Borrador de avance preliminar sobre los estudios preparatorios para la negociación del TLC con Estados Unidos

Texto completo

(1)libertad y Orden. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rurál República de Colombia /. 11 / 1. fi. ,J_'_'. .... 1301 " OBRELOE!1 DADA 1 1. 1%. I. JIU! u i u ¡ oc' nI. i VÁ 1 a. Jl'Iu. Ifl(. J JI. u. 11 N 11.

(2) t3O?-. 1-13. (-\ CcO. tbi:d. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Reoubc3 oc Colombia. BORRADOR DE AVANCE PRELIMINAR SOBRE LOS ESTUDIOS PREPARATORIOS PARA LA NEGOCIACIÓN DEL TLC CON ESTADOS UNIDOS. LUIS JORGE GARAY. Coordinnclor General. ANDRES ESPINOSA FENWARTH. Editor. Bogotá, Colombia. Marzo de 2004.

(3) ©. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Primera edición: marzo de 2004 Producción editorial Diagramación, impresión y encuadernación: J / P?oDurnEDoi. .C.-'T.IPrciuctcs eitcnaes y auo',is&jaes. Te¡ 2885338 Bogotá, DO. Colombia www. produmedios.com Impreso en Colombia Printed in Colombia.

(4) INDICE. INTRODUCCIÓN 1.. .. TI-11 : I :ARM SECURITY AND RURAL INVESTMENT ACT OF 2002: FORTALECIMIENTO DE LOS SUBSIDIOS Y LAS DISTORSIONES DE MERCADO .............19. II.. TRANSFERENCIAS A LA AGRICULTURA EN LOS [STAI)OS UNIDOS Y EN COLOMBIA: IMPLICACIONES PARA EL TLC............................................35. III.. COSTOS DL PRODUCCION DE ARROZ EN COLOMBIA............................................................................. IV.. RESPUESTAS DE LA OFERTA Y LA DEMANDA AGRICOLA EN EL MARCO DE UN TLC CON ESTADOSUNIDOS................................................................69. V.. LA NEGOCIACIÓN DE LA AGRICULTURA EN LOS ACUERDOS DL LIBRE COMERCIO SUSCRITOS POR ESTADOS UNIDOS ................................... 1.

(5) INTRODUCCIÓN. No debe caber duda sobre las bondades de un libre comercio genuina y totalmente libre. Los grandes ganadores serían los pueblos más pobres del orbe. Según el Banco Mundial, si se eliminaran la protección y los subsidios con los que los países opulentos mantienen su agricultura, cuyo costo en el 2002 se estima que fue de US $318.300 millones (seis veces más que el valor total de la ayuda externa en el planeta), hoy el valor de las exportaciones de las naciones pobres sería 24% más alto, y sus ingresos rurales superiores en US $60.000 millones anuales. Y hacia el año 2015, los ingresos globales serían superiores en la suma de US $500.000 millones. 601)/o de la cual estaría yendo hacia los países en desarrollo, sacando de esa manera a 144 millones de personas de la pobreza. De otra parte, el international Food Policy Research Institute (IFPRI) ha estimado que en el caso de Colombia su balanza comercial agropecuaria neta, esto es exportaciones menos importaciones, sería más alta en US $743 millones, de los cuales la mitad provendría de la liberalización total y genuina del agro en Estados Unidos y el Canadá. De ahí las expectativas tan positivas y el aire de coherencia y sindéresis que le generó al mundo entero la Declaración de Doha, en especial a los pueblos atrasados, llamada también por ese motivo la Ronda del Desarrollo, reunida en dicha ciudad en noviembre de 2001 por convocatoria de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Dicho documento fue firmado por los representantes de sus entonces 146 países miembro, quienes por consenso, que es como se tienen 5.

(6) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Repbca de Colombia. que adoptar sus decisiones, en su artículo 13 anunciaron que . .nos. comprometemos a celebrar negociaciones encaminadas a lograr: mejoras sustanciales del acceso a los mercados; reducciones de todas las formas de subvenciones a la exportación, con miras a su remoción progresiva; y reducciones sustanciales de la ayuda interna causante de distorsión del comercio. Convenimos en que el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo será parte integrante de todos los elementos de las negociaciones..." Sin embargo, el libre comercio agrícola suele ser como las estrellas. Apenas una buena guía, a la que casi nunca se le alcanza, así siempre se camine en su búsqueda. Por tanto, su funcionamiento en la práctica resulta en un ejercicio sin pausa de administración de mercados o, en otras palabras, de negociaciones. En efecto, a pesar de que los aranceles de los países ricos han disminuido, las barreras no arancelarias se han incrementado, en tanto que se mantienen y aún crecen las subvenciones internas y los subsidios a las exportaciones. Entre los casos recientes el más célebre lo constituye la Ley Agrícola de Estados Unidos de 2002, que estableció subsidios de US $180.000 millones entre 2003 y 2009, superiores en alto grado a los vigentes entre 1996 y 2002. Sobre el particular, de la política del Gobierno de Colombia. anunciada en la reunión de la OMC en Cancún en 2003, cuyos criterios centrales deberán orientar igualmente nuestras tareas durante las discusiones del TLC con Estados Unidos, cabe subrayar y reiterar tres fundamentos: (a) Un objetivo esencial de la política comercial de Colombia es el mantenimiento del nivel de ambición de la Declaración de Doha en cuanto a los tres pilares de las negociaciones internacionales, a.

