0
Facultad de Ciencias Sociales Departamento de Trabajo Social
Escuela de Trabajo Social
VÍNCULO PÚBLICO-PRIVADO COMO ESTRATEGIA PARA EL
FORTALECIMIENTO DEL PEQUEÑO PRODUCTOR
El caso de la región del Maule, Programa Alianzas Productivas–INDAP
Tesis para optar al Grado
de Magíster Interdisciplinario en Intervención Social
BETSABÉ ANDREA RUBILAR ARRIAZA
Profesor guía: Carlos Alejandro Andrade Guzmán
1
INDICE DE CONTENIDOS
Página
RESUMEN………04
INTRODUCCIÓN...………..………...06
CAPITULO I 1.1 PROBLEMATIZACIÓN……….………08
1.2 OBJETIVOS DEL ESTUDIO………...…………20
CAPÍTULO II MARCO TEÓRICO/CONCEPTUAL………...21
2.1 Aproximaciones hacia el vínculo público-privado...………...21
2.1.1 Desde el partenariado………..………24
2.1.2 Desde las externalizaciones………. 27
2.2 Características de la relación público-privado.…….……... 30
2.2.1 Ventajas y desventajas de las alianzas público-privadas………....30
2.2.2 Avances de alianzas público-privadas desde la agricultura chilena……….33
2.2.3 Rol del sistema público en materia productiva………...……...34
2.2.4 Rol del sistema privado en materia productiva...38
2.2.5 Rol del pequeño productor….………...40
CAPÍTULO III MARCO METODOLÓGICO……….42
3.1 Etapas de la investigación..………...42
3.2 Diseño del estudio de caso………..………...42
3.3 Herramientas metodológicas……...………...44
3.4 Presentación de la operacionalización………..……….…...46
2
3.6 Resguardo de principios éticos………...47
3.7 El caso………48
3.7.1 Surgimiento Programa Alianzas Productivas. Contexto…...48
3.7.2 Desarrollo Programa Alianzas Productivas. Aspectos técnicos……….….……..50
CAPÍTULO IV RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN………52
4.1 Características de la relación público-privado……….52
4.1.1 Descripción del vínculo público-privado………52
4.1.2 Puntos de acuerdo y desacuerdo generados por el diseño del programa………..55
4.1.3 Fortalezas y debilidades en relación con el pequeño productor…...57
4.2 Rol de los actores……… 61
4.2.1 Rol del sistema público en el programa………61
4.2.2 Rol del sistema privado en el programa………...…62
4.2.3 Rol del pequeño productor en el programa………..64
4.3 Lineamientos de intervención……… 66
4.3.1 Para el mejoramiento de vínculos públicos-privados………. 66
4.3.2 Para el fortalecimiento del pequeño productor………....67
CAPÍTULO V CONCLUSIONES………70
BIBLIOGRAFÍA………76
PÁGINAS WEB………81
3
5.1 Instrumento…… ………..82 5.2 Formato de consentimiento informado…………..………...83
INDICE DE CUADROS
Página
CUADRO 1: Ventajas y desventajas de la relación público-privado en
Chile………...31 CUADRO 2: Roles del sistema público reconocidos como positivos y
negativos………..………37-38 CUADRO 3: Roles del sistema privado reconocidos como positivos y negativos.39 CUADRO 4: Roles del pequeño productor reconocidos como positivos y
4
RESUMEN
Diversas son las formas en que se puede analizar la agricultura, aun más cuando su contexto productivo se encuentra en constante inestabilidad por el tipo de estructura que lo compone, lo que ha permitido conceptualizarlo desde diferentes posiciones y actores partícipes de sus procesos. Tradicionalmente, han sido los sectores público y privado, quienes han realizado acciones en beneficio de una de las actividades más importantes de Chile, pero sus aportes independientes no exponen del todo sus avances, reconociéndose acciones ligadas a las alianzas público-privado (con fines de lucro), las cuales suman a su dualismo al pequeño productor como un tercer actor clave en el proceso productivo agrícola.
A partir de lo anterior es que la siguiente investigación cualitativa de tipo exploratoria/descriptiva, analiza el vínculo público-privado como estrategia para el fortalecimiento del pequeño productor, a través de un estudio de caso de la región del Maule, llamado Programa Alianzas Productivas de INDAP, con el fin de dar respuesta a las siguientes preguntas: ¿Cómo se caracteriza el vínculo entre público, privado (con fines de lucro) y pequeño productor? y ¿qué propuestas, a nivel de lineamientos, pueden surgir para el fortalecimiento del vínculo público-privado en relación con el pequeño productor?
Para ello se indagó en el discurso de los principales actores insertos en el vínculo antes mencionado, intentando caracterizar la relación público, privado y pequeño productor, reconociendo sus diferentes roles al interior del vínculo, y generando lineamientos que apuntan al fortalecimiento del mismo en relación con el pequeño productor.
5
alianza el que no permite alcanzar los objetivos del programa, como lo es la comercialización y sustentabilidad en el tiempo, a pesar de los avances que se han logrado en materia de asesorías y capacitaciones llevadas a cabo por un privado.
6
INTRODUCCIÓN
Internacionalmente, la agricultura en sí misma ha sido estudiada profundamente, lo que para el caso de Chile y esta investigación en particular no ha estado ajeno, más aun cuando existe una diversidad de actividades económicas que caracterizan al país, tales como la agricultura, silvicultura, comercio, minería, construcción y la industria. A partir de ello surge el interés por conocer las alianzas que conforman el gobierno (público), las empresas (privado), y el pequeño productor en razón justamente de la pequeña agricultura, como eje central para analizar dada las condiciones rurales que presenta Chile, así como también el alto nivel de importancia que presenta una de sus actividades económicas, es decir, la agricultura.
En la actualidad, ha sido tanto el sector privado, el público y los pequeños productores quienes sí han logrado puntos en común para con la pequeña agricultura, especialmente a través de programas colaborativos, donde es el sistema público quien en su generalidad invita a participar de sus proyectos al privado, con el fin de lograr potenciar al pequeño productor.
Frente a esto es que surge el interés por conocer la realidad agrícola con base en el vínculo público-privado como estrategia para fortalecer al pequeño agricultor, siendo el Instituto de Desarrollo Agropecuario (en adelante INDAP), el que proporciona la plataforma para este estudio de caso el Programa Alianzas Productivas.
7
8
PROBLEMATIZACIÓN
La agricultura ha sido un tema investigado por diversas líneas, enfoques y paradigmas estratégicos, los cuales en el último tiempo han tomado varios giros en relación a lo que corresponde al estudio de sí misma, comprendida según Silva (2010) como una actividad plurifuncional, en donde “además de proporcionar
alimentos y materias primas, la agricultura aporta a la sociedad otros bienes y
servicios (sociales, patrimoniales, ambientales) cada vez más demandados y estrechamente relacionados con el sustrato territorial que ésta tiene” (Silva, 2010, p. 6). En este sentido, ha tomado gran relevancia lo que compete la ruralidad, como lo es el caso de Chile, dada las altas transformaciones que ha experimentado el sector agropecuario en el país, el cual alcanza el 13.4% de la población total, según el CENSO del año 2002 (INE, 2002). Dicho grupo se ha interesado por el consumo saludable, la compresión del campo como un lugar de vida, el cual ya no está separado por lo urbano, pues dichas fronteras se encuentran desaparecidas, existiendo una población rural integrada y más conectada, por ejemplo con los servicios (Silva, 2010; PNUD, 2008).
