Gobiernos subnacionales en México: deuda pública y su impacto en la inversión pública, 1995-2012

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(1)CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS, A.C.. “GOBIERNOS SUBNACIONALES EN MÉXICO: DEUDA PÚBLICA Y SU IMPACTO EN LA INVERSIÓN PÚBLICA, 1995-2012”.. PRESENTA LUIS DANIEL VILLAVICENCIO MACÍAS.. DIRECTOR DE LA TESINA DR. FAUSTO HERNÁNDEZ TRILLO.. MÉXICO, D.F., MAYO DE 2014..

(2) Agradecimientos.. A mi padre, madre y hermanos por el apoyo recibido durante esta etapa de mi vida siendo un pilar fundamental para alcanzar este objetivo en mi vida.. A mis maestros del CIDE quienes han hecho un esfuerzo para que mis compañeros y yo seamos mejores estudiantes y personas. Especialmente, al Dr. Fausto Hernández Trillo por todo el apoyo, comentarios, sugerencias y disposición para realizar este trabajo de investigación.. Finalmente, a mis compañeros y amigos del CIDE generación 2012-2014 con los cuales hemos pasado más de dos años trabajando generando un lazo de amistad muy fuerte. Por ello, les deseo mucho éxito en su vida personal como profesional.. . 2 .

(3) Índice:. 1. Introducción. ................................................................................................................. 4 2. Revisión de literatura. .................................................................................................. 7 3. Marco Jurídico y evolución de la deuda Pública en México................................... 15 4. Modelo Teórico. .......................................................................................................... 38 5. Datos y estrategia de identificación. .......................................................................... 41 6. Resultados.................................................................................................................... 46 7. Conclusiones, recomendaciones de política pública y limitaciones de la investigación. ................................................................................................................... 55 8. Bibliografía. ................................................................................................................. 60. . 3 .

(4) 1. Introducción. El crecimiento de la deuda pública en los Estados de Coahuila, Michoacán, Veracruz, Chiapas y Quinta Roo, además de la situación en los municipios de Naucalpan en el Estado de México, Cuernavaca en el Estado de Morelos, Acapulco en el Estado de Guerrero y Guadalupe en el Estado de Nuevo León; han provocado que la opinión pública se preocupe por el incremento en la deuda pública subnacional. La deuda pública de los gobiernos subnacionales en México en los últimos años ha tenido un crecimiento exorbitante. Por ejemplo, para el cierre del año 2006 la deuda pública de las Entidades Federativas y municipios era de 191.3 miles de millones de pesos a precios de 2010; mientras que para el cierre del año 2013 esta deuda ascendía a 405.3 miles de millones de pesos de 2010, lo cual refleja que la deuda pública aumento en 2.3 veces en términos reales en 7 años. Un factor que explica el gran crecimiento de la deuda pública de los gobiernos subnacionales puede incluir, entre otros, a la crisis financiera del 2008, la cual provocó una disminución en el nivel de actividad económica del país, lo que redujo el nivel de empleo e estimulo una menor recaudación de impuestos, impactando a los gobiernos subnacionales debido a que disminuyeron los recursos de las Participaciones Federales.1 Esto ha provocado que exista un debate relativo al endeudamiento público subnacional. La contribución de esta investigación es brindar evidencia empírica sobre si la deuda pública que contratan los gobiernos subnacionales se destina a inversión pública productiva como lo establece la constitución de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 117 y la Ley de Coordinación Fiscal en su artículo 9.. 1. Para el año 2009, las Participaciones Federales cayeron 14.3 por ciento en términos reales a precios de 2010. Cabe señalar que durante el periodo de 2006-2012 tuvieron un crecimiento medio anual real de 2.5 por ciento, muy por debajo del crecimiento de la deuda subnacional que en el mismo periodo creció 6.4 por ciento anual.. . 4 .

(5) Las investigaciones existentes se han orientado a analizar la deuda de los gobiernos subnacionales desde el punto de vista de los rescates financieros [ver Echaverría et al. (2002), Nicolini et al. (2002), Bevilaqua (2002) y Hernández Trillo et al. (2002), Von Hagen et al. (2000)]. Otras investigaciones abordan el problema identificando los determinantes del endeudamiento público de los gobiernos subnacionales [por ejemplo, Lofte (2009), Montemayor (2003) y Carpizo (2012)]. Pocos trabajos han analizado si la deuda pública realmente es erogada en inversión productiva. Hernández Trillo (2002) lo aborda desde el punto de vista de los rescates financieros, encuentra que la deuda pública con la banca de desarrollo es negativa y estadísticamente significativa, lo cual sugiere que es posible que este tipo de deuda sea utilizada en gasto corriente. Por su parte, Franco y Solís (2008) encuentran que solamente entre 16 y 24 centavos se destinan a la inversión productiva. A pesar de esto, los autores usan una medida de deuda de las entidades federativas y municipios sin distinguir cuál corresponde a estados y cuál a municipios. La contribución de la presente investigación es determinar si el endeudamiento público se destina a la inversión productiva como lo establece la constitución de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 117 y la ley de Coordinación Fiscal en su artículo 9, y para tales fines, se analiza la deuda pública de las entidades federativas y municipios en su conjunto, además de abordar el impacto de ésta a nivel estatal. Para responder a la pregunta de investigación, se utiliza un modelo de datos panel, con observaciones de las 31 entidades federativas y los municipios de México para el periodo de 1995 al 2012 con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). También se estima un modelo panel para el periodo de 2005 al 2012 para las 31 entidades federativas, que permite analizar el . 5 .

(6) endeudamiento en los estados de la república (excluyendo la deuda municipal) y se desglosa la deuda por tipo de acreedor (banca comercial y banca de desarrollo). Los resultados de este trabajo sugieren que por cada peso contratado de deuda pública de las entidades federativas y municipios únicamente se destinan cerca de 55 centavos en inversión pública productiva. Resultados por encima de lo encontrado por Franco y Solís (2008). Esto se puede deber a que el periodo de estudio es más corto, además de que no consideran la posible endogeneidad entre la inversión y deuda pública. Además se encuentra evidencia significativa de que el gasto corriente y operativo y el pago de la deuda pública tienen un impacto negativo en la inversión pública. Mientras que las variables de partido político no parecen determinar si un estado destina mayores recursos a la inversión pública durante los periodos previos a las elecciones. Por otra parte, se encuentra evidencia significativa que de cada peso contratado con la banca comercial se destinan 15 centavos a la inversión pública, mientras que de la deuda contratada con la banca de desarrollo 23 centavos se destina a la inversión pública. La investigación está estructurada de la siguiente manera. En la sección 2, presenta la revisión de la literatura empírica relativa al tema. La sección 3, analiza el marco legal y evolución de la deuda pública de las Entidades Federativas y municipios para el periodo de 1995 al 2012. La sección 4, presenta el modelo teórico. La sección 5 expone los datos y el modelo econométrico. La sección 6 muestra los resultados. Finalmente, en la sección 7 se dan las conclusiones y recomendaciones de política pública.. . 6 .

