La financiación privada para el desarrollo de infraestructuras: APPs

La financiación privada para el

desarrollo de infraestructuras: APPs

Ramón Espelt Octubre 2015

Índice

1. Introducción

2. Alternativas de financiación de infraestructuras 3. Recomendaciones y factores de éxito en la

implantación y desarrollo de las APPs.

4. La participación privada en el sector del agua: La experiencia española

1. Introducción

Las necesidades de inversión para desarrollar las infraestructuras son muy elevadas y difícilmente asumibles por los Estados sólo con endeudamiento público.

Provisión de infraestructuras y servicios públicos Provisión de infraestructuras y servicios públicos Gestión Integral Ciclo de vida proyecto Gestión Integral Ciclo de vida proyecto Participación y financiación Privada Participación y financiación Privada A través de APPs (o similares) Sector privado - Asume Riesgos - Provee Financiación para el desarrollo

Motivaciones para apelar a las APPs

Obtención de recursos adicionales en un entorno de restricción presupuestaria

“Aceleración” del desarrollo de nuevas infraestructuras o mejora de las existentes

Búsqueda de la eficiencia de la gestión privada

 Mayor capacidad para controlar costos y gestionar riesgos.

 Mayor capacidad para maximizar los ingresos del proyecto

 Mayor capacidad para la innovación

tecnológica. Optimización del ciclo de vida del proyecto.

1. Introducción

Según datos del WB, en 2014 la inversión total en infraestructura con participación privada en las 139 economías emergentes alcanzó los US$164.130 millones.

• La región de América Latina y el Caribe captó el 57% de las mismas, buena parte de esto atribuible a compromisos de inversión en Brasil, Colombia y Perú, que juntos representaron el 85%.

• El primer sector por volumen de inversión fue el de transporte que recibió el 49% de todos los compromisos de inversión.

• El sector del agua significó un 4% de las inversiones y un 11% del total de proyectos.

Situación actual

2. Alternativas de financiación de

infraestructuras: APPs

2. Alternativas de Financiación de Infraestructuras: APPs

•

Financiación pública está asociada al modelo tradicional de

contratación de obra pública (presupuesto público)

•

Pública

•

Privada

•

Mixta

•

Financiación Privada es financiación fuera del balance de la

Administración

‒ El activo no está en el “balance” de la Administración y la deuda tampoco. Esto no implica ausencia de impacto en déficit, pero no en el año de la promoción/actuación

‒ Financiación mixta cuando coinciden en un proyecto financiación privada y pública (aportaciones públicas en forma de subvención de capital)

•

Dentro de la financiación privada se puede contar con retribución

presupuestaria y/o extrapresupuestaria

‒ Lafinanciación extrapresupuestaria: Retribución de la sociedad gestora con ingresos generados por el propio proyecto (por ejemplo concesión de autopista con peaje al usuario)

‒ La financiación presupuestaria: Retribución de la sociedad gestora proviene del Estado a partir de los presupuestos anuales (por ej. APP de equipamientos públicos con pago por disponibilidad)

‒ Retribución mixta cuando se combinan ambas fuentes (por ejemplo una carretera de peaje no autofinanciable)

2. Alternativas de Financiación de Infraestructuras: APPs

Término aplicable a toda asociación entre parte pública y privada, para el desarrollo de una infraestructura pública y/o el desempeño de un servicio público, que cumpla las siguientes características:

 Participación privada (en la financiación y/o en la gestión)

 Transferencia de riegos

 Relación contractual a largo plazo

En el sentido más completo:

 Diseñar, Construir, Financiar, Operar y Mantener (DBFOM)

 Con ingresos de la sociedad proyecto

(“mecanismo de pagos”) que pueden provenir del usuario y/o de la Administración

5 10 15 20 25 30 35 40 45

Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5 Año 6 Año 7 Año 8 Año 9 Año 10 Año 11 Año 12 Año 13 Año 14 Año 15 Año 16 Año 17 Año 18

Contratación convencional Contratación vía APPs

A través de los modelos de Asociación Publico Privada en proyectos no autosostenibles se desplazan y diluyen las cargas presupuestarias en el largo plazo.