Una de las concepciones que se le ha dado a la agricultura, a partir de los diferentes organismos internacionales relacionados con ella, ha sido la comprensión de que “La agricultura familiar desempeña un rol fundamental para
mejorar la nutrición y la seguridad alimentaria” (CEPAL, FAO, IICA, 2013, p. 37) especialmente cuando todavía continúa siendo la actividad económica que genera mayor empleo en los países pobres (Pérez, 2004) por lo que entenderla como una actividad económica competitiva no es extraño, ya que se encuentra expuesta al mundo comercial, en donde es importante “que sea sustentable, no sólo por
imposiciones de los mercados externos, sino por la creciente presión social en
9
En este sentido, quienes han tomado decisiones importantes respecto al tratamiento que merece la agricultura, ha sido el sistema público, el privado, y el pequeño productor, siendo este último un actor clave en el desarrollo de la ruralidad. Todo esto, no ha sido llevado a cabo de manera independiente, sino que conjunta, mediante vínculos de cooperación.
Ha sido el Instituto de Desarrollo Agropecuario quien se ha dirigido a tratar la agricultura, teniendo por objeto
“promover el desarrollo económico, social y tecnológico de los pequeños
productores agrícolas y campesinos, con el fin de contribuir a elevar su
capacidad empresarial, organizacional y comercial, su integración al
proceso de desarrollo rural y optimizar al mismo tiempo el uso de los recursos productivos” (INDAP, 2014, p. 8).
Por lo tanto, despliega su apoyo a través del desarrollo de emprendimientos, facilitando a sus beneficiarios el acceso al financiamiento y al mercado, fortaleciendo el capital social e impulsando la colaboración entre productores (INDAP, 2014).
Uno de los principios y valores que declara la institución es la cooperación, refiriéndose a que
“potenciará relaciones que fomenten la cooperación y colaboración con
otras instituciones públicas, las empresas privadas, las universidades e
institutos técnicos, las organizaciones de la sociedad civil y los organismos
10
Para INDAP, es necesario comprender las Alianzas Productivas como un espacio encargado de la promoción y el fortalecimiento de las alianzas productivas, a través del mejoramiento de la productividad y sustentabilidad de los pequeños productores que acceden a encadenamientos con industrias, teniendo como objetivo crear un entorno comercial alternativo, con acceso a nuevos mercados, a través de la conformación de una red de trabajo (INDAP, 2014).
Dentro del marco económico-político de las alianzas público-privadas, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (indistintamente FAO) considera importante para comprender el caso chileno, el contexto político institucional del país, el cual “Al menos en los últimos 30 años…
ha asumido un papel absolutamente subsidiario en cuanto a su participación en
actividades productivas directas. Excepto en lo que se refiere a su participación en empresas emblemáticas” (FAO, 2013, p. 5) enfatizando en la innovación de las compañías, mediante aportes de recursos económicos con el objeto de apoyar a los privados en instancias más riesgosas.
En este sentido, el sistema público y el privado en razón de la agricultura, presencian un escenario positivo para el rubro agrícola en general, a partir de la conformación de alianzas en beneficio de todos los involucrados. Para ello diferentes autores y organismos relacionados con el tema, proponen que sean las empresas quienes se incorporen de buena forma en los convenios internacionales y comerciales, a través de un beneficio mutuo (FAO, 2013; Hartwich, 2002) permitiendo dentro del contexto nacional aumentar el empleo e incorporar a pequeños productores, dentro de nuevos mercados extranjeros, compartiéndose los riesgos entre el sistema público y el privado. Lo anterior, con la idea de que el sector privado lucrativo ahonde en temáticas que no ha podido sobrellevar solo por el alto costo que implica, siendo los subsidios estatales los que han apoyado a las empresas que intentan innovar en el rubro, especialmente agrícola, dado que
“muchos países han reducido las asignaciones presupuestarias al sector agrícola”
público-11
privadas, especialmente cuando dirigen propuestas en beneficio de los pequeños productores.
Dentro de los beneficios de la alianza público-privada, para el sistema público, el pequeño productor y el privado, es decir, para la trilogía de actores insertos en la alianza, se encuentran los
“incrementos significativos en el empleo, en la inclusión de los pequeños
productores en las cadenas de valor más dinámicas y en bienes públicos de
innovación y competencias laborales. Por su parte el sector privado se
beneficia con el aumento de la rentabilidad de sus inversiones, del acceso a mercados y de la fidelidad de los proveedores” (FAO, 2013. p. vii).
Chile, no ha quedado ajeno de estos procesos, profundizando en la Agricultura Familiar Campesina (indistintamente AFC) la que es entendida como
“un segmento social y económico de gran significación y es parte sustantiva del sector agrícola, la ruralidad y sus territorios” (INDAP, 2014, p. 22) dado que es única en su especie, aun más cuando abarca el 90% de las unidades productivas del país, es decir, 260.000 explotaciones, sumado a ello que el 75% se concentra en las regiones del Maule y Bío-Bío. Se destaca que una de las características que tiene la Agricultura Familiar Campesina es su heterogeneidad, conformada por las distintas condiciones que tienen los productores, siendo en su generalidad un sector económicamente multiactivo (INDAP, 2014).
12
agrícolas. Por otra parte, se encuentra el grupo comercial o pequeños productores, los cuales poseen aspectos empresariales superiores al grupo de campesinos, dada la mejor calidad productiva que pueden generar, poseyendo un trabajo más bien independiente o por cuenta propia, desde donde provienen principalmente sus ingresos, lo que no quita que sea un grupo con tintes multiactivos. Ellos suman el 40% restante de las AFC, con 100.000 explotaciones (INDAP, 2014).
Las clasificaciones enunciadas desde el sistema público, pronuncian datos relevantes para trabajar en beneficio de la agricultura, específicamente a través de alianzas público-privadas, en conjunto con el privado y el pequeño productor como agentes partícipes del proceso.
En esta línea, ha sido el sector público, quien plantea una diversidad de estrategias, con el fin de abordar la agricultura y las alianzas público-privado, de manera general y específica, por intermedio de algunos organismos gubernamentales a cargo del área. Una de las formas en que se inscribe el Estado para tratar dicho fenómeno a nivel macro, nace por intermedio de sus políticas sociales y la incorporación de las capacitaciones, focalizando en las personas que más lo necesitan, a partir del área académica y/o formativa, la cual dependiendo del ministerio es el grupo al cual dirigen sus propuestas, siendo principalmente las mujeres y los jóvenes, pues son consideradas las personas más vulnerables dentro del sistema.
13
laborales de las personas, a través de las capacitaciones con apoyo principal del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (mencionado indistintamente como SENCE) además de entregar becas, bonos, orientaciones técnicas e incluso incentivos a la contratación para las mismas empresas, a fin de que contraten mano de obra que haya sido calificada por los Organismos Técnicos de Capacitación.
Tal es el caso del programa Más Capaz, el cual “mediante la capacitación
técnica, habilidades transversales e intermediación laboral, busca fomentar la empleabilidad” (Ministerio del Trabajo y Previsión Social, 2015, p. 364) siendo apoyado por las Oficinas Municipales de Información Laboral (en adelante OMIL) las cuales cumplen el rol de nexo con las empresas, ya que:
“Son las encargadas de entregar información a las personas respeto de las
opciones o posibilidades laborales de su comuna. Ellas forman parte de la
Red Pública de Empleo y dentro de sus funciones principales apoyan a
quienes buscan trabajo, acercándolos(as) a las ofertas de empleo. Además,
facilitan su acceso a cursos de capacitación gratuitos y a realizar su
proceso de certificación para obtener los beneficios del Fondo de Cesantía Solidario” (SENCE, 2013, s/p).