(7) 2. Revisión de literatura. La deuda surge debido a la necesidad que tienen los agentes económicos (familias, empresas y gobiernos) de obtener dinero prestado de los mercados financieros para suavizar el consumo en el tiempo ante los cambios del ingreso corriente (Mankiw, 2007) y realizar inversiones con la intención de obtener un rendimiento. El caso de la deuda pública por parte de los gobiernos (federal o central, los estados y los municipios) tiene como finalidad realizar inversiones públicas para brindar servicios públicos (principio de las finanzas públicas). Hernández Trillo (2003) señala que la deuda pública en los gobiernos subnacionales se caracteriza por la existencia de un nivel de gobierno superior, el cual puede rescatar financieramente a los gobiernos subnacionales debido a que el costo del default (incumplimiento de pago) de estos gobiernos puede ser más alto que el de rescatarlos. Así mismo estos pueden provocar efectos negativos a los otros gobiernos subnacionales de un país generando posteriormente indisciplinas financieras. Ter-Minassian (1997) argumenta que el crecimiento de la deuda de los gobiernos subnacionales ha sido facilitado por la falta de controles y límites en los endeudamientos de dichos gobiernos. Asimismo, señala que existen cuatro enfoques para controlar el endeudamiento de los gobiernos subnacionales: 1) Dependencia en la disciplina de mercado. Consiste en que los mercados financieros son los que deben regular o restringir el endeudamiento a los gobiernos subnacionales;2 2) Cooperación entre los distintos niveles 2. Para garantizar una disciplina eficaz en los mercados financieros, Lane (1997) argumenta que deben de existir cuatro condiciones: a) Los mercados deben ser libres y abiertos (esto es, no deben de existir reglas o disposiciones que obliguen a los intermediarios financieros a prestar dinero a los gobiernos subnacionales con privilegios.); b) los acreedores potenciales deben tener información adecuada y veraz sobre la deuda pendiente de pago por parte de los gobiernos subnacionales y su capacidad de repago; c) no debe de existir un posible rescate por parte del gobierno central en caso de incumplimiento; y d) la administración pública subnacional debe contar con estructuras institucionales que aseguren una respuesta razonable a las señales del mercado antes de alcanzar el punto de exclusión de nuevos préstamos.. . 7 .

(8) de gobierno en el diseño e implementación de los controles de deuda, se refiere a que los límites de la deuda no son fijados por las leyes y éstos son determinados a través de la negociación entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales; 3) Enfoque basado en reglas, consiste en el marco legal de un país, donde las leyes, la constitución o reglas fiscales limitan el nivel de endeudamiento de los gobiernos subnacionales; y 4) Controles administrativos, radica en que el gobierno central es el que tiene las facultades para establecer controles directos sobre el endeudamiento de los gobiernos subnacionales. Se puede concluir así que la falta de controles sobre el endeudamiento de los gobiernos subnacionales puede afectar de diversas maneras a la economía de un país. Por ejemplo, no brindar la prestación de servicios públicos, problemas en la sostenibilidad de las finanzas públicas subnacionales e incluso, puede derivar en la posibilidad del rescate financiero.. 2.1 Rescate financiero a los gobiernos subnacionales. El enfoque de los rescates financieros está sustentado en que el gobierno central o gobierno federal puede o no rescatar a los gobiernos subnacionales. El primero se ve obligado a rescatar a los segundos, porque el costo de no hacerlo puede provocar efectos adversos para la economía en su conjunto. Por otra parte, rescatar a los gobiernos subnacionales puede provocar indisciplinas fiscales con los otros estados que integran al país. Ante estos hechos, diversas investigaciones se han orientado a estudiar los rescates financieros de los gobiernos subnacionales. A continuación se exponen los principales rescates financieros en América Latina. El caso de Colombia, estudiado por Echavarría J. et al. (2002) distinguen tres tipos de rescates a los gobiernos subnacionales. El primero, se da en 1995 cuando el gobierno federal otorgo créditos a los gobiernos subnacionales (departamentos) para que estos . 8 .

(9) reestructuren sus finanzas. El segundo, fue un rescate en los gastos de educación de las entidades territoriales.3 El gobierno central creó el Fondo Educativo de Compensación (FEC) para poder cubrir los salarios y pensiones de los maestros cuando los gobiernos locales no tuvieran los recursos; y el tercero, la construcción del metro de Medellín, ante la falta de recursos y agotamiento del crédito externo aunado al incremento en el costo de construcción del metro. El gobierno central tuvo que transferir recursos al gobierno de Antioquía para que se terminara de construir el metro. En cuanto a Argentina, Nicolini J. et al (2002) menciona la existencia de tres tipos de rescates: el primero, se da en el periodo de 1994-1996 como consecuencia del contagio financiero derivado del Efecto Tequila en México de 1994-1995, lo cual provocó una crisis de liquidez; por lo que, el gobierno federal tuvo que hacer frente al sistema de pensiones de 11 provincias; el segundo, son los prestamos del gobierno federal entre 1992 y 1994 a siete provincias derivados de las dificultades fiscales y financieras por las que atravesaban, así el Tesoro Nacional emitió Bonos a 10 años (BOTESO 10); y finalmente, la crisis fiscal del gobierno de Córdoba en 1995 ocasionó que el gobierno federal brindara asistencia financiera a cambio de ajustes en los desequilibrios fiscales. En Brasil, de acuerdo al estudio de Bevilaqua (2002) existieron tres rescates: el rescate de 1989 en que el gobierno federal asume la deuda subnacional con vencimiento mayor a un año para aliviar el problema de la carga de la deuda existente de los estados; el de 1993, debido al incremento de la deuda subnacional entre 1991 y 1993, los estados tuvieron que renegociar con el gobierno federal logrando un refinanciamiento por 20 años; y el rescate de 1997, que reestructuró la deuda de varios estados después de un proceso de negociación. 3. Se refiere a las erogaciones derivadas de la prestación y financiación de la educación preescolar, primaria y secundaria.. . 9 .

(10) en el cual los estados se comprometían a varios ajustes, entre ellos reducir la deuda neta, la privatización de activos, etc. En cuanto a México, Hernández, F. et al. (2002) señala que el endeudamiento de los gobiernos subnacionales fue insostenible a consecuencia de la crisis de 1994-1995, en este periodo la tasa de interés incremento en 5 veces, resultado imposible para los estados hacer frente al pago del servicio de la deuda. Ante ello, el gobierno federal puso en marcha el Programa de Fortalecimiento Financiero de los Estados (PFFE), mediante el se otorgaron “transferencias extraordinarias” a los estados hasta el año de 1998. Sin embargo, los rescates financieros a los gobiernos subnacionales no son exclusivos de los países en desarrollo, éstos también se han presentado en países desarrollados. Von Hagen et al. (2000) analiza el caso de Australia y tres países europeos (Alemania, Italia y Suecia). A continuación se detalla cada uno. En Australia surge el Consejo de Prestamos en 1923, con el objetivo de coordinar los prestamos emitidos en Londres mediante un acuerdo voluntario entre el gobierno central y seis estados. En 1927 se firma un acuerdo financiero de forma legal en el que se crea el Consejo de Préstamos de Australia con el cual se busca una disciplina fiscal entre los estados y el gobierno central para controlar el endeudamiento. Hasta finales de la década de los setentas del siglo XX el Consejo de Préstamos había controlado el endeudamiento. A partir de 1978 con la aprobación de nuevas directrices para los préstamos, que tenían que ver con el fomento del desarrollo económico, se autoriza que los estados pidan prestado en el mercado extranjero libremente para programas de infraestructura y que asignen los fondos de acuerdo a sus propias prioridades (en julio de 1983). Las nuevas formas de financiamiento de los estados para evitar los controles por parte del Consejo de Préstamos, también provocaron que los estados se endeudaran significativamente (destacando el caso . 10 .

