La seguridad social en Chile

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(1)SEGURIDAD SOCIAL AÑO XI. EPOCA III. Núm. 16. JULIO - AGOSTO 1962 MEXICO, D. Fi. PUBLICACIÓN BIMESTRAL DE LAS SECRETARÍAS GENERALES DE LA C. I. S. S. Y DE LA A. I. S. S.. BIBLIOTECA DEL. enti.

(2) Este documento forma parte de la producción editorial de la Conferencia Interamericana de Seguridad Social (CISS) Se permite su reproducción total o parcial, en copia digital o impresa; siempre y cuando se cite la fuente y se reconozca la autoría..

(3) INDICE ESTUDIOS: Pág. La Seguridad Social en Chile. Eduardo Miranda Salar. Análisis Actuarial de Pensiones Bajo Condiciones Inflacionarias. Robert J. illyerir. 45. La Utilización de las Estadísticas de Accidentes del Trabajo para Fines de la Prevención. Mario Brancoli. 57. El Costo Real de la Administración de la Seguridad Social. Paul Pirnay. 89. Monografías Nacionales Americanas de Seguridad Social. drgentina. 103. Nicaragua. 116.

(4) LA SEGURIDAD SOCIAL EN CHILE * Por EDUARDO MIRANDA SALAS Director de la E✓cuela de Economía de Chile y Jefe del Departamento, Actuarial de la Superintendencia de Seguridad Social.. 1.—ASPECTO HISTORICO' 1.1.—La evolución conceptual y práctica de la seguridad social chilena ha tenido una gestación similar a la que puede encontrarse en el campo internacional. Es en la década de los veinte, del presente siglo, cuando en Chile se inicia una actividad de protección social con concepto de universalidad. Como siempre sucede cuando se desea mostrar antiguas fuentes de origen para los hechos que nos preocupan, también en la historia de la evolución social de Chile encontramos creaciones precursoras del movimiento social que hemos señalado. En 1832, se organizó la Junta de Beneficencia y Salud, encargada del funcionamiento de los establecimientos hospitalarios y de formular la política de salubridad. En agosto de 1855, se dictó la primera ley de pensiones por muerte, para los militares, la que luego de ser reformada, en 1915, se aplica a través de la Caja de Retiro Montepío de las FF.AA. En el año de 1858, se crea la Caja de Ahorros de Empleados Públicos, cuya misión era el fomento del ahorro y la propensión al bienestar de sus imponentes. Los códigos de Comercio, 1865, y de Minería, 1888, establecieron alguna forma de reglamentación de las relaciones entre patronos y obreros, en el trabajo. La Ley sobre habitaciones obreras, dictada en 1906, fijó normas de higiene y salubridad de las habitaciones existentes y de fomento a la edificación de viviendas para los trabajadores. Entre los años 1911 y 1918, se dictaron leyes que establecieron un régimen de retiro y previsión para los trabajadores de los ferrocarriles del Estado, las que dieron lugar a la creación de una Caja de Previsión Social para ese sector. 1.2.—La evolución política, con carácter social, que surge desde principios de la década de los veinte, desemboca en un proceso que conduce a la promulgación de leyes sociales amplias, destinadas a dar protección a la mayor parte de los trabajadores. En 1924, se dicta la ley sobre contratación de trabajo, que fija la jornada de 8 horas, prohibe el trabajo infantil, limita el trabajo de las * El presente trabajo es una ampliación de los principales puntos tratados en la Conferencia que el autor dio al personal directivo de los Departamentos dependientes de la Subdirección General Técnica del Instituto Mexicano del Seguro Social. I Este capítulo está basado en un trabajo sobre la evolución de la Seguridad Social Chilena, del Sr. Luis Orlandini Molina, abogado de la Superintendencia de Seguridad Social.. 7.

(5) mujeres y crea la Inspección del Trabajo, organismo público destinado a preocuparse de los conflictos sociales. En seguida, se dicta una ley sobre organización sindical, y otra sobre juntas de conciliación. Ese mismo año, se promulga la ley sobre Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales. Del conjunto de leyes sociales que surgen en el período señalado, la más importante, desde el punto de vista de los seguros sociales, fue la que estableció el seguro social obligatorio —de enfermedad e invalidez y un régimen de retiro o de vejez— para toda la población trabajadora manual. En 1925, se crea la Caja Nacional de Empleados Públicos y Periodistas, que otorga seguro social a todos los empleados del gobierno, personal de educación y empresas autónomas. En las misma época se funda la Caja de Previsión de los Empleados Particulares. Resumiendo, podemos concluir, que a la fecha de 1925, hay tres formas principales en la protección por riesgos sociales: una, basada en la beneficencia pública, que da atención médica y hospitalaria a los indigentes y que, por extensión, reviste algunas formas de asistencia social; la otra, constituida por los seguros sociales de enfermedad, invalidez y vejez, para los obreros en general y, un régimen de enfermedad, invalidez, vejez y muerte, para los empleados civiles del Estado, las fuerzas armadas y policías; una tercera, caracterizada por un régimen de ahorro forzoso para alcanzar beneficios de retiro, cuya expresión más típica, se encuentra en la ley para empleados particulares. 1.3.—De las demás instituciones hoy vigentes, podemos recordar la creación de algunas de ellas, por la importancia que tienen. En 1937, se crea la Caja de Previsión Social de la Marina Mercante, que establece pensiones para los oficiales y empleados de esa actividad. La ley de jubilaciones para los empleados y otros trabajadores de los hipódromos, es promulgada en 1941. Los empleados de bancos comerciales del país, se incorporan a la Caja Bancaria de Pensiones, la que estableció, en 1946, un seguro de pensiones y servicios médicos. Tanto los empleados bancarios como los oficiales y empleados de la Marina Mercante eran —con anterioridad a la creación de las Cajas que mencionamos— asegurados afectos a la Caja de Previsión de Empleados Particulares. Por tanto, estas creaciones significaron la separación de dos importantes sectores de empleados, de la cobertura general del seguro social para empleados particulares. En 1942, se organiza, en forma independiente, la Caja de Accidentes de Trabajo, que con anterioridad constituía una sección de la Caja Nacional de Ahorros (hoy Banco del Estado), y cuya función es cubrir el seguro de accidentes del trabajo y de enfermedades profesionales, en libre competencia con compañías privadas de seguros. Una ley de gran importancia, considerando la época de su promulgación, es la denominada ley de "medicina preventiva", destinada a proporcionar atención médica, hospitalaria y pago de subsidios de reposo, para toda la población asegurada, que se vea atacada por ciertas enfermedades 8. ni-5r a DEL.

(6) crónicas, tales como la tuberculosis, la sífilis, el reumatismo, el cáncer, enfermedades del corazón y riñones. A consecuencia de esta ley, se creó una institución denominada Servicio Médico Nacional de Empleados. 1.4.—El año 1952, constituye otro de los períodos básicos de la evolución social en Chile. Ese año, el seguro social para los obreros amplía el ámbito de sus prestaciones y se fundamenta un nuevo concepto de medicina social para toda la población. La legislación crea dos organismos: el Servicio de Seguro Social y el Servicio Nacional de Salud El primero de ellos, atiende las prestaciones monetarias de los riesgos de invalidez, vejez y muerte, los subsidios de enfermedad, las asignaciones familiares y los beneficios por cesantía, del sector trabajadores manuales. El Servicio Nacional de Salud, agrupó todos los servicios médicos preexistentes, así como los de sanidad pública, fiscales, semi-fiscales y municipales, siendo su función suministrar atención médica, hospitalaria y quirúrgica, incluida la llamada medicina preventiva, a todos los trabajadores manuales asegurados y sus familiares, y a la población en general, y debe atender, además, todos los asuntos relacionados con la salud pública, incluyendo la rehabilitación y prevención. El mismo año de 1952, se cambió el sistema de fondo de retiro para empleados particulares, por un seguro de pensiones por invalidez, vejez y muerte, que ha pasado a constituir una de las leyes mejor estructurada dentro del sistema de seguros sociales en Chile. 1.5.—La existencia de distintos esquemas de seguros sociales condujo al dictado de una ley denominada "Continuidad de la Previsión", que junto con dar solución al problema señalado, se preocupó, además, de dar facilidades para la integración de imposiciones por períodos de desafinación a alguna institución previsional. Luego, esta ley, indirectamente, amplió el ámbito de protección de los asegurados, al mantener sus derechos eventuales cuando hubieren cambiado su afiliación de uno a otro instituto asegurador. Ese mismo año, se dio forma más orgánica al sistema de afiliación voluntaria para el ahorro y previsión que regía respecto de los empleados municipales, creando una Caja de Previsión, con beneficios, normas y obligatoriedad semejante a las existentes en otras instituciones de seguro social. Durante 1953, se dictaron dos leyes de gran importancia, que vinieron a completar el sistema nacional de seguridad social. Una de ellas consideraba el beneficio de asignación familiar y la otra, las prestaciones de subsidios por desocupación involuntaria e indemnizaciones, ambas para los trabajadores manuales. Los empleados particulares gozaban de los beneficios recién mencionados desde 1937, y respecto de los empleados públicos, su esquema de seguro social contemplaba, desde 1925, el derecho a desahucio, beneficio éste semejante a la indemnización por años de servicios.. 9.

