Notas de Clase 4

21 

Texto completo

(1)

1

NOTA DE CLASE 4

Finanzas Públicas I - Comisión 4 Por Sebastián Rocha

Elección Pública

1.

Introducción

Como adelantáramos en clases anteriores, la provisión de bienes privados es llevada a cabo a través del mercado. Las cantidades óptimas de los bienes que se proveen se alcanzan por la intersección de las curvas de oferta y de demanda, reflejandosé las deseos de los oferentes (empresas) y de los demandantes (consumidores). En el caso de los bienes públicos, estas fuerzas de mercado no garantizan soluciones de óptimo, debiendo el Estado ser quien intervenga en la economía para encontrar solución.

En esta nota de clase se abordará el tema referido a las decisiones públicas. Se presentarán modelos que permitirán resolver operativamente el problema de la provisión de bienes públicos, así como el mecanismo de mercado lo hace en el caso de la provisión de los bienes privados.

Estos modelos de decisión social que estaremos estudiando están vinculados más al campo de la ciencia política que al de la economía. A pesar de ello, el objetivo para las finanzas públicas es poder abordar los aspectos económicos del proceso político. Es decir, estudiaremos cómo se toman las decisiones para asignar recursos en el sector público. El proceso político determina que los ciudadanos eligen mediante un sistema de votación a sus representantes que votarán un determinado presupuesto público que refleja “en principio”, las opiniones de los electores y no la de los elegidos. Claramente, es muy diferente la forma en que un individuo decide gastar sus recursos y la manera en que el Estado decide gastar los recursos de los individuos. Cada elector deja en manos de los representantes que elije mediante el acto de la votación, la decisión de cómo asignar los recursos al financiamineto de los bienes públicos.

2.

Los modelos de decisión social

En el proceso de toma de decisiones públicas, el político se encuentra con el conflicto de que las personas no revelan correctamente sus preferencias respecto a los bienes públicos, lo cual dificulta en gran medida tomar una decisión que permita alcanzar niveles de provisión socialmente óptimos, ya que no es posible estimar una demanda para este tipo de bienes (es decir, no es posible determinar cuánto está dispuesto a pagar cada uno de los individuos por cada una de las unidades del bien público que desea consumir).

(2)

2

Más allá de esta imposibilidad, aunque se pudiera logar con exactitud que los individuos revelen a través de sus preferencias la valoración que ellos le otorgan a los bienes públicos, quien toma la decisión debe disponer de algún mecanismo que le permita integrar las preferencias de cada uno de los ciudadanos en una única función que exprese los deseos de todos los habitantes. Esto es así, porque las decisiones se toman en forma colectiva, a diferencia del caso de los bienes privados. En el primer caso, la decisión de incrementar un determinado gasto público la toma un político para un conjunto de individuos. En el caso de los bienes privados, cada persona asume la responsabilidad individual de consumir un determinado bien cuando paga el precio que determina el mercado.

La elección entre bienes públicos y privados depende de consideraciones ideológicas acerca de cuál es el papel del Estado en una economía o de cuestiones vinculadas a los diferentes niveles de ingreso de los individuos. Claramente, si un gobierno adapta una política de sistemas tributarios progresivos, los individuos con altos niveles de ingresos preferirían un presupuesto público bajo mientras que los pobres elegirían lo contrario, ya que los primeros estarán financiando una alta proporción del gasto mediante el pago de sus impuestos.

Para abordar esta cuestión, supongamos que es posible construir una función de bienestar social que represente las preferencias de toda la comunidad respecto al consumo de bienes públicos en relación a los bienes privados. Esta función se deriva del esquema de preferencias para cada uno de los individuos en una sociedad, representado por un mapa de curvas de indiferencia.

Supondremos por un instante que la sociedad está integrada por tres personas con distintas preferencias entre bienes públicos y bienes privados, donde las preferencias hacia los bienes públicos se manifiesta a través de los niveles de presupuesto deseado.

La persona 1 prefiere un presupuesto alto (A) a cambio de uno de tamaño medio (M) y le es preferible un nivel medio a un presupuesto bajo (B). Es decir, su mapa de preferencias implica que A>M>B (donde el signo “>” se lee como “es preferible a”). La persona 2 prefiere un presupuesto M a uno A y éste último a uno B, es decir M>A>B. Por su parte, la persona 3 prefiere un presupuesto B a uno M y esté a uno A: B>M>A.

(3)

3

Tamaño Óptimo de Provisión del Gasto Público

Para determinar el tamaño óptimo de provisión del gasto público, será necesario encontrar aquel punto para el que la curva de bienestar social más alta (la más lejana al origen) sea tangente con la frontera de posibilidades producción de bienes públicos y bienes privados (TM1,2i = TMT, donde el subindice 1 identifica a los bienes públicos, el subindice 2 a los

bienes privados y el supraíndice i al conjunto de individuos de la economía).