(7) Borrador de avance preliminar sobre ¡os estudios preparatorios para la negociación del TLC con Estados Unidos. saber: mejoras sustanciales en acceso a mercados, remoción de las subvenciones a las exportaciones, y reducciones sustanciales de las ayudas internas. (b). Elemento crucial tiene que ser el reconocimiento del nexo entre los tres pilares. En otras palabras, la reducción de aranceles es necesaria pero no suficiente, pues su efecto se anularía si simultáneamente no hay logros sustantivos en los otros dos pilares.. (c). Colombia reclama la eliminación de todas las ayudas que distorsionan el comercio. Ahora bien, el Gobierno le concede particular importancia y prioridad. al TLC con Estados Unidos. Por un lado, las cinco naciones que conforman el Mercado Común Centro Americano y la República Dominicana ya culminaron y suscribieron sus respectivas negociaciones. De otra parte, Chile y México pertenecen al grupo de países que también cuentan con su TI-C. Y se estima que otras treinta naciones del orbe se encuentran en ese camino. Si Colombia se marginara de las negociaciones bilaterales con Estados Unidos, la desviación de comercio que se generaría jugaría fuertemente en contra nuestra, lo cual, sumado a la terminación de las preferencias del ATPDEA a finales de 2006, nos demuestra a las claras la inmensa relevancia de esta negociación. Por su parte, el Gobierno de Estados Unidos ha insistido en que las negociaciones que se adelanten con Colombia tengan como guía el tratado suscrito con Chile. Sobre el particular, no tenemos objeción alguna, siempre y cuando se reconozca, como en efecto el representante comercial norteamericano lo ha admitido, la sensibilidad y la especificidad de la agricultura colombiana y sus sustanciales diferencias frente a la chilena. 7.

(8) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural República de Colombia. En primer término, la agricultura chilena es mucho más pequeña que la nuestra, tanto en términos absolutos como relativos dentro del PIB; su composición está determinada por condiciones agroecológicas propias de las zonas templadas: y, con relación a la norteamericana, es de contra - estación y, por tanto. complementaria. En segundo lugar, hay que tener en consideración la etiología rural del conflicto social que padece Colombia, y la estrecha conexión existente entre la suerte de nuestra agricultura y el terrorismo. En efecto, como ha sostenido el Presidente Uribe, en Colombia cada vez que se debilita la agricultura lícita, se fortalecen los cultivos de uso ilícito y los grupos violentos que derivan su financiamiento de la expansión de sus siembras y de su tráfico. Luego un eje fundamental de la lucha contra el terrorismo lo constituye la defensa del trabajo rural. También debemos examinar minuciosamente la experiencia de México durante los diez años que lleva de vigencia su vinculación al Área de Libre Comercio de Norteamérica o NAFTA, su sigla en inglés, en particular su impacto sobre la dispar distribución de la riqueza y el creciente desequilibrio entre las regiones, a fin de identificar y adoptar oportunamente las medidas más apropiadas que minimicen los costos y maximicen los beneficios sociales en esas materias. Lo mismo que en lo tocante al diseño y puesta en marcha de su política agrícola, supuestamente orientada a fomentar el sector, promover el incremento sostenido de su productividad, propiciar su reconversión, e impulsar, si fuere del caso, el reemplazo de sus fuentes tradicionales de empleo rural. Sin embargo, nada de esto realmente ocurrió en México. Durante la última década, el Gobierno Federal disminuyó en un 65% el presupuesto para el campo, medido en términos reales. En efecto, corno proporción del gasto programable, el presupuesto de inversión se redujo del 8.8% en 1994 a 3.5% en el 2002. Visto de otra manera, la reducción de la inversión en el sector agropecuario pasó del 1.5%.

(9) Borrador do avance preliminar sobre ¡os estudios preparatorios para la negociación del TLC con Estados Unidos. corno proporción del PIB al 0.6% en ese período. Así las cosas, el ajuste del campo mexicano no se dirigió hacia la reconversión, ni siquiera a su modernización, sino hacia la implementación de medidas transitorias para tratar de mitigar las negativas consecuencias sociales del NAFTA. Para ello se creó el programa conocido como PROCAMPO en 1994, con una vida útil igual a la del período de transición contemplado en el NAFTA, hasta finales del 2008. Aún así, si bien PROCAMPO se ideó corno un mecanismo redistributivo para favorecer o compensar transitoriamente a los perdedores en el proceso, los elevados y crecientes índices de pobreza y desigualdad en las áreas rurales, a pesar de algunos signos macroeconómicos favorables, demuestran sus fallas en ese frente. Estos resultados representan valiosísimas enseñanzas que la sociedad colombiana debe asimilar, a fin de evitar su repetición en nuestro propio patio. No podemos esperar a que pasen diez años de la firma del TLC con Estados Unidos para llegar al año 2014 y manifestar, corno lo hiciera antes de la cita de Cancún Javier Usabiaga, Secretario de Agricultura de México, que el NAFTA "estuvo mal negociado".. Hay que tener en cuenta, además, que, en el Tratado. con Estados Unidos, el principio de integralidad, plasmado en la cláusula de condicionalidod que consignó Colombia ante el ALCA en febrero del año anterior, no será posible aplicarlo estrictamente en los términos en que ésta quedó redactada. En efecto, de los tres pilares de las negociaciones de libre comercio - el libre acceso a los mercados, la eliminación de los subsidios a las exportaciones, y la supresión de las ayudas internas a los agricultores -' sólo con respecto a los dos primeros podrán alcanzarse acuerdos. Adicionalmente, dadas las peculiares características del agro nacional, su conflicto social y el flagelo de las drogas, el período de transición.