(7) 2.—ESQUEMA INSTITUCIONAL 2.1.—En la actualidad, prácticamente toda la población activa y por extensión, en lo que corresponda, sus familiares, están cubiertos frente a los riesgos que contempla el campo que hoy alcanza la seguridad social. Quedan fuera del sistema algunos grupos independientes, de ingresos relativamente altos y otros, que debido a la extrema irregularidad de sus remuneraciones, ha sido difícil acogerlos en alguno de los organismos encargados de los seguros sociales. 2.2.—El número de instituciones que integra el sistema nacional de seguridad social es marcadamente elevado, aunque como veremos más adelante, un limitado número de ellos acoge a la mayor parte de los imponentes, y los esquemas diferentes de beneficios no son, en verdad, muy numerosos. Existen 32 instituciones que atienden total o parcialmente los distintos riesgos correspondientes a trabajadores de determinados sectores o grupos de actividad. Estos organismos, en general, se denominan Cajas de Previsión. La atención médica se concentra, en forma especial, en el Servicio Nacional de Salud. Sin embargo, existen otras instituciones que prestan servicios médicos y hospitalarios, como por ejemplo. el Servicio Médico Nacional de Empleados, la Caja de Accidentes del Trabajo, Servicios Médicos de las Fuerzas Armadas, de Trabajadores Municipales de Santiago, los Servidos Médicos para Trabajadores Ferroviarios y otros más pequeños. La Caja de Accidentes del Trabajo y seis compañías privadas de seguros cubren los riesgos de accidentes y enfermedad profesionales, y las prestaciones que otorgan contemplan beneficios en dinero —subsidios, indemnizaciones y pensiones— servicios médicos, rehabilitación y prevención. El Estado juega un triple papel: es empleador y como tal paga las cotizaciones correspondientes a sus empleados; es pagador directo de algunas de las prestaciones de que gozan sus empleados, ejemplo: las asignaciones familiares y parte de los reajustes de pensiones; y, dentro de su rol social, realiza aportes monetarios directos, que contribuyen al fmanciamiento de determinados beneficios. Ejemplo de este último caso, es el aporte al financiamiento del Servicio Nacional de Salud. 2.3.—Al frente del sistema nacional de seguridad social está el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, que consulta dos Subsecretarías: una del Trabajo y otra de Previsión Social. Considerado como organismo gubernamental, pero con acción prácticamente independiente, está la Superintendencia de Seguridad Social. Sus funciones principales son: asesorar al Gobierno y al Parlamento —en sus dos ramas: Diputados y Senadores— sobre todas las materias que se relacionan con la seguridad social; asistir a los institutos de seguros sociales en las interpretaciones legales y en los problemas administrativos; y, controlar la gestión financiera, a través de los presupuestos, balances y auditorias. La superintendencia de seguridad mantiene representantes en los 10.

(8) principales organismos de previsión, en el Servicio Nacional de Salud y en la Corporación de la Vivienda, que, como se explicará más adelante, ha pasado a centralizar el programa nacional de construcción de viviendas. A pesar de la política de radicar en el Ministerio del Trabajo el control de las instituciones de seguridad social, hay organismos que escapan a esta acción. Así, el Servicio Nacional de Salud pertenece al Ministerio de Salud; la Caja de Previsión de las Fuerzas Armadas, depende del Ministerio de Defensa; y las cuatro Cajas de Previsión Bancarias, están bajo el control del Ministerio de Hacienda, a través de la Superintendencia de Bancos. Pero esta marginación no es total, ya que en las discusiones de las leyes que los afectan, es consultada la Superintendencia de Seguridad Social y numerosas disposiciones legislativas en materia de previsión, tienen carácter nacional y por tanto afectan a la totalidad de las instituciones. 2.4.—En 1961, la población de Chile —basado en las series que publica la Dirección de Estadística— alcanzaba a 7.830.000 habitantes. Si a esa cifra se aplica el porcentaje de 32%, dado para la población activa, por la muestra del 1% que la misma Dirección obtuvo del Censo de Población de 1960, se concluye que la población activa es de 2.500.000. La población asegurada controlada estadísticamente, es de 1.880.000. Esta cifra seguramente tiene error por defecto, debido, en especial, a que el cálculo de la población asegurada obrera,* afecta al servicio de seguro social, se realiza por métodos indirectos. Además existe una población jubilada-activa, que debe aparecer en el censo, sólo como activa. 2.5.—Siete de los 32 organismos de seguro social acogen a 1.760.000 asegurados cotizantes, esto es, el 93.6% del total. De éstos, a tres de ellos corresponden 1.625.000 imponentes, o sea, el 92.3% del total. Esto comprueba la afirmación anterior, que a pesar de la existencia de numerosas instituciones de seguros sociales, la mayor parte de la población asegurada está afecta a un número reducido de ellas. 2.6.—La totalidad de las instituciones de seguridad social, gozan de autonomía en el manejo de sus funciones. Mas esta independencia es cada vez menor y el Estado ha ido invadiendo sus atribuciones. Frente a la administración de cada instituto hay un Director General o Vicepresidente, generalmente nombrado por el Presidente de la República, y un consejo con representación del Gobierno, patronal, asegurados activos y pensionados. Las actividades de los consejos han venido restringiéndose paulatinamente, y a la vez, han perdido parte de la capacidad para decidir la política de inversión de la institución correspondiente. 2.7.—La mayor parte de los organismos de seguro social otorgan prestaciones relacionadas con los riesgos de invalidez, vejez y muerte, en su aspecto monetario. Estos beneficios alcanzan también a los subsidios por enfermedad. Respecto de asignaciones familiares, hay algunos fondos financieros comunes, a los cuales están afectos imponentes de distintos institutos. Igual sucede en relación a los beneficios por cesantía involuntaria. * La cifra considera 1.300,000 "asegurados completos anuales" del Servicio de Seguro Social.. 11.

(9) Como se explicaba anteriormente, el Servicio Nacional de Salud atiende a la población en general, y a los obreros en particular, aunque, como ya ha sido explicado, hay sectores de obreros —por ejemplo los ferroviarios, fiscales, de la municipalidad de Santiago— que reciben atención médica de los servicios propios de la institución que sirven o de su Caja de Previsión. Además, el Servicio Nacional de Salud presta atención médica contractual a otros sectores. Al Servicio Médico Nacional de Empleados pertenecen los empleados públicos, particulares, municipales y otros grupos. Las clínicas o servicios médicos de ciertas Cajas, atienden a los imponentes propios de la institución. 2.8.—La creación de los numerosos organismos de seguro social, está fundamentalmente basada en sectores de actividad y a veces de ocupaciones. La razón de ello es histórico-sindical, pues han sido grupos con características distintas los que han presionado por conseguir sus propios esquemas y el manejo de los fondos. Esta anomalía, que ya hemos señalado, se presenta especialmente en los empleados, aun cuando también existe en los trabajadores manuales. Más adelante, al comentar los aspectos financieros, nos referiremos a las consecuencias que ha traído esta forma de crear institutos. 2.9.—Cabe señalar aquí, para una mayor claridad, que la legislación social de Chile se origina tanto en las iniciativas del Gobierno como en las parlamentarias. El Gobierno, si no está de acuerdo con cierta disposición legal, puede vetar un proyecto de ley aprobado por el Congreso Nacional, mas éste puede insistir y la ley es promulgada. Se hacen estas aclaraciones para dejar establecido que, a pesar de la asesoría de la Superintendencia o la oposición del Gobierno, el Poder Legislativo tramita determinada disposición y ella, si cuenta con la mayoría, en último término se traduce en ley. Es por ese mecanismo que los gremios laborales logran el establecimiento de instituciones de seguros sociales propias, o disposiciones legales particulares que han venido generando un sistema anárquico que no interpreta con eficacia los objetivos señalados a sus creaciones. 3.—ALGUNAS CARACTERISTICAS DE LAS PRESTACIONES QUE OTORGAN LOS DISTINTOS INSTITUTOS 3.1.—SALUD 3.1.1.—Del total de ingresos percibidos por la seguridad social,2 en 1959, el 18.2% correspondió a las prestaciones que se otorgan para la prevención y mantención de la salud. Respecto de los egresos, excluidas las reservas, estas prestaciones significaron el 22.6%. La asistencia médica y hospitalaria, representó el 47.7% del gasto; 2 Las cifras sobre costo de la seguridad social de Chile, para 1959, corresponden al estudio que anualmente realiza el Departamento Financiero-Estadístico de la Superintendencia de Seguridad Social. El Grupo de estudio estuvo integrado por la Srita. Carolina Sánchez N. y los señores Eduardo Rodríguez y Sindulfo, Vargas dirigido por el Jefe del Departamento.. 12.