Probablemente, las opiniones de los individuos en una sociedad no sea unánime, aún cuando todas las personas revelen correcta y honestamente sus preferencias, llevando al político a adoptar decisiones que, en muchos casos, no reflejen las preferencias de los votantes. Es decir, como se mostró en el ejemplo gráfico, unos querrán más gasto público y otros menos.

3.

Decisiones públicas en una democracia directa

En esta sección se analizan algunos modelos de decisión a través de los cuales es posible “capturar” las preferencias de los individuos de manera de poder encontrar una solución al problema de la provisión de los bienes públicos.

Antes de avanzar respecto a esta cuestión es necesario aclarar que estos modelos surgirán como resultado de determinados criterios que se identifican de acuerdo a la subjetividad del tomador de las decisiones públicas.

De esta manera, si las decisiones las toma un dictador (modelo o regla dictatorial), la función de bienestar social será la representación de las preferencias de una única persona,

M

A

B

P

G

0

Bienes Privados

Bienes Públicos

W

B

(4)

4

es decir, del dictador, sin considerar las preferencias del resto de los integrantes de la comunidad. Por otra parte, si todas las personas pensaran exactamente igual, el problema se resolvería fácilmente, ya que la función de bienestar social coincidirá con la función individual de cada uno de los integrantes de la sociedad (regla del consenso). El problema es que en la realidad las personas tienen diferentes opiniones.

Si ninguno de los modelos descriptos fueran viables o posibles, indefectiblemente será necesario recurrir a la regla de la votación. En dicho caso, la decisión social estará basada en las preferencias de cada uno de los miembros de la sociedad, que serán reveladas a través del voto individual. La decisión que surja del proceso de votación será adoptada e impuesta a todos los individuos, independientemente de que su voto coincida con el resultado alcanzado por la votación.

Hasta aquí el estudiante debería tener muy en claro que el problema de la provisión de bienes públicos debe ser resuelto a través de un tomador de decisiones públicas qué buscará integrar las preferencias individuales de los ciudadanos de una comunidad.

Problema de la Votación

En esta sección estudiaremos el modelo o regla de la votación, y cuáles son los problemas a los que se enfrentan los políticos cuando dependen de un sistema sobre la base del voto de los ciudadanos para determinar el nivel óptimo de gasto público.

Se debe aclarar que se analizarán los resultados de esta regla en el caso de una elección directa, es decir, el sistema de votación determina directamente la decisión a ser adoptada en vez de que los representantes sean los que tomen las decisiones por los votantes.

elección directa: Sobre el final de esta clase, se dedicará una sección al estudio del funcionamiento del sistema de votación en una democracia indirecta o representativa.

¿Cuáles son los sistemas de votación que utilizarán las sociedades democráticas para decidir el nivel de gasto público?.

(5)

5

(i) Criterio de Unanimidad

Bajo este criterio se supone que el sistema de votación arroja resultados que determinan que una decisión es adoptada si y sólo si la propuesta por la cual se votó reúne la totalidad de votos, lo que estaría implicando que cualquier decisión puede ser vetada. Este criterio es muy poco utilizado en la práctica.

Sin embargo, muchos economistas realizaron estudios a favor de una defensa del criterio de unanimidad. Los más destacado fueron llevados a cabo por WICKSELL, K. (1896) y por KALDOR, N. (1939) quien formuló el denominado “criterio de compensación”. La idea que surge de este criterio es que, si existe una mayoría que se beneficia con una determinada medida, pero existen algunas personas que se perjudican, los beneficiados deben poder proponer junto con la medida que se adopte, un esquema de compensación tal que los perjudicados con la medida permanezcan en una situación indiferente una vez recibida la compensación y por lo tanto no veten la medida. Claramente, esta idea descansa en la posibilidad de soborno a los perjudicados por parte de los beneficiados. Sólo así sería posible admitir que la medida sea socialmente conveneinte.

La idea básica del principio surge a partir del siguiente ejemplo, en el que se propone pasar de una Situación A (status quo) a otra Situación B: es necesario demoler una cierta cantidad de propiedades para construir un camino. Si todos los individuos de la sociedad se benefician por pasar de una situación a otra, o al menos alguien se beneficia y nadie se perjudica (es decir, es una asignación óptima en el sentido de Pareto), el óptimo social será alcanzado ya que la votación arrojaría una decisión unánime. Sin embargo, como parece poco probable que por el sistema de votación se determine esta solución dado que es esperable que alguna persona se perjudique (en nuestro ejemplo, los propietarios de los inmuebles), será necesario idear algún mecanismo que determine si la comunidad se beneficia en su conjunto por tal movimiento.