(10) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural República de Colombia. que se pacte debería ser más prolongado que el acordado con Chile, que fue de doce años, y aún que el de México en NAFTA. que fue de quince. Y, de otro lado, el monto y el ritmo del eventual desmonte de sus medidas de protección en frontera, deberían ser aún más reducidos que bajo las condiciones de un Tratamiento Especial y Diferenciado de tipo convencional. En otras palabras, se trata de lo que con toda propiedad hemos llamado una "salvaguardia de paz". Aparte de dicha salvaguardia, Colombia tendrá que buscar otra cláusula mediante la cual Estados Unidos se comprometa a eliminar en la OMC - o, si fuere del caso, en otro escenario multilateral equivalente -, sus ayudas internas, antes de que finalice el período de transición que pactemos. Pues, como se explicó, ni su eliminación, ni siquiera su reducción, harán parte de la agenda de las negociaciones dentro del marco del TI-C, limitándose sus discusiones únicamente a los otros dos pilares, esto es acceso a mercados y subsidios a las exportaciones. Y si al término de ese lapso no se hubiere alcanzado aún la supresión de sus ayudas internas en el ámbito de la OMC, que representan las dos terceras partes del total de sus subsidios a sus agricultores - que a su vez superan el 50% de la totalidad del PIB agrícola norteamericano -, Colombia requeriría una 'fórmula de salvamento" materializada en mecanismos de estabilización de precios similares o equivalentes al actual sistema de franjas, derechos antidumping automáticos, derechos compensatorios, aranceles específicos, contingentes arancelarios, cláusulas automáticas de salvaguardia especial, o combinaciones de tales instrumentos, que operarían después del lapso aludido en caso de que las importaciones de Estados Unidos continuaren llegando con precios por debajo de sus reales costos de producción, efecto directo de tales ayudas internas, y en volúmenes que amenazaren o pudieren causar grave daño a la producción y el empleo rural nacional. No puede ser que cerremos la caja fuerte y arrojemos la llave al mar. 10.

(11) Borrador de avance preliminar sovw. 105 estudios preparatorios para la negociación del TLC con Estados Unido. Ahora bien, en torno de la discusión acerca de la condición distorsionante de los subsidios o ayudas internas, todas aquellas que estén dirigidas a sostener o favorecer la Producción de renglones transables internacionalmente. sin duda lo son. Pues, como bien lo ilustra el caso del algodón, tales subvenciones, que alcanzan US $4.000 millones anuales, les permiten a sus productores colocar la fibra en los mercados externos muy por debajo de sus reales costos, como si fueran subsidios puros a las exportaciones. O, similarmente. cuando se trate de renglones importables. les ofrecen la oportunidad de neutralizar o anular la fuerza competitiva de los cultivadores más eficientes del exterior, corno sucede por ejemplo con las subvenciones domésticas a las oleaginosas, especialmente soya, US $4.352 millones, que impiden la entrada del aceite de palma aún sin aranceles, o las especiales para la elaboración de alcohol carburante a partir del maíz destinado a la producción de alcohol carburante. US $1.400 adicionales a las generales de US $8.300 para los cultivadores del cereal, que contrarrestan la competitividad del producido a base de caña. En contraste, existen unas cuantas ayudas que no distorsionan los precios internacionales, como por ejemplo, en nuestro propio país, las comprendidas en el programa de guardabosques, financiado con recursos de la cooperación internacional, orientado a compensar a los campesinos que se hayan comprometido a dejar los cultivos de uso ilícito y, en cambio, a cuidar la regeneración de la selva destruida por la expansión de aquellos. En cuanto a los subsidios ¿i las exportaciones destinadas específicamente a Colombia, Estados Unidos deberá eliminarlos en su totalidad. De otra parte, en materia de acceso de nuestra agricultura al mercado norteamericano. Colombia requiere la conversión de las preferencias temporales concedidas dentro del marco del APTDEA en 11.

(12) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural República de Colombia. un tratamiento estable y permanente, sin sujeción a condicionamientos discrecionales o periódicos. Y la eliminación de las barreras arancelarias y no arancelarias a las importaciones de productos clave como, por ejemplo, azúcar y bioetanol carburante; carne de bovino, leche y derivados lácteos; frutas tropicales, sus pulpas y jugos, y demás preparados; recursos marinos (en especial atún y carnarón), acuicultura y pesca ornamental; hortalizas frescas y preparadas, plantas medicinales y sus derivados y plantas vivas; y aceite de palma y biodiesel derivado de este, entre otros. Un capítulo esencial del TLC tiene que ser la constitución de un fondo para la modernización y reconversión tecnológica de la agricultura, a fin de financiar la transferencia y adopción de los más avanzados progresos de las ciencias y la biotecnología - cuya principal función económica es la transformación de las ventajas competitivas -, y la capacitación y readaptación de capital humano a niveles de doctorado y post-doctorado. No se puede admitir que merced a unos cuantos estudios teóricos, de naturaleza estática ó fotográfica, se les expida el acta de defunción a los renglones más distorsionados por los subsidios internacionales, sin los cuales la dirección de los flujos de su comercio externo podría alterarse de forma muy significativa e, incluso, llegar a invertirse. Dicho fondo deberá contar con importantes recursos no reembolsables provenientes de la cooperación norteamericana, como recibió Colombia durante la revolución verde, entre mediados de la década de los años 60 y mediados de la de los 70. Así mismo, el fomento y regulación de la industria de agroquímicos genéricos constituye pieza fundamental de la política sectorial de cara al Tratado, tal como lo tiene establecido la actual legislación colombiana. Similar consideración cabe hacer en el frente de la adecuación de tierras, es decir inversiones públicas, mixtas y privadas en irrigación, control 12.