De ese modo, las OMIL del país facilitan la creación de alianzas permanentes con el empresariado, con el fin de que dialoguen iniciativas para enfrentar principalmente el tema del desempleo, a partir de las ideas provenientes de las oficinas municipales, tales como la generación de encuentros empresariales para difundir programas gubernamentales, así como también crear alianzas en pro de la contratación de personas cesantes, siendo éstas aproximaciones en la línea de establecer alianzas de cooperación entre públicos y privados.
14
Programa Pro-Empleo, diseñado para el fomento de la empleabilidad, y el Programa de Servicios Sociales. A lo anterior se suma una agenda laboral en materia femenina y el Programa Diálogo Social, el cual se destaca por “la promoción del diálogo como herramienta del desarrollo de las relaciones
socio-laborales modernas, que permitan generar confianza entre las partes involucradas” (Programa Diálogo Social, Subsecretaría del Trabajo, 2014) estimando conveniente la licitación de proyectos para que sean ejecutados por entidades externas como lo es el caso de la Fundación Trabajo para un Hermano, siendo quienes dirigen mesas de diálogos tripartitas (ejemplo de ello se desarrolló en la región del Maule en el año 2014) donde participan representantes de trabajadores, gobierno y empresarios de la zona, con la intención de canalizar las principales problemáticas de los involucrados, en post de la generación de acuerdos, teniendo como base la negociación en un ambiente de confianza y respeto, siendo un claro ejemplo de cooperación conjunta entre las partes implicadas.
Otro de los momentos en que se sitúo al sistema público con el privado en una misma línea de gestión fue en el año 2008, cuando entra en vigencia la Ley 20.267, la cual “Crea el Sistema Nacional de Certificación de Competencias
Laborales y Perfecciona el Estatuto de Capacitación y Empleo” (Ministerio del Trabajo y Previsión Social y Subsecretaría del Trabajo, 2008, s/p) donde surge ChileValora, organismo que tiene como misión “aumentar las competencias
laborales de las personas, a través de procesos de evaluación y certificación
alineados con las demandas del mercado del trabajo y propiciando su articulación con una oferta de capacitación laboral basada en competencias”1
, intentando dar respuesta a lo que las empresas necesitan, a través de la colaboración de los diferentes actores, como el Estado, los sindicatos y los privados, con el fin de acreditar los perfiles ocupacionales que los sectores productivos requieren, siendo un espacio de participación a través de la valoración de las competencias de los trabajadores y la contratación de parte del empresariado, de mano de obra acorde
1
15
a sus necesidades, pudiendo ser justamente trabajadores agrícolas más competentes para sus requerimientos.
Las diferentes acciones realizadas desde el Estado en conjunto con el empresariado y otros actores sociales, representan espacios cooperativos de trabajo, focalizando su accionar desde las capacitaciones y/o formación académica, a través de la creación de redes o incluso levantando hallazgos a partir de diálogos entre los diferentes involucrados. Todo esto, enmarcado principalmente en un contexto global, marcado por el desarrollo y el empleo.
Sin duda, dichos procesos iniciados por los diferentes gobiernos y ministerios, están insertos en un contexto rural cambiante, en donde la agricultura ha sufrido momentos de incertidumbres y flaquezas, dada la inestabilidad propia del sector, como lo fueron las heladas del año 2013, debiéndose tomar acciones paliativas para poder enfrentarlas (SENCE, 2013). Frente a eso, es que existen instancias en que el público y el privado con fines de lucro pueden trabajar de forma conjunta en el desarrollo agrícola de manera específica, posicionando para ello, en algunos casos, como guía conductora del proceso al Ministerio de Agricultura, quien cuenta con una gama de servicios que afirman su labor. Algunos de ellos son el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), la Corporación Nacional Forestal (CONAF), la Comisión Nacional de Riego (CNR), el Instituto de Investigaciones Agropecuarias (INIA), la Fundación para la Innovación Agraria (FIA), el Comité de Seguro Agrícola (COMSA), y el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) quienes apoyan a los pequeños agricultores desde diversas perspectivas, como lo es desde asesorías, inversiones, desarrollo territorial, riego, capacitaciones, etc., todos organismos que propician subsidios, investigaciones, financiamiento, entre otros aspectos.
16
de Desarrollo Agropecuario (INDAP) de los cuales se logra distinguir apoyos que involucran aportes económicos principalmente, e innovación y desarrollo, teniendo eventualmente como efecto lo que precisa Hartwich, “tales alianzas
podrían ser el motor del desarrollo de la agricultura y la industria agrícola en la región” (Hartwich, 2002, s/p) actuando como una posible solución con base en consensos o acuerdos bipartitos.
El Ministerio de Agricultura, ha estimulado planes basados en el proyecto presidencial 2014-2018, tal como es el área de Liderazgo Minagri en donde se proponen “instancias de colaboración público-privadas, incorporando a todos los
actores, productores, consumidores, etc. Nos proponemos transitar desde una aproximación sectorial, desarticulada y de rubros hacia una de clusters y cadenas”
(Ministerio de Agricultura, Programa de Gobierno 2014-2018, s/f). Por lo tanto, el periodo presidencial de Michelle Bachellet, ha incluido dentro de su programa de gobierno a los pequeños productores, jóvenes, mujeres e indígenas, como grupo más vulnerable, intentando “atacar los problemas que presentan los pequeños
productores en financiamiento, acceso a instrumentos de cobertura de riesgo, a
mejores tecnologías de producción, a recursos hídricos y a los mercados en
igualdad de condiciones” (Programa Presidencial 2014-2018, p. 64) con el apoyo de sus principales organismos -como lo es el caso de INDAP- quienes de manera territorial intentan desarrollar la competencia, la productividad y el acceso a mercados de este grupo de productores, a través de la incorporación de privados con fines de lucro mediante una línea de fomento ligada a una actuación en red, por intermedio de una articulación intersectorial que implica esfuerzos compartidos (INDAP, 2014).
17
estatales caracterizadas por poseer “un esquema de gestión que está fuertemente
compartimentado en sus diferentes programas” (INDAP, 2014, p. 53) pero que a pesar de ello invita a la generación de espacios de diálogo y negociación entre públicos y privados.
Es el privado con fines de lucro, por su parte, quien considera que el sector agropecuario se encuentra en una situación inestable (ODEPA, 2014) concluyendo diversos autores respecto a ello que es necesario mecanizar e incluir nuevas tecnologías, ya que la situación se caracteriza por una baja inversión en esta área, deduciéndose con ello que el sector no está preparado para la incorporación de avances tecnológicos, ya sea por los elevados costos o por los posibles riesgos que existen al momento de concentrarse con un alto nivel de tecnicismo, entrando en competencia con estándares internacionales (Hartwich, 2002; 2000; FAO, 2013).
