'évaluation du processus de Barcelone (rapporteur : Tokia Saïfi).
3 Voir la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant dispositions générales concernant la création d'un instrument européen de voisinage et de partenariat, COM(2004) 628 final.
• de justifier la nécessité d'impliquer les organes consultatifs et les acteurs susmentionnés comme partie intégrante du développement du partenariat euro-méditerranéen et de la PEV;
• de renforcer le rôle et la visibilité des comités consultatifs là où ils existent et de contribuer à en promouvoir la création dans les pays où ils ne sont pas encore présents, en tant qu'instruments indispensables d'un processus décisionnel démocratique et transparent;
• d'inviter les acteurs institutionnels de l'UE et des pays partenaires méditerranéens (PPM) à associer systématiquement les comités ou les conseils consultatifs ainsi que les organisations de la société civile, pour ce qui les concerne respectivement, à toutes les politiques et actions mises en œuvre.
1.7 Ce rapport ne reprend que succinctement et uniquement à titre de référence les opinions et les arguments exprimés dans les précédents rapports – en particulier dans le rapport Dimitriadis présenté à l'occasion du Sommet de Malte et intitulé "Pour une implication accrue, aux niveaux national et régional, de la société civile organisée dans le partenariat euro- méditerranéen"4 – et considérés comme acquis.
2. Champ d'application, conditions et modalités de participation
2.1 Les politiques de partenariat et de voisinage prévoient un large éventail d'actions communes:
des politiques macroéconomiques aux politiques sociales en passant par la consolidation des institutions démocratiques, la garantie des droits fondamentaux, la modernisation des structures productives du secteur industriel, agricole et des services, la décentralisation administrative, l'égalité des chances, les politiques migratoires, etc. Bref, tous les domaines imaginables de la PEV, puisqu'en théorie, l'implication de la société civile est toujours souhaitable, pour ne pas dire nécessaire.
2.2 La participation constitue un véritable principe dont l'application peut prendre différentes formes et ne doit pas se résumer à l'instauration d'un rapport général et non structuré avec n'importe quel type d'organisation. Au contraire, il implique l'existence de cadres de référence permettant de garantir les intérêts aussi bien des acteurs de la société civile que des interlocuteurs institutionnels. Ce cadre – plutôt bien défini dans chacun des États membres et au niveau de l'UE – devrait également faire l'objet d'une proposition dans le cadre des documents de partenariat et de la PEV présentés aux PPM et lors de la phase de mise en œuvre, non pas pour "exporter" de façon mécanique le modèle de développement économique et social européen mais pour que ce modèle puisse constituer un point de départ pour l'élaboration de modèles participatifs adaptés à la situation de chacun des pays partenaires.
Afin que la participation de la société civile soit efficace et contribue à renforcer la légitimité des décisions politiques, il est indispensable que les organisations jouissent d'une vaste autonomie (dans le cadre des normes nécessaires), soient démocratiques, représentatives et soient capables d'œuvrer sans relâche en faveur du développement compatible et équilibré de
4 Voir le rapport di'nformation du 25.09.2003 (CESE 217/2003 fin rév.) présenté lors du sommet euro-méditerranéen des conseils économiques et sociaux et institutions similaires de Malte (novembre 2003).
leur pays: cela ne doit en aucun cas signifier que les organisations concernées doivent renoncer à la critique constructive ou s'aligner sur les positions du gouvernement ou d'autres institutions ni sur celles des partis politiques ou des lobbies de leur pays. Malheureusement, si l'on excepte les vagues références à une nécessaire consultation de certains acteurs sociaux, aucun des documents examinés, que ce soient les documents de la Commission ou les plans d'action, ne prévoit l'implication explicite et substantielle d'organes consultatifs, des partenaires sociaux ou des organisations de la société civile dans la mise en œuvre des politiques étudiées dans le présent rapport.
2.3 Les modalités de participation peuvent bien entendu varier d'un pays à l'autre et à l'intérieur d'un pays, en fonction des niveaux concernés et des politiques à développer. Si l'existence de comités ou de conseils consultatifs peut constituer un atout significatif, la consultation d'organisations représentatives d'intérêts spécifiques notamment peut s'avérer nécessaire: c'est le cas par exemple des politiques de développement durable, dont la mise en œuvre exige la participation des partenaires sociaux et des organisations actives dans le domaine de la protection de l'environnement, ou encore des politiques de lutte contre la pauvreté, qui nécessitent une étroite collaboration entre les autorités et les partenaires sociaux – surtout en ce qui concerne la promotion de la participation au marché du travail – mais qui doivent se fonder sur les réalités de terrain et mettre à profit l'expérience acquise par les ONG dont l'objectif est d'améliorer les conditions de vie des plus pauvres.
2.3.1 Tous les plans d'action signalent la nécessité de promouvoir le respect des droits de l'homme.
Il s'agit d'une politique essentielle pour laquelle il convient d'abandonner les traditionnelles déclarations d'intention et qu'il faut désormais traduire en actions concrètes et participatives.