(13) Borrador de avance preJminar sobre los estudios preparatorios para la negociación del TLC con Estados Unidos. de inundaciones y drenajes. De las ciento trece millones de hectáreas que ocupa su territorio continental, Colombia posee un área técnicamente apta para irrigación con propósitos agrícolas de no más de ocho millones, de la cual apenas una décima parte se encuentra efectivamente aprovechada. Y no es dable pensar en la reconversión de la agricultura, ni en la ampliación y acondicionamiento competitivo de su capacidad de absorción parcial de las familias desplazadas por la violencia y la erradicación de los cultivos de uso ilícito, además de los desmovilizados que provengan de los procesos de paz y de quienes eventualmente se vean forzados a abandonar modalidades tradicionales de la producción primaria como resultado del TI-C, sin el uso del recurso hídrico al servicio de su modernización y competitividad. Finalmente, hay que tener en cuenta el crucial papel que los voceros de las distintas regiones de Colombia están llamados a desempeñar en la discusión del TLC, ya que una cosa son la cifras globales sobre el crecimiento y el comercio exterior, y otra la suerte de los pobladores de cada provincia rural, pues sus posibilidades de reestructuración difieren sustancialmente de una a otra, dada la aguda diversidad agroecológica del territorio. Por ende, la expresión de las regiones también debe estar representada en el denominado 'cuarto de al lado" durante las negociaciones. En suma, en el fondo de lo que trata toda negociación es de ceder parte del mercado interno a cambio de ganar parte del externo. Y la evaluación adecuada de sus resultados para el país se tiene que desprender esencialmente de la creación de nuevos empleos bien remunerados y estables, y de su impacto sobre la distribución de la riqueza y el equilibrio entre las regiones y sus diversas provincias rurales, más que de las cifras globales sobre crecimiento escueto del producto nacional y las exportaciones. Luego no se trata solamente de una simple suma aritmética, ni de un mero examen de tipo econométrico, sino también, y en grado superlativo, de un asunto del más alto contenido de justicia social. 13.

(14) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural República de Coomba. El peor de los mundos sería perder el mercado interno sin obtener nada del externo, lo cual bien podría acontecer si no tenernos claro y presente el interés nacional. Al fin y al cabo, como lo señala el diccionario de la Real Academia, negociar es "cambiar géneros o mercancías para aumentar el caudal.. .sacar de un asunto el provecho que se pueda, sin otra mira que el interés propio'. Esto no debe causar preocupación, pues de seguro los. negociadores de todos los países desarrollados no sólo piensan lo mismo, sino que actúan en concordancia. Finalmente, al inicio formal del TI-C, conviene registrar sumariamente la evidente tendencia que en la actualidad acusa el campo hacia su firme recuperación económica y social, uno de los tres cimientos del programa de Gobierno del Presidente Uribe, al lado de la seguridad democrática y de la lucha contra la corrupción y la politiquería. Según el Dane, durante el último año se crearon 282.000 nuevos empleos directos en el sector agropecuario, o sea un incremento del 7.9%. El PIB del sector Agropecuario, Silvicultura, Caza y Pesca creció entre enero y diciembre del año 2003, en comparación con igual período del año anterior, el 4.66 0/1 Se destaca dentro de este guarismo el PIB de Agricultura sin café, que creció el 5.79% durante el mismo lapso, y el subsector pecuario el 4.16%. En cuanto al área sembrada, el año pasado se recuperaron 159.501 nuevas hectáreas, al pasar de 3.859.881 a 4.019.382, con un incremento superior al 4%, destacándose el crecimiento del algodón (28%), maíz amarillo tecnificado (39%), yuca industrial (40%), palma de aceite (12%) y arroz (14%), entre otros. Por otro lado, hace diez y seis meses decretamos la suspensión de las importaciones de leche, y hemos prorrogado la medida hasta que. se garantice la recuperación de los precios para las 450.000 familias que dependen de la actividad para su subsistencia. Igualmente, 14.

(15) Borrador de ¿ivanco preliminar sobre /os estudios prepJratcr;os paa la negciacion del TLC con Eslacs ui;oos. establecimos una salvaguardia que limita las importaciones de azúcar, las cuales estaban afectando a los 1.600 proveedores de la industria de la caña y a los 350.000 paneleros que conforman esta agroindustria popular, la más importante fuente de generación de empleo rural después del café. Fijamos una restricción a las importaciones de carne y sus derivados, cuyos productores medianos y pequeños cubren sin excepción la totalidad de las regiones de Colombia. Aumentamos la protección del pollo entero, al pasarlo de la franja de precios del maíz a la de los trozos, que alcanza aranceles superiores, a fin de preservar el dinamismo y el poder multiplicador de la agroindustria de los alimentos balanceados y de la avicultura. Adoptarnos un contingente arancelario para el arroz sujeto al sistema de franjas de precios y un arancel extracuota para volúmenes superiores. Y expedimos el decreto que crea el Mecanismo Público de Administración de Contingentes Agropecuarios para el maíz, el sorgo, la soya, el arroz y el algodón, el cual garantiza mediante subasta pública a través del mecanismo de bolsa la compra de las cosechas nacionales corno requisito previo para las compras externas de sus respectivos faltantes. Entre otros resultados, hemos reducido las importaciones de manera muy significativa, principalmente de leche (76%). carne (57%), algodón (3%) y cacao (45%). Y, simultáneamente, hemos aumentado las exportaciones de palma (31%), azúcar (24%), frutas (8(Yo) y café (3%). El crédito y su democratización han sido clave para la recuperación del agro. En el año 2003, en comparación con el anterior, los desembolsos de Finagro crecieron 48%, superando la suma de 1.5 billones de pesos. Así mismo, los desembolsos del Banco Agrario, que es el canal más importante de distribución de los recursos de Finagro, crecieron 53%, y para los pequeños productores 68%. De igual manera, entregamos $46.000 millones en Incentivos a la Capitalización Rural, apalancando proyectos 15.