En conclusión, si las personas beneficiadas por pasar de la Situación A a la B pagaran a las personas perjudicadas la cantidad de dinero necesaria para compensar a estas últimas por las pérdidas incurridas, y aún las personas beneficiadas por el movimiento están en mejor situación luego de realizar la compensación, se puede afirmar que para la sociedad el cambio es óptimo (en sentido de Pareto).

En este análisis, es importante destacar que si no existe alguna persona que se perjudica, sólo alguien podrá estar en contra por motivos de “envidia”, es decir, que se sienta peor porque otros están mejor).

La diferencia de los enfoques de ambos economistas es que el criterio de WICKSELL requiere que la compensación debe ser efectiva, mientras que KALDOR manifestaba que es socialmente preferible el paso de una situación a otra si se puede demostrar que existe una

(6)

6

(ii) Criterio de la Mayoría

A pesar de la defensa al Criterio de Unanimidad, es difícil imaginar que siempre sea posible establecer un mecanismo de compensación de manera de defender decisiones que se lleven a cabo bajo esta modalidad de votación.

Es por ello que, el criterio de la mayoría simple pareciera ser el más adecuado (y empleado) para adoptar decisiones públicas en los sistemas democráticos

Según el sistema de votación por mayoría, cuando se elige entre dos opciones (o alternativas), se terminará adoptando aquella que reúna la mayoría absoluta de votos. Estas alternativas pueden estar representadas por dos niveles diferentes de gasto para la provisión de un bien público determinado (por ejemplo, ‘x’ o ‘y’ cantidad de pesos destinados a la educación pública); o por decisiones que involucren realizar o no una determinada política de gasto (por ejemplo, construir un camino o no construirlo).

Para poder visualizar claramente cómo se adoptan las decisiones públicas a través del sistema de mayoría simple, es conveniente analizar las preferencias de los votantes.

Regresando al problema de la determinación del tamaño del sector público, las preferencias de cada persona pueden expresarse como lo indica el siguiente gráfico.

Preferencias sociales derivadas de las preferencias individuales (Modelo de Black)

Utilidad Individual

Individuo 1

Individuo 2

Individuo 3

(7)

7

Se puede observar que el individuo 1 alcanza su máxima utilidad para un valor alto del presupuesto (aún hasta más alto que A en el gráfico), y menores valores para presupuestos más bajos; por el contrario, el individuo 3 maximiza su utilidad con un presupuesto sumamente bajo (aún inferior a B), y el individuo 2 se encuentra en una situación intermedia, alcanzando su utilidad máxima para un punto cercano a M.

Con este esquema es sencillo deducir el resultado de la votación. Entre M y A, ganará M (votando por 2 y 3, con la oposición de 1); entre M y B, vencerá M (votado por 1 y 2, en oposición a 3); y finalmente, entre A y B vencerá A (votado por 1 y 2, en oposición a 3). En este caso, la función de bienestar social que surge de las preferencias individuales cumple con la condición de transitividad: si M > A > B, en una votación directa entre M y B debe cumplirse que M > B. Este resultado fue obtenido por Bowen para el caso de decisiones sociales entre bienes privados y bienes públicos. Luego Black lo generalizó.

Por lo tanto, es posible demostrar, que si las preferencias individuales son como las descriptas en el gráfico, ordenando las alternativas de manera que cada una de las personas alcance un máximo de utilidad (distribución unimodal: con un sólo valor de máxima frecuencia) en una de las alternativas (diferente entre personas), el sistema de votación permite construir funciones de bienestar social transitivas.

Si esta condición no se cumple, es posible que se presente la llamada “paradoja de la votación”, formulada inicialmente por Condorcet (1785) y rigurosamente probada por Arrow (1950), mediante su “teorema de la imposibilidad”.

La paradoja de la votación

Supongamos que el individuo 1 tuviera la siguiente preferencia: A > B > M, mientras que como anteriormente el individuo 2 prefiera M >A > B y el individuo 3, B > M > A

(8)

8

La paradoja de la votación

Utilidad Individual

Individuo 1

Individuo 2

Individuo 3

B M A Presupuesto

Esta paradoja, pareciera de poca relevancia en el campo de las decisiones fiscales vinculadas al tamaño del sector público, donde es posible suponer un ordenamiento unimodal de las preferencias de cada individuo entre los distintos tamaños alternativos. Asimismo, respecto a la distribución de la carga tributaria (quien financia el gasto), también se puede imaginar una distribución unimodal respecto a la elección del grado de progresividad/regresividad. El problema puede ocurrir, cuando se vota con respecto al nivel del gasto entre distintas finalidades, en donde la transitividad podría no estar asegurada. Por ejemplo, si se debe decidir la asignación del gasto entre la construcción de caminos (C), la reparación de puertos (P) y la edificación de nuevas escuelas (E). En este caso, la paradoja de la votación puede aparecer (C>P>E; P>E>C; E>C>P).