(10) los subsidios por enfermedad y maternidad, el 13.8%; a gastos administrativos se destinó el 37.8% y el 0.7% se consumió en otros egresos. 3.1.2.—En la relación histórica de la evolución social de Chile, señalamos que en 1952 se implantó el concepto de medicina social y salud pública, que sobrepasó los márgenes de un seguro social para convertirse en una acción protectora del bienestar de la comunidad toda. El Servicio Nacional de Salud, creado en esa fecha, es una institución de derecho público, personería jurídica y patrimonio propio, dirigido por un Consejo con representación de diversos sectores de la actividad nacional. La administración directa y la representación legal, recae en un Director General, nombrado por el Presidente de la República. A pesar de que al Servicio Nacional de Salud fueron incorporados la mayor parte de los establecimientos hospitalarios y servicios de asistencia médica, quedaron fuera de él, el Servicio Médico Nacional de Empleados, algunas Clínicas de Cajas de Previsión, servicios médicos especializados de sanidad de las fuerzas armadas, los servicios médicos de los ferrocarriles y la Caja de Accidentes del Trabajo. El Servicio tiene, a la fecha, 28,100 camas de hospitales, sobre un total general del país de 30,000, es decir, el 93.5% y atiende una cifra cercana al 95% de las 600,000 personas que anualmente son asistidas en los diferentes hospitales y clínicas. En él trabajan 6,220 profesionales y 30,380 funcionarios. Es preciso repetir que los principios rectores de la acción del Servicio Nacional de Salud se fundamentan en un concepto de protección nacional de la salud, y que la ley de su creación, reconoció un mecanismo de transición, tanto en lo financiero como en la prestación de los beneficios. Por esta razón, a pesar de que creó el aporte fmanciero del Estado, conservó los dineros que se recaudaban a través de las cotizaciones al seguro social obrero —que antes incluía el seguro de enfermedad— e indicó que ellos deberían seguir cobrándose, traspasándolos al Servicio Nacional de Salud. Este ingreso representa el 4.5% de los salarios imponibles al Servicio de Seguro Social. Procedimiento semejante se estableció respecto de otros organismos incorporados. En nuestro concepto es necesario que en alguna reforma futura, se cree un Presupuesto Nacional de Salud, dependiente sólo del Presupuesto Nacional, y que el Estado intervenga con mayor énfasis en la política de protección de la salud, en todas sus formas/lo que significa abandonar la completa autonomía que las autoridades médicas, en general, pretenden mantener. Además, no pueden seguir existiendo Servicios Médicos al margen de la dirección del Servicio Nacional de Salud. Esta idea lleva implícita la necesidad de que el manejo financiero del Servicio sea de responsabilidad de profesionales preparados para esta labor, y de una vez se abandone el criterio de que un servicio médico debe ser dirigido en su integridad por profesionales médicos. 3.1.3.—Es difícil hacer una separación entre los gastos que el Servicio Nacional de Salud destina a los asegurados y el que utiliza en su labor de salud pública. En los cálculos del costo de la seguridad social, sólo se ha 13.

(11) podido estimar esta separación respecto de la asistencia médico-hospitalaria concluyendo que los asegurados consumen el 60%. El subsidio por enfermedad sólo se paga a asegurados y el de maternidad a las aseguradas y esposas de asegurados. La cifra de 60%, crece al 66% si se considera toda la asistencia médica hospitalaria, pues, como se anticipó, los servicios y clínicas no incluidos en el Servicio Nacional de Salud, prestan atención sólo a imponentes, comprendiendo, por supuesto, sus familiares dependientes. 3.1.4.—E1 Servicio Médico Nacional de Empleados, que sigue en importancia al Servicio Nacional de Salud, tiene como principal labor atender las obligaciones que impone la ley de "medicina preventiva", en el sector empleados. Debe recordarse que, respecto de los obreros, corresponde al Servicio Nacional de Salud proporcionar estos beneficios. El Servicio Médico Nacional de Empleados presta, también, atención médica curativa a los empleados públicos, periodistas, marina mercante y municipales; y atención maternal, a todos los empleados. Aún no ha sido superada la lamentable falta de un sistema de medicina curativa para empleados particulares. El Gobierno ha conocido varios proyectos pero ninguno se ha materializado.3 No todos los empleados particulares están ausentes de prestaciones médicas, pues un buen número de ellos cuenta con las clínicas de sus Cajas de Previsión o de los servicios de Bienestar de Personal, que tienen algunas instituciones. Por otra parte, y como ya fue aclarado, el Servicio Nacional de Salud, está obligado a dar atención a todos los que no gozan de protección propia. 3 15.—Las aseguradas y esposas de asegurados de todos los institutos de previsión, perciben beneficios de los esquemas de protección a la maternidad, que en general, están incorporados al seguro de enfermedad. 3.2.—ACCIDENTES DEL TRABAJO Y ENFERMEDADES PROFESIONALES 3.2.1.—Por más de 30 años se ha venido luchando en Chile por la implantación de un seguro social para la protección de los riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales; mas siempre se ha encontrado con una persistente resistencia de los intereses de las compañías privadas de seguros, que se manifiestan durante las discusiones de los proyectos en el Parlamento. El año 1961, la opinión parlamentaria acerca de la necesidad imperiosa de crear un seguro social obligatorio para estos riesgos, parecía haber alcanzado a todos los sectores políticos y pensamos que en el presente año, se legislará, al fin, en este sentido. 3.2.2.—En términos resumidos, la situación imperante es la siguiente: El Código de Trabajo establece la responsabilidad de todo patrón frente al riesgo de accidentes y enfermedades profesionales y le obliga a proporcionar atención médica, subsidios, indemnizaciones y pensiones, conforme a las disposiciones contenidas en el mismo código. Ver Revista del Trabajo y Legislación Social, del Instituto de Administración Pública, de la Universidad de Chile. Abril de 1961.. 14.

(12) La responsabilidad patronal puede ser transferida, mediante un seguro, con primas controladas por el Estado, a una institución de seguro, que esté autorizada para trabajar en este ramo. La Caja de Accidentes del Trabajo —organismo semi-estatal— y seis compañías privadas, ejercen este seguro. La Caja de Accidentes fue establecida con el fin de captar todos los seguros que a ella recurrieran y desarrollar una amplia labor médica y preventiva. Este principio le ha creado a la Caja una situación difícil desde el punto de vista financiero y de competencia frente a las Compartías, pues debe recibir todos aquellos seguros de alto riesgo que son rechazados por las Compartías y debe realizar fuertes inversiones en orden a lograr un elevado nivel médico y realizar efectiva labor preventiva de accidentes. Por otra parte, si bien es cierto que el Código es imperativo frente a la responsabilidad patronal, fácil es imaginar el cuadro de continuas irresponsabilidades, que obligan acudir a la acción de tribunales para decidir si cabe o no, la responsabilidad frente a determinado siniestro. Otra consecuencia de la situación descrita es el abandono de los obreros afectados de enfermedades originadas por el trabajo, en especial, respecto de aquellas que tienen un proceso lento de desarrollo antes de alcanzar su manifestación aguda. En este caso, no hay posibilidad de asignar responsabilidad a determinado patrón, pues el trabajador cambia numerosas veces de empresa. Por lo general, es el Servicio Nacional de Salud el organismo que los recibe, pero están huérfanos de beneficios en dinero tanto ellos como sus familiares. Hubo necesidad de crear un Fondo Financiero, administrado por la Caja de Accidentes, que se denomina Fondo de Garantía, destinado a asumir el pago de las prestaciones en dinero, de patronos insolventes, compañías o mutualidades en quiebra, etc. Este Fondo juega en la actualidad un nuevo e importante rol; está encargado de los reajustes de las pensiones por accidentes, los que se financian con un recargo a las primas del seguro de accidentes. 3.2.3.—En 1961, sólo estaban asegurados 429,000 trabajadores. La casi totalidad de ellos son obreros, lo que representa el 22.8% del registro total de imponentes de las instituciones de seguro social. De ese número, el 59% correspondió a las compañías privadas y el 41% a la Caja de Accidentes. Del total pagado por siniestros, correspondió a las compañías el 37.2% y a la Caja el 62.8%. Dentro del sector obrero, el gasto por accidentes del trabajo en 1959, se distribuyó como sigue: a pensiones el 13.4%; a subsidios e indemnizaciones el 9.3%; para atención médico-hospitalaria el 36.7%; y los gastos administrativos ah-amaron a 31.7%. La diferencia, o sea el 8.9% se destinó a otros egresos.. 3.2.4.—Las tarifas del seguro de accidentes se expresan en porcentaje de los salarios y su cuantía depende del riesgo de la actividad. 15.