(11) de Victoria). El Consejo de Préstamos aprobó limites al endeudamiento para controlarlo, a pesar de ello el gobierno tuvo que rescatar finalmente a los estados. En 1988 en Alemania los gobiernos de Saarland y Bremen recurrieron a la corte constitucional para solicitar asistencia financiera y así hacer frente a su deuda pública. Después de cinco años, en 1992 la corte resuelve que el gobierno federal debe rescatar a estos estados transfiriendo subvenciones por 5 años bajo el principio de solidaridad, la homogeneidad de las condiciones fiscales y la equiparación de los niveles de vida en toda Alemania. Durante la década de los años setentas del siglo XX en Italia, los municipios aumentaron su gasto público por encima de sus ingresos, lo que los fuerza a endeudarse para solventar sus gastos corrientes. Posteriormente, el gobierno central tuvo que rescatarlos. Otro caso es el de Suecia, en que la ciudad de Haninge y la ciudad de Bjuv en 1992 y 1995 respectivamente pidieron ayuda financiera al gobierno central debido al endeudamiento de la empresa publica de vivienda municipal. Estos gobiernos no fueron capaces de cumplir con sus obligaciones financieras. Después de varios meses de negociación el gobierno central rescató a éstos municipios. Posteriormente, entre 1996 y 1998 un gran número de municipios solicitó ayuda financiera adicional al gobierno central, argumentando que no podían resolver sus problemas financieros. También han existido casos de bancarrotas de municipios en los Estados Unidos, para resolver su situación estos se acogen al capítulo 9 del código de bancarrotas (aplicable únicamente a ciudades, condados, municipios y distritos con la cual pueden reestructurar sus deudas). A partir de 2009 en los Estados Unidos la falta de recaudación de impuestos agravó el endeudamiento de varias ciudades, lo que provocó el incumplimiento del pago . 11 .

(12) con sus acreedores. En Marzo de 2011, el condado de Boise en Idaho se declaró en bancarrota al no poder hacer frente a sus obligaciones por un monto de 5.4 millones de dólares. En Octubre del mismo año, la ciudad de Harrisburg en Pensilvania también se declaró en bancarrota, su deuda era de más de 300 millones de dólares, esto debido a una mala administración al incurrir en excesivos préstamos y gastos (construcción de una incineradora). Posteriormente, el condado de Jefferson en Alabama se declaró en bancarrota al tener deudas por más de 4 mil millones de dólares tomemos en cuenta que la deuda del sistema de alcantarillado representó más de 3 mil millones). En Mayo de 2012 la ciudad de Central Falls, en el estado de Rhode Island, se declaró en quiebra al acumular deudas por más de 4.8 mil millones de dólares. En Junio de 2012 en el estado de California se declararon en quiebra tres ciudades: Stockton, Mammoth Lakes y San Bernardino, con deudas por 26, 43 y 243 millones de dólares, al no poder hacer frente a sus obligaciones por falta de ingresos, además del exceso en sus gastos (pago de pensiones, salud, etc.). En julio de 2013 también se declaró en bancarrota Detroit al no poder asumir deudas por 18 mil millones de dólares. Por otra parte, existen investigaciones orientadas a analizar los determinantes del endeudamiento subnacional. Lotfe (2009) analiza el caso de México y encuentra que el Producto Interno Bruto Estatal, las Aportaciones Federales, el desempleo y el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) impactan directamente en el endeudamiento de los estados. Por otra parte, Montemayor (2003) encuentra que en una regresión de la deuda, el PIB per-cápita de las entidades, los ingresos propios y gobiernos con mayoría en el congreso del mismo partido tienen coeficientes con signo positivo y estadísticamente significativos. En contraste, la razón de participaciones con ingresos totales de las entidades y la existencia de una ley de deuda pública estatal son . 12 .

(13) estadísticamente significativos pero con signo negativo, lo cual reduce el endeudamiento. Mientras que Carpizo (2012) demuestra que la competencia política a nivel local funciona como un mecanismo efectivo de control frente a un endeudamiento estatal excesivo en el país. Existen varios documentos de trabajo que señalan que el endeudamiento público por parte de los gobiernos subnacionales es utilizado para cubrir el gasto corriente y operativo debido a que las transferencias federales (condicionadas y no condicionadas) y los ingresos propios (impuestos, derechos y contribuciones) no son suficientes para solventar dichas obligaciones (Reyes, 2012). Pero pocas son las investigaciones empíricas, que analizan si el endeudamiento es empleado en inversión pública productiva. El trabajo de Hernández Trillo, Díaz y Gamboa (2002b) encuentran que la deuda bancaria comercial que contratan los gobiernos estatales y municipales tiene un impacto positivo y estadísticamente significativo con la inversión productiva. Mientras que la deuda con los bancos de desarrollo es negativa y estadísticamente significativa, lo cual sugiere que es posible que este tipo de deuda sea utilizada en gasto corriente. Por otra parte, Franco y Solís (2008) demuestran que las entidades federativas utilizan parte del endeudamiento público para fines distintos a la inversión pública productiva. Encuentran que por cada peso que los estados contratan en deuda únicamente entre 16 y 24 centavos se destinan a la inversión. Cabe señalar que el problema de esta investigación es que la medida de endeudamiento de las entidades federativas no distingue entre el endeudamiento que corresponde a los estados y el que corresponde a los municipios. La presente investigación pretende cubrir un vacío en el estudio de la deuda subnacional en México, al resolver si se da cumplimiento al articulo 117 de la constitución. Esto es, la principal contribución de la investigación es determinar si el endeudamiento público es . 13 .

(14) empleado en inversión pública productiva o simplemente se utiliza en gasto corriente y operativo.. . 14 .

(15) 3. Marco Jurídico y evolución de la deuda Pública en México. México es una República Federal y representativa, la cual está compuesta por 32 entidades federativas (31 estados y el Distrito Federal) y 2,445 municipios. Musgrave (1992) señala que las funciones de un Estado son: la asignación, distribución, estabilización, regulación y crecimiento económico. Para tales fines, la constitución de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 25 y 26 establece que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional por lo que este planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades del país. Para cumplir tales fines el Poder Público Federal debe dividirse en poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. El poder Legislativo está compuesto por el congreso al cual lo integran dos Cámaras: una de diputados y otra de senadores. En matería económica y fiscal, sus facultades4 son: imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto; aprobar las bases y condiciones para celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación; legislar sobre hidrocarburos, minería, comercio, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica, entre otras; crear y suprimir empleos públicos de la Federación; expedir leyes que establezcan las bases de coordinación (Fiscal) entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios; y establecer las contribuciones e impuestos. El Poder Ejecutivo recae en el presidente de la república cuyo objetivo es: llevar a cabo una regulación del comercio exterior de la economía del país y la estabilidad de la producción nacional.5 Mientras que el Poder Judicial recae en la Suprema Corte de. 4. Para ver otras facultades del congreso revisar la constitución de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 73, 75 y 76. 5 Para revisar otras facultades del presidente de la República ver el artículo 89 de la constitución de los Estados Unidos Mexicanos.. . 15 .