Quel que soit le contexte, le respect des droits de l'homme n'est jamais garanti de façon immuable. Souvent, les droits de l'homme sont affirmés de façon formelle, mais le parcours des organisations qui en défendent le respect est encore semé d'embûches. Par conséquent, il y a lieu de veiller sans relâche à ce que le développement des droits de l'homme soit consolidé, qu'il fasse partie intégrante de toute politique de développement (mainstreaming) et que les avancées réalisées dans ce domaine soient récompensées, notamment grâce à des avantages économiques.
2.3.2 De même, tous les plans d'action ont pour objectif l'égalité des chances femmes/hommes et la promotion du rôle de la femme dans la société des PPM. Les femmes jouent un rôle de plus en plus marqué dans les organisations de la société civile des PPM. Toutefois, leur participation reste insuffisante au regard du rôle économique, social et culturel qui leur revient. La promotion de la condition de la femme dans la vie économique, sociale et politique passe par la pleine reconnaissance de leur droit à l'égalité. Ici aussi, l'implication des organisations de femmes dans la mise en œuvre d'une telle priorité est une condition sine qua non d'un point de vue méthodologique. Toutefois, il est également impératif d'agir sur le terrain et d'associer le reste de la société à la lutte contre les discriminations et en faveur de l'égalité des chances, au moyen d'actions de sensibilisation, d'information et de formation,
afin de lever les obstacles législatifs qui subsistent mais aussi et surtout afin de modifier radicalement les comportements et les coutumes discriminatoires vis-à-vis des femmes.
3. Pourquoi la participation est-elle indispensable au développement économique et démocratique
Au fil du temps, les processus de participation et de négociation des différents pays européens d'après-guerre ont évolué, développant de nouveaux instruments et modalités d'exécution.
Quelles que soient les voies suivies, ils ont toujours été considérés comme faisant partie intégrante du modèle de développement économique et social européen. L'utilité et le caractère indispensable des différentes formes de participation ne constituent pas un dogme mais une réalité qui s'est imposée historiquement. La démocratie et la participation ne sont pas des prérogatives exclusivement européennes5. A l'heure actuelle, elles constituent plutôt un patrimoine des pays de l'UE qui mérite d'être reconnu et sauvegardé. Leurs effets sur le développement économique et social de l'intégration communautaire sont souvent évoqués.
Dans les pays d'Europe centrale et orientale, le changement de régime politique, la mise en œuvre des réformes et l'intégration de l'acquis communautaire n'auraient pas été possibles sans l'implication de la société civile et la consultation des partenaires sociaux6.
3.1 L'objection fréquemment avancée à l'égard des pays qui sont sur la voie du développement et dont les revenus sont moyens voire bas est qu'il faut d'abord garantir la croissance économique et puis seulement impliquer les organisations de la société civile. En d'autres termes, le développement significatif du tissu industriel doit précéder la mise en œuvre des mesures de protection de l'environnement. A cette objection l'on peut opposer divers arguments dont les suivants:
• un développement économique qui ne s'accompagne pas d'un développement approprié des dynamiques sociales engendre ou renforce l'expansion des poches de pauvreté et, par conséquent, aggrave les risques d'instabilité intérieure et la radicalisation des positions politiques, ce qui peut constituer une menace sérieuse pour la démocratie;
5 Comme l'a démontré A. Sen, prix Nobel de l'économie, dans son essai intitulé "La démocratie des autres" (Payot, 2005).
6 Indépendamment des difficultés économiques liées essentiellement à la période de faible croissance actuelle, il ne faut pas oublier que l'Allemagne doit dans une large mesure sa puissance économique au système de cogestion (Mitbestimmung), c'est-à- dire à la participation des organisations représentatives des travailleurs aux décisions prises au sein des entreprises. Dans certains pays du Nord de l'Europe, la réforme des systèmes de sécurité sociale était impossible sans la participation des acteurs sociaux.
La stabilisation des paramètres macroéconomiques qui a permis à l'Italie de faire partie des pays de la zone euro n'aurait pu se faire sans un consensus social entre le gouvernement et les partenaires sociaux. De la même façon, l'application du principe de concertation a contribué de façon décisive à créer en Irlande, dans les années 1990, une forte croissance et un développement économique et social de qualité . Dans de nombreux pays (essentiellement dans les pays nordiques, mais également aux Pays-Bas et en Autriche par exemple), la sensibilité des organisations environnementales constitue un élément important du développement de politiques utiles à tous les citoyens et aux entreprises qui sont incitées à prévenir les coûts élevés occasionnés par d'éventuels dommages. Et la liste des exemples est encore longue.