(13) Las tarifas vigentes fueron promulgadas en 1955, a través de un decreto de Gobierno y son obligatorias para todas las entidades aseguradoras. Constan de 90 riesgos básicos, cada riesgo con una tasa común asignada, de modo que dentro de un determinado riesgo están incorporadas o se incorporarán cuando corresponda, distintas ocupaciones. 3.3.-PENSI0NES 3.3.1.—Los beneficios de pensiones —invalidez, vejez y sobrevivencia, incluyendo seguros de vida— se fmanciaron con el 43.6% de los ingresos totales de la seguridad social, durante 1959. Si se excluyen las reservas, el 34.3% de los gastos realizados por la seguridad social, correspondió a pensiones. 3.3.2.—El régimen de seguros sociales para trabajadores manuales, considera pensiones por invalidez, vejez y muerte (pensiones de viudez y orfandad), en tanto que los regímenes para empleados consultan además pensiones por años de servicios. Algunos esquemas para empleados permiten adquirir derecho a pensión cuando se ha cumplido un cierto número mínimo de años —por lo general 15 años— y ha sido privado del trabajo. En este caso la cuantía del beneficio es proporcional al número de años de cotizaciones. A tales pensiones se les denominan "prematuras" y su existencia ha significado la incorporación de un buen número de personas, en plena capacidad de producción, a la calidad de pensionados. La mayor parte de las veces, el pensionado prematuro elude las restricciones de no-trabajo que exige la situación de pensionado y se reincorpora a labores distintas y a veces iguales, a la que ejercía con anterioridad. 3.3.3.—En la mayor parte de los esquemas del Seguro Social existente, las exigencias de períodos de cotizaciones para adquirir el derecho a pensión de invalidez son muy reducidas. Aun cuando la cuantía .del beneficio está relacionada con el número de períodos de cotizaciones, la existencia de pensiones mínimas de invalidez, como también para los demás riesgos, respaldan el nivel de vida del beneficiario. La edad para alcanzar pensión de vejez en los obreros es de 65 años y en los empleados, de 60 años. En ambos casos se hace excepción con la mujer quien tiene derecho a goce de pensión desde los 55 años de edad. La muerte de un asegurado da origen a asignaciones o auxilios por gastos de funeral y pensiones de viudez y orfandad, en todos los esquemas. En el régimen de seguros para empleados públicos, municipales y algún otro, aún se mantiene el beneficio denominado de montepío, que es una pensión global para la familia huérfana, en lugar de diferenciar las pensiones por unidades de beneficiarios. Algunos —como son el de empleados públicos, periodistas, bancarios y otros— contemplan el seguro de vida, cuya cuantía se expresa en un cierto número de pensiones mensuales o remuneraciones mensuales impo16.

(14) nibles, del asegurado fallecido, el que es percibido por los beneficiarios de sobrevivencia. 3.3.4.—Las estadísticas sobre pensiones de todos los regímenes de seguros sociales —en especial aquellos que modificaron su estructura en el año 1952 o fechas cercanas— muestran un rápido crecimiento del número de beneficiarios. La existencia de excedentes en cada ejercicio financiero, que conforme a la legislación correspondía a reservas, constituyó y aún constituye una tentación para el legislador, que ha determinado hacer uso de ellos para elevar las prestaciones o aumentar la capacidad de préstamos hipotecarios o de auxilios (corto plazo). Dado que el costo de un sistema de pensiones es elevado y creciente, su efecto se ha hecho sentir primero en aquellas Cajas de Previsión que acogen a un número restringido de imponentes. A la fecha, por esta y otras razones, hay Cajas en situaciones financieras que podríamos calificar de quiebras y está cercana la fecha en que deberán de revisarse las bases financieras de la mayoría de los distintos regímenes, o estructurar un nuevo sistema. En los últimos 5 años el servicio de seguro social vio crecer sus pensiones de invalidez a una tasa promedio acumulada de 10.4%; las pensiones de vejez en 4.3%; las de viudez 14.7%; y de orfandad 14.6%. Al 31 de diciembre de 1961, el Servicio de Seguro Social tenía una población pensionada de 125,140 beneficiarios, en tanto que los asegurados cotizantes llegaban a 1.300,000. Con excepción de la Caja de Empleados Particulares, donde la población pensionada no alcanza el 6% de los cotizantes, en todos los restantes institutos de seguro social para empleados, esa razón es superior al 10% y en algunos —como por ejemplo Cajas de Previsión de Carabineros, de la Defensa Nacional, Ferrocarriles, Marina Mercante (oficiales y empleados)—es cercana y a veces superior al 50%. Las cifras anteriores consideran como pensionados cada uno de los beneficiarios, esto es, pensionados de invalidez, vejez, años de servicios, viudez, orfandad y ascendientes o colaterales que gocen de prestación. 3.3.5.—Los distintos esquemas contemplan el otorgamiento de pensiones de invalidez total o parcial. Las estadísticas del Servicio de Seguro Social muestran que el número de pensiones parciales que anualmente vienen concediéndose es alrededor del 10% de las pensiones por invalidez total.. 3.4.-ASIGNACIONES FAMILIARES 3.4.1.—E1 beneficio de asignación familiar está extendido a todos los asegurados y pensionados de los institutos de seguro social chilenos. La incidencia de esta prestación es creciente dentro del costo de la seguridad social. En 1959, el 32.6% de los ingresos correspondió al sistema de asignaciones familiares, en tanto que dentro de la distribución de egresos para prestaciones, significó el 37.3%. 17.

(15) En general los sistemas financieros de asignaciones familiares tienen estructura de reparto, pero a consecuencia de legislaciones económicas nacionales, ha venido siendo el Parlamento el que ha fijado la cuantía del beneficio para el sector obrero, con lo cual, el Fondo de Asignación Familiar que mantiene el Servicio de Seguro Social se ha mostrado deficitario y ha habido necesidad de incrementar los ingresos con traspasos de fondos financieros correspondientes a otros riesgos, como son pensiones y cesantía. La administración del beneficio es alta. Dentro del costo de la seguridad social para 1959, se estimó en 6.6%, pero ello no contempla el costo administrativo en el sector empleados públicos, porque es el Gobierno quien paga las asignaciones junto con los salarios —además una buena parte de los obreros no están afectos al Fondo de Asignación Familiar del Servicio de Seguro Social, y el beneficio lo persiguen por pago directo del patrón. 3.4.2.—Los obreros afectos al servicio de seguro social gozan de asignación familiar desde 1953, aunque numerosos grupos de ellos, mediante convenios colectivos con sus empleadores, recibían este beneficio desde fechas anteriores. La ley autorizó mantener los sistemas particulares independientes del Fondo Común del Servicio, a los regímenes existentes a la fecha de su dictación, bajo la condición de que el beneficio que pagasen fuese superior al que otorgue el Servicio. Desde el punto de vista financiero la situación recién descrita es deplorable, ya que ha dejado marginado del Fondo, los sectores de más altos salarios, por lo cual, la cuantía de la prestación ha resultado relativamente baja. No sucede lo mismo en el caso de los empleados particulares, quienes desde 1937, están afectos casi en su totalidad a los Fondos que mantienen sus Cajas de Previsión. El mayor de estos Fondos, es administrado por la Caja de Previsión de Empleados Particulares y a él están afectos imponentes y pensionados de diversas otras Cajas menores de Previsión. 3.4.3.—Como se ha dicho, el Estado paga las asignaciones familiares de los servidores de la Administración Pública, Fuerzas Armadas, Carabineros y aporta para este beneficio en el caso de entidades autónomas. 3.4.5.—Recientemente se ha creado un nuevo beneficio denominado "Asignación Escolar", cuya estructura financiera es muy interesante y significa un paso para la unificación de los sistemas en escala nacional. La asignación escolar es complementaria de la familiar pero condicionada a que el "menor" esté matriculado en algún colegio de cualquier nivel. Se creó un Fondo Financiero Común, administrado por el Servicio de Seguro Social y financiado con traspasos de los fondos de asignaciones familiares (el 2.5% de los salarios imponibles) y aportes, equivalentes, del Estado y empleadores afectos a convenios, ya que ambos pagan directamente las asignaciones familiares. 3.4.6.—Como se expresó con anterioridad, las prestaciones por asignaciones familiares constituyen una elevada carga dentro del costo de la seguridad social. Su financiamiento, para el caso de los Fondos de Com18. BIBLIOTECA DEL.