(16) Justicia, en el Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito y su finalidad es la administración de la justicia. En el caso de los estados, la constitución de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 124 establece que las facultades que no están concedidas a los funcionarios Federales son exclusivas de los estados. Mientras los municipios (artículo 116) son responsables de los servicios públicos (agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales, alumbrado público, limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos); mercados y centrales de abasto; panteones; rastro; calles, parques y jardines y su equipamiento; y seguridad pública. 3.1 Marco Jurídico de la Deuda Pública. En este apartado, se analizan las responsabilidades y marco legal que existe en lo relativo a la deuda pública en México. Para cada uno de los ordenes de gobierno: Federal, estatal y municipal. 3.1.1 Gobierno Federal. La deuda pública del gobierno Federal está regulada en la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 73, fracción VIII donde señala que es facultad del Congreso aprobar o no la Deuda Pública que contrate el Estado Mexicano: “…Ningún empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la República en los términos del artículo 29…” Este artículo establece que la deuda que contrate el gobierno federal se utilizará para realizar obras productivas, las cuales permitan generar ingresos públicos. . 16 .

(17) 3.1.2 Gobiernos subnacionales: Estados y municipios. En esta sección se analiza el marco jurídico de los gobiernos subnacionales, que es el tema de interés en nuestra investigación. La deuda en el caso de los Estados y Municipios está regulada por el artículo 117, fracción VIII de la constitución de los Estados Unidos Mexicanos. Expresamente señala que en ningún caso se puede: “Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional. Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos.” De lo anterior podemos deducir que los estados sólo pueden contratar obligaciones y empréstitos si se destinan a inversiones públicas productivas. En el caso del Distrito Federal la Ley General de Deuda Pública, en su artículo 9 señala que el Congreso de la Unión es el encargado de autorizar los montos de endeudamiento del Distrito Federal. Por otra parte, cada uno de los estados de la República Mexicana tienen una Ley de Deuda Pública con las siguientes aspectos en común:. . 17 .

(18) i.. La contratación de la Deuda Pública debe ser para la generación de inversión productiva (gasto en infraestructura o de capital).6. ii.. El monto del endeudamiento público debe ser aprobado por los Congresos Locales, el cual debe ser acorde a la capacidad de pago, o bien, representar un porcentaje de los ingresos o participaciones de los estados o municipios.. iii.. La Deuda debe estar garantizada con ingresos propios (derechos, contribuciones, impuestos, productos o aprovechamientos) o con Participaciones Federales.7. iv.. La deuda debe ser en moneda nacional y pagarse en el territorio nacional. Asimismo no se pueden contraer empréstitos con gobiernos de otras naciones ni con personas físicas y morales extranjeras.. En el año de 2012 y 2013, se presentan iniciativas de reforma a la constitución de los Estados Unidos Mexicanos para regular la deuda pública de los estados y municipios. Todo esto derivado de las situaciones que se presentaron en los estados de Coahuila, Michoacán, Veracruz, Chiapas y Quinta Roo, las cuales han tenido el mayor crecimiento de deuda, además de las situaciones de incumplimiento de las obligaciones financieras en algunos municipios del país. Entre las reformas más importantes destacan: !. Artículo 25, establecer que el Estado debe velar por la estabilidad de las finanzas públicas y sistema financiero generando condiciones necesarias para el crecimiento económico y el empleo.. 6. En algunos estados la inversión productiva incluye las erogaciones que se destinen a apoyar el gasto público en materia de educación, salud, asistencia, comunicaciones, desarrollo regional, fomento agropecuario, turismo, seguridad pública y combate a la pobreza, que fomenten el crecimiento económico y la equidad social. Mientras que en otras también se incluyen las acciones para refinanciar o reestructurar deuda. 7 La Ley de Coordinación Fiscal (LCF) en su artículo 9, señala que las participaciones que correspondan a las Entidades y Municipios son inembargables y no están sujetas a retención y que podrán ser afectadas para el pago de obligaciones contraídas por las Entidades o Municipios, con autorización de las legislaturas locales e inscritas a petición de dichas Entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios.. . 18 .

(19) !. Artículo 73, generar leyes que permitan una responsabilidad hacendaria con un manejo sostenido de las finanzas públicas. Además de legislar la obligación de los estados y municipios de inscribir y publicar todas sus obligaciones financieras y prestamos.. !. Artículo 79, radica en permitir a la Auditoría Superior de la Federación fiscalizar el uso de los recursos de la deuda pública que otorga el gobierno federal a los estados y municipios.. !. Artículo 108, el manejo indebido de recursos públicos y deuda pública genera procesos penales y administrativos a los servidores públicos.. !. Artículo 116 y 117, el uso de la deuda pública para refinanciar y reestructurar la deuda pública anterior, los congresos locales autorizan los montos máximos de deuda pública y no podrán contratarse nuevos montos de deuda pública en los últimos tres meses del periodo de gobierno y esta tendrá que ser liquidada a más tardar tres meses antes del término del periodo de gobierno.. 3.2 Evolución de la deuda e inversión pública subnacional en México. En esta sección con la finalidad de proporcionar una base en la discusión de la evolución de la deuda pública en México es necesario examinar el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, además de analizar el proceso de descentralización del gasto público. 3.2.1 Fuentes de Ingreso y protestad tributaria. El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en México nace en 1978 con la promulgación de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), la cual entró en vigencia en el año de 1980,8 con 8. García Sotelo (2003) señala que este proceso se da en dos etapas: la primera, entra en vigor a partir del año 1979 con la finalidad de establecer los Organismos en Materia de Coordinación; y la segunda, entra en vigor en 1980 y hace referencia a las participaciones de los Estados, Municipios y Distrito Federal en materia. . 19 .

(20) el objetivo no sólo de eliminar la múltiple tributación entre las entidades federativas y establecer una clara delimitación de potestades tributarias entre la federación, estados y municipios; también buscó coordinar el sistema fiscal nacional y fortalecer las haciendas públicas de las entidades federativas y de los municipios. Para 1980 todas las entidades federativas habían firmado el convenio de adhesión del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, con lo cual las entidades federativas seden poderes tributarios a la Federación a cambio de recibir participaciones de los fondos federales. Las principales fuentes de ingreso son de acuerdo a la LCF: 1. Fondo General de Participaciones. Está compuesto por el 20 por ciento de la Recaudación Federal Participable (RFP) 9 y se distribuye a las entidades federativas. 2. Del 0.136 por ciento de la RFP, se entregará a los municipios colindantes con la frontera o litorales por los que se realicen materialmente la entrada o la salida del país de los bienes que se exporten o importen. 3. Del 3.17 por ciento del derecho adicional sobre la extracción de petróleo, excluyendo el derecho extraordinario sobre el mismo, se entregará a los municipios colindantes con la frontera o litorales por los que se realice materialmente la salida del país de dichos productos. 4. Fondo de Fomento Municipal. Compuesto con el 1 por ciento de la Recaudación Federal Participable y está destinado para los municipios del país. 5. De la recaudación que se obtenga del impuesto especial sobre producción y servicios, las entidades federativas participaran con el 20 por ciento de la de Ingresos Federales; el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal; y la Colaboración Administrativa entre Estados y la Federación. 9 Es la cantidad que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería, disminuidos de el total de las devoluciones por dichas contribuciones.. . 20 .