(16) MnisterLo de Agricultura y Desarrollo Rural República de Cccrnba. de inversión por $257.000 millones; el Fondo Agropecuario de Garantías (FAG) alcanzó la cifra de $378.000 millones en avales vigentes a 65.000 beneficiarios pobres, cubriéndoles obligaciones por $439.000 millones; y financiamos 222 proyectos de maquinaria agrícola por $42.000 millones a través de la línea de crédito más ventajosa y barata de la economía en la actualidad. Como estaba previsto en el programa del Gobierno, suprimimos el Incora, el Dri, el Inat y el Inpa, y, en su lugar, creamos el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) - ahorrando $45.000 millones anuales en gastos de funcionamiento -, el cual despegó en toda su plenitud, y ya se encuentra ejecutando 59 proyectos de adecuación de tierras por similar valor, aparte de adquisición y adjudicación de predios, y proyectos de pesca y acuicultura. Hoy la agricultura de Colombia se halla en franco tránsito de la convalecencia hacia su recuperación. Y su función esencial yace en la ocupación pacífica y productiva del campo, el escenario donde con mayor crudeza se ha venido descomponiendo la Nación. De ahí nuestro compromiso indeclinable con la defensa del trabajo rural. Y de ahí la responsabilidad sin par de nuestros negociadores internacionales, cuya vara de medir tiene que ser su contribución tangible a su consolidación y crecimiento equitativo por encima de sus actuales niveles. Pues de la suerte del agro dependerá en buena parte la eficacia de nuestra lucha contra el terrorismo y la durabilidad de sus resultados. Dentro de este orden de ideas, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural hace entrega de este informe sobre el avance de sus estudios preparatorios para la negociación del TLC con los Estados Unidos. Este esfuerzo, realizado por un equipo de consultores bajo la 16.

(17) Borrador de avance preIimnar sobre los estudios preparator;os para la nejociactÓn del TLC con Estados Unidos. coordinación del doctor Luis Jorge Garay', pretende sentar las bases sobre las cuales el país pueda construir una sólida e inteligente posición de negociación. La agricultura de Colombia ha sido diagnosticada de múltiples maneras y desde diferentes ángulos. Estos trabajos pretenden aportar luces adicionales, desde una perspectiva de negociación, para que podamos, con su concurso, afianzar el objetivo del gobierno del Presidente Álvaro Uribe Vélez de allanar el camino para la consolidación de un Estado social de derecho, genuinamente democrático y en paz Ello solo será posible si recuperamos el campo, de la mano de la seguridad democrática, para la totalidad de nuestros conciudadanos. Por consiguiente, el futuro (le la Nación radica precisamente en una agricultura dinámica, tecnificada y competitiva, donde prime el criterio (le la generación (le empleo rural, de cara a negociaciones como el TI-C, tan importante y vital para el desarrollo sostenible de nuestro país. El aporte de la agricultura de Colombia es de singular importancia. Genera el 14% del PIB y el 22% del empleo total. Y en las negociaciones del TLC, la agricultura. de manera integrada con las correspondientes a las medidas sanitarias y fitosanitarias y a la propiedad intelectual, será, sin duda alguna, el eje de las negociaciones con los Estados Unidos. Por tales motivos, en el Ministerio (le Agricultura nos hemos venido preparando, desde el inicio del Gobierno en Agosto de 2002, para. Además de! doctor Garay, hacen parte del equipo de consultores del Ministerio los doctores Fernando Barben, Yesid Castro, Santiago Perry, Manuel Ramírez, Luis Eduardo Quintero y Ricardo Arguello. Igualmente. del propio Ministerio hemos estado trabajando en esta temática los doctores Juan Lucas Restrepo, Andrés Espinosa - editor de esta publicación -, Sara Pareja. y el autor de esta !ntrcducnón. 17.

(18) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural República de Colombia. participar de manera activa, concertada y coordinada con todas las esferas del Estado, el Congreso Nacional y la sociedad civil en dichas negociaciones. Vemos en el TLC no un objetivo en sí, sino un medio para que la agricultura contribuya de manera sustancial a consolidar la paz y la concordia en el campo que el país reclama y sus gentes necesitan. Así las cosas, con esta publicación pretendemos contar con otro cimiento más en la construcción de una estrategia y de una postura de negociación basada en la realidad y las necesidades de la población rural y de nuestra agricultura, su más importante fuente de sustento y empleo.. Carlos Gustavo Cano Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural. Bogotá, Marzo de 2004. 18.

(19) 1. THE FARM SECURITY AND RURAL INVESTMENT ACT OF 2002: FORTALECIMIENTO DE LOS SUBSIDIOS Y LAS DISTORSIONES DE MERCADO ANTECEDENTES La política agrícola estadounidense comenzó a desarrollarse en 1933, como reacción al crack de 1929 y al papel que en él jugó la pérdida de capacidad de compra de los granjeros; su objetivo era mantener los ingresos de los agricultores al nivel del próspero quinquenio 1909-14. Desde un principio tuvo tres elementos centrales: la sustentación de precios (con los precios soporte atados a los. nonrecourse Ioans), el control. del área sembrada y el impulso a las exportaciones. El énfasis en la utilización de estos elementos ha variado en consonancia con las distintas coyunturas; a partir de la Segunda Guerra el esfuerzo se ha centrado en las exportaciones para dar salida a los crecientes excedentes: además de los subsidios a las exportaciones, se ha buscado sostener el ingreso de los granjeros independizándolo de los precios de mercado. A partir de 1973 la importancia estratégica del agro aumenta, en especial por su aporte a la balanza comercial; en 1985 se vuelve aún mayor, lo que determina una modificación de la política de precios The FAIR Act de 1996 y los antecedentes de la legislación de 2002 The FAIR Act eliminó el. precio objetivo. y los pagos de deficiencia.. y los reemplazó por los pagos directos, asociados a los 19. contratos de.