(16) pensación, se realiza mediante aportes de empleadores y trabajadores. Los primeros, en el caso del sistema para obreros, imponen el 22% de los salarios y en el de empleados el 21.5%. Tanto obreros como empleados particulares imponen el 2% de sus remuneraciones, A consecuencia de los desniveles de remuneraciones, la cuantía de las prestaciones, en los distintos sectores, resultan diferentes. Así, el beneficio mensual por carga familiar, de empleados públicos, es el doble del de los obreros, y el de los empleados particulares, el doble de aquéllos, y por tanto, cuatro veces la prestación por carga que recibe el obrero. 3.5.--SUBSIDIOS POR CESANTIA 3.5.1.—Comprendemos en este rubro, todos aquellos seguros o sistemas financieros que proporcionan subsidios por cesantía, indemnizaciones por afios de trabajo y desahucios, que es una forma de ahorro obligatorio, para ser pagado al término del período de trabajo, de que gozan los empleados públicos y otros sectores de actividades. El 5.1% de los ingresos de la seguridad social, en 1959, correspondió a estos riesgos. 3.5.2.—Respecto a los obreros, la legislación social sobre el riesgo de cesantía, presenta un panorama semejante al descrito para el caso de asignación familiar, esto es, existe un Fondo común, administrado por el Servicio del Seguro Social, al cual están afectos los imponentes de esta institución. Sin embargo, se han mantenido los esquemas privados, fijados por convenios colectivos, que estaban vigentes a la fecha de dictación de la ley, 1953, y que han continuado cumpliendo con los requisitos mínimos que se les impuso para subsistir en forma independiente. En todo caso, la marginación es menor que respecto del Fondo de Asignación Familiar. 3.5.3.—Los empleados particulares gozan de este beneficio desde 1937, y al Fondo Financiero que mantiene la Caja de Previsión de Empleados Particulares, están acogidos imponentes de distintas Cajas de Previsión.. 4.—ASPECTOS FINANCIEROS 4.1.—El mayor problema fmanciero de los seguros sociales chilenos radica en la agrupación sectorial con que se han creado los institutos y que por cierto, significa un desnivel en la renta imponible, per capita, de las poblaciones aseguradas. Como las tasas de imposiciones no tienen variaciones considerables, resulta que los ingresos, por asegurado, en algunos institutos son muchísimo más altos que en otros, y por ende, los beneficios a proporcionar —frente a iguales riesgos son marcadamente distintos. De esta situación, el más perjudicado es el Servicio de Seguro Social, pues los imponentes —en su totalidad obreros— reciben en su mayoría remuneraciones inferiores a la de los empleados. Dentro del mismo sector obrero, hay grupos —como por ejemplo los tripulantes de la marina mercante, de imprentas, de ferrocarriles, de la Municipalidad de Santiago19.

(17) que olvidando los principios de la seguridad social han logrado el establecimiento de institutos de seguros sociales propios, en razón a que, siendo sus salarios imponibles más altos, logran beneficios mejores que el sector mayoritario afecto al servicio de seguro social. Analizadas las remuneraciones imponibles de los afiliados al Servicio de Seguro Social, vemos, también, que el porcentaje de los que imponen por salarios bajos es muchísimo más elevado que aquellos que perciben rentas mayores. En 1959, de los imponentes al servicio de seguro social el 28.3% pertenecía a la agricultura, pero del total de salarios imponibles, sólo el 13.5% correspondió a esa actividad. Algo semejante sucede con los trabajadores domésticos: del total de imponentes, el 9.5% pertenecía a servicios domésticos, en tanto que sólo registraron el 3.6% de los salarios totales imponibles. Si observamos las relaciones por institutos, tenemos que, en 1960, al Servicio de Seguro Social, estaban afectos el 70% de todos los asegurados cotizantes, en tanto en la Caja de Empleados Particulares había un registro del 9% y en Empleados Públicos el 10.5%. Mas, respecto del volumen total de remuneraciones imponibles, a la primera institución correspondió el 38%, y las dos Cajas de empleados, el 25 y 22%, respectivamente. 4.2.—A las características recién descritas hay que agregar que numerosas leyes contienen disposiciones que según el legislador protege a determinadas actividades —de preferencia la agricultura— las que han fijado montos máximos de salarios afectos a imposiciones y aun, valores fijos de salarios imponibles. Además el Servicio de Seguro Social, por iguales consideraciones políticas, ha mantenido, por años, congeladas las valuaciones estimadas de las remuneraciones en especies, mientras la economía nacional vivía un período de fuerte inflación de precios. Precisa agregar aquí, que si bien es cierto que las prestaciones monetarias, en general están relacionadas con los salarios, hay algunas como la atención medica, hospitalaria y farmacéutica, en los que el gasto no puede condicionarse a la magnitud de la renta individual imponible, y tiene entonces, un alto costo si el gasto total se expresa como porcentaje sobre salarios con las características que hemos desCrito. Por otra parte, el legislador ha fijado —muchas veces en forma arbitraria— valores mínimos para las pensiones, de manera que en el Servicio de Seguro Social, hasta el año de 1961, más del 90% de las pensiones calculadas conforme a las disposiciones legales, resultaron inferiores al valor mínimo que la institución debía pagar. Esta situación se traduce en un consumo de los excedentes para reservas y a un plazo mucho más corto que el considerado en la estructura actuarial, su extinción, a menos que se recurra a los aumentos de las tasas de imposiciones. 4.3.—En la gestión financiera de todo el sistema nacional de seguridad social, durante el año 1959, los ingresos de los regímenes de seguros sociales para obreros, significaron el 40.4% del total. La diferencia, esto es, el 59.6%, correspondió a los regímenes para empleados. En la población asegurada total, los obreros alcanzaron el 72%, y los empleados, el 38%. 20.

(18) Respecto de los egresos totales, en el mismo período, a los obreros correspondió el 45.3% y a los empleados el 54.7%. Recordemos aquí que la mayor parte de las prestaciones que otorga el Servicio Nacional de Salud, las recibe el sector obrero, y que dicho Servicio se financia, en parte, con aportes fiscales directos. 4.4.—Los presupuestos anuales que cada instituto de seguro social debe confeccionar, se hacen dentro de normas y modelo común Estos presupuestos se someten al estudio de la Superintendencia de Seguridad, la que modifica o ratifica el proyecto en consideración. Aprobado por la Superintendencia, pasa al Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que lo remite al Ministerio de Hacienda, para revisión de la Oficina del Presupuesto de la Nación. Consideradas las observaciones de esta Oficina, y aprobado el proyecto, se cursa para decreto supremo. Cada presupuesto contiene los gastos corrientes; administrativos y prestaciones y los gastos de capital, en los que se contemplan la utilización de los excedentes del ejercicio. Estos excedentes, incluyen las reservas de los regímenes financieros de los riesgos. Los excedentes del ejercicio de 1959, de todas las instituciones del sistema de seguridad social, alcanzaron el 14.2% de los ingresos totales y se produjeron, casi en su totalidad, dentro del régimen de pensiones, y de ellos, el 60% correspondió al seguro social para empleados particulares y el 30% al de empleados públicos, y sólo el 10% a los seguros para protección del sector obrero. La mayor parte de los excedentes se destina a inversiones en construcción de habitaciones, sea por operación directa del instituto o por préstamos hipotecarios o traspasando excedentes a la Corporación de la Vivienda (CORVI), que es la institución centralizadora de los planes de construcción habitacional de Chile. En 1961, del total de inversiones en Cajas de Previsión, conforme a los presupuestos, el 21% se destinó a préstamos hipotecarios el 27% a construcción directa y el 52% fue traspasado a CORVI. 4.5.—E1 proceso de inflación de precios ha tenido repercusiones en los seguros sociales y ha debido de legislarse profusamente para proteger el valor real de las prestaciones. Veamos algunos ejemplos de disposiciones tendientes a solucionar el problema enunciado. 4.5.1.—Reajustes.—La totalidad de los regímenes de seguro social contemplan formas de reajuste de las pensiones. Estos reajustes tienen carácter de automáticos cuando los indicadores de las variaciones de precios, aumentan en determinado período, más de una cierta cantidad, que fija la ley. Así, las pensiones que sirve el Servicio de Seguro Social se reajustan cada año, en el porcentaje en que hubiese aumentado el salario medio de subsidios del año precedente sobre el del año que antecede a aquel en que la pensión fue iniciada o tuvo su último reajuste, siempre que dicho aumento fuese superior al 15%. El salario medio de subsidios es el promedio de los subsidios que se otorgan por el primer día de incapacidad debida a enfermedad 21.