(21) recaudación si se trata de cerveza, bebidas refrescantes, alcohol, bebidas alcohólicas fermentadas y bebidas alcohólicas; y con el 8 por ciento de la recaudación si se trata de tabacos labrados. 6. Fondo de Fiscalización y Recaudación. Integrado por el 1.25 por ciento de la Recaudación Federal Participable. 7. De la recaudación derivada de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (aumento a la gasolina y diesel) de la siguiente forma: 9/11 partes corresponden a las entidades federativas en función del consumo efectuado en su territorio, de acuerdo con la información que Petróleos Mexicanos proporcione a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, siempre y cuando estén adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal; y 2/11 partes se destinarán a la creación de un Fondo de Compensación, el cual se distribuirá entre las 10 entidades federativas que, de acuerdo con la última información oficial del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), tengan los menores niveles de Producto Interno Bruto per cápita no minero y no petrolero. 8. Fondo de Extracción de Hidrocarburos. Estará conformado con el 0.6 por ciento del importe obtenido por el derecho ordinario sobre hidrocarburos pagado por Pemex Exploración y Producción, en términos de lo previsto en el artículo 254 de la Ley Federal de Derechos. Además será distribuido entre aquellas entidades que formen parte de la clasificación de extracción de petróleo y gas definida en el último censo económico realizado por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).. . 21 .

(22) 9. Fondo de Aportaciones Federales. Además de la RFP, se establecen las Aportaciones Federales, en donde la federación transfiere recursos a las entidades y municipios, pero dicho gasto está condicionado. Los fondos son: a) Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo; b) Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud; c) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social; d) Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal; e) Fondo de Aportaciones Múltiples; f) Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos; g) Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal; y h) Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas.. 3.2.2 Gasto Público. En 1981, las entidades federativas firmaron el Convenio Único de Coordinación (CUC) con la finalidad de fortalecer la descentralización de los recursos federales del gasto público. Así a las entidades federativas y los municipios se les da una mayor transferencia de recursos para llevar a cabo inversiones en infraestructura económica y social; esto es, actividades para la prestación de servicios: agua potable y alcantarillado; mejoramiento de viviendas y espacios públicos; construcción, reparación y mantenimiento de centros educativos, centros de salud, instalaciones deportivas, cárceles y penitenciarías; mantenimiento y construcción de carreteras estatales y urbanas; entre otras. . 22 .

(23) El verdadero proceso de descentralización del gasto se da en el año de 1992 cuando el gobierno federal emprende un proceso de descentralización gradual hacia los estados y municipios. A partir de esta fecha, los gobiernos empiezan a tener una mayor competencia y responsabilidad en las actividades de salud, educación y seguridad. Esto se vio reflejado con la creación del ramo 26 en 1992: “Solidaridad y Desarrollo Regional”.10 Un año después se crea el ramo 25: “Aportaciones para Educación Básica en los Estados”. Para finales del año 1997, se crea el ramo 33: “Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios” y para el año 2000 desaparece el ramo 26 debido a que algunos fondos y recursos se orientaron al ramo 33.11 Cabe señalar que el proceso de descentralización trajo como resultado que las entidades federativas y municipios se les transfirieran grandes cantidades de recursos. A pesar de esto, estas transferencias son condicionadas a las entidades federativas y municipios, i. e., este dinero esta etiquetado para gastarse únicamente en actividades especificas.. 3.2.3. Evolución del Endeudamiento e Inversión pública subnacional. La evolución de la deuda pública de las entidades federativas y municipios, se puede explicar entre otras cosas a la gran dependencia financiera de los gobiernos subnacionales con las Participaciones Federales. La gráfica 1 muestra la evolución de la Deuda subnacional y de las Participaciones Federales de las Entidades Federativas y municipios en 10. En el año 1996 cambia de nombre : “Superación de la Pobreza”. Posteriormente, en 1998 cambia nuevamente de nombre a: “Desarrollo Social y Productivo en Regiones de Pobreza”. 11 Originalmente el ramo 33 estaba conformado por cinco fondos: 1) Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB); 2) Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA); 3) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), que se divide en dos: a) Fondo para la Infraestructura Social Estatal, y b) Fondo para la Infraestructura Social Municipal; 4) Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF); y 5) Fondo de Aportaciones Múltiples. Para el ejercicio fiscal del año 1999, se incorporan dos nuevos fondos: Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) y Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP).. . 23 .

(24) México. Ambas han tenido un crecimiento positivo pero a partir del año 2008 el crecimiento de la Deuda subnacional ha tenido un crecimiento más pronunciado.. Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).. El crecimiento real anual promedio para el periodo de 1995 a 2012 de las Participaciones Federales fue de 5.9 por ciento; en tanto, la deuda subnacional para el mismo periodo creció anualmente 6.4 por ciento. La gráfica 2 muestra la tasa de crecimiento anual de las Participaciones Federales y la deuda subnacional. Las Participaciones Federales tuvieron un comportamiento de acuerdo al ciclo económico. Por ejemplo, en el año 2009 la caída del PIB en 5.9 por ciento, provocó una disminución en el nivel de empleo y la recaudación de impuestos, generando que las Participaciones Federales cayeran un 14.3 por ciento. Por otra parte, la variación real anual del endeudamiento subnacional tuvo un comportamiento anticíclico, esto quiere decir que en. . 24 .

(25) épocas de crisis económica la deuda subnacional creció más que las Participaciones Federales.. Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).. Cabe señalar que la caída registrada en la deuda subnacional después de la crisis de 1995 en México se debió a dos razones: la primera por un menor acceso al crédito; y segundo, por el rescate financiero a las entidades federativas que llevó a cabo el gobierno federal durante el periodo de 1995-1998. Esto provocó que en Enero de 1997 se modificará la LCF en su artículo 9, en el cual se restringió la deuda pública para uso exclusivo de proyectos de inversión, además de usar las participaciones como garantía. Asimismo, se obligó a las entidades financieras (bancos comerciales y desarrollo) evaluar el riesgo de crédito del proyecto y se les imposibilitó recurrir al gobierno federal para descontar de las transferencias las deudas contratadas por los gobiernos subnacionales. Para estos fines, los gobiernos subnacionales y las entidades financieras debieron crear los mecanismos para garantizar los vehículos de repago de la deuda. . 25 .

(26) El comportamiento de la inversión pública subnacional para el periodo de 1995 al 2012 tuvo un crecimiento promedio anual del 4.3 por ciento. Para el periodo de 1995 hasta el año 2003, el crecimiento promedio fue de 4.9 por ciento. A partir del año 2004 hasta el 2009 la tasa de crecimiento fue de 14.4 por ciento, lo cual sugiere que durante este periodo la contratación de deuda se destinó a inversión pública. Finalmente, posterior al año 2009 existe una caída en la inversión pública contrario a la evolución del endeudamiento subnacional, lo cual parece indicar que la deuda pública contratada a partir del mismo año se destinó para usos distintos a la inversión pública. La gráfica 3 muestra el nivel de inversión pública con respecto a los gastos totales y deuda pública de los gobiernos subnacionales. Después de la crisis de 1995 la proporción de inversión pública con respecto a los gastos totales cayó de 8.1 por ciento a 6.1 por ciento de 1995 a 1999 respectivamente. A partir del año 2004 esta proporción creció a 6.4 por ciento logrando 9.6 por ciento en el año 2008. Con la crisis de 2008 se observó una caída alcanzando 4.9 por ciento en el año 2012. Esto parece indicar que en épocas de crisis económicas los gobiernos subnacionales dan prioridad a otro tipo de gastos que la inversión pública. En tanto, la inversión con respecto a la deuda pública representó 26.5 por ciento en 1995 y alcanzó 33.7 por ciento en el año 2003. A partir del año 2004 creció alcanzando 52.6 por ciento en el 2008. Con la crisis de el mismo año, se observó una caída en la proporción de inversión con respecto a la deuda pública alcanzando 18.4 por ciento en el año 2012. Hasta el momento únicamente se ha analizado la evolución de la deuda pública, inversión pública y Participaciones Federales de los gobiernos subnacionales. También es necesario analizar la sostenibilidad de la deuda pública de los gobiernos subnacionales con. . 26 .