Cuando se presenta la paradoja de la votación, entonces el resultado final dependerá del orden en que se voten las alternativas. Por ejemplo, si una alternativa derrotada no puede volver a ser presentada (principio de primera eliminación, regla habitual en los procedimientos parlamentarios), entonces el resultado dependerá del orden de votación:

Votación I

 Entre A y B: A>B

 Luego entre A y M: M>A

(9)

9

Votación II

 Entre B y M: B> M

 Luego entre B y A: A>B.

 Por lo tanto, si se cumpliera transitividad A>B>M

Votación III

 Entre A y M: M>A

 Luego entre M y B: B>M.

 Por lo tanto, si se cumpliera transitividad B>M>A

En definitiva el orden de votación definirá el resultado final. Este es un tema sumamente importante al momento de definir el orden de votación de las distintas alternativas en el parlamento.

Este mismo problema (no transitividad) ocurre con la aplicación del principio de compensación explicado anteriormente. Según SCITOVSKY (1941), puede darse el caso en el que la situación II más un esquema de compensación sea socialmente preferible a la situación I (siguiendo el criterio de KALDOR) , pero a su vez la situación I más un esquema de compensación, sea socialmente preferible a la situación II, con lo cual el criterio de KALDOR arribaría a una conclusión absurda, en donde II es al mismo tiempo socialmente superior e inferior a I. Para ello, SCITOVSKY propuso un esquema de doble prueba como sigue: “la situación II es socialmente preferible a la situación I si conjuntamente, (a) la situación II más un esquema de compensación representaba respecto de la situación I la mejora para alguno/s sin pérdida para otro/s, y (b) no existe ningún mecanismo de compensación tal que adicionado a la situación I permitiera en comparación a la situación II mejorar a alguno/s sin pérdida para otro/s. Más adelante, SAMUELSON (1950) a su vez demostró, que la doble prueba de SCITOVSKY también era restrictiva: en el criterio de KALDOR se privilegiaba la posición inicial (status quo ante) como punto de referencia y en el criterio de SCITOVSKY se privilegiaba la posición inicial y/o la posición final (status quo post), cuando en realidad existe una infinita cantidad de combinaciones intermedias (es decir, otras situaciones diferentes a II con mecanismos de compensación).

Teorema de la imposibilidad de Arrow

Arrow: Economista estadounidense, neoyorquino, nacido en 1921. Estudió en el City College y en Columbia. Su tesis doctoral "Social Choice and Individual Values" supuso una revolución teórica. Obtuvo el Premio Nobel de Economía en 1972, compartido con el británico John R. Hicks, por sus contribuciones pioneras a la teoría del equilibrio económico general y la teoría del bienestar.

(10)

10

Arrow definió los axiomas de la siguiente manera:

1. Transitividad: si la alternativa A es preferida a la alternativa B, y la alternativa B es preferida a la C, A debe ser preferida a C.

2. Unanimidad: la sociedad prefiere A a B en la medida en que cada individuo prefiere A a B.

3. Independencia de alterntivas irrelevantes: añadir o considerar nuevas alternativas a las ya existentes, no debe variar la ordenación de las anteriores.

4. Dictadura: el individuo i es un dictador si siempre que éste prefiera A a B, la sociedad prefiere A a B.

Y luego demuestra que cualquier regla de votación en la que se planteen al menos tres alternativas, siempre que respete los primeros tres axiomas es una dictadura. Concluye que los primeros tres axiomas sólo se puede cumplir de forma simultánea en la medida en que exista un dictador. Esto quiere decir que ante la presencia de la paradoja de la votación, no existe ningún sistema de votación por la que se alcance a una solución.

Teorema del votante mediano

En el análisis de las reglas alternativas de la votación, cuando las funciones individuales eran unimodales, a través del método de votación por mayoría simple se arribaba a un resultado para la sociedad en su conjunto (M>A>B) que coincidía exactamente con el ordenamiento de preferencias de la persona intermedia (la persona 2), es decir, de aquella persona cuyo pico se registraba para un valor intermedio respecto a los picos de las otras dos personas. Este resultado puede ser generalizado, según lo demostró Duncan Black (1948).