(20) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ReJb!ca de Colombia. flexibilización de la producción; los pagos según lo previsto debían disminuir cada año. Se mantuvieron los créditos de mercadeo y los loan deficiencv payrnents con ellos asociados como elemento esencial del soporte de precios. The FAIR Act fue una buena solución para mantener altos pagos a los granjeros, continuar con la política de sustentar los precios. No obstante, a partir de 1997 los precios internacionales de los principales productos agrícolas bajaron y se resintió con ello el ingreso de los agricultores; el Congreso de los Estados Unidos aprobó en consecuencia, desde 1998, y luego cada año, generosos paquetes de "ayuda de emergencia" para la agricultura. El contexto económico cambio muy rápidamente: en lo que atañe a la política económica, el déficit de la balanza comercial se consideraba más grave que la situación fiscal; más que disminuir los costos de la política agrícola, lo que se requería, así se pensaba, era recuperar la participación del mercado mundial y generar divisas. La política de "orientarse al mercado" omnipresente en The FAIR Act se consideraba entonces un fracaso. Por su parte, la Ronda del Milenio de la OMC no lograba despegar y la posibilidad de continuar con la reforma y la liberalización de la agricultura parecían alejarse día a día. En otro ámbito, se avecinaban unas cruciales elecciones de Congreso, en las cuales los estados agrícolas jugaban un papel determinante.. PRINCIPALES MODIFICACIONES INTRODUCIDAS POR LA LEY AGRICOLA DEL 2002 En las condiciones descritas anteriormente era de esperarse un fuerte viraje en la política agrícola y un por tanto reforzamiento de los pagos 20.

(21) Borrador de avance preliminar sobre los estudios preparatorios para la negociación del TLC con Estados Unidos. asociados a los precios del mercado. La nueva Ley se sancionó el 13 de Mayo del 2002, la cual tiene en principio una vigencia de 6 años. La Ley Agrícola del 2002 definió el ámbito de productos y reestructuró por completo los programas agrícolas: En cuanto a los programas para las cosechas de ciclo corto - cereales (trigo, maíz, sorgo, cebada, avena y arroz), oleaginosas (soya y otras) y algodón, la Ley Agrícola del 2002 estableció los apoyos: 1). Pagos directos: Los pagos directos son un pago fijo anual por tonelada, cuyo monto se ha definido previamente para cada cultivo elegible; es una continuación de los pagos del The FAIR Act), pero fijados con un monto más alto; su valor se mantiene constante en el tiempo (a diferencia de los anteriores que disminuían). Los pagos directos de la Ley Agrícola del 2002 mantienen la cobertura anterior, pero incluyen, por primera vez, a la soya y a otras oleaginosas.. 2). Pagos vinculados al programa de créditos de mercadeo (denominados loan rate payments): los pagos vinculados consisten, básicamente, en que los agricultores que participan en el programa de créditos de mercado reciben un pago equivalente a la diferencia entre la tasa del crédito y un precio local de mercado, cuando el primero es mayor que el segundo. De manera que la tasa del crédito actúa como un precio soporte o de sustentación. Este programa ya existía, pero se extiende a las leguminosas» el maní y otros bienes. Este programa aumenta los anteriores pagos en 5% en promedio (desde una disminución de 5% en soya hasta un incremento de 16% en trigo).. 3). Pagos anti cíclicos: Este es un programa nuevo que establece un subsidio cuando el "precio efectivo" que recibe el agricultor es menor 21.

(22) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural República de Colombia. a un determinado precio objetivo' (target price) para los productos elegibles, o cubiertos por el programa. El "precio efectivo es igual a la suma de la tasa del pago directo para ese producto, más el valor que resulte mayor entre el precio promedio nacional (para el año de mercado en cuestión) y la tasa de préstamo nacional para ese bien. Se permite, además, "actualizar" las áreas y los rendimientos de base, o de referencia. Los pagos disminuyen si los precios de mercado aumentan, como se ve en el gráfico adjunto del FAPRI: a medida que suben los precios internacionales, disminuyen los pagos y luego desaparecen los "loan deficiency payment", y después sucede lo mismo con los pagos anti cíclicos. Lo contrario es también válido. Silos precios internacionales. de. los productos agrícolas disminuyen, se disparan los pagos de apoyo y sustentación a favor del agricultor estadounidense.. 400 350 300 (1) .. o. 250 200. o 150 100. 50 o 1996. 1998. 2000. 2002. 2004. Crop year CCP. UMarket :LDP. Fixed. Fuente: FAPRI.. Corn gross returns per acre 22. 2006.

(23) Borrador de avance pre/imnar sobre os estudios preparatorios para la negocfacon del TLC con Estados Jnuos. PRINCIPALES MODIFICACIONES INTRODUCIDAS POR LA LEY AGRICOLA DEL 2002 En la cadena láctea continúa el apoyo a través del precio de sustentación y de las compras gubernamentales de mantequilla, leche en polvo y quesos, y se estableció un nuevo pago anticíclico para un período de tres años y. medio (National Dairy Market Loss Payments Prograrn) que equivale al 45% de la diferencia entre el precio de mercado en Boston para leche clase 1 y un "precio objetivo" fijado en US$ 373 la tonelada. En la cadena azucarera los cambios que se presentaron son menores. La política de elevada protección del mercado interno y de compras gubernamentales ligadas a la tasa de los créditos (loan rates), con la que se mantienen los altísimos precios internos, continuó. Se eliminó la. penalidad que The Cornmodity Credit Corporation (CCC) cobraba a los procesadores cuando entregaban azúcar como pago de los préstamos concedidos y se redujo en 1% el costo de dichos créditos, lo que aumentó el nivel de soporte a este producto. Se mantienen los principales programas de apoyo a las exportaciones y de ayuda alimentaria, en particular el Export Enhancenient Prograrn (EEP) y el Export Credit Guarantee Program. Los fondos para programas de apoyo a la creación, expansión o mantenimiento de los mercados externos para los bienes agropecuarios estadounidenses se incrementan, y se crean dos programas adicionales: Asistencia Técnica para Cosechas Especializadas y el de Biotecnología y Comercio Agrícola. Los fondos para los programas de ayuda alimentaria también se incrementan. Los principales programas ambientales se refuerzan con fondos adicionales, algunos se amplían y se crean programas nuevos. Las áreas bajo las reservas de Conservación y de Humedales se incrementan. Los fondos para el Programa de Incentivos a la Calidad Ambiental - da asistencia técnica, comparte los costos y paga incentivos a los agricultores y ganaderos que hagan mejoras. 23.