(27) sus fuentes de ingreso, esto es, analizar la deuda subnacional en relación a los ingresos que disponen para hacer frente a sus obligaciones financieras.. Fuente: Elaboración propia con información del Sistema Estatal y Municipal de bases de Datos (SIMBAD)-INEGI.. . 27 .

(28) Fuente: Elaboración propia con información del Sistema Estatal y Municipal de bases de Datos (SIMBAD)-INEGI y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).. La gráfica 4 muestra la evolución de la deuda e inversión pública subnacional en México en millones de pesos de 2010 para el periodo de 1995 al 2012. Se puede observar que para el periodo de 1995 al 2008 existe una evolución creciente tanto en la inversión pública como en la deuda pública subnacional, lo cual sugiere que la deuda pública contratada por los gobiernos subnacionales es destinada en inversión pública productiva. Por otro lado, para el periodo de 2009 al 2012, existe una tendencia opuesta en la evolución de la deuda y la inversión pública subnacional. A partir del año 2009 existe una caída en el nivel de inversión pública manteniéndose esta tendencia hasta el año 2012, mientras que la deuda pública subnacional sigue una tendencia de crecimiento. Esto sugiere que los recursos de deuda pública subnacional durante este periodo se destinaron para usos distintos a la inversión pública productiva. La gráfica 5 muestra la proporción de la deuda subnacional en relación a las Participaciones Federales (con línea) y los ingresos propios (con barras). La deuda subnacional respecto a las Participaciones Federales muestra que después de la crisis de 1995, los gobiernos subnacionales fueron reduciendo la proporción al pasar de 83.5 a 48.0 por ciento para el año 2008. A partir de ese periodo tuvo un incremento significativo ubicándose en el año 2012 en 88 por ciento. Por su parte, la Deuda subnacional respecto a los Ingresos propios, tuvo una mayor proporción debido a que las fuentes de ingresos propias (impuestos, derechos, aprovechamientos, productos y contribución de mejoras) con las que cuentan los gobiernos subnacionales fue muy reducida. Para el periodo de 1995 al año 2008 se observó una caída. . 28 .

(29) al ubicarse de 192.4 a 130.0 por ciento respectivamente. Posteriormente esta se incrementó hasta alcanzar 196.7 por ciento en el año 2012.. Fuente: Elaboración propia con información del Sistema Estatal y Municipal de bases de Datos (SIMBAD)-INEGI y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).. La gráfica 6 muestra la proporción de deuda pública subnacional con respecto al FAIS y los Ingresos Totales (Participaciones Federales, Ingresos propios y FAIS). La línea muestra que la relación entre la Deuda subnacional y los Ingresos totales ha tenido un incremento a partir del año 2008 (representando 32.9 por ciento) hasta ubicarse en el 56.8 por ciento en el año 2012. A pesar de que la relación de la Deuda subnacional con respecto a los Ingresos Totales es relativamente grande, esta no representa un problema grave ya que los gobiernos subnacionales no tienen que liquidar y amortizar su deuda en un año sino que ésta depende del periodo del vencimiento. De acuerdo a información de la SHCP el plazo promedio de vencimiento de la deuda subnacional ha ido cambiando en el tiempo: pasando de 6 años en . 29 .

(30) 1994, a 9.6 años en el 2001, a 12.6 años en el 2007, y a 15.1 años en el 2012, lo cual permitió a los gobiernos subnacionales tener un margen de maniobra para poder solventar sus obligaciones.. Fuente: Elaboración propia con información del Sistema Estatal y Municipal de bases de Datos (SIMBAD)INEGI y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).. Por su parte, la deuda subnacional con respecto al Producto Interno Bruto Estatal (PIBE) a nivel nacional pasó del 1.9 por ciento en 2001, a 1.6 por ciento en 2006 y 2.9 por ciento ene el año 2012. Esto nos indica que la deuda total de las entidades federativas y muncipios no representa un problema macroeconómico ya que este representa un porcentaje muy bajo alcanzando 3 por ciento en el año 2013. En comparación con los Estados Unidos y Brasil la deuda de los gobiernos subnacionales representa alrededor del 18 y 12 por ciento respectivamente (Carlos Hurtado y Guillermo Zamarripa, 2013), indicando que los niveles existentes en México son relativamente bajos.. . 30 .

(31) 3.2.5 Evolución de la Deuda pública estatal. La evolución del endeudamiento por Entidad Federativa ha sido muy distinta entre cada uno de ellos. Las Entidades Federativas más endeudados en el año 2012 fueron: el Distrito Federal con 54.7 mil millones de pesos de 2010, Nuevo León con 43.7 mil millones de pesos de 2010, Veracruz con 37.2 mil millones de pesos de 2010, Estado de México con 37.1 mil millones de pesos de 2010 y Coahuila con 33.9 mil millones de pesos de 2010. Estos gobiernos representan el 50 por ciento de la deuda de las Entidades Federativas y municipios. En tanto, los estados menos endeudados son: Tlaxcala con 40 millones de pesos de 2010, Campeche con 1,037 millones de pesos de 2010, Baja California Sur con 1,570 millones de pesos de 2010, Querétaro con 1,684 millones de pesos de 2010 y Colima con 1,989 millones de pesos de 2010, representó únicamente el 1.6 por ciento de la deuda total de las Entidades Federativas y municipios. Las entidades más endeudadas en el año 2012 con respecto al PIBE fueron: Coahuila, Quinta Roo, Nayarit, Chiapas y Veracruz, las cuales rebasan su deuda en más del 5 por ciento (ver cuadro 1). Mientras que en los estados de Campeche y Tlaxcala su deuda es casi cero (ver cuadro 1). La gráfica 7 muestra la proporción de deuda pública en relación con las Participaciones Federales para los años de 1995, 2001, 2008 y 2012. Se observa que después de la crisis de 1995 con el rescate a las entidades federativas por parte del gobierno federal la deuda como proporción de las Participaciones Federales cayó en el año 2001. A partir del año 2008, esta proporción volvió a incrementarse alcanzando y superando niveles observados en 1995, tales son los casos de los estados de Coahuila, Chiapas, Distrito Federal, Michoacán, Quinta Roo, Veracruz y Zacatecas. . 31 .

(32) La gráfica 8 muestra que para el año 2012 los estados que tuvieron una proporción de deuda con respecto a las Participaciones Federales por encima del promedio nacional fueron Baja California, Coahuila, Chihuahua, Distrito Federal, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo León y Veracruz siendo en unos casos mayor al 100 por ciento. Cabe destacar el caso de Coahuila, Nuevo León y Quintana Roo por encima del 200 por ciento.. Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP.. . 32 .