(11)

11

Modelo del Votante Mediano

Utilidad Individual

Individuo 2 Individuo 4

Individuo 1 Individuo 3 Individuo 5

G1 G2 G3 G4 G5

Presupuesto/Gasto

¿Cuál es el análsis de la votación de los cinco indiviuos supuestas? Suponiendo que se pone a votación entre G4 y G5, los individuos 1 a 4 votarán por G4, y sólo el individuo 5 votará por G5. De la misma manera, G3 se impondrá a G4 por 3 a 2 (votarán G4 sólo los individuos 4 y 5). Siguiendo con la votación por pares, G2 se impondrá a G1 por 4 a 1 (sólo votará por este último el individuo 1), mientras que G3 le gana a G2 por 3 a 2. En definitiva, la función de bienestar social coincide exactamente con la función individual de la persona 3. Por lo tanto, el modelo permite identificar las preferencias sociales a través de las preferencias de una persona: el votante mediano. Generalizando, debido a que la mediana de una distribución de frecuencias es el valor central que divide el total de observaciones en dos mitades (una por debajo del valor central y otra por encima), si el total de observaciones es impar (como en el ejemplo), la mediana coincide con el valor de la observación, (n+1)/ 2, . Si es par el procedimiento es el mismo, salvo que surge la posibilidad de empates. En la práctica debe otorgársele la prerrogativa de doble voto a algún integrante de la votación.

Elección simultánea de alternativas

Hasta aquí hemos analizado los resultados alcanzados por reglas de votación a través del criterio de unanimidad y el criterio de la mayoría.

(12)

12

criterio, encontramos que sólo se alcanzaría una solución cuando los votantes presentaran preferencias unimodales.

Queda por resolver la necesidad de valorar la “calidad” del resultado, es decir, falta comprender la exactitud con la que la solución resultante de la votación llega a reflejar las preferencias reales de los electores. Esto abre la posibilidad de avanzar sobre mecanismos más complejos que permitan resolver el problema de la votación mediante la selección simultánea entre varias alternativas por parte de los votantes y que permitan valuar la intensidad de sus preferencias. Estos mecanismos son los de a) ordenamiento; y b) puntaje.

Veamos la aplicación de estos métodos a través de algunos ejemplos:

a) Método de ordenamiento

Este método arroja el mismo resultado que la mayoría simple cuando todas las funciones individuales son unimodales. Supongamos que los votantes pueden otorgar puntaje a las alternativas votadas, asignándole 3 puntos a su primer alternativa deseada, 2 a la segunda y 1 punto a la tercera.

El resultado de este esquema arroja que C > A > B, que coincide con el resultado de la votación por mayoría simple.

En los casos de no transitividad, también se plantean problemas con el método de ordenamiento.

Observamos que en este caso, los votantes expresan el orden de sus prioridades, es decir, la clasificación de sus preferencias, mientras que no puedan expresar la intensidad de sus mismas.

I II III

A 1 2 3 6

B 2 1 1 4

C 3 3 2 8

Alternativas Electores Resultado

I II III

A 1 2 3 6

B 2 3 1 6

C 3 1 2 6

(13)

13

b) Método de puntaje:

Este método permite reflejar con mayor precisión la intensidad de las preferencias entre alternativas. Supongamos que a cada votante se le otorga una cantidad de puntos, en este caso 10 a cada uno, que debe distribuirlos entre las diferentes alternativas, y supongamos por el momento que la asignación de puntos refleja las verdaderas preferencias de cada votante.

Veamos un ejemplo en el que 5 electores deben votar entre 3 alternativas.

El resultado de este de la votación a través de este método arroja que A>B>C.

Si esta misma votación se realizara con el método de ordenamiento, tendríamos el resultado que se muestra en el siguiente cuadro.

Donde el resultado al que se arriba es diferente al anterior, incluso cuando los votantes expresaron exactamente el mismo orden de sus preferencias (constatar que este cuadro expresa el mismo orden de preferencias para cada elector que el cuadro de arriba). En este caso: B>A>C.

I II III IV V

A 1 9 3 2 8 23

B 6 0 5 7 2 20

C 3 1 2 1 0 7

Resultado Alternativas Electores

I II III IV V

A 1 3 2 2 3 11

B 3 1 3 3 2 12

C 2 2 1 1 1 7

(14)

14

Eliminación de alternativas irrelevantes

La votación por el método de ordenamientos presenta una característica peculiar, que es que no cumple con el principio de independeincia de altenativas irrelevantes.

Supongamos el siguiente ejempo para explicar este punto:

Alternativas Votantes Suma

1 2 3 4 5

A 4 4 4 2 2 16

B 2 2 2 4 4 14

C 3 3 3 1 1 11

D 1 1 1 3 3 9

Con el método de ordenamiento la función social sería A > B > C > D. Sin embargo, con el método de la mayoría simple en la votación por pares de alternativas, la función social sería A > C > B > D. En efecto, las personas 1 a 3 representan la mayoría simple, por lo tanto sus preferencias representan las preferencias sociales.