(24) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Republica de Colombia. ambientales en sus granjas - aumentan de US$200 millones anuales a US$1.300 millones (60% para los ganaderos). Se crean dos programas nuevos. el de Conservación de Seguridad - paga a los productores agropecuarios por adoptar o mantener prácticas orientadas a proteger recursos naturales sobre los que hay preocupación - y la Reserva de Pastos - apoya a los propietarios de tierra para conservar pastos naturales o restaurar tierras en pastos. La política de seguros no fue modificada. En 2000 se había expedido la Agricultura! Risk Protection Act (ARPA), que apropió US$8.200 millones adicionales para el programa de seguros y aumentó los subsidios a las primas. La Ley Agrícola del 2002 no lo modificó y ordenó la expansión a nuevos condados del programa piloto de aseguramiento de los ingresos brutos que se inició en 1999. La política de subsidios a los insumos tampoco fue modificada por la nueva Ley, de manera que los subsidios a las tasas de interés, las reducciones de impuestos al combustible y las subvenciones al riego y al pastoreo (grazing) continúan iguales. La Ley Agrícola del 2002 establece la exigencia de que las importaciones de carne, pescado y maní sean etiquetadas con la información del país de origen.. Presupuesto de la Ley Agrícola del 2002 El presupuesto total de los programas de la Ley Agrícola del 2002 fue estimado (dependiendo del nivel de los precios internacionales de los productos beneficiados) por el Congreso de los Estados Unidos en US$180.000 millones para 10 años, y por el FAPRI en US$ 203.500 millones (ambos proyectados con precios al alza). Si bien la coyuntura actual es de precios altos, en caso de que se de una reducción de las cotizaciones internacionales de los productos agrícolas. los pagos directos y anticiclicos se dispararían proporcionalmente para mantener los ingresos de los productores de los Estados Unidos. 24.

(25) Borrador de avance preliminar sobre los estudios preparatorios para la negociación del TLC con Estados Unidos. 20000 u) - 15000 10000 5000 i] Ley anterior. Nueva ley. Pagos anuales a los agricultores en los programas de productos para el 2002. 20000 c 15000 10000k 5000v O -------. 2001. 2003-07. Pagos anuales a los agricultores en los programas de productos 25.

(26) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural República de Colombia. Los pagos anuales a los agricultores se traducen en un gasto adicional total que fluctúa entre 51.700 y 69.000 millones de dólares en los seis años de vigencia de la ley. En los programas de productos el gasto es 70% a 80% mayor al anterior de entrada en vigor de la Ley Agrícola del 2002. A continuación se presenta la distribución de su incremento, del cual se concluye que los pagos anticlicos y los pagos directos explican el grueso de este crecimiento.. Productos lácteos. Pagos directos. 40/n. 3%. Préstamos de mercado. Pagos anti cíclicos. 6%. 67%. Distribución del incremento en el gasto en los programas de productos (%). EFECTOS DE LA LEY AGRICOLA DEL 2002. Los distintos análisis evaluados señalan que la nueva Ley Agrícola de los Estados Unidos deprime los precios internacionales de los bienes que subsidia, los hace más volátiles y distorsionan además los mercados internacionales de los productos agrícolas: 26.

(27) Borrador de avance preliminar sobre los estudios preparatorios pera la negociación del TLC con Estados Unidos. 1). Deprime los precios internaciones: Los mayores subsidios otorgados a los granjeros estadounidenses y, en particular, los querevisten carácter anticíclico, -esto es, que sostienen su ingreso y lo independizan de los precios del mercado mundial -, van a estimular la sobreproducción en períodos de bajos precios y a permitir que los agricultores norteamericanos continúen produciendo, así sus costos de producción sean mayores que las cotizaciones internacionales de los bienes que cultivan. Esta situación puede impedir que la oferta se ajuste a la demanda y puede determinar que la sobreproducción se prolongue, los precios se depriman y los perjudicados sean los agricultores del resto del mundo.. 2). Los hace más volátiles: Esta misma distorsión va a hacer más volátiles las cotizaciones internacionales de los bienes agropecuarios favorecidos por la Ley Agrícola del 2002.. 3). Distorsiona el mercado agrícola mundial: El sistema de precios establecido en la Ley Agrícola de los Estados Unidos en el 2002 es altamente distorsionante de los mercados. En efecto, los pagos asociados a los créditos de mercadeo y los anticíclicos están claramente vinculados al nivel de precios: entre menores sean los precios, mayores serán los pagos que los agricultores reciben. Los primeros, además, están conectados con los niveles actuales de producción. La posibilidad de 'actualizar" áreas y rendimientos - y la expectativa. que genera esta disposición de la Ley - "conecta" los pagos con los niveles de producción ("actual" o "reciente"), lo mismo que la exigencia de que la tierra se mantenga en uso agrícola. El efecto no es sólo entonces sobre los cultivos beneficiados, sino también sobre los productos pecuarios derivados (pollo, cerdo, carne, etc.). 27.