La Administración no inicia los pagos hasta finalizada la obra, lo cual permite descargar el presupuesto de inversión, difiriéndolo como gasto a partir de la puesta en servicio.

3. Recomendaciones y factores de

éxito en la implantación y

El éxito o fracaso de las APPs depende en

gran medida de la existencia de un

marco

institucional y legal propicio

y del desarrollo

de las

capacidades suficientes en el sector

público

que permitan un correcto trabajo de

pre-inversión

y

estructuración

de

los

proyectos,

así

como

una

adecuada

monitorización del contrato.

3. Recomendaciones y factores de éxito en la implantación y desarrollo de

las APPs

A estos factores deben sumarse una

adecuada

capacidad también en el sector

privado

y la

existencia de un mercado

financiero

(no

limitado

a

entidades

bancarias,

sino

referido

también

a

inversores

institucionales,

bonistas,

multilaterales,

fondos

públicos

de

infraestructuras, etc.)

Existencia de un marco legal.

Adecuación o creación de la institucionalidad que lidere la implantación y desarrollo del marco de APPs

Desarrollo de capacidades y de herramientas Correcta estructuración y gestión de proyectos

3. Recomendaciones y factores de éxito en la implantación y desarrollo de

las APPs

1

2

3

4

• La promulgación de una ley específica de APP, es sin duda conveniente ya que clarifica el entorno legal, manda al sector privado un mensaje de estabilidad. Asimismo, ayuda a diferenciar estos esquemas de las puras privatizaciones

• Las leyes de APP pueden ser concisas, lo que facilita su discusión y tramitación

parlamentaria, pero deben ser siempre complementadas con los reglamentos necesarios que permitan disponer de todos los elementos y regulaciones para la correcta aplicación de los esquemas de APP.

• La definición de APP debe ser amplia, como para englobar todos los sectores y distintas alternativas posibles (se deben evitar las fórmulas restrictivas).

• La transferencia significativa de los riesgos al sector privado debe ser el elemento esencial del esquema APP. Ésta ha sido una característica general contemplada en todas las normativas aprobadas.

• La ley de APPs deben contener una habilitación explícita del establecimiento de pagos

plurianuales presupuestarios, preferiblemente en esquema de disponibilidad, que validen proyectos con ingresos insuficientes o de uso gratuito.

3. Recomendaciones y factores de éxito en la implantación y desarrollo de

las APPs

• Se deben establecer normas restrictivas para la modificación y renegociación de los contratos, pero que permitan el mantenimiento del equilibrio económico financiero en determinadas circunstancias

• Es muy recomendable que la ley habilite reglas y principios claros de compensación al

promotor y a los financiadores en caso de terminación anticipada.

• Debe contemplar los procedimientos y la regulación para el desarrollo de iniciativas

privadas.

• Para garantizar la sostenibilidad fiscal del esquema, es aconsejable que establezcan límites al gasto presupuestario asignado a los proyectos APP

• Es esencial la existencia de una hoja de ruta para la estructuración de proyectos y que en ella se incluyan los estudios necesarios en cada fase del proceso.

• Es asimismo aconsejable que definan la institucionalidad específica

.

3. Recomendaciones y factores de éxito en la implantación y desarrollo de

las APPs

Adecuación o creación de la institucionalidad que lidere la implantación y

desarrollo del marco de APPs

3. Recomendaciones y factores de éxito en la implantación y desarrollo de

las APPs

2

• La creación de una institucionalidad específica (Unidad APP) es recomendable a fin de

contar con una política homogénea en la materia, información de calidad y generar un acervo de prácticas y conocimiento centralizado.

• Es necesario dotar a la Unidad APP de la autoridad requerida y que la ley la establezca y defina su ubicación, roles y responsabilidades.

• Esta unidad, a fin de vencer las inercias y reticencias propias de la Administración Pública tradicional, debe contar con peso suficiente dentro de la estructura administrativa.

Adecuación o creación de la institucionalidad que lidere la implantación y

desarrollo del marco de APPs

3. Recomendaciones y factores de éxito en la implantación y desarrollo de

las APPs

2

• Los roles de la Unidad APP, pueden abarcar un amplio listado de responsabilidades y

tareas, asumiendo un papel ejecutivo o de asesoramiento:

‒ Asesoramiento en materia de legislación específica. Desarrollo de guías y metodologías.