(33) Cuadro 1. Deuda pública con respecto al PIBE. Entidad Federativa 1994 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Total 2.0 1.9 2.0 1.8 1.7 1.7 1.6 1.7 1.7 2.2 2.5 2.8 2.9 Aguascalientes 2.7 0.3 0.5 0.9 0.7 1.2 0.9 2.0 2.0 2.3 1.9 2.1 2.0 Baja California 2.6 0.9 1.0 1.2 1.3 1.5 1.5 1.8 1.9 2.8 2.8 3.1 2.9 Baja California Sur 4.5 2.3 2.1 1.6 1.3 1.3 1.2 1.1 1.1 2.8 2.7 2.3 2.0 Campeche 3.3 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1 Coahuila de Zaragoza 1.4 0.4 0.3 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.5 0.5 2.1 8.5 7.7 Colima 2.7 0.8 1.1 1.3 1.0 1.3 1.7 1.6 1.7 2.1 1.8 2.8 2.7 Chiapas 4.3 1.1 1.0 0.6 0.7 0.9 0.5 3.1 3.3 4.4 3.5 5.4 5.9 Chihuahua 1.8 0.7 0.6 1.7 2.1 1.9 2.1 1.9 1.7 3.7 3.4 4.4 4.9 Distrito Federal 0.5 2.8 2.9 3.1 2.8 2.7 2.5 2.3 2.3 2.4 2.5 2.5 2.2 Durango 3.2 2.0 1.8 1.9 2.4 2.4 2.2 2.1 2.2 2.5 2.4 2.5 2.3 Guanajuato 0.9 0.3 0.3 0.4 0.5 0.6 0.5 0.8 0.9 1.5 1.6 1.6 1.4 Guerrero 2.1 1.7 1.5 1.7 1.9 1.4 1.6 1.4 1.1 1.9 2.0 1.8 1.3 Hidalgo 0.1 0.7 1.0 1.3 1.1 1.9 1.7 1.5 1.3 2.1 2.1 1.7 1.6 Jalisco 3.3 1.4 1.6 1.2 1.2 1.4 1.4 1.2 1.7 2.8 2.8 2.8 2.7 México 3.6 5.1 5.6 4.8 4.2 4.0 3.6 3.4 3.2 3.2 3.3 3.0 3.0 Michoacán 0.8 0.2 0.1 0.9 0.7 1.3 1.2 2.5 2.3 2.8 3.4 4.5 4.3 Morelos 0.8 0.6 0.6 0.9 0.9 0.9 0.7 0.5 0.4 0.3 0.9 1.9 1.7 Nayarit 2.6 0.4 0.3 0.2 0.6 0.7 0.9 1.0 2.2 3.2 4.2 6.8 7.1 Nuevo León 2.7 2.3 2.1 1.6 1.5 1.8 2.2 2.1 2.0 3.2 3.6 3.7 4.2 Oaxaca 1.2 0.3 0.4 0.5 0.4 0.4 1.0 2.5 2.5 2.4 2.3 2.5 2.4 Puebla 0.4 0.5 0.5 1.2 1.1 1.0 1.0 1.7 1.6 1.7 2.2 2.0 1.8 Querétaro 6.7 1.5 1.4 1.3 1.2 1.1 1.0 1.0 0.9 1.1 1.0 0.8 0.7 Quintana Roo 2.7 1.2 1.5 1.5 1.8 1.5 1.3 1.5 1.6 2.3 5.7 6.8 7.1 San Luis Potosí 1.5 0.9 1.5 0.9 1.8 1.3 1.5 1.4 1.3 2.2 2.1 1.8 1.7 Sinaloa 3.1 2.8 2.9 2.2 1.9 2.4 2.2 2.1 1.9 1.8 1.8 1.9 2.4 Sonora 9.0 3.6 3.5 3.2 2.8 2.7 2.5 2.5 4.0 3.9 5.4 3.7 4.0 Tabasco 3.1 0.9 0.8 0.3 0.2 0.3 0.2 1.3 0.5 0.5 0.5 0.5 1.0 Tamaulipas 1.0 0.4 0.2 0.3 0.5 0.3 0.2 0.4 0.4 1.8 2.6 2.8 2.2 Tlaxcala 2.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.4 0.3 0.4 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 Veracruz 0.6 0.5 1.2 0.6 1.0 0.9 1.2 1.4 1.7 1.7 3.7 4.3 5.8 Yucatán 1.8 0.2 0.7 0.9 0.7 0.5 0.6 0.3 0.5 1.3 1.1 1.3 1.2 Zacatecas 1.2 0.0 0.5 0.7 0.6 0.5 0.3 0.2 0.7 0.6 0.6 2.8 4.4 Fuente: Elaborado por la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas, SHCP con información proporcionada por las Entidades Federativas.. ! . 33 .

(34) La gráfica 9 muestra a los 5 estados de la república que tuvieron el mayor crecimiento de la deuda pública subnacional, se puede observar que a partir del año 2009 el nivel de endeudamiento público del Estado de Chiapas y Veracruz cambia de tendencia. Mientras que en los Estados de Coahuila, Michoacán y Quintana Roo el cambio en la tendencia se da un año más tarde, manteniendo un ritmo de crecimiento significativo.. Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP.. Es importante señalar, que el Estado de Jalisco a finales de Diciembre de 2012 se declaró insolvente para pagar un crédito de $1,400 con el banco Interacciones por lo que la empresa calificadora Fitch Ratings bajó su calificación crediticia del Estado de Jalisco a ‘D(mex)’.12 Para finales de Diciembre de 2012 la deuda pública del Estado ascendía a $14,139 mdp. Además el congreso del Estado había autorizado dos créditos: uno con la 12. . Se refiere a la calificación crediticia de incumplimiento (inminente o que ya ha ocurrido).. 34 .

(35) banca comercial y otro con la banca de desarrollo por un monto de $2,439.8 mdp. Estos créditos servirían para liquidar adeudos anteriores y otras obligaciones con proveedores.. 3.3.3 Evolución de la Deuda pública municipal. La deuda municipal representa un porcentaje relativamente bajo de la deuda pública total de las Entidades Federativas y municipios y los organismos paraestatales. En el año 2005 representaba 9 por ciento, mientras que para el año 2012 está alcanzó 10 por ciento. A pesar de que la deuda municipal es pequeña ha representado algunos problemas de solvencia financiera para algunos municipios del país, entre los más importantes destacan: !. Municipio de Zamora en el estado de Michoacán para inicios de Enero de 2012, incumplió el pago de un crédito bancario por un monto de $14.5 mdp. Para finales de Diciembre de 2012 la situación del municipio se había regularizado teniendo una deuda total cercana de $59.8 mdp de los cuales únicamente $3.94 mdp era deuda pública.. !. Municipio de Santa Catarina en el Estado de Nuevo León, con deudas por un monto cercano a $750 millones de pesos, además de caer en incumplimiento de pago del servicio de deuda e intereses por un monto de $16.1 millones de pesos el 28 de Octubre de 2011 de acuerdo con información de la calificadora Fitch Ratings en Febrero de 2012.. . 35 .

(36) Gráfica 10. Deuda pública por tipo de deudor para el año 2005 y 2012.. Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP.. !. Municipio de Naucalpan de Juárez en el Estado de México con una deuda cercana a 1,800 millones de pesos para finales del año 2012. El municipio incumplió en el pago de créditos de corto plazo por $66 millones de pesos de acuerdo con información de la calificadora Standard & Poor's, además para la fecha estaba reestructurando su deuda para hacer frente a sus obligaciones financieras.. !. Cuernavaca en el Estado de Morelos con una deuda cercana a 1,300 millones de pesos, entró en incumplimiento financiero al tener pagos pendientes por más de $400 millones de pesos con proveedores y empresas que brindaron algún servicio al municipio. Además el Municipio continuó en incumplimiento del pago de un crédito con Banca Mifel por un monto original de $160.5 millones de pesos desde Julio de 2012.. . 36 .