Cabe destacar que, a pesar de lo anterior, según Narrod y otros, el pequeño productor no queda ajeno del proceso de alianzas público-privadas (mencionada indistintamente como APP), pues “los nuevos mecanismos institucionales, tales
como las alianzas público-privadas, pueden ayudar a los pequeños agricultores a
seguir siendo competitivos en los mercados internacionales de cadenas de suministro de frutas y hortalizas de alto valor” (Narrod et al., 2009 en STDF, 2012, p. 18) afirmando con ello la importancia del apoyo relacional, el cual denomina como cadenas “de la granja a la mesa”, las cuales pueden responder a lo que el mercado solicita, convocando al pequeño agricultor dentro de esta cadena, integrando con ello sus recursos y permitiéndole acceder a tecnologías (STDF, 2012).
18
con ello el bajo número de experiencias en el área, lo que permite observar que no necesariamente existen investigaciones que aborden las características del vínculo público-privado, específicamente en el ámbito agrícola y con fines de lucro, así como también análisis que superen el dualismo de las APP, a través de vínculos tripartitos, es decir, donde participen el público, el privado y el pequeño productor.
De ese modo, al desconocerse en profundidad las alianzas público-privadas, en relación con el pequeño productor, inscribe en este escenario el estudio de caso, buscando responder las siguientes preguntas: ¿Cómo se caracteriza el vínculo entre público, privado (con fines de lucro) y pequeño productor? y ¿qué propuestas, a nivel de lineamientos, pueden surgir para el fortalecimiento del vínculo público-privado en relación con el pequeño productor?
Responder las interrogantes, permitirá caracterizar el desarrollo de alianzas público-privadas con el objeto de fortalecer al pequeño productor, mediante el reconocimiento de vínculos y roles existentes al interior de la alianza, propiciando la generación de lineamientos favorables en el uso de APP y de los pequeños productores, siendo uno de los actores que forma parte de esta triada, actuando como elemento innovador en la investigación.
Por lo tanto, el análisis del caso en estudio, permite recoger antecedentes para el desarrollo de colaboraciones, a partir de un levantamiento de información basado en la visión que los propios actores tienen de las alianzas público-privadas.
19
nacional, correspondiendo al Maule2, por lo que se compone de una relevancia social importante para el sector agrícola, dado el bajo nivel de manejo de información del rubro, específicamente en alianzas público-privadas con fines de lucro.
2
20
OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN
Objetivo general:
Analizar el vínculo entre público, privado y pequeño productor en el Programa Alianzas Productivas, como estrategia para el fortalecimiento del pequeño productor.
Objetivos específicos:
1. Caracterizar el vínculo que adquiere el sistema público y privado en el fortalecimiento del pequeño productor.
2. Identificar el rol que posee el sector público, el sector privado y el pequeño productor en la alianza público-privada.
21
MARCO TEÓRICO/CONCEPTUAL
En el siguiente apartado, se presentan las ideas y conceptos teóricos de esta investigación. En primer lugar, se comienza con las distintas nociones de vínculos público-privados, profundizando en los partenariados y externalizaciones.
Posteriormente, se plantean algunas reflexiones teóricas en relación al vínculo entre el público y el privado, y el fortalecimiento del pequeño productor a partir de los elementos que cada actor inserto en la alianza posee, presentándose finalmente los diferentes roles que asumen los involucrados, es decir, el rol del sistema público, el privado y el pequeño productor.
2.1 Aproximaciones hacia el vínculo público-privado
Desde referentes literarios, es posible comprender el surgimiento del vínculo público-privado, a partir del nacimiento de alianzas dirigidas al mejoramiento de infraestructuras físicas, alcanzando en el último tiempo el campo de los servicios sociales, en donde se ha valorado al privado por su experiencia en la calidad de sus prestaciones (Guerrero, Sugimaru y Cueto, 2010). Lo anterior, no deja de lado la diversidad de nociones que se pueden encontrar al conceptualizar las alianzas público-privado, siendo posible definirlas como “un acuerdo a largo
plazo entre el sector público y el privado con el fin de desarrollar objetivos concretos” (Bailey, 1994 y Bennett y Krebs, 1994 en Guerrero et al., 2010, p. 29).
Si bien la conceptualización tiene alcances generales, no niega de ello que en concreto adopte alcances puntuales, en base a los objetivos que quiera lograr cada alianza en particular (Guerrero et al., 2010).
Otras de las características que asumen las alianzas público-privadas “es
22
del Comercio (STDF) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2012, p. 1) siendo generalmente el público quien inicia la alianza, a fin de fortalecerse a través de un vínculo con un privado más especializado.
Ha sido en el último tiempo donde comenzaron a surgir iniciativas desde los mismos privados, asumiendo con ello un cambio en el proceso vinculante público-privado (FAO, 2013), especialmente en torno a los alimentos. En este sentido, el fortalecimiento de los vínculos se sitúa desde un privado que intenta que los grupos agropecuarios formen cadenas que les permitan alcanzar niveles superiores de procesos productivos y comerciales, por intermedio de agroindustrias con alto nivel tecnológico, siendo el Estado quien entrega las condiciones del entorno, es decir, programas gubernamentales e instrumentos que apoyan los procesos del privado con el pequeño productor (FAO, 2005).
Así, los principales intereses de los privados han sido el poder acceder a inversiones estatales que apoyen su rubro, “En este contexto, se están
promoviendo las alianzas público-privadas (APP) como un mecanismo institucional
importante para acceder a recursos financieros adicionales, compartiendo riesgos
y haciendo frente a otras dificultades en pos de un desarrollo sostenible e incluyente” (FAO, 2013, p. v). Desde esta lógica, se obtiene un beneficio mutuo, tanto para el privado como para el público, vinculando sus propios intereses por medio de un soporte recíproco, dando comienzo así al tipo de alianza en cuestión, siendo en este caso el privado el más beneficiado con el retorno de resultados, en la medida que se comprende que es quien se adhiere a la posibilidad de acceder a recursos económicos, y el público se beneficia vinculándose con un privado especializado, asumiendo con ello parte de los riesgos.
23
lógica, Cárdenas (2010) menciona que la corresponsabilidad es un intercambio activo de responsabilidades entre el Estado y la sociedad civil, actuando el primero a través de la creación de políticas y el segundo ocupando un rol de implementador de éstas, operando desde el espacio en que se localiza, es decir, un “espacio intermedio ubicado entre el Estado y el mercado” (Andrade y Arancibia, 2010, p. 130).
Sumándose a las reflexiones desde el ámbito de la infancia y el vínculo entre públicos y privados, es que en esta relación existe un Estado que comparte y transfiere ciertas acciones a un tercer sector, el cual considera que realiza un trabajo más focalizado y mejor desarrollado que el mismo Estado (Laurnaga,1999).
Desde el ámbito educacional se han realizado avances en cuanto al vínculo entre el público y la sociedad civil (privado sin fines de lucro), siendo este último el principal eje de esta articulación mixta, en donde Gvirtz y Oría (2010) clasifican a esta dupla entre el que financia y el que cuenta con las capacidades técnicas e innovadoras para poder desarrollarlos, siendo también para este caso el Estado quien impulsa acciones de cooperación. Para ello, Gvirtz y Oría definen una alianza como un “modelo de cooperación donde actores del sector privado
empresas, fundaciones, grupos y asociaciones) y el sector público (el Ministerio de
Educación, autoridades jurisdiccionales y escuelas) reúnen capacidades y
recursos complementarios en pos de objetivos de cambio, mejora y desarrollo educacional” (Gvirtz y Oría, 2010, p. 60).