Pero , ¿qué ocurre si se elimina la alternativa C?

Alternativas Votantes Suma

1 2 3 4 5

A 3 3 3 1 1 11

B 2 2 2 3 3 12

D 1 1 1 2 2 7

Nota: Ahora, la valoración va de 1 a 3 y no de 1 a 4.

Si se aplicara el criterio de mayoría simple, la eliminación de la alternativa C no altera el ordenamiento entre el resto de alternativas, es decir, el resultado es A > B > D.

(15)

15

Estrategias y coaliciones entre votantes

A pesar de toda esta discusión, el análisis hasta el presente refleja una gran simplicidad respecto a los resultados, debido a que en todo momento se está suponiendo que los electores optan entre las alternativas con independencia de la votación del resto de los electores, por lo cual su propio voto está reflejando sus verdaderas preferencias. Sin embargo, y por cuestiones especulativas, los electores pueden “traicionar” su preferencia, de manera de especular sobre el resultado final votando en forma diferente a lo que su preferencia lo establece. En verdad, los votantes podrían estar utilizando estrategias de votación, de manera de alterar los resultados alcanzados en los métodos recién descriptos.

Cabe destacar como punto final, que existe un sinnúmero de estrategias, no sólo de especulaciones de cada uno de los votantes individualmente, sino de coaliciones entre los votantes, sobre todo aquellos casos en donde las coaliciones entre las minorías podrían resultar vencedoras. El tema de coaliciones se tratará en los modelos de elección indirecta (por ejemplo, democracia representativa), que se verán a continuación.

4.

Modelo de democracia representativa

Adoptaremos un punto de vista más cercano al de la realidad para analizar el campo de la decisiones públicas. Los votantes individuales ya no participan directamente en el proceso de decisión. En particular, a pesar de existir diferencias en los sistemas políticos entre naciones, en una democracia moderna, las decisiones se adoptan a través de un sistema representativo, en donde los individuos eligen a sus representantes y son éstos los que toman decisiones públicas que se deciden en el parlamento.

(16)

16

Plataformas y coaliciones

Ahora podemos suponer que, excepto en cuestiones muy puntuales y excepcionales que se resuelven mediante referéndum, las cuestiones no se consideran de forma aislada, sino que se combinan entre sí, conformando paquetes de propuestas, programas de partido, plataformas poíticas, que integran varias medidas. A su vez, se forman coaliciones que combinan a electores con puntos de vista similar. Finalmente, como resultado de estas plataformas y coaliciones, ciertas medidas que en caso de considerarse separadamente podrían resultar perdedoras, resultan, sin embargo bajos estas condiciones, ganadoras.

Podemos concluir, entonces, que resultará ganador en una votación aquel político que pueda encontrar las combinaciones ganadoras. Pero para ello, deberá considerar la intensidad de las preferencias de sus electores, sobre las medidas que combine en su plataforma.

A continuación, siguiendo a Musgrave, utilizaremos un ejemplo para comprender esta idea. Consideremos dos casos en los cuales los electores deben elegir por alternativas que se presentan en dos temas o cuestiones. En la cuestión 1 se ofrece la alternativa de elección entre las opciones A y B, mientras que en la cuestión 2, se deberá elegir entre las opciones C y D. Si bien la elección se lleva a cabo a través del voto mayoritario, se utiliza el método del puntaje mediante el que se le conceden 100 puntos por cuestión a los votantes para distribuir entre las dos opciones de manera que se vea reflejada la intensidad de las preferencias.

CASO I CASO II

Elector Elector

X Y Z X Y Z

Cuestión 1

Opción A 1 51 60 1 51 60

Opción B 99 49 40 99 49 40

Cuestión 2

Opción C 51 52 45 51 52 20

Opción D 49 48 55 49 48 80

Combinaciones

Ganadoras 52 103 105 52 103 80

Perderdoras 148 97 95 148 97 120

Opciones Preferidas

(17)

17

Analicemos el caso I. Por mayoría simple, sobre la cuestión 1, tanto el elector Y como el elector Z prefieren la opción A. Cuando los electores pasan a la cuestión 2, la opción C es la que resulta ganadora, ya que son los votantes X e Y quienes la prefieren. Este resultado es independiente de la intensidad de las preferencias (votación por mayoría)

¿Qué pasa ahora si se considera una votación combinando las dos cuestiones?.