(37) !. Municipio de Guadalupe en el Estado de Nuevo León, para el 2012 tenía una deuda pública cercana a $951 millones de pesos con la banca comercial, banca de desarrollo y proveedores. Registró incumplimiento en el pago de capital e intereses por un monto de $56.2 millones de pesos, de acuerdo con información de la calificadora Fitch Ratings en Septiembre de 2012.. !. El municipio de San Luis Potosí, capital del estado con el mismo nombre, tuvo deuda bancaria por un monto de $520.1 millones de pesos y a la fecha del 28 de Octubre de 2012 no había cumplido en tiempo y forma con el pago de capital e intereses contratada con la banca comercial, presentando retrasos por un monto de $196 mdp con información de la calificadora Fitch Ratings.. !. Municipio de Acapulco en el estado de Guerrero para Noviembre de 2012 tenía una deuda pública cercana a $2,140 millones de pesos, para Diciembre del mismo año incumplió en el pago de capital e intereses con la banca comercial por un importe estimado en $50 millones de pesos de acuerdo a información de la calificadora Fitch Ratings en Diciembre de 2012.. !. El municipio de Othón Pompeyo Blanco (Chetumal) en el estado de Quinta Roo, tenía una deuda de $248.1 mdp para junio de 2012. Para el año 2013 el congreso del estado aprobó un endeudamiento por $272 mdp cuyo destino sería para el saneamiento de los pasivos de corto plazo de acuerdo con información de la calificadora Fitch Ratings de Enero de 2013. Asimismo, se señala que el municipio entró en incumplimiento de pago de capital y de intereses con la banca comercial por un monto de $35 mdp.. . 37 .

(38) 4. Modelo Teórico. Para responder a la pregunta de investigación de si se da cumplimiento al artículo 117 de la constitución de los Estados Unidos Mexicanos, esto es, sí los montos de deuda pública que contratan las entidades federativas y municipios se destinan a la inversión pública productiva.13 Se consideran los determinantes de la inversión pública. Para ello, primero se analizan los factores que determinan la oferta y demanda de la inversión pública. En segundo lugar, se analiza la teoría keynesiana y la teoría del crecimiento económico con inversión pública. Finalmente, se considera la teoría del ciclo político-económico en donde se estudia la inversión pública desde una dimensión política y electoral. 4.1 Factores que determinan la inversión pública. La teoría económica establece que a través del aumento de la productividad de los factores de la producción se puede alcanzar un mayor crecimiento económico. Un instrumento para lograr este fin, es llevar a cabo inversión pública productiva: infraestructura económica y social14 debido a que permiten que se incremente tanto la productividad del capital como la del trabajo. Los Estados para poder financiar este tipo de inversiones tienen dos alternativas: la primera, radica en aumentar los impuestos generando distorsiones en la economía (los agentes económicos sacrifican consumo para pagar impuestos pero este tiene un costo electoral importante); y la segunda, consiste en recurrir a déficits públicos a través del endeudamiento público, 15 lo cual significará que se tendrán que aumentar los impuestos en el futuro, lo que se conoce como equivalencia ricardiana. 13. La idea detrás de esto, es que los gobiernos subnacionales tengan acceso al financiamiento de proyectos productivos a escala de inversión pública permite contribuir al desarrollo económico y social de la economía nacional. 14 Por medio de la construcción de carreteras, autopistas, aeropuertos, entre otros. Además la prestación de servicios de salud, educación, agua potable, alcantarillado, etc. 15 Stiglitz (2000) señala que endeudarse no es malo pero se debe ver el fin que se persigue con dicho gasto. Por ejemplo, financiar proyectos de inversión de largo plazo puede ser adecuado para el financiamiento del endeudamiento público.. . 38 .

(39) Es importante señalar que el impacto de la inversión pública sobre la inversión privada tiene dos efectos: 1) el efecto expulsión (crowding out) en el que las inversiones del gobierno reducen la capacidad de las empresas al disponer de menos fuentes de financiamiento generando una caída en la inversión privada; y 2) el efecto de complementariedad (crowding in) donde las inversiones del gobierno atraen a la inversión privada, por medio de externalidades positivas y disminución de los costos.. 4.2 Teoría del crecimiento económico con inversión pública productiva endógena y teoría keynesiana . Barro (1990) introduce el concepto de gasto público productivo (erogaciones en infraestructura) complementario a la inversión privada, para ello desarrolla un modelo de crecimiento endógeno en el que incorpora al sector público. Barro encuentra evidencia empírica de un efecto positivo entre la inversión pública productiva y el crecimiento económico.16 Por otra parte, la teoría Keynesiana establece que el gasto público (tanto productivo como improductivo) genera un aumento en el nivel de producción, en el empleo y en el ingreso. Además que el efecto sobre la inversión privada se contrarresta a través del efecto del multiplicador del ingreso, esto es, al aumentar la demanda agregada se incrementa el. 16. Existe evidencia empírica que sustenta que la inversión en capital humano, educación, salud e inversión en capital físico y maquinaria esta correlacionada positivamente con el crecimiento económico (Sala-i-Martin, 1997). Por otra parte, Esfahani y Ramírez (2002) mediante un modelo estructural de infraestructura y crecimiento per-cápita del producto con un conjunto de datos de 75 países encuentra que la infraestructura tiene efectos positivos en el crecimiento económico, éste se ve condicionado por factores institucionales los cuales pueden reducir deficiencias en la infraestructura. En el ámbito de los gobiernos subnacionales también se a abordado este fenómeno pero en menor medida. Evans y Karras (1994) encuentran para el caso de Estados Unidos que los gastos en educación para 48 estados tiene una relación positiva con el producto. Mientras que el gasto en carreteras, protección civil y servicios de salud no tienen impacto sobre la producción.. . 39 .

(40) nivel de producto, provocando un incremento del consumo que nuevamente genera que aumente la demanda agregada, el producto y el empleo.. 4.3 Teoría del ciclo político electoral. Finalmente, se hace uso de la teoría del ciclo político electoral que sustenta que los políticos maximizan sus probabilidades de una vida electoral para permanecer en el poder, para ello ejercen un control del gasto público (principalmente inversión y transferencias) en periodos cercanos al proceso electoral. Para este fin, los gobernantes aumentan el gasto y se endeudan para aumentar el PIB y disminuir el desempleo durante periodos inmediatamente antes de las elecciones. Gámez et al. (2009) encuentran en el caso de México que el gasto público estatal se incrementa en los años electorales pero no en el año anterior a las elecciones. Mientras que encuentran una disminución en el año siguiente a las elecciones. Por su parte, Benton (2013) encuentra evidencia de efecto ideológico de los partidos en la dinámica de la deuda municipal en México, halla que el Partido de Acción Nacional (PAN) utiliza instrumentos de deuda más rentables en comparación que el Partido Revolucionario Institucional (PRI), mientras que el Partido de la Revolución Democrática (PRD) utiliza instrumentos de deuda más tradicionales en comparación con el PAN. En esta investigación se busca encontrar evidencia de si existe un impacto en la inversión pública en periodos previos a las elecciones estatales, además de analizar qué partido político tiende a invertir más.. . 40 .