(19) Los reajustes de las pensiones del sector empleados particulares tienen como indicador las variaciones del sueldo vital. Anualmente, la Comisión Mixta de Sueldos y Salarios fija el sueldo vital que debe pagarse a los empleados particulares y que es a su vez el sueldo mínimo imponible. Para las pensiones del sector público los reajustes se fijan por ley, y en el financiamiento, participa el Estado haciendo aportes directos. Algunas instituciones de limitado número de imponentes, por disposición de sus leyes orgánicas, cuando el índice del costo de vida, aumenta el 10% o más, deben realizar un estudio actuarial para apreciar las posibilidades de otorgar un reajuste conveniente. 4.5.2.—Cuantía de las pensiones.—En el esquema del seguro social de empleados particulares, para determinar el sueldo base que sirve para fijar la cuantía del beneficio, se consideran los sueldos mensuales imponibles durante los últimos cinco años, pero aquellos correspondientes a los dos primeros años, se amplifican por la razón que resulta de comparar el sueldo vital del año anterior al otorgamiento del beneficio y los vigentes en aquellos dos primeros años. En otros sistemas —como por ejemplo el de periodistas y trabajadores de imprentas— se determina la pensión en base al promedio de sueldos imponibles durante los doce meses anteriores al otorgamiento del beneficio. Esta forma de operar ha permitido que frente a la expectativa de percibir pensión, numerosos beneficiarios, en acuerdo con sus respectivos empleadores, se aumenten durante ese corto lapso, ficticiamente, la remuneración imponible, en forma tal que han puesto en serio peligro las bases financieras del esquema. Un reducido sector de empleados públicos, la mayor parte de las fuerzas armadas y carabineros, los parlamentarios y otros grupos, han logrado que las pensiones sean equivalentes a los sueldos correspondientes a la ocupación que desempeñaban al momento de acogerse a pensión. Esta clase de pensiones, denominadas "perseguidoras" se caracterizan porque mantienen un reajuste automático, al aumentar la renta asignada al cargo que desempeñaba el beneficiario. 4.5.3.—Préstamos Hipotecarios.—Hasta 1959, los préstamos hipotecarios que otorgaban los institutos de seguros sociales, se trataban dentro de las normas financieras clásicas, esto es, se fijaba el dividendo de acuerdo a las tasas de amortización e interés, que socialmente se consideraban aceptables. El procedimiento descrito no tenía en consideración el proceso de inflación de precios, y frente al agudo panorama que presentó la inflación entre los años 1953 y 1958, hubo necesidad de abordar una legislación tendiente a resguardar el valor real de los préstamos antes de caer en una completa descapitalización de los institutos, con perjuicio para la masa asegurada. La nueva modalidad, aprobada a fines de 1959, consiste en ír reajustando el saldo deudor, de acuerdo a las variaciones del índice de sueldos y salarios, que debe construir la Dirección de Estadísticas. A principios de 1961, el Gobierno envió al Congreso Nacional un proyecto 22.

(20) de ley que cambiaba el indicador de reajuste basado en las variaciones de las remuneraciones, por el índice de costo de vida, pues el primero, tuvo una velocidad de crecimiento mayor que el segundo, y, como la mayor parte de las leyes de reajuste de salarios consideraban las variaciones del índice de costo de vida, hubo presión de los sectores deudores para que se innovara en el sentido descrito. 4.6.—Los sistemas financieros para pensiones, de la mayoría de los institutos aseguradores, están basados en una capitalización colectiva a prima media general. Las prestaciones por enfermedad y los beneficios de asignación familiar y por cesantía, se han estructurado según un sistema de reparto. Las tasas de imposiciones son, en general, muy elevadas, y como se expresó, ellas son reflejo de las características de la distribución de ingresos de la población, el sistema institucional de la seguridad social y el nivel de prestaciones alcanzado por la política social en que se ha inspirado la legislación. Debe aclararse, antes de citar las tasas impositivas vigentes en los principales institutos, que el sistema administrativo de la seguridad social ha sido aprovechado para recolectar impuestos destinados a fines ajenos a los seguros y beneficios que le son propios, conforme a los conceptos clásicos Así, se recolectó el 1% sobre las remuneraciones imponibles, destinado a la construcción de establecimientos educacionales y el 1% sobre las mismas remuneraciones, para la reconstrucción de la zona que afectó el sismo de 1960, y el 0.25% destinado a los Servicios del Trabajo. Eliminados los porcentajes para construcción de establecimientos educacionales y reconstrucción y servicio del trabajo, los totales imponibles son: 4.6.1.—Servicio de Seguro Social.—E1 43.5% de los salarios. De este porcentaje corresponde al patrón el 36% y a los obreros 7.5%. El Estado aporta el 5.5% de la suma de los salarios y subsidios, que se destina íntegramente al Servicio Nacional de Salud. Los asegurados independientes cotizan el 10% de sus remuneraciones, las que no pueden ser superiores al sueldo vital y el Estado aporta por ellos el 5% de las mismas remuneraciones. Al pago de los subsidios de enfermedad y cesantía, se descuenta el 15%, que se destina a conservar los derechos a las prestaciones del seguro y a considerar el tiempo afectado por enfermedad o cesantía, como imponible para los efectos del seguro de pensiones. Los pensionados imponen el 7% de sus pensiones, lo que les da derecho al seguro de enfermedad y asignaciones familiares. El 17.5% de los salarios, más el 10% de las rentas de independientes, el 5% de las pensiones y el 5% de aporte estatal sobre las rentas independientes, se destinan al seguro de enfermedad y pensiones. Para asignación familiar se destina el 24% de los salarios y el 5% de las pensiones. El Fondo de Cesantía e Indemnización se financia con el 2% de los salarios. 4.6.2.—Caja de Previsión de Empleados Parliculcrree.—Deducidos los porcentajes para educación, reconstrucción y Servicio del Trabajo, el total 23.

(21) imponible alcanza al 48.33% de los sueldos. Corresponde al empleador el 38.33% y a los empleados el 10%. El Fondo de Pensiones se financia con el 14% de los sueldos más el 10% de las gratificaciones anuales y el 10% sobre las asignaciones familiares. Al Fondo de Indemnizaciones se destina el 8.33% de los sueldos más el 8.33% de las asignaciones familiares. El 1% de los sueldos va al Fondo de Cesantía y el 1.5% es para medicina preventiva. Desde el punto de vista financiero, las cantidades destinadas al Fondo de Indemnizaciones, corresponden al Fondo de Pensiones. En efecto, para percibir pensión, precisa que el beneficiario haya devuelto aquella parte de sus fondos de indemnizaciones que hubiese retirado, y se procede en seguida a traspasar todo lo cotizado para indemnizaciones al Fondo de Pensiones. El Fondo de Asignaciones Familiares percibe el 23.5% de los sueldos y el 5% de las pensiones. 4.6.3.--Caja Nacional de Empleados Públicos.—Al Estado como patrón, le corresponde imponer el 5.5% de los sueldos más el pago de las asignaciones familiares y la mayor parte de los reajustes de las pensiones. Los empleados imponen el 16% de los sueldos. El Fondo Común de Pensiones se financia con el 14% de los sueldos más el 10% de las pensiones. Para medicina preventiva, se destina el 1.5% de los sueldos y para el fondo de deshaucio, el 6% de los sueldos. Son también imponentes de la Caja de Empleados Públicos los abogados, parlamentarios, profesores del Estado y particulares, notarios y empleados de notarios, procuradores y receptores fiscales. De estos grupos, los profesores cotizan en forma semejante a los asegurados empleados públicos; los restantes, cotizan en general, el 10% y la parte patronal se ha reemplazado por impuestos especiales. 5 —ASPECTOS ECONOMICOS 5.1.—En el alio 1959, el producto Nacional Bruto de Chile fue de 4,081 millones de escudos.' Ese mismo año, los ingresos de la seguridad social —sin considerar en ella los dineros que se destinan a Departamentos de Bienestar para el Personal, que mantienen alrededor de 50 instituciones fiscales y semi-fiscales— fueron de 482.2 millones de escudos. Conforme a estas cifras, el país destinó el 11.8% de su producto nacional a planes y fines de la seguridad social. Una comunidad que destina tan alto porcentaje del producto nacional a la acción social, debe planificar los recursos en forma tal que la utilidad obtenida de ellos sea máxima. Por los comentarios que se han formulado en este trabajo, en Chile no parece cumplirse en su integridad el principio enunciado. Cotización, a la fecha del estudio, 1,05 Escudos (Eo) por dollar.. 24.