24
Sin embargo, las alianzas público-privadas, han sido desarrolladas más bien desde el enfoque de partenariados y externalizaciones, predominando características basadas en la economía y el mercado.
2.1.1 Desde el partenariado
Los partenariados públicos-privados (mencionado indistintamente como PPP) surgen una vez que el sistema público y el privado no pueden actuar por sí mismos, siendo una alternativa el reunirse con el objeto de lograr un beneficio mutuo, es decir, donde cada uno de ellos pueda sacar provecho a través de una cooperación de sus servicios, pudiendo por ejemplo responder ciertas inquietudes que uno de los actores por sí solo no puede asumir por su bajo nivel de tecnología, aportando con créditos al más débil económicamente, entre otras alternativas, todo con el fin de que ambos se vean beneficiados por sus acciones, a pesar de que sus propósitos y niveles de riesgos sean diferentes (Hartwich, Tola, y Janssen, 2002).
Dentro de los criterios que mencionan Hartwich, Tola y Janssen (2002) para el logro de un buen PPP es incluir:
“un grado de control deseado por parte del gobierno, la capacidad de los
gobiernos y del sector privado para brindar los servicios deseados, los
marcos legales para la inversión privada y la vigilancia regulatoria, y la disponibilidad de recursos financieros de los sectores públicos y privados”
(Hartwich et al., 2002, s/p).
25
producto/servicio, transferencia de producto/servicio, comprensión del mercado, periodo de planeación y actitud frente a las regulaciones (Hartwich et al., 2002).
Por su parte, desde las propuestas de Ramió (2009) surgen reflexiones generales en torno al partenariado, aludiendo a la necesidad de que el sistema público y el privado deban unirse, con el fin de lograr un mejor rendimiento y servicio de mejor calidad para los ciudadanos, requiriendo el Estado “adoptar
mecanismos de cooperación, colaboración y competencia entre las
administraciones públicas y el sector privado” (Ramió, 2009, p. 15), apuntando a una administración basada en la cogestión, definiendo políticas públicas en conjunto con actores no gubernamentales, implementando con ello la gobernanza.
Por otro lado, Tamyko Ysa (2009) ubica al partenariado desde la definición tradicional de PPP mencionados por los autores Klijn y Teisman (2003), quienes lo caracterizan como una “cooperación entre actores públicos y privados, de carácter
duradero, en la que los actores desarrollan conjuntamente productos y/o servicios, y donde se comparten riesgos, costes y beneficios” (Klijn y Teisman, 2003, s/p en Ysa, 2009, p. 25). Al mismo tiempo, le otorga importancia a que el partenariado deba proyectarse en el tiempo, combinando recursos económicos de todos los actores involucrados, siendo un espacio para compartir experiencias (Ysa, 2004).
26
La autora antes citada incorpora la tipología de la Unión Europea, mencionada en el Libro Verde sobre la colaboración público-privada y el derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones, donde representa el concepto partenariado público-privado en contractual y en institucionalizado.
En cuanto al contractual, alude a una instancia en donde el público debe responder en ciertas materias, delegando la misión de cumplir unas pocas al privado, de manera específica, con objetivos y metas claras, siendo el público quien asume la mayor cantidad de riesgos futuros, compartiendo tareas diferenciadas, por un tiempo determinado. Un ejemplo de partenariado contractual son proyectos de infraestructura o la concesión de carreteras.
Por otra parte, el partenariado institucionalizado, convoca al sistema público y al privado en un contexto donde comparten proyectos más bien genéricos, sus objetivos y sus logros, creándose con ello una red de colaboración mutua, con un plan más bien abierto, en donde se asume una mayor incertidumbre de lo que podría ocurrir en el futuro, dada la naturaleza abstracta que ocupa el partenariado (Libro Verde, 2004 en Ysa, 2004). Además, implica un proyecto más innovador, el cual
“no está acotado ni está completamente definido, los socios han de
contribuir a su gestación (hay mayor implicación de los privados), se sabe
cuándo se inician, pero es difícil saber cuándo terminarán y se están utilizando especialmente para la promoción económica y el desarrollo local”
(Ysa, 2009, p. 28).
27
De esta forma, Ysa concluye, que los partenariados “son una herramienta
de gestión de las colaboraciones entre el sector público y el sector privado, de
manera que dependerá de cómo se esté gestionando el proyecto para saber qué logros se obtienen” (Ysa, 2009, p. 35) en donde los aspectos financieros y una buena elección del privado, enmarcan una firme alianza entre las partes, en donde no sólo los aspectos formales -como el contrato- son lo más importante, sino que también lo es la incorporación del valor agregado al sistema público, diferenciando este tipo de alianza (PPP) de otras, por su duración y la transferencia de riesgos (Ysa, 2009).
Por lo tanto, se requiere para obtener un partenariado exitoso “los atributos
de compromiso del partenariado, coordinación, y confianza; calidad de la comunicación y participación; y las técnicas de resolución de conflictos comunes”
(Ysa, 2004, p. 9) permitiendo gestionar de buen modo la relación público-privada.
2.1.2 Desde las externalizaciones
Ha sido Ramió (2009) quien sustenta sus bases en que es el sistema público quien actúa representando a la ciudadanía, por lo que es necesario que enriquezca su relación con el sistema privado y con los ciudadanos. Para ello hace uso del concepto externalizaciones, siendo una alternativa de colaboración entre el público y el privado llevada a cabo de la siguiente manera, “mientras el sector
privado contrata los servicios o productos de apoyo o auxiliares de la actividad
principal de la empresa, en el sector público se transfiere al sector privado el núcleo de su actuación, su actividad de servicio público” (Ramió, 2009, p. 57), es decir, tanto el público como el privado trasladan sus funciones a un tercero para que pueda realizar sus propias acciones.
Quien concuerda en gran parte con la definición anterior es Jordi Mas (2000) quien menciona la externalización como un espacio en donde se debe
28
servicios, aquellos en los que el dominio no es óptimo, con el fin de mejorar la posición competitiva” (Mas, 2000, p. 1), siendo el privado quien le permite al público, mediante sus acciones, posicionarlo de mejor forma dentro de un contexto en donde prima la economía y el tecnicismo.
Por su parte, Ramio (2009) convoca el trabajo dual entre el público y el privado, con el fin de que puedan potenciar capacidades y competencias de ambos implicados, desde la perspectiva del diseño, control y evaluación del mismo partenariado, teniendo como base las características diferenciadas que presentan cada uno, ya que por un lado es el público el encargado de la provisión (siendo el responsable y garante del servicio) y, por otro lado, el privado es quien produce en base a su especialización, debiendo generarse el acuerdo contractual entre las partes. A pesar de su carácter diferenciador, es importante señalar que de manera autónoma no son autosuficientes, por lo que ahí surge la necesidad de la externalización (Ramió, 2009).
En cambio, para Mas (2000) la necesidad de externalizar no debiera venir dada por la presencia de un problema y como solución más práctica y sencilla se utilizaría la externalización, sino que debiese ser una decisión analizada por el sector público, el cual al no encontrar solución al interior de su propio sistema, traspasa sus funciones a un externo, el que no necesariamente es un privado con fines de lucro, si no que puede ser sin fines de lucro, e incluso alguien perteneciente al sector público.