• l'augmentation des coûts – et l'allongement apparent des délais – qui découlent de l'implication des organisations de la société civile dans les décisions est inférieure à l'augmentation des coûts engendrée par un développement économique non participatif, mal compris et donc non partagé par la société, qui finira par entraver le progrès;
• de la même façon, l'intégration du coût d'une prévention judicieuse en matière d'environnement permet d'éviter le risque de catastrophes environnementales pour lesquelles les coûts humains et financiers sont bien plus importants
• la pratique de la participation implique un flux d'informations régulier et structuré entre institutions et société, qui favorise la définition des programmes et la mise en œuvre des politiques de façon plus efficace, transparente, réaliste et socialement acceptable.
3.2 Le partenariat euro-méditerranéen et la PEV ont pour objectif la stabilité, le partage de valeurs et le développement du dialogue. Aucun de ces objectifs ne peut être atteint de façon durable par la seule action des institutions ou des administrations. Par ailleurs, l'action de coordination des conseils économiques et sociaux et autres organes similaires dans le cadre du processus de Barcelone a concrètement démontré combien il importe de créer les conditions d'un dialogue efficace entre les représentants d'intérêts et de pays dont les problèmes sont différents et qui sont apparemment en conflit (coopération entre le Conseil économique et social palestinien (PESC) et le Conseil économique et social israélien (IESC) par exemple, cf.
annexe I).
4. Le rôle spécifique des organes consultatifs
4.1 Les organes consultatifs jouent un rôle utile pour la représentation et la conciliation d'intérêts divers: les avis, suggestions ou critiques qu'ils émettent constituent un premier message qui peut être considéré comme représentatif des opinions de la majorité de la société civile organisée.
4.2 Précisément en raison de leur fonction et de leur composition spécifiques, les organes consultatifs devraient être invités à se prononcer sur les grandes orientations des réformes ainsi que sur les instruments à mettre en œuvre dans ce cadre. Le contrôle des réformes et de leurs répercussions peut également être exercé de façon efficace par ces organes, qui représentent non seulement les intérêts mais également les sensibilités des diverses composantes de la société civile.
4.2.1 Les comités et les conseils consultatifs – là où ils existent – doivent avoir la possibilité d'agir de façon indépendante. Leur statut doit être clairement défini au niveau législatif, et les ressources nécessaires à leur fonctionnement doivent être garanties. Quelles que soient les modalités de financement, elles ne doivent en aucun cas porter préjudice à l'autonomie et à l'indépendance des membres qui composent ces organismes.
4.2.1.1 En particulier, il importe que la loi instituant les comités ou conseils consultatifs définisse leur composition, les modalités de nomination des membres (qui devrait toujours être effectuée sur la base des désignations effectuées en toute indépendance par les partenaires sociaux et les autres organisations de la société civile) et la durée de chaque mandat, leurs compétences (générales), le droit d'être informé/le devoir des autorités de les informer à propos de toutes les questions d'intérêt général et/ou ayant un impact économique ou social, les matières pour lesquelles les autorités sont tenues de demander leur avis, les droits, les devoirs ainsi que des garanties formelles et exigibles que les membres peuvent exercer librement leur mandat, notamment sans être susceptibles de faire l'objet de poursuites en raison de leurs opinions, les conditions de l'exécution du mandat des conseillers impliquant des modalités transparentes de financement des activités grâce à un budget financé par des deniers publics de façon sûre et transparente qui devra être suivi d'un rapport tout aussi transparent sur l'utilisation des fonds pour ce qui concerne le remboursement des frais, les indemnités, le personnel et les structures), leur capacité à définir leur propre règlement intérieur, leur droit de s'exprimer même s'ils ne sont pas consultés (avis d'initiative).
4.2.1.2 Un organe consultatif doit pouvoir se soustraire à toute interférence ou pression extérieure tout en faisant preuve de responsabilité, d'efficacité et d'autonomie et en ayant une véritable vision d'ensemble. Parallèlement, il doit être capable de dialoguer avec les autorités politiques et institutionnelles, et faire preuve d'indépendance dans l'élaboration de ses avis et de ses évaluations. La fonction consultative ne doit subir aucune censure ni être ignorée. Au contraire, les autorités législatives et les gouvernements ont tout intérêt à faire connaître les positions de l'organe consultatif et à argumenter leur position par rapport aux avis exprimés par ceux-ci: grâce à la diversité des intérêts qu'ils représentent, les organes consultatifs constituent en effet une sorte de pont entre la société civile et les institutions. L'exercice de la démocratie implique que le dialogue entre les instances institutionnelles et les organisations sociales soit transparent et réel, que chaque acteur assume la responsabilité de ses opinions et puisse les confronter à celles des autorités compétentes. La légitimité des organisations de la société civile doit être reconnue grâce à des critères d'évaluation transparents, et doit être considérée comme un élément essentiel du développement économique, social et démocratique d'un pays.