(22) 5.2.—Algunos estudiosos del problema económico de Chile han culpado a la seguridad social como uno de los factores de mayor ponderación, causantes del fuerte proceso inflacionario que vivió la economía hasta el ario 1959. La razón principal en que han basado su conclusión, es el alto porcentaje que debe aplicarse a sueldos y salarios para mantener el gasto social y la costosa administración derivada del sistema institucional existente. Sobre la primera parte de esta afirmación ya nos hemos referido. En todo caso conviene repetir que el seguro social se fundamenta en la estructura económica vigente y que si en ésta existe un alto porcentaje de integrantes con bajas rentas, agravada por medidas legales que disminuyen ficticiamente las rentas imponibles de la inmensa mayoría, tiene que haber una fuerte redistribución de los asegurados con rentas altas hacia los de baja, para proporcionar prestaciones a un nivel satisfactorio y prácticamente iguales para todos los beneficiarios. En seguida haremos algunas otras observaciones, no con el ánimo de rebatir opiniones, sino más bien para destacar aspectos de interés que fluyen de la realidad de la seguridad social. 5.2.1.—La administración del extenso sistema nacional de seguridad social, en 1959, representó el 12.5% de los ingresos totales. En esa cifra está incluida la administración de los fondos de reserva, que exige una parte importante de la labor administrativa. El 58.7% de los gastos de administración correspondió a la protección de la salud, aunque el estudio del costo de la seguridad social considera la separación del concepto de administración y de prestación médica en todo lo que es posible, por la característica misma del riesgo cubierto, una parte de lo asignado a administración significa a la vez otorgamiento de prestación de beneficio. El porcentaje, como puede apreciarse, no es elevado si se le compara con el que muestran otros sistemas nacionales de seguridad social que tienen relativamente menor extensión geográfica, poblacional o de riesgos cubiertos. 5.2.2.—Del total de egresos de la seguridad social, en el mismo ario 1959 —contemplando en ellos prestaciones y gastos administrativos, y excluyendo las reservas—, las asignaciones familiares significaron el 37.8%. La asignación familiar en su mayor parte beneficia a la población de bajos recursos monetarios, según lo demostramos en los capítulos correspondientes. Luego, a través de ella se contribuye a proporcionar capacidad de demanda en el mercado a un amplio sector consumidor de bienes no suntuarios. Las economías nacionales latinoamericanas buscan en el Mercado Común la vía para sus expansiones productivas, olvidando que en países como Chile, existe un porcentaje elevado de la población cuyo poder de participación en el mercado está, en parte apreciable, reducida al trueque, si se considera los niveles monetarios a que se realiza. Podemos afirmar que las asignaciones familiares y los subsidios por cesantía constituyen vía de activación del mercado, cuando éste, por el 25. •.

(23) principio político que impera en la comunidad, necesita del incentivo de la demanda para expandirse industrialmente. 5.3.—Nos referiremos ahora, en forma sintética, al gasto que el Estado realiza dentro de salud, trabajo y seguros sociales. De acuerdo a las cifras del presupuesto de la nación, la mayor proporción de los recursos del sector público son destinados a los seguros sociales —sea al de sus empleados—, imposiciones, reajustes de pensiones, asignaciones familiares —sea por los aportes contributivos a otros esquemas. En 1961, el 22.1% del presupuesto se destinó a esos fines. Esta cifra, como puede apreciarse, es elevada y frente al compromiso, el Estado frecuentemente entra en mora con los institutos beneficiarios. Para salud, trabajo y bienestar social, el Estado destinó ese mismo año, el 8.2% del presupuesto nacional. La mayor proporción de estos recursos la absorbe el Servido Nacional de Salud. Participan también de los aportes estatales, el Servicio Médico Nacional de Empleados y la Caja de Accidentes del Trabajo. El presupuesto del Servicio Nacional de Salud, para 1961, consultaba 110 millones de escudos, de los cuales, 31.5 millones se destinaban a administración; 47.6 millones para atención médica de adultos; 23.8 millones a materno infantil; 1.4 millones a epidemiología; 2.9 millones para higiene ambiental; 2.4 millones a odontología. 5.4.—Mediante un mecanismo financiero, el Estado contribuye también a la labor que realiza la sociedad constructura de establecimientos hospitalarios. Esta sociedad tiene por objeto construir hospitales en todo el territorio nacional y entregarlos en arrendamiento al Estado, a fin de que los destine a las necesidades del Servicio Nacional de Salud en uso gratuito. El Programa Nacional de Desarrollo Económico para el decenio 19611970, consulta la construcción de 779,000 metros cuadrados de edificación hospitalaria, incluida la reposición. La meta de edificación hospitalaria adoptada por el Programa, consideró una disponibilidad total de 5 camas de hospital por cada 1,000 habitantes y 1.56 camas asistenciales por cada 1,000 habitantes. Desde su fundación, 1945, hasta 1960, la Sociedad había construido hospitales que representaron 5,900 camas, o sea, un incremento promedio de una cama por cada 1,100 habitantes, en ese período. En 1961, la Sociedad inició un plan intensivo de construcciones, y en el primer año entregó 25 hospitales, con 1,800 camas. 5.4.1.—Hasta la creación de la Corporación de la Vivienda (CORVI), correspondió a las instituciones de seguridad social la responsabilidad mayor en materia de construcción habitacional. El programa de construcción de viviendas se realizaba mediante préstamos hipotecarios o por construcción directa de poblaciones o bloques de habitaciones para venta o arrendamiento a los asegurados. En este momento CORVI, centraliza los planes de vivienda y su presupuesto se nutre del aporte estatal proveniente en gran parte de impuestos especiales y los excedentes presupuestarios de los institutos de seguros sociales. 26.

(24) Se creó un mecanismo de captación de ahorro y otorgamiento de préstamos para viviendas económicas, que maneja la CORVI y las Asociadones de Ahorro y Préstamo. CORVI puso en práctica las cuentas de ahorro para la vivienda, mediante las cuales, y a través del Banco del Estado, cualquier persona va acumulando cuotas de ahorro que le permiten, luego de alcanzar cierto nivel, adquirir casas que construye CORVI o las empresas controladas por ella. Las Asociaciones de Ahorro —15 en total, a la fecha de 1961— captan ahorros mediante una cuenta personal. Cuando ésta alcanza un nivel mínimo se solicita un préstamo. A la vez, las Asociaciones captan inversiones, privadas directas, que reditúan intereses. Existe una Caja Central de Ahorro y Préstamo, organismo público que además de controlar a las Asociaciones, asegura sus operaciones y provee de liquidez por medio de compras hipotecarias sobre viviendas financiadas por las Asociaciones. Tanto los ahorros como los préstamos están sometidos al mecanismo de reajuste, de acuerdo con las variaciones del índice del costo de vida. El Programa Nacional de Desarrollo Económico para 1961-1970 estimó que en 1960, existía un déficit de 375,000 viviendas, de las cuales 220,000 correspondían a áreas urbanas y 155,000 a áreas rurales. Se aceptó como hipótesis un promedio de 5.5 personas por vivienda. Tomando en cuenta el déficit existente, en el cual están incluidas las viviendas destruidas por el terremoto del sur de Chile (58,700), las necesidades por crecimiento de población y reposición de aquellas que dejan de prestar servicios, se concluyó que precisaba construir en el decenio 1961-1970, unas 539,000 viviendas, con una superficie de 29.600,000 metros cuadrados e inversión de 1,730 millones de escudos.. 6.—OBSERVACIONES 6.1.—Hemos querido mostrar en este trabajo las características principales del sistema nacional de seguridad social y apuntar en forma especial sobre sus aspectos críticos. La extensión alcanzada por la seguridad social chilena, la pone en el plano de las más avanzadas del mundo y su actual estructura satisface plenamente a numerosos sectores. Sin embargo, tanto en el Gobierno como en el Parlamento, así como también entre los particulares que se preocupan de la política económica y social del país, existe, nos atrevemos a decir, opinión unánime respecto de la necesidad de introducir reformas substanciales en el sistema institucional y de prestaciones de la seguridad social, que permitan corregir los defectos que contiene. El problema que deberá enfrentar la legislación de reforma que se proponga será la oposición de aquellos grupos de asegurados que gozan de condiciones privilegiadas dentro del esquema nacional vigente. Estos grupos no sólo corresponden a aquellos de ocupaciones que podemos denominar altas, si no que están formados por sectores de empleados y aun de obreros que, como se 27.