‒ Análisis de la cartera de proyectos susceptibles de ser promovidos como APP (elegibilidad).

‒ Selección, evaluación y definición de proyectos.

‒ Estructuración, promoción y licitación de proyectos, a demanda de organismos inversores, o apoyo y asesoramiento en la estructuración.

‒ Generación de bases para contratación y estandarización de contratos. ‒ Análisis y evaluación de iniciativas privadas.

‒ Gestión del conocimiento y mantenimiento de bases de datos y estadísticas y diseminación del conocimiento en la materia.

Desarrollo de capacidades y de herramientas

3. Recomendaciones y factores de éxito en la implantación y desarrollo de

las APPs

3

Correcta estructuración y gestión de proyectos (técnica, financiera y jurídica):

3. Recomendaciones y factores de éxito en la implantación y desarrollo de

las APPs

4

Rigurosa y eficiente definición técnica

Adecuado reparto de riesgos. Cuantificación de contingencias

Estructuración financiera creíble con la constatación de las fuentes de financiación

Buen desarrollo contractual que recoja los derechos y obligaciones de las partes

Herramientas para un adecuado monitoreo y control del contrato

Correcta estructuración y gestión de proyectos: fases de preparación

3. Recomendaciones y factores de éxito en la implantación y desarrollo de

las APPs

4

Planificación de Infraestructuras

• Equipo PPP entes inversores

• Unidad APP

• Equipo PPP entes inversores

CICLO DE PREPARACIÓN DE UN PROYECTO ACCIONES • Unidad APP • Hacienda

• Hacienda (con la colaboración de Unidad APP y Equipo PPP entes inversores)

• Unidad APP / Equipo PPP entes inversores (y aprobación de hacienda previa a la formalización)

• Entes inversores/supervisores (colaboración de Unidad APP para determinados aspectos:

• Selección –elegibilidad- de proyectos con base en criterios técnicos

• Realización de los estudios de viabilidad, técnica económica y financiera (EV técnico, legal y financiero). Análisis coste-beneficio

• Estructuración técnica, legal y financiera (énfasis en VfM, riesgos, etc..)

• Verificación de disponibilidad presupuestaria, capacidad de enfrentar pasivos contingentes, control de legalidad, etc.

• Seguimiento, gestión y monitoreo de proyectos

• Lanzamiento (anuncio) licitación y adjudicación

4. La participación privada en el

sector del agua: La experiencia

española

• La participación/gestión privada en la prestación de servicios de abastecimiento y saneamiento tiene larga tradición en el mundo. En España las primeras experiencias datan de hace mas de 100 años

• No obstante es un sector donde frecuentemente ha habido reticencias sociales (sobre todo a la figura de la privatización) dado que el acceso al agua se considera un derecho que debe ser asegurado por el Estado independientemente de los costos y rentabilidad de la actividad. • El siguiente gráfico representa el grado de participación privada según los modelos usuales:

4. La participación privada en el sector del agua: La experiencia española

En el siguiente cuadro se presenta los distintos tipos contractuales de implicación privada en el sector del agua y que van desde el contrato de servicios hasta la completa privatización.

En el cuadro se plasman las responsabilidades que asume cada sector dependiendo de la modalidad

4. La participación privada en el sector del agua: La experiencia española

Modalidades de participación privada en abastecimiento y saneamiento

Riesgo Comercial Tipo de participación Propiedad de los

activos

Operación Y Mantenimiento

Inversión de Capital

Costes Ingresos Duración Habitual

Contrato de Servicio Público Público Y privado Público Público Público 1-2 años

Contrato de Gestión Público Privado Público Compartido Público 3-5 años

Leasing Público Privado Público Compartido Privado 8-15 años

APP/Empresa mixta Público Compartido Compartido Compartido Compartido 25-30 años

APP/Concesión Público Privado Privado Privado Privado 25-30 años

Independientemente de la modalidad elegida serían necesarias las siguientes condiciones para garantizar el éxito del esquema:

1. La existencia de un Marco Regulatorio bien definido y adecuado 2. La garantía de seguridad jurídica

3. La existencia de una Entidad Reguladora técnica y profesional, que actúe de forma independiente, al margen de intereses políticos.