4.2.1.3 Une fonction consultative ne peut être exercée avec succès et efficacité que lorsque les organisations qui sont représentées au sein des organes consultatifs sont solides et représentatives. Dans la mesure où les partenaires sociaux constituent la base de tout développement économique et social, toute faiblesse structurelle ou occasionnelle entraînant un déficit de la représentativité ou de la capacité des organisations de travailleurs ou d'employeurs à émettre des propositions doit être corrigée grâce à des procédures de développement des capacités, que l'UE doit soutenir. L'évaluation de la représentativité réelle des organisations devrait faire appel à une série de critères tant quantitatifs que qualitatifs: en effet, le nombre de membres ne détermine pas toujours le poids réel d'une organisation, tout
comme la capacité d'analyse ou en termes de propositions d'une organisation ne suffit pas toujours pour garantir immédiatement un large soutien au sein de la société.
De même, il faudra veiller au renforcement et à la formation des autres acteurs sociaux et en particulier mettre à profit le potentiel de développement des ONG, des entreprises et des réseaux de l'économie sociale qui peuvent constituer un atout important tant en ce qui concerne la croissance de la société des PPM qu'en ce qui concerne le développement de la fonction consultative.
4.2.2 Souvent les organisations de la société civile ne sont pas directement représentées au sein de l'organe consultatif. En effet, dans certains pays, la diversité et la vitalité de ces organisations entraînent la multiplication d'organismes qui sont souvent en concurrence les uns avec les autres. Si l'on tendait vers la représentation de chacun d'eux au sein de l'organe consultatif, celui-ci atteindrait une taille difficilement gérable. Il est donc indispensable que l'organe consultatif crée – régulièrement – des espaces de dialogue et de consultation avec les organisations de la société civile qui ne sont pas directement représentées en son sein et qui, de par leur activité, montrent qu'elles sont à même de contribuer au développement de l'environnement économique et social du pays. Par ailleurs, lorsque les organismes sociaux sont nombreux, il convient d'inciter les ONG et les organisations de "l'économie sociale"
(coopératives, mutuelles, associations pour le développement, etc.) à créer des structures de liaison et des réseaux leur permettant de défendre de façon cohérente les intérêts communs des secteurs économiques et sociaux dans lesquels elles opèrent.
4.2.3 L'implication des acteurs de la société civile doit en effet transcender une pratique courante au sein des PPM et des États membres de l'UE, à savoir l'utilisation des différentes organisations de la société civile en tant qu'outils de mise en œuvre des politiques et des mesures que les administrations nationales et locales ne parviennent pas à gérer elles-mêmes. Si cette fonction ne doit pas être exclue, il convient toutefois de reconnaître les organisations actives sur le terrain et les acteurs socioprofessionnels en tant que destinataires d'informations correctes, utilisables et transparentes, en tant qu'organes capables d'émettre des propositions contribuant de façon significative tant à l'élaboration des politiques les concernant qu'au processus décisionnel relatif à ces politiques et, partant, à leur mise en œuvre et à leur évaluation.
4.3 L’existence d'organes consultatifs est souhaitable. Leur création peut résulter d'un besoin ressenti et exprimé par les groupes directement concernés qui doivent être informés et en mesure de donner leur avis en la matière. L'organisation de débats publics et de séminaires destinés à recueillir les différents avis devrait être la règle, car cette méthode permet de mettre en place de véritables outils de la société civile organisée et non des organismes élitistes et méconnus du grand public. (Cf. Tableau sur l'état de la fonction consultative des PPM – Annexe II)
4.4 L'absence de tout organe consultatif ne dispense pas les responsables politiques du devoir d'impliquer les partenaires sociaux et les organisations de la société civile dans les questions d'intérêt général relatives au développement économique et social du pays. Cette implication peut se faire à travers différentes formes articulées de participation, de consultation et de concertation.
5. Les responsabilités des institutions
5.1 Des considérations exprimées ci-dessus il ressort clairement que le succès de la PEV est étroitement lié à la capacité des autorités des PPM et de l'UE à impliquer la société civile des deux parties dans une mise en œuvre des PAN, ce qui bénéficiera à tous les acteurs concernés.
5.2 Pourtant, les premiers résultats de la PEV ne sont pas concluants, et une action urgente et précise s'impose si l'on souhaite que la mise en œuvre de la PEV ne soit pas compromise, même partiellement: en effet, les négociations ont eu lieu dans le cercle très restreint des administrations des deux parties et les plans d'action présentent une série de points critiques, tant au niveau du fond que de la forme.
5.2.1 Premièrement, bien que la PEV soit présentée par les institutions de l'UE comme un processus
"sur mesure", il suffit de lire les PAN des différents PPM qui ont conclu des accords d'association avec l'UE pour constater que la majorité des contenus sont à de nombreux égards très – voire trop – similaires. Une telle ressemblance ne présage rien de bon quant à leur mise en œuvre, puisque chaque PPM présente des spécificités dont il vaudrait mieux tenir compte si l'on souhaite mener un travail de coopération stimulant et efficace pour les deux parties et pour les sociétés impliquées.