En este caso, las opciones posibles, en función del resultado anterior, se reducen a ganadoras (A-C) y perdedoras (B-D). En el cuadro, se observa de acuerdo al resultado de la suma de puntos, que sólo para el elector X la combinación B-D es preferida a la A-C.

Analicemos ahora el caso II, donde la diferencia con el caso anterior, será que el elector Z muestra una preferencia de mayor intensidad por la opción D que en el caso I. Realizando el mismo análisis que en el caso anterior, se observa que cuando las cuestiones no se combinan, los resultados se mantienen iguales a las descriptas (A gana a B en cuestión 1 y C gana a D en cuestión 2). Sin embargo, al combinar las cuestiones, B-D termina siendo preferible a A-C. La conclusión es que el votante minoritario Z, acentúa la intensidad de su preferencia en la cuestión 2, produciendo un cambio en el resultado de la votación. Esto hará que el político trate de buscar la forma de visualizar la intensidad de las prefencias de las minorías para las distintas cuestiones, de manera de poder maximizar su acción.

De esta forma, como resultado de una votación, habrá incluso entre los electores que habrán votado al ganador, quienes se sentirán insatisfechos con alguna de las medidas (cuestiones) que éste plantea. Si suponemos que los electores conocen las preferencias de los demás, entonces entre ellos se podrá llevar a cabo una negociación, mediante la cual la intensidad de sus preferencias se traduce en un voto distinto al que refleje el orden de sus preferencias originales, haciendo más eficiente el acto de la votación. Esto es lo que se ha denominado cabildeo, o tráfico de votos.

Por último, diremos que el modelo de democracia representativa, de la misma manera que el modelo económico de los mercados, producirá resultados eficientes únicamente si prevalece la competencia perfecta. En este sentido, los electores deben tener igual acceso e información, y todos los puntos de vista deben tener igualesposibilidades de ser expuestos. Pero es necesario mencionar que no necesariamente en la realidad se verifican todos los supuestos de mercados políticos competitivos. De hecho, parece poco realista que esto sucediera.

5.

Sistemas alternativos de decisión

Existen otros sistemas alternativos para determinar el nivel óptimo en la provisión de bienes públicos, distintos a los que ya se han descripto hasta aquí. A continuación se analiza la denominada “Solución de Lindhal”, en honor al economista sueco homónimo, quien lo

(18)

18

A

A

B B

Musgrave y A. T. Peacock eds., Classics in the Theory of Public Finance, Nueva York, 1858).

Este mecanismo está basado en el principio de beneficio. Este principio sugiere la organización de las decisiones del Estado acerca de la provisión de bienes públicos por el sistema presupuestario, sobre las bases del sistema de mercado. En efecto, propone que deben realizarse gastos públicos si y solo si el beneficio social generado por un cierto gasto se iguala al costo social requerido para financiarlo. A su vez, este costo se puede medir por el costo de oportunidad de los bienes públicos, es decir, por la reducción de los gastos privados ocasionados por las contribuciones pagadas para financiar el gasto público, permitiendo liberar recursos productivos dedicados a la producción de bienes privados para reasignarlos a la producción de bienes públicos.

La distribución del financiamiento se efectuará en proporción a los beneficios recibidos por cada contribuyente de la provisión del bien público respectivo. Este criterio es análogo al sistema de mercado, ya que sólo se producirán los bienes para los cuales haya demandantes que paguen por su consumo un precio representativo del beneficio social marginal, de un nivel tal que se iguale al costo marginal. Sin embargo, sería necesario que el Estado actúe en forma coactiva para obligar a los beneficiarios a contribuir en proporción a los beneficios recibidos por cada uno de forma de recaudar el equivalente al costo de producción de los bienes.

Para el desarrollo del método se supone dos consumidores del bien público, A y B. Existen a su vez, distintos niveles del gasto público a realizar, que se presentan en el eje horizontal del gráfico siguiente.

Solución de Lindhal para la determinación del nivel óptimo en la provisión de bienes público

% pagado % pagado

por A por B

(19)

19

M

N

E

G2’ G’ G1’

100 % % pagado por B

% pagado por A

O G2 G G1 100%

Se deberá preguntarle a cada individuo qué porcentaje del gasto público estaría dispuesta voluntariamente a financiar. Este porcentaje dependerá del nivel total de gasto público: si el gasto es bajo, el porcentaje que voluntariamente cubriría A podría ser muy alto, pero a mayor tamaño del gasto público, el porcentaje iría disminuyendo. Ello permite trazar la curva AA y la curva BB para el otro individuo (estas curvas son análogas a las curvas de demanda para un bien privado), en donde el impuesto t como porcentaje del gasto que financia cada contribuyente, es similar al precio enfrentado por el consumidor de un bien privado. El gráfico resultante de las disposiciones a pagar por cada nivel de gasto para cada individuo, permite combinar ambas curvas en un único gráfico, donde los porcentajes de gastos que voluntariamente financia A se miden verticalmente de abajo hacia arriba, y los porcentajes de B se miden de arriba hacia abajo