29
Dentro de las motivaciones que sitúa a ambos autores para el uso de la externalización, se ubica la contratación del más especializado en la materia, con el fin de reducir gastos, pero de manera efectiva y eficiente por medio de una óptima gestión. Lo importante es saber reconocer los límites de las externalizaciones, a través de sus objetivos y metas, para que no exista la posibilidad de que pierda el control del espacio en el que se encontraba inserto, desaprovechando la posibilidad de influir el sector público en el entorno (Ramió, 2009; Mas, 2000).
Una de las diferencias que tiene la externalización con un PPP (a pesar de tener semejanzas) es principalmente la transferencia de un rol público a un privado, en donde no se comparten los costos, los riesgos ni los beneficios, así como tampoco existen objetivos en común como sí existen en los partenariados, donde se trabaja de manera conjunta para fortalecer las debilidades que cualquiera de las partes pueda tener, ya sea en aspectos financieros como en sus especializaciones, existiendo vínculos cooperativos entre los mismos.
Ramió (2009) menciona que una “externalización de determinados servicios públicos puede ser una buena opción para mejorar la calidad y la eficiencia de los
mismos, pero siempre que se garanticen los derechos de los ciudadanos y que la Administración mantenga un dominio y control reales” (Ramió, 2009, p. 66). Por lo que considera que antes de iniciar una externalización, la mejor alternativa sería que el sistema público mejorara su propia estructura y no tuviera que acceder a este tipo de vínculo, pues pierde el control de sus propias gestiones (Ramió, 2009).
30
De ese modo, es necesario comprender que para lograr una efectiva externalización, se requiere de una buena gestión contractual, de un liderazgo externo, de una especialización del privado y, finalmente de costos reducidos, a través de la elección de proveedores o competidores. Dichos aspectos no son privativos de la externalización, sino que también se enmarcan en los PPP.
Sin embargo, no siempre es eficiente ni reduce costos, ya que muchas veces el público busca burocracia y posicionamiento, en corto plazo, no considerando los riesgos contractuales ni los intereses entre organismos. A lo anterior, Ramio (2009) suma la poca información para evaluar los costos y la calidad de la externalización del privado, no controla ni evalúa el proceso (perdiendo valor el contrato) siendo aspectos que podrían ser relevados por el público, ya que son ventajas competitivas para las organizaciones externalizadoras.
2.2 Características de la relación público-privado
2.2.1 Ventajas y desventajas de las alianzas público-privadas
31
Cuadro N° 1: “Ventajas y desventajas de la relación público-privado en Chile”
Ventajas
Para el público Comparte los riesgos
Aumenta el empleo a nivel nacional
Desventajas
Falta de coordinación entre sus instituciones
Para el privado Ventajas
Accede a inversiones estatales
Accede a recursos financieros adicionales
Comparte los riesgos
Posibilidad de innovar
Desventajas
Entra a un mercado competitivo
Individualismo
Desconfianza
Baja asociatividad
Fuente: Elaboración propia con base en FAO (2013).
Las anteriores nociones de las alianzas público-privadas en Chile no están exentas de problemas, detectando la FAO las siguientes debilidades:
“el individualismo y desconfianza del sector empresarial para emprender
iniciativas conjuntas, lo que se refuerza con la poca tradición en Chile de
asociatividad de empresas. Por otro, la compartimentación del sector
público; al existir numerosos programas e instrumentos disponibles, pierden efectividad por la falta de coordinación entre las propias instituciones” (FAO, 2013, p. 38).
32
pequeño productor, así como también el poco fomento de programas ligados al sistema productivo, que estimulen dichas prácticas (FAO, 2005).
Por su lado, Ysa (2004) caracteriza los partenariados de manera general --sin situarlos en algún caso específico- según los objetivos que tiene la cooperación, la producción de beneficios mutuos para los involucrados, el compartir riesgos, inversiones y poder.
A pesar de lo antes expuesto, la autora considera que los riesgos finalmente no son del todo compartidos, pues castiga en mayor medida al público ya que, las responsabilidades no son aclaradas desde el comienzo de la alianza, denominándose por Rodal (1993) como responsabilidad borrosa. De esta forma, para lograr el éxito se requeriría tener definido con anticipación los compromisos del partenariado.
De las posturas entregadas por ambos autores, se desprenden diferentes ventajas y desventajas del vínculo público-privado, el cual va a depender de la concepción de partenariado que quieran asumir los implicados, de sus objetivos, del tipo de gestión y acuerdos, entre otros aspectos (FAO, 2013; Ysa, 2004). Así, se logran diferenciar principalmente porque la FAO (2013) -basada en el caso chileno- considera que el privado apunta en gran medida al acceso de recursos e inversiones y el sistema público por el beneficio de tipo social. De todos modos, enuncia la falta de cooperación existente entre ambos actores. En cambio Ysa, (2004) de manera global, considera los partenariados como una instancia donde se transfieren responsabilidades y se comparten los riesgos.
33
2.2.2 Avances de alianzas público-privadas desde la agricultura chilena
La agricultura en Chile ha mostrado “cambios estructurales importantes
inducidos por una política económica y comercial que ha facilitado los acuerdos comerciales y disminuido los aranceles” (FAO, 2013, p. vi) impulsando cadenas y vínculos agroindustriales que han estimulado procesos productivos en beneficio de los pequeños productores.
En este sentido, ha sido la producción y la competencia en el mercado internacional su principal eje, aportando el Estado de manera subsidiaria, por lo que dichas acciones han permitido que Chile sea considerado como uno de los países que sí ha logrado avanzar en el desarrollo de vínculos relacionados con los agronegocios, permitiendo el desarrollo de innovaciones entre el sector público y privado, especialmente en la inclusión de nuevos mercados, dado que existe un sistema macroeconómico estable y rentable, el cual de manera sectorial avanza con la implementación de políticas estatales y las voluntades de los involucrados, desplegando habilidades en las personas y aumentando sus activos, tales como la tecnología en los sistemas productivos (FAO, 2005).
De todos modos, la FAO (2013) presenta estudios del caso chileno con alianzas público-privadas desde la agroindustria, en donde cuestiona que sus avances sean de tipo contractuales, basados en aportes económicos, sin mayores compromisos a largo plazo, siendo el sistema público quien inicia los procesos, quedándose el privado a cargo de la finalización del mismo, especialmente de los aspectos relacionados con la infraestructura y la comercialización de los productos agrícolas.
34
“la presencia de empresas emprendedoras que tienen gran capacidad de
gestión e innovación, la capacidad de liderazgo y el potencial para levantar
demanda. A su vez, su inserción territorial implica su interés en procesos
inclusivos. Todo esto dentro de un contexto de mercados altamente competitivos, donde se acentúa la necesidad de la innovación” (FAO, 2013, p. vii).
Dichas características, se encuentran en las acciones que Chile ha implementado, ya que han existido compromisos mutuos, aspectos contractuales y gestión empresarial, en donde se ha creado instituciones que están a cargo de los procesos productivos, encontrándose definidos “los programas y proyectos, los
instrumentos de apoyo, los recursos y las organizaciones que lideran este tipo de procesos” (FAO, 2005, p. 60), es decir, intervenciones explícitas.
Frente a esto, es que las condiciones que deben darse para formar alianzas público-privadas en Chile, son encontrar empresas con aspiraciones a crecer e innovar en ámbitos riesgosos que de manera independiente no abarcarían (FAO, 2013).