5.2.2 Deuxièmement, les PAN semblent accorder davantage d'importance à l'adaptation économique et aux garanties en termes de sécurité, jugeant secondaire l'attention générale et cohérente à accorder aux effets de la mise en œuvre des PAN sur l'ensemble du tissu économique et social des PPM: en particulier, les références aux répercussions sociales des stratégies sont soit pratiquement absentes soit générales et insuffisantes, alors qu'il apparaît de façon trop évidente qu'un processus de réforme de l'économie et de la structure de production permettant aux produits des PPM d'accéder au marché européen et vice versa entraînera d'importantes transformations sociales dont il aurait fallu tenir compte et qu'il aurait fallu nommer dès la phase de rédaction des PAN. Lors de la phase de mise en œuvre, il faudrait par conséquent focaliser l'attention sur les éventuels effets des mutations économiques sur les conditions sociales en termes de bien-être social, comme en témoigne le cas suivant, exemplaire s'il en est: dans certains PPM, la couverture sanitaire est extrêmement faible et couvre entre 15 et 20 % de la population, c'est-à-dire à peu de chose près uniquement les salariés des administrations et des entreprises d'État. Cette couverture risque de souffrir de la privatisation d'une partie ou de l'ensemble du secteur public, et un passage à un système de couverture sanitaire privée et obligatoire n'est pas imaginable. Il faudra donc mettre en place
un système de soins médicaux publics, qui se limitera peut-être au début aux soins de base mais qui pourra ensuite être étendu au fur et à mesure que les conditions requises seront créées, afin de garantir l'accès des citoyens à des soins de qualité. L'expérience que les organisations de la société civile ont dans ce domaine devrait dans tous les cas être prise en compte et valorisée. En effet, l'absence d'intervention de ce type pourrait avoir pour effet l'émergence d'importants déséquilibres sociaux et humains face auxquels l'invitation, exprimée dans les PAN, à travailler ensemble sur certains thèmes relatifs à la sécurité sociale est absolument marginale et insuffisante, et doit s'accompagner rapidement de programmes visant le renforcement des capacités administratives, de projet et de gestion dans ce domaine, et disposant des ressources financières ad hoc.
5.2.3 Par ailleurs, pour les entreprises également, la confrontation directe avec un marché tel que le marché européen, sophistiqué et exigeant, peut représenter une épreuve particulièrement dure.
A cet égard, les priorités pour résoudre ce problème ne sont pas clairement définies. Dans nombre de leurs avis et contributions, le CESE mais aussi les sommets euro-méditerranéens des conseils économiques et sociaux et institutions similaires ont insisté sur la nécessité de favoriser la mise en réseau des expériences des entreprises de la région euro-méditerranéenne et d'encourager la capacité des entreprises, en particulier des PME et des microentreprises7, à entreprendre, à commercer et à recourir à la recherche et au développement en adéquation avec les conditions qui prévalent dans les différents PPM et dans la perspective de la création d'une zone de libre-échange ainsi que de l'intégration des marchés.
5.2.4 Conformément à l'approche et aux objectifs qui constituent le fil rouge du présent rapport, le fait que les organes consultatifs ainsi que les acteurs économiques, sociaux et socioprofessionnels aient été, à une exception près qui confirme la règle, exclus de la phase préparatoire des PAN suscite une grande perplexité. La responsabilité en incombe certes en partie aux gouvernements des PPM, qui ont jugé suffisant d'impliquer leurs propres administrations sans consulter la société civile, mais également à la Commission et aux États membres de l'UE – espace de dialogue social, de pratiques consolidées de consultation et de concertation – qui n'ont fourni aucune indication concernant la nécessité d'impliquer la société civile. L'implication de certaines catégories d'organisations sociales n'a été recommandée, de façon générale et insuffisante, qu'au niveau de la mise en œuvre des plans (implication des consommateurs, des ONG environnementales).
5.2.5 Étant donné que les PAN ont été ou seront prochainement approuvés, il convient de veiller à ce que leur mise en œuvre implique autant que faire se peut la société civile, ce qui permettrait notamment d'éviter le risque réel d'une bureaucratisation progressive des relations euro-méditerranéennes. En outre, étant donné que la PEV prévoit une approche évolutive ainsi que, après les premières vérifications, le passage à des accords et engagements réciproques plus contraignants, il convient de recueillir et d'utiliser également au cours de
7 Voir le rapport d'information de la section spécialisée "Relations extérieures" sur "les politiques d'innovation des PME et de l'artisanat" (rapporteur: M. PEZZINI) du 07.08.2000 (CES 396/2000 fin).
cette phase ultérieure la contribution des conseils et comités économiques et sociaux et des organisations de la société civile en générale, tant au cours de l'évaluation de la première phase qu'au cours de l'élaboration des phases successives.
5.2.6 Enfin, il est urgent de sortir de l'incertitude créée par le report des décisions sur les perspectives financières. S'il est vrai que la mise en œuvre des phases initiales de la PEV devrait être couverte jusqu'en 2006 par les programmes MEDA (TACIS dans le cas des pays de l'Est et du Caucase), vu l'importance et l'ambition stratégique de la PEV, le fait que le montant des ressources communautaires et leur ventilation budgétaire ne soient – pour l'instant – pas définis ne permet toutefois pas aux pays partenaires de la PEV de tracer des perspectives fiables.