4. La existencia de un Operador (público o privado) profesional y con incentivos para la mejora de la gestión y el avance tecnológico.

5. La implantación de un Sistema Tarifario adecuado a la capacidad de pago de los usuarios finales y a los costes por la prestación del servicio.

6. Garantías de sostenibilidad económica a largo plazo de la prestación del servicio.

4. La participación privada en el sector del agua: La experiencia española

1. Fuentes adicionales de financiación

2. Aceleración de la puesta en servicio de las infraestructuras 3. Mejora en la eficiencia de la operación. Personal cualificado 4. Mejora de la gestión y dirección

5. Transferencia de riesgos al sector privado 6. Transparencia en la contabilidad

7. Mantenimiento de la titularidad y control público

4. La participación privada en el sector del agua: La experiencia española

• 48% de los municipios (de >100.000 habitantes) son gestionados por Compañías Públicas  las compañías Públicas suministran al 53,8% de la población

• >50% de Gestión porentes PrivadosSuministran al 46,2% de la población

 Compañía Pública  APP (concesión o mixta) Compañía Pública 48% APP Mixta 24% APP/ Concesión 28%

4. La participación privada en el sector del agua: La experiencia española

4. La financiación privada en el sector hídrico: La experiencia española

entorno del 80% con una importante horquilla que va del 55% al 98% dependiendo de la zona y del uso del agua.

• Esto significa que existen subvenciones al usuario materializadas en buena parte por la financiación (total o parcial) a fondo perdido por el Estado de las obras de regulación/embalse y transporte

• La participación privada en las grandes infraestructuras de riego han tenido menor desarrollo en el

mundo y existe una mayor percepción del riesgo por parte del sector privado por la posible inestabilidad de la demanda.

• Lo anterior aconseja que el mecanismo de pagos tenga una mitigación clara del riesgo comercial por medio de la introducción de pagos ligados a la disponibilidad del servicio y a la calidad de la gestión. • Este es el esquema que se ha utilizado en España en APPs de riego como es el caso del Proyecto de

la Zona Regable del Canal de Navarra.

Participación privada en infraestructuras de regadío

4. La financiación privada en el sector hídrico: La experiencia española

Participación privada en infraestructuras de regadío: APP Zona Regable del Canal de

Navarra

Almacén: Embalse de Itoiz

Promotor: 100% Estado (CHE). Obra Pública 418 hm3. Inversión ≈ 150 Mill. Euros

Transporte: Canal de Navarra SP (CANASA): 60% Estado – 40% Gob. Navarra. Obra Pública

Pago: 50% aportación pública – 50% repercutido tarifa a usuarios

 177 km. 400 hm3/año. Inversión ≈ 625 Mill. euros

 Abastecimiento: 60 hm3/año, 41 municipios (70% de la pobl. navarra)

 Riego: 340 hm3/año, 48 municipios, 53.125 ha

 Industria

Distribución: Zona Regable Canal de Navarra, 1ª Fase. 23.300 has.

Promotor: Gobierno de Navarra. APP:

Sociedad Concesionaria: AGUACANAL

Impacto: 27 municipios, 44.000 habitantes, 6.000 regantes

Inversión ≈ 200 M€. Plazo 2007-2011

Pago Gobierno (RICANSA) por uso (m3) y por disponibilidad (ha)

Mecanismo de pago:

4. La participación privada en el sector del agua: La experiencia española

5. Conclusiones



La financiación privada, a través de figuras de APP o similares son una herramienta

indispensable para el desarrollo de las infraestructuras



Es necesario un adecuado reparto de riesgos para viabilizar el proyecto, para limitar las

contingencias y para que el activo y la deuda quede fuera del balance del estado



Para que estos esquemas sean exitosos es necesario un marco legal e institucional

adecuado, la existencia de capacidades en el sector público y privado y disponer de

fuentes de financiación



Pero sin duda el éxito está ligado a buenos trabajos de preinversión con correctas y

equilibradas estructuraciones de proyectos.



La figura de las APPs para el sector del agua puede sin duda ayudar a cubrir el déficit

existente y mejorar las infraestructuras acelerando su construcción y mejorando el

servicio.

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