El tamaño óptimo del gasto público está indicado por el nivel G, correspondiente al punto E en que se cortan las dos curvas: el individuo A tendrá que financiar la proporción GE, mientras que el individuo B deberá financiar la proporción G’E. Por lo tanto E es el punto de equilibrio y señala un equilibrio de tipo estable. Si el gasto pretendiera ser superior (por ejemplo G1), la recaudación total (G1 N más G1 M) sería insuficiente para financiar el total del gasto G1, y esto obligaría a reducir el nivel del gasto para eliminar el déficit fiscal MN. De la misma forma, si el nivel de gasto fuera menor (por ejemplo G2), las sumas contributivas de A y B en conjunto excederían el 100% del gasto realizado, y habría fondos disponibles para incrementar el nivel de gasto.

La crítica más contundente a la solución de Lindhal es que los individuos no tendrían en la realidad ningún incentivo para decir la verdad, ya que su precio en impuestos aumentaría con la demanda que declaren. Es decir, cuanto mayor sea la demanda que declaren (dada la que declaren los demás) mayor será el gasto de equilibrio en bienes públicos. Por lo tanto, más elevados deberán ser los precios en impuestos de equilibrio. La hipótesis de la que se parte para la formulación de las curvas de demanda de este modelo, es que los individuos se enfrentan a un precio dado en impuestos, o sea, que nada de lo que digan alteraría lo que tienen que pagar por unidad del gasto público. Pero esta es una falacia, ya

A

(20)

20

que lo que digan sí alterará lo que tengan que pagar por unidad, por lo cual es irracional que revelen su verdadera demanda.

Otros modelos intentan descubrir las verdaderas preferencias de los votantes, pero no los consideramos relevantes a los fines de este curso, por lo que no los trataremos aquí.

6.

Ejercicios

1. Suponga que una sociedad está compuesta por cinco individuos (1, 2, 3, 4 y 5) que tienen que decidir entre cuatro distintos tipos de gastos a llevar a cabo por el estado (A, B, C, ó D). Las preferencias de ellos respecto de las diferentes alternativas están dadas en la siguiente tabla (la alternativa preferida es la de mayor puntaje):

Alternativas Votantes

1 2 3 4 5

A 1 1 1 3 3

B 2 2 2 1 1

C 3 3 3 4 4

D 4 4 4 2 2

a) Determine el ordenamiento social que surgiría si el método de decisión social adoptado es el de mayoría simple y el de ordenamiento de alternativas. Compare y explique los resultados arrojados por ambos métodos.

b) ¿Qué sucede con el ordenamiento social si se elimina la alternativa B bajo ambos métodos? Explique los resultados obtenidos.

2. Suponga una sociedad compuesta por tres ciudadanos en una democracia representativa, que tienen que votar entre dos alternativas para dos cuestiones propuestas. La decisión final se llevará mediante el método de la mayoría simple, aunque para reflejar la intensidad de las preferencias de cada votante, cada elector cuenta con 10 puntos para cada cuestión, que podrá distribuir entre cada alternativa.

Sobre la base de

estos supuestos

y el siguiente esquema, simule la votación que

arroja el siguiente resultado: en la Cuestión 1 es elegida la Alternativa B y en la

Cuestión 2 es elegida la Alternativa D.

Electores

I II III

Cuestión 1 Alternativa A Alternativa B Cuestión 2

Alternativa C Alternativa D

(21)

21

cuestiones (Programa 1) es preferida por la sociedad respecto a la combinación de las alternativas no elegidas (Programa 2)?. Comente el resultado.

b) Si en la pregunta a) la respuesta es afirmativa, modifique la intensidad de las preferencias en cada alternativa de manera tal que la combinación de alternativas no elegidas (perdedoras en la elección de las cuestiones separadamente) sea la socialmente preferida. Explique las consecuencias desde el punto de vista del político que pretende maximizar el número de votos.

7.

Bibliografía

Obligatoria

 MUSGRAVE, R Y MUSGRAVE , P (1986), ‘Capítulo 6’, en: Hacienda Pública Teórica y Aplicada, Segunda Edición, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, pp. 152-190.

 NUÑEZ MIÑANA, H. (1994), ‘Capítulo II’, en: Finanzas Públicas, Ediciones Macchi, Buenos Aires, pp. 67-84.

Recomedada

Figure

Actualización...

Referencias

Actualización...

Descargar ahora (21 pages)