6. Conclusions: quelques indications à l'intention des gouvernements des PPM et des institutions de l'UE pour susciter l'implication des organes consultatifs, des partenaires sociaux et des autres acteurs de la société civile dans la mise en œuvre des politiques de partenariat et dans la PEV
6.1 En tant qu'espace de démocratie participative, de dialogue, de connaissance réciproque et d'approfondissement des thèmes cruciaux du développement économique et social, la coordination euro-méditerranéenne des organes consultatifs et des organisations socioprofessionnelles joue depuis 10 ans une fonction essentielle de promotion des conditions de paix et de stabilité dans la région. Le moment est arrivé pour les institutions des deux parties d'entendre et de répondre positivement aux voix qui se sont levées pour réclamer une mise en œuvre plus participative et donc plus efficace du partenariat et de la PEV. Cela doit se traduire par les actions suivantes:
6.1.1 Dans les PPM dotés d'organes consultatifs, informer ces organes en temps utile, favoriser l'élaboration d'avis d'initiative en leur sein, soutenir la formation de leurs membres et leur capacité à défendre les intérêts de la société civile organisée.
6.1.2 Soutenir le développement de la représentativité des partenaires sociaux dans les PPM, en favorisant les contacts avec leurs homologues des États membres de l'UE et en leur offrant des opportunités de formation conjointe, en tirant les leçons des difficultés rencontrées lors de la mise en œuvre des programmes MEDA8 et du succès du programme TACIS, qui peut constituer une référence utile. Appuyer et œuvrer en faveur de la création et du développement de réseaux d'échange et de coopération, au niveau sectoriel, aussi bien entre les organisations représentatives des partenaires sociaux et de la société civile de l'UE et des PPM qu'entre les partenaires sociaux et les organisations représentatives de la société civile au sein des PPM, notamment en vue de favoriser l'émergence de dynamiques d'échange, de dialogue et de coopération Sud-Sud.
8 Voir le rapport d'information du 25.09.2003 (CESE 217/2003 fin rév.) (rapporteur: M. DIMITRIADIS), notamment les paragraphes 35 et 36.1.
6.1.3 Introduire la pratique consistant dans un premier temps (avant toute réunion des organes de mise en œuvre des PAN: comités et groupes de travail) à fournir en temps utile une information appropriée aux organes consultatifs de façon à ce qu'ils puissent exprimer leur opinion, et ensuite (après chaque réunion) à fournir une information ex post concernant les résultats obtenus lors des rencontres. Cela implique notamment l'accès à des ressources humaines et financières suffisantes pour permettre aux acteurs sociaux concernés de se réunir, d'évaluer de façon efficace l'impact des thèmes inscrits à l'ordre du jour et de formuler des critiques et des propositions. Il ne faut pas exclure – comme l'a proposé la plate-forme non gouvernementale euro-méditerranéenne – l'instauration d'un organe consultatif euro- méditerranéen spécifique, à condition qu'il permette également la représentation de la société civile organisée des pays où la fonction consultative n'existe pas encore ou n'est pas institutionnalisée, qu'il puisse bénéficier du soutien des institutions des deux parties et qu'il soit systématiquement consulté. Sur ce point, le dialogue avec la plate-forme sociale euro- méditerranéenne est ouvert et devra être approfondi.
6.1.4 Évaluer, en collaboration avec les organes consultatifs, les aspects des PAN qui peuvent/doivent être mis en œuvre avec le concours des organisations de la société civile et favoriser la mobilisation de ces organisations à tous les niveaux utiles: il importa à cet égard d'impliquer également des partenaires sociaux et des ONG au niveau territorial et décentralisé.
6.1.5 Considérer la fonction consultative comme un pilier de la démocratie participative: restant bien entendu l'engagement de la coordination euro-méditerranéenne des organes consultatifs afin de promouvoir la création de comités ou de conseils économiques et sociaux, tous les gouvernements devraient évaluer la possibilité et l'opportunité d'en créer, au moyen d'initiatives semblables à celles mentionnées au paragraphe 4.3. Quel que soit le résultat de cette évaluation, ceux-ci devraient avoir la volonté d'informer, de consulter et de faire participer les partenaires sociaux, les ONG et les autres acteurs socioéconomiques en ce qui concerne l'élaboration des mesures à mettre en œuvre.
6.1.6 Le CESE, conjointement aux comités et conseils consultatifs des États membres de l'UE, entend suivre de près la mise en œuvre de la PEV et, conjointement à la Commission, à l'Assemblée parlementaire euro-méditerranéenne et à la plate-forme euro-méditerranéenne des organisations non gouvernementales ainsi que de concert avec les comités et conseils consultatifs des PPM ou les organisations de partenaires sociaux et les organisations socioprofessionnelles de ces pays, exercera toutes les pressions nécessaires sur les autorités communautaires et des États membres afin que les principes démocratiques de la participation trouvent une manifestation concrète dans l'implication de tous les acteurs concernés par la réalisation des PAN et l'élaboration ainsi que la mise en œuvre des phases ultérieures de la PEV.