2. 2.3 Rol del sistema público en materia productiva
Uno de los paradigmas que sitúa el rol del sistema público desde antaño, lo ubica con su modo de planificación, ejecución e intervención a partir de proyectos gubernamentales con diseños más bien normativos. Lo anterior, significa que observa la realidad a partir de su propio paradigma, por lo que la comprensión de los problemas sociales no emerge totalmente de la realidad, sino que de un diagnóstico puntual levantado desde una planificación centralizada (Matus, 1972).
35
catástrofes naturales o sucesos no contemplados en los planes nacionales, debiendo el Estado generar propuestas a fin de resolver dichas problemáticas. En el particular, se puede citar a título de ejemplo lo ocurrido en el año 2013, cuando la agricultura se vio perjudicada en su producción por las heladas ocurridas en noviembre del año antes mencionado, creándose con ello un programa específico para tratar la situación (SENCE, Capacitación Agrícola, 2013).
Dentro de los planes específicos que ha dirigido Chile, se encuentra la orientación a los trabajadores (principalmente en condición de cesantía y desempleo) y a las empresas, enfocándose a impulsar con ello mecanismos para tener trabajadores capacitados, que hagan frente a las necesidades que el mercado requiere. Lo anterior, permite observar desde el discurso del Estado, una estrategia para, en primer lugar, bajar los índices de cesantía y, posteriormente, capacitar a las personas con el fin de que puedan competir en el mercado laboral de buena forma, en atención a lo que el mercado solicita, puntualizando en capacitaciones de oficios (SENCE, 2014).
Desde otra mirada gubernamental, es posible instalar el diálogo social, el cual convoca a los empresarios, a los trabajadores y al Estado, teniendo como foco principal “promover un consenso y la participación democrática de los
principales interlocutores del mundo del trabajo” (CEPAL, FAO, ONU Mujeres, PNUD, OIT, 2013, p. 180). En ese sentido, se potencian alianzas tripartitas, las cuales son vinculantes dependiendo de los plazos que las partes estipulen, siempre con el objetivo gubernamental (como dialogante oficial) de que se consoliden formas de trabajo conjuntas (CEPAL et al., 2013), pues “empresas,
36
La FAO al momento de referirse al rol que ha tomado el Estado frente a la agricultura, lo contextualiza desde un área subsidiaria, con apoyo al emprendimiento, pero sin una vinculación más profunda. A pesar de ello, menciona que existen esfuerzos que hacen que Chile se destaque en relación a otros países, pues fomenta el desarrollo del agronegocio con “un conjunto de
programas de apoyo a los sectores más competitivos a través de un conjunto de
subsidios de diferente tipo pero, principalmente, a través del reforzamiento de una institucionalidad pública que apoya la innovación y los acuerdos público-privados”
(FAO, 2013, p. v) situando sus esfuerzos en un crecimiento económico sólido, operando con apoyo instrumental y social, la que a su vez cuenta con una política sectorial que le ha otorgado protagonismo a la involucración del privado (FAO, 2005).
Al mismo tiempo, la Red Latinoamericana para Servicios de Extensión Rural (RELASER, 2012) también comparte la visión antes mencionada, en relación a que es el público quien sigue siendo el eje principal que inicia cambios en la agricultura familiar, a través de la promoción de alianzas público-privadas, plasmando las primeras características de lo que son los roles de los actores involucrados.
Por su parte Weller (2011) cuestiona el modelo de planificación que como Estado impera en el país, siendo cortoplacista, con un bajo número de seguimientos y evaluaciones de resultados pertinentes. Desde ese foco las alianzas público-privadas incorporarían justamente el desarrollo de proyectos a largo plazo, en donde ambos involucrados podrían ser responsables de los procesos, basándose en su experticia.
37
coherencia en materia de política pública, incluso en espacios más pequeños, cuando los actores relevantes del problema, como el público y el privado, no tienen una visión del caso reconocida con la misma magnitud (Rojas, 2012) accionando de manera separada, dado el tipo de mercado que prima en el país, siendo un claro factor de disenso entre los implicados (Franco, 1996).
Los programas sociales muchas veces se desarrollan territorialmente de manera sectorizada, focalizada e incluso diferenciada, enmarcados en temas puntuales del país, siendo el Estado quien ocupa un rol más bien jerárquico (Serrano, 2005; Laurnaga, 1999) por lo que se requiere avanzar en alianzas público-privadas de manera integral “con dinámicas más ágiles y flexibles y con
participación de actores públicos y privados” (Serrano, 2005, p. 2) apuntando a la generación de capacidades.
A su vez, existen organismos que proponen horizontes para que el Estado desarrolle su rol desde políticas específicas, especialmente en el ámbito agroalimentario, donde la FAO (2013) expone lineamientos para el fortalecimiento de la agricultura nacional, sustentándose en “seis pilares estratégicos:
competitividad; sustentabilidad social, ambiental y económica; transparencia y
acceso a mercados; modernización institucional; acción y compromiso interministerial; mundo rural” (FAO, 2013, p. 4).
Cuadro N° 2: “Roles del sistema público reconocidos como positivos y negativos”
Roles reconocidos
como positivos
Inicia acciones en pro de la agricultura
Subsidia
Apoya emprendimientos
38
existiendo
Desarrolla programas desde el área de la
capacitación y el diálogo social
Roles reconocidos
como negativos
Planifica centralizada y focalizadamente
Desarrolla estrategias a corto plazo
Crea programas productivos a baja escala
Fuente: Elaboración propia con base en los autores citados en los apartados antes
expuestos.
2.2.4 Rol del sistema privado en materia productiva
Es la agricultura, la que ha visto disminuida su participación en la economía (Hartwich, 2002) por diversas razones, tales como la alta competencia con empresas multinacionales, la desventaja en avances tecnológicos, disminución de mano de obra, entre otros aspectos, comprendiéndose a partir de ello los altos riesgos que está enfrentando en el último periodo el ámbito de los negocios a nivel mundial, no siendo un real atractivo para otros empresarios (FAO, 2013), aun más cuando “el sector privado no está lo suficientemente capacitado para responder a
sus propias necesidades de innovación tecnológica y, al mismo tiempo,
prevalecen problemas de libre intercambio y de protección inadecuada de derechos legales y patentes” (Hartwich, 2002, s/p). Todo esto encuadra el contexto en el que los privados, relacionados puntualmente a la agricultura, se enfrentan a nivel macro y a nivel interno, en base a sus propias capacidades.
39
participativo en los procesos agrícolas, lo cual dependerá del tipo de liderazgo que asuma el privado al interior de su empresa (FAO, 2013).
Es por ello que el rol que debe asumir el privado, para culminar sus problemas agrícolas está apuntado hacia la productividad, pudiendo generar de esa forma empleos de calidad, por lo que “para que esta transmisión desde la
productividad creciente hacia mejorías de la calidad de empleo sea efectiva se requieren instituciones laborales adecuadas” (Weller, 2011, p. 11), en donde tanto el Estado como el privado cumplan ciertas funciones al interior de las alianzas con el fin de lograr el mismo objetivo, permitiendo por ejemplo que los porcentajes de productividad aumenten y el número de empleados también.