(25) dijo en otra parte de estos comentarios, han logrado marginarse de los sistemas comunes a fm de gozar de las ventajas derivadas de un seguro social con estructura para una masa de bajos ingresos, aplicados a un limitado número de asegurados de rentas altas. Con pesar hay que decir que este vértigo de otorgar privilegios en materia previsional, ha alcanzado incluso hasta los miembros del Parlamento, quienes se han autoasignado, a través de leyes, beneficios especiales, algunos de los cuales están desfinanciados y cuyo costo recae sobre la masa imponente de la institución a la cual están afectos. 6.2.—Frente a una tal situación, aparece como lógica la posición pesimista respecto a la posibilidad de lograr una reestructuración general del sistema de seguridad social de Chile, reforma que fatalmente vendrá a imponerse cuando las condiciones financieras de los institutos de seguros sociales empiecen a manifestarse graves. En todo caso, si se lograra una reforma, ella debe fundarse en una visión moderna del concepto de protección social universal, sin las limitaciones que adolecen las estructuras clásicas de los seguros sociales, y apreciando claramente los alcances que el nuevo sistema tendrá, dentro de la política económica y social que impere.. INSTITUCIONES QUE INTEGRAN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL DE CHILE —1960 A.—INSTITUTOS QUE QUEDAN BAJO CONTROL DIRECTO DEL MINISTERIO DEL TRABAJO Y PREVISION SOCIAL (A TRAVES DE LA SUPERINTENDENCIA DE SEGURIDAD SOCIAL. I N S T I T U T OS. 1.—Servicio de Seguro Social 2.—Caja de Prev. de los E.E. Partic 3.—C. P. de Empleados Públicos 4.—C. P. de Empleados Públicos, Sección Periodistas 5.—C. P. de los Carabineros de Chile 6.—C. P. y Retiro de los Ferrocarriles del Estado 7.—C. P. de los Empleados Municipales de Santiago 8.—C. P. de los Empleados Municipales de la República 9.—C. P. de los Empleados Municipales de Valparaíso 10.—C. P. de los Obreros Municipales de Santiago 11.—C. P. Marina Mercante Nacional, Empleados y Oficiales 12.—C. P. Marina Mercante, Sección Aduana I3.—C. P. Marina Mercante, Sección Marítima 14.—C. P. Prev. Empleados del Salitre 15.—C. P. de Empleados de la Compañía, Cervecería, Unidas 16.—C. P. de Empleados Compañía, Gas de Santiago 17.—Sección Previsión Empleados de Gildemeister 18.—Caja de la Mutual de la Armada 19.—Sección Retiro de Empleados, M, Hoschild y Cía 20.—Caja Previsión Empleados Club Hípico, Santiago 21.—C. P. de Preparadores y Jinetes 28. Número de asegurados cotizantes. 1 250 167 186 12 27 29 1 3 2 5 21 3. 000 000 940 460 600 000 080 090 250 940 310 100 110 010 400 280 560 80 100 700 380.

(26) Número de asegurados cut:metes. I N S T I TUT OS. 22.—C. P. de Empleados del Hipódromo, Chile 23.—C. P. Sporting Club, Valparaiso 24.—C. P. Preparadores y Jinetes Club Hípico, Concepción 25.—C. P. Retiro Club Hípico, Concepción 26.—C. P. Empleados Empresa Agua potable, Santiago 27.—C. P. de Amortización 28.—Depto. Indemnización a Obreros Molineros y Panificadores 29.—Caja Ahorro y Retiro Empleados Club Hípico, Antof 30.—C. P. Preparadores y Jinetes Club Hípico, Antofagasta TOTAL. 580 330 90 140 450 80 19 260 120 50 1 733 494. B.—SEGURO DE ACCIDENTES DEL TRABAJO Y ENFERMEDADES PROFESIONALES.— INSTITUCIONES BAJO EL CONTROL DEL MINISTERIO DEL TRABAJO Y PREVISION SOCIAL CAJA ACCIDENTES Y COMPAÑIAS ASEGURADORAS) Y MINISTERIO DE HACIENDA (COM PAÑIAS ASEGURADORAS) de Número asegurados. INSTITUCIONES. L—Caja de Accidentes del Trabajo. ... 192 420. 2.—Compañías de Seguros Compañía de Seguros "La Industrial" Compañía de Seguros "La Colón" Compañía de Seguros "Sol de Chilé' Compañía de Seguros "La Chilena Consolidada" Compañia de Seguros "La Hotelera" Compañía de Seguros "La Mercantil". 251 160. TOTAL. 443 580. C.—INSTITUTOS QUE QUEDAN BAJO EL CONTROL DEL MINISTERIO DE HACIENDA (A TRAVES DE LA SUPERINTENDENCIA DE BANCOS) CON INTERVENCION INDIRECTA DEL MINISTERIO DEL TRABAJO Y PREVISION SOCIAL (A TRAVES DE LA SUPERINTENDENCIA DE SEGURIDAD SOCIAL). INS1'ITUT OS. Cajas de Previsión Social del Sector Bancario 1.—Bancaria de Pensiones. 2.—Banco del Estado. 3.—Banco de Chile. 4.—Banco Central. TOTAL. Número de asesorloa °atirantes. 13 770. 13 770. 29.

(27) D.—INSTITUTO. DE PREVISION BAJO EL CONTROL DIRECTO DEL MINISTERIO IIE. DEFENSA NACIONAL. INSTITUTOS. Número de asegurados cotizantes. Caja de Previsión de la Defensa Nacional. 25 000. E.—INSTITUCIONES QUE QUEDAN BAJO EL CONTROL DEL MINISTERIO DE SALUD PUBLICA.—PARTICIPACION DEL MINISTERIO DEL TRABAJO Y PREVISION SOCIAL (A TRAVES DE LA SUPERINTENDENCIA DE SEGURIDAD SOCIAL) INSTITUCIONES. 1.—Servicio Nacional de Salud. 2.—Servicio Médico Nacional de Empleados. 3.—Sociedad Constructora de Establecimientos Hospitalarios.. F.—INSTITUCIONES DE CARÁCTER ESPECIAL BAJO EL CONTROL DEL MINISTERIO DEL TRABAJO Y PREVISION SOCIAL (A TRAVES DE LA SUPERINTENDENCIA DE SEGURIDAD SOCIAL). INSTIT UCIONES. Cajas de Compensación de Asignación Familiar. Cajas de compensación para indemnizaciones y Prestaciones por Desocupación. Caja de Ahorro de Empleados Públicos.. 30.

(28) PENSIONES EN ALGUNOS INSTITUTOS - DE SEGURO SOCIAL DE CHILE NUMERO: VIGENTES AL 31 DE DICIEMBRE. PENSIONES. Servicio de Seguro Social. 1960. Antigüedad (Mos de servicios) Invalidez Vejez Viudez Orfandad Incapacidad Absoluta Madre o Padre Montepíos (b) (*). 20 60 6 27. — 766 646 684 927 —. 1961. 23 63 7 30. — 134 682 655 671 — — —. Por accidentes del trabajo. Otras Cajas (a). 1960. 1960. — — — 4 277 8 665 638 1 844 — —. 5 2 4 5 3. 419 288 234 121 641 — 74 14 241 15 141. (a) Comprende las instituciones siguientes: Empleados particulares,Carabineros de Chile; Caja de Retiro de los FF..C.C. del Estado; 00. Municipales de Santiago; Main a Mercante Nacional, Sección Oficiales, Sección Tripulantes, Sección Aduana; EE. Cervecerías Unidas; EE. Cía. de Gas; EE. de Gildemeister; Mutual de la Armada; Sección Retiro M. Hochsdhild; EE. Club Hípico de Santiago; Pre paradores y Jinetes Club Hípico de Santiago; EE. de Hipódromo Chile; EE. del Agua Potable de San daga.- EE. Club Hípico de Concepción; Preparadores y Jinetes Club Hípico de Concepción; Banco Cen tral, Bancaria de Pensiones. No se han considerado las jubilaciones otorgadas directamente por la Empresa de los Ferrocarriles del Estado: Antigüedad, Invalidez, Vejez. (*) Total de pensiones de invalidez, vejez y antigüedad de la Caja de los Carabineros de Chile. No se logró separar las cifras por rubros. (b) Total de Montepíos (Viudez y Orfandad), otorgados por las siguientes Cajas de Previsión: Carabineros de Chile; Retiro de los F.F.C.C. del Estado; Marina Mercante Nacional, Sección Aduana; EE. del Salitre; EE. Cía. de Gas de Santiago; y RE. Cía. del Agua Potable de Santiago.. 31.