6.1.7 Le CESE, conjointement aux comités et conseils consultatifs des pays membres de l'UE, aux organes analogues et aux organisations socioprofessionnelles des PPM, s'efforcera surtout de renforcer la coopération en cours avec l'Assemblée parlementaire euro-méditerranéenne, convaincu que cette importante instance institutionnelle a toujours fait preuve et fera toujours preuve d'une sensibilité particulière vis-à-vis du rôle et de la validité des organes consultatifs ainsi que des activités des organisations représentatives de la société civile.
Bruxelles, le 8 septembre 2005.
La Présidente
de la section spécialisée "Relations extérieures"
La rapporteuse
de la section spécialisée "Relations extérieures"
Ann DAVISON Giacomina CASSINA
Le Secrétaire général
du Comité économique et social européen
Patrick VENTURINI
*
* *
NB: Les annexes au présent document figurent sur les pages ci-après.
Annexe 1
L'initiative conjointe du PESC (Conseil économique et social palestinien) et de l'IESC (Conseil économique et social israélien).
Un exemple de coopération entre organes consultatifs
Lors de la conclusion des travaux du sommet euro-méditerranéen des conseils économiques et sociaux et institutions similaires de Valence (novembre 2004), des représentants de la délégation israélienne et de la délégation palestinienne ont annoncé leur intention de lancer un processus de coopération entre les deux organes consultatifs afin d'élaborer, en analysant ensemble les problèmes et défis communs, une perspective de coopération structurée et stable.
Le sens profond et évident de cette initiative est d'encourager la reprise souhaitée du processus de paix dans le cadre de la Road Map en donnant un signal positif de la société civile organisée israélienne et palestinienne et de montrer que la volonté de s'attaquer conjointement à des problèmes sociaux et économiques concrets peut contribuer, tout d'abord, à améliorer la compréhension entre les deux peuples, mais aussi à favoriser le développement des conditions sociales, économiques et culturelles favorables à la reprise du processus de paix et, à l'avenir, à la consolidation des résultats des négociations, ainsi qu'à la cohabitation et à la coopération pacifiques entre les deux États voisins. Le CESE et les autres délégations présentes à Valence ont appuyé le projet de l'IESC et du PESC.
Au cours des premiers mois de 2005, l'IESC et le PESC ont commencé à se rencontrer régulièrement et mis en place un certain nombre de groupes de travail thématiques composés d'un nombre égal de représentants des deux organismes. Les groupes de travail mixtes ainsi créés ont examiné les problématiques propres aux secteurs suivants:
Organisations de volontariat et secteur non marchand Protection de l'environnement
Petites et moyennes entreprises Femmes
Conditions de travail Handicaps
Troisième âge, vieillissement, retraites Tourisme
Éducation et enseignement Agriculture
Actions conjointes en matière de santé Industrie
Chaque groupe de travail a élaboré un document conjoint qui décrit brièvement le thème concerné, précise les objectifs communs de la coopération, les secteurs prioritaires qui seront pris en compte lors de la mise en oeuvre concrète du programme et qui donne également certaines indications de base sur les délais de réalisation et les ressources nécessaires.
Il est prévu que les premiers résultats et perspectives de cette coopération seront présentés lors du sommet euro-méditerranéen des Conseils économiques et sociaux et institutions similaires qui se tiendra en Jordanie.
Annexe 2 Récapitulatif des organes consultatifs des pays partenaires du bassin méditerranéen
Introduction: La fonction consultative recouvre une réalité très variable: tous les pays disposent de différents organes consultatifs qui assistent les décideurs dans des matières spécifiques (par exemple les conseils scientifiques, universitaires, de recherche, les comités consultatifs sectoriels, mais aussi organes consultatifs au niveau local ou de quartier). Toutefois, ce récapitulatif ne prend en compte que les organes consultatifs proprement dits, à caractère multisectoriel, dont les activités s'inscrivent dans le processus de formation des décisions législatives. Parmi les organes en place ou en voie de constitution, l'on distinguera deux catégories: A) les organes consultatifs de type tripartite classique (employeurs, travailleurs et intérêts divers) et B) les organes consultatifs de type tripartite qui, conformément au modèle de l'Organisation internationale du travail (OIT), comportent également des représentants du gouvernement. L'on parlera donc de "tripartisme classique" ou de "tripartisme de type OIT".
MAROC La Constitution prévoit un organe consultatif, mais celui-ci n'a pas encore été mis en place. Pendant plusieurs années, le CNJA (Conseil National de la Jeunesse et de l’Avenir) a exercé un rôle consultatif partiel mais ses activités sont actuellement gelées. Il existe également une Chambre, qui dispose de fonctions consultatives et en partie législatives, composée à la fois de représentants des partenaires sociaux et de représentants des autorités locales. Les partenaires sociaux et certaines autres organisations de la société civile demandent que soit créé un véritable organe consultatif à structure tripartite de type "classique". Récemment, des représentants du gouvernement marocain se sont dans une certaine mesure montrés disposés à examiner le problème.