Cuadro N° 3: “Roles del sistema privado reconocidos como positivos y negativos”
Roles reconocidos como
positivos
Mejora competencia agrícola
Mejora condiciones económicas
Incorpora conocimientos
Incorpora tecnología
Desarrolla infraestructura
Roles reconocidos como
negativos
Liderazgo inadecuado
Desarrolla medidas estratégicas insuficientes
Fuente: Elaboración propia con base en los autores citados en los apartados antes
40
2.2.5 Rol del pequeño productor
El pequeño productor no queda ajeno de las alianzas público-privadas, ya que dependiendo del foco desde donde se observe puede incluso formar parte del grupo de los privados. Lo anterior es confirmado por la FAO (2005) quien sitúa a los pequeños productores dentro de la cadena de vínculos.
Para lo anterior, la FAO (2005) considera necesario que el pequeño productor se adapte a las nuevas estructuras del entorno, pero añadiendo también las necesidades de su grupo familiar y social, siendo importante el compromiso familiar en el desarrollo de la producción agrícola. En ese sentido, para que logren incorporarse de mejor manera en el mercado, la FAO propone que el pequeño y mediano productor se asocie y logre desarrollar vínculos, ya que si estos son bajos existe la posibilidad de que sus relaciones desaparezcan y/o sus niveles de organización colectiva disminuyan, por lo que una vez que está inserto en la alianza público-privada desarrolla “nuevas habilidades que surgen en el vínculo de
agronegocios… técnicas, de gestión empresarial, organizacionales y de carácter redistributivo” (FAO, 2005, p. 64) ocupando un rol igual de importante que el mismo sistema público y el privado pues, en primer lugar, es considerado dentro de la cadena productiva, aun más cuando despliega conocimientos que permiten fortalecer dichos vínculos.
A pesar de ello, mencionan que no necesariamente las complejidades de los vínculos van a potenciar y favorecer al pequeño productor en su totalidad, dado el nivel de competitividad existente entre los mercados.
41
muchas veces los agricultores, tales como la falta de capacidades técnicas en el manejo del rubro agrícola, deficiencias comerciales y financieras (FIDA, 2007).
Cuadro N° 4: “Roles del pequeño productor reconocidos como positivos y negativos”
Roles reconocidos
como positivos
Forma parte de cadenas productivas
Interactúa con distintos actores
Desarrolla vínculos con el Estado y el privado
Desarrolla habilidades al interior de la alianza
Roles reconocidos
como negativos
Capacidades técnicas, comerciales y financieras
insuficientes
Despliega un trabajo autónomo, sin asociarse
Participa escasamente en el contexto internacional
Fuente: Elaboración propia con base en los autores citados en los apartados antes
42
MARCO METODOLÓGICO
3.1 Etapas de la investigación
El diseño de la investigación se desarrolló en base a un estudio de caso, cimentado en el inicio de vínculos entre el público, el privado y el pequeño productor. De ese modo, se construyó el problema de investigación y los objetivos que se querían obtener. Habiendo avanzado los puntos antes expuestos, se construye el marco teórico y de manera paralela el diseño metodológico, en donde se aclara el tipo de investigación a realizar, construyéndose posteriormente el instrumento que permitiría recoger los discursos de los entrevistados con el fin de dar respuesta a la pregunta de investigación, ya planteada en el problema.
Una vez que se obtienen los resultados de las entrevistas, se encuadran en una matriz de contenido, la cual constituye la operacionalización de la investigación, permitiendo levantar los resultados, analizarlos y posteriormente concluir.
3.2 Diseño del estudio de caso
La investigación se llevó a cabo bajo el estudio de caso correspondiente al Programa Alianzas Productivas, enmarcado en una de las líneas programáticas de INDAP, denominada Programas de Fomento Productivo, desarrollado en la región del Maule.
43
Los actores antes enunciados, se identifican por estar insertos en una articulación público-privada, en donde se busca analizar el vínculo público-privado, como estrategia orientada al fortalecimiento del pequeño productor.
Es importante destacar que la elección del caso en la región del Maule, surge justamente porque la región se ubica como la tercera más pobre del país (CASEN, 2011), resultando interesante hacer un estudio en una de las provincias más pobres de la región, ésta es Linares, cuya actividad económica esencial es la agricultura por lo tanto, es necesario conocer el despliegue de alianzas público-privadas, que vinculan a los pequeños productores y a privados con fines de lucro, aun más cuando es una de las regiones que lidera a nivel nacional en ruralidad (CENSO, 2002) y en explotaciones de hectáreas a nivel nacional, siendo la que inició las primeras cinco alianzas productivas bajo la modalidad de concurso público (entrevista representante sector público).
El enfoque metodológico que guió la investigación fue el cualitativo, dado que se buscaba considerar las perspectivas de los propios actores insertos en el sector público, privado y la pequeña producción en relación a vínculos tripartitos relacionados con la agricultura. De esta manera, posee un carácter inductivo, pues la investigación pretendió aproximarse, a través de los discursos de los propios actores, a las visiones que tienen sobre el vínculo público-privado en función del Programa Alianzas Productivas.
44
3.3 Herramientas metodológicas
La elección del caso corresponde a un estudio intrínseco e instrumental (Stake, 1999). Primero, por el interés que en sí mismo constituye el caso de manera particular y segundo, porque la instrumentalidad permite que el estudio se puede extrapolar a otro contexto, siendo una estrategia para la investigación.
Para este estudio se seleccionó el muestreo intencionado por criterios. Así las cosas, la elección de la muestra tiene directa relación con el estudio de caso “Programa Alianzas Productivas”, el cual aborda de manera específica el vínculo entre el público y el privado con fines de lucro, a través de la implementación de intervenciones en materia de la pequeña agricultura, contribuyendo al fortalecimiento de las APP en relación con el pequeño productor, mediante la perspectiva de los actores involucrados, quienes tienen conocimiento del programa en cuestión.
Los siguientes actores mencionados en el cuadro n° 5, son quienes fueron entrevistados para esta investigación:
Cuadro N° 5: “Muestra y sus criterios de selección”
Sectores Criterio selección
2
Representantes
sector público
-Encargados de Fomento en INDAP
(máximo cargo relacionado con las
alianzas). Conocen de manera teórica
y práctica la aplicación del programa.
2
Representantes
sector privado
-Encargados alianzas productivas al
interior de sus empresas.
-Actualmente cursan 2 años en la
45
-Poseen conocimientos en cuanto a la
aplicación en terreno del programa.
6 Pequeños
agricultores de
la zona de
Linares,
vinculados a los
representantes
del sector
privado
-2 años en la alianza público-privado
-Pequeño productor perfil comercial
-Son los usuarios del programa de
INDAP, por lo que reciben las ayudas
técnicas y teóricas para el desarrollo
de su producción.
Fuente: Elaboración propia
Se utilizó como método de análisis el de contenido, posterior al levantamiento de las categorías, con el fin de analizar los discursos de los informantes.
La técnica elegida es
“una técnica de interpretación de textos… el denominador común de todos
estos materiales es su capacidad para albergar un contenido que leído e
46
3.4 Presentación de la operacionalización
Cuadro N° 6: “Operacionalización”
Dimensiones del vínculo
público-privado
Foco de observación
Características de la
relación público-privada
Descripción del vínculo público-
privado
Diseño del programa/ acuerdos y
desacuerdos
Fortalezas y debilidades en relación
con el pequeño productor
Rol de los actores Rol del sistema público
Rol del sistema privado
Rol del pequeño productor
Lineamientos de
Intervención
Para el mejoramiento de vínculos
público-privados
Para el fortalecimiento del pequeño
productor
Fuente: Elaboración propia
3.5 Estrategias metodológicas