ALGÉRIE Le Conseil national économique et social (CNES) est un organe consultatif permanent de dialogue et de concertation dans les domaines économique, social et culturel. Créé en 1993, cet organe de type "OIT" se compose de représentants des entreprises (publiques et privées), des syndicats, des agriculteurs, des collectivités locales, des Communautés des Algériens à l'étranger, de l'Administration centrale ainsi que de plusieurs figures nationales importantes.
TUNISIE Le Conseil économique et social tunisien a été créé par un décret-loi en 1961. Il est de type "OIT" et se compose de représentants des organisations professionnelles (26 membres dont des employeurs, des syndicalistes et des agriculteurs), des organisations et des associations (20 membres représentants des organisations de femmes, de jeunes, des organisations techniques, familiales et de professions libérales), un représentant par gouvernorat (structure administrative locale – 24 membres), l'administration et les entreprises publiques (18 représentants), les
compétences spécifiques (20 à 30 personnalités du monde économique, social, technique, culturel et juridique).
ÉGYPTE L'Égypte ne dispose pas d'un organe consultatif. Plusieurs secteurs sociaux, surtout du côté des entreprises, souhaiteraient qu'un tel organe soit créé. Pour l'heure toutefois le gouvernement n'a donné aucun signal positif dans ce sens.
ISRAËL Le Conseil économique et social israélien (IESC) a été créé en 1999, est de type tripartite "classique" avec une présence importante d'ONG et d'organisations du secteur tertiaire. Il dispose de pouvoirs consultatifs et de concertation et est donc également un lieu de négociation entre les parties; depuis peu, il assure également la coordination de la plate-forme israélienne des ONG qui coopère avec la plate-forme des organisations non-gouvernementales dans le cadre du partenariat euro- méditerranéen. Il travaille sur une base volontaire étant donné qu'il ne dispose pas d'un budget financé par les pouvoirs publics.
AP Le Conseil économique et social palestinien (PESC) a été créé en 2003 dans les territoires administrés par l'Autorité palestinienne, à l'initiative de quelques organisations de la société civile et avec le soutien du CESE. Dans l'attente d'un cadre constitutionnel et/ou d'une loi qui définisse sa composition, ses compétences et ses modalités de fonctionnement, il agit spontanément à deux niveaux: il exhorte l'Autorité palestinienne à prendre des initiatives en faveur de la société palestinienne d'une part et, d'autre part, il œuvre de concert avec l’IESC pour réaliser les conditions de coopération entre les deux conseils qui permettront d'appuyer le processus de paix dans la région sur les plans économique et social (voir annexe 1).
LIBAN Créé en 1995 dans le cadre du Pacte de réconciliation nationale, le Conseil économique et social libanais (CES du Liban) se compose de 61 membres issus de la société civile organisée (employeurs, travailleurs, professions libérales, coopératives, ONG) et de 10 personnalités qualifiées nommées par le gouvernement.
Il s'agit d'un type hybride à mi-chemin entre le modèle "classique" et de type "OIT", dans la mesure où le gouvernement ne désigne pas des représentants directs mais des personnalités qui sont toutefois responsables devant lui. Il est cependant intéressant de souligner que le CES libanais est l'unique organe reconnu au niveau institutionnel, dont la composition ne reflète pas les critères libanais classiques de répartition selon les ethnies et les religions. Jusqu'ici, ses activités ont été entravées par le fait qu'il ne dispose pas encore d'un budget.
JORDANIE De 2004 à 2005, des travaux ont été menés avec le soutien du CESE et de l'OIT pour mettre en place un Conseil économique et social jordanien, qui devrait voir le jour d'ici la fin de l'année et semble s'orienter vers le type "OIT", dans la mesure où il sera composé de représentants du gouvernement. Il est intéressant de noter que même si elle a été lancée par le gouvernement jordanien, cette initiative a été appréciée et
accueillie avec compréhension par les organisations de la société civile qui ont participé à des séminaires en Jordanie et à des missions d'information et de formation à Bruxelles. Le CESE a suivi ces débats et a apporté sa contribution au moyen de deux missions sur place, durant lesquelles il a pu rencontrer différentes organisations de la société civile jordanienne. Il est intéressant de constater que les ONG jordaniennes sont dynamiques et ont des activités relativement variées et que la société jordanienne dans son ensemble est encline à l'auto-organisation et à l'action sur le terrain.
SYRIE Il n'existe pas d'organe consultatif mais certains acteurs sociaux et un représentant du gouvernement ont informé le CESE qu'ils seraient intéressés par des actions d'information, de formation et l'organisation de débats en vue de la création d'un organe consultatif. Le CESE et l'OIT les ont assurés de leur soutien total.
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