(28) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural República de Colombia. El impacto en los precios internacionales es además muy importante, dada la elevada participación estadounidense en los mercados mundiales. Los subsidios llegan a ser considerablemente elevados, en especial en los escenarios de precios bajos, tal como se observa en la siguiente gráfica para el arroz.. Componente del precio del arroz de Estados Unidos en Colombia más los subsidios según escenario simple de precios. De igual manera, se observa en la gráfica adjunta, en un escenario de precios internacionales bajos, como en todos los productos analizados, los subsidios directos equivalen a porcentajes bastante elevados del precio al productor e incluso, del precio FOB; en dos de ellos las subvenciones llegan a ser superiores a dichos precios, lo cual se explica por el funcionamiento claramente de sustentación de ingresos y enfoque anticiclico de la Ley agrícola de los Estados Unidos. 28.

(29) Borrador de avance preliminar sobre los estudios preparatorios para la negociación del TLC con Estados Unidos. Estados Unidos - Relación de los subsidios con los precios al productor y FOB (%) Escenario de precios bajos. Elementos para tener en cuenta del impacto de la Ley Agrícola de los Estados Unidos en el agro colombiano. Los menores precios estadounidenses e internacionales le restan competitividad a los mismos cultivos internos (por ejemplo: maíz al maíz colombiano, o el pollo al 1)0110 colombiano), con lo que pueden determinar reducciones de las áreas cultivadas y tener un efecto en la actividad económica general en la zona. Estos menores precios también afectan a los cultivos sustitutos (por ejemplo: maíz a la yuca, soya a la palma), y penen un impacto en sus áreas sembradas y en la actividad económica general. Los menores precios de las materias primas repercuten en menores precios - o costos - del bien final (v.g., los del maíz y la soya en las carnes de pollo, cerdo, etc.): los niveles de ayuda aumentan - debido a distintas medidas - en los cereales, la soya y otras oleaginosas, el algodón, las leguminosas, los lácteos y el azúcar. 29.

(30) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural República de Colombia. 1). Impacto de la Ley Agrícola del 2002 en caso que se mantenga el Sistema Andino de Franjas de Precio (SAFP).. El principal impacto que tendrían los menores precios internacionales de los bienes apoyados por la Ley Agrícola de los Estados Unidos sería sobre las exportaciones colombianas de dichos bienes (v.g, algodón, arroz, lácteos) y de sus similares o sustitutos (aceite de palma, yuca). El impacto en los precios domésticos de productos del SAFP (cereales, oleaginosas y palma, lácteos, carnes de pollo y cerdo) se daría directamente sobre el arancel ad-valorem, al deprimir el piso de las franjas (y, por lo tanto, reducir el arancel variable).. 2). Impacto de la Ley Agrícola del 2002 en caso que no se mantenga el SAFP.. El impacto de la Ley Agrícola de los Estados Unidos sobre el agro colombiano sería mucho mayor si se desmontara el SAFP, pues los menores precios internacionales y sus mayores fluctuaciones afectarían directamente los precios internos del mercado colombiano, sin la defensa que les otorga en la actualidad este mecanismo de estabilización del costo de las importaciones. Con anterioridad a la promulgación de la Ley Agrícola de los Estados Unidos se preveía que la fluctuación de las cotizaciones mundiales de los bienes agrícolas se iba a incrementar en el futuro; con su aplicación, las fluctuaciones van a ser aún mayores. Por lo tanto, el mantenimiento de mecanismos de estabilización del costo de las importaciones como el SAFP es más importante ahora que nunca. 1111.

(31) Borrador de avance preliminar sobre los estudios preparatorios para la negociación del TLC con Estados Unidos. Los precios colombianos en algunos productos, como el maíz, siguen siendo mayores que los precios estadounidenses "corregidos" Por subsidios e internados, en especial en épocas de bajos precios, pero las diferencias disminuyen sustancialmente. Comparación de precios del maiz amarillo Estados Unidos Vs Colomba Pero en otros cultivos, como el arroz, los precios colombianos se vuelven muy inferiores a los estadounidenses, cuando estos se "corrigen" por subsidios y se internan. Con precios medios y altos, los precios de Colombia serían en la mayoría de los casos inferiores a los de Estados Unidos internados y "corregidos" por subsidios 31.

(32) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural República de Colombia. 400-. ----. -. 350 300------1. 1. 250.. .200.1. 11LLILÍ1_ Abr-97 Px alto. USA FOB E Px USA en Col. Ago-99 Px Medio. IJ PxUSAenCol+Subs. Oct-02 Px Bajo. í2 PxUSAeCol+Subs(MYA). gí Px Colombia. Comparación de precios del arroz Estados Unidos Vs Colomba. Relacion entre los precios ae uoiomia y ios ae Estados Unidos internados y "corregidos" por subsidios Precios medios 32.

(33) Borrador de avance preliminar sobre los estudios preparatorios para la negociación del TLC con Estados Unidos. Se debe destacar el caso de precios altos, en que los menores precios colombianos reflejan el efecto estabilizador de las franjas para los consumidores, tal como ocurre en la actualidad.. Relación entre los precios de Colombia y los de Estados Unidos internados y "corregidos" por subsidios - Precios altos. 33.

(34) II. TRANSFERENCIAS A LA AGRICULTURA EN LOS ESTADOS UNIDOS Y EN COLOMBIA: IMPLICACIONES PARA EL TLC. El análisis del impacto de la política agrícola de los Estados Unidos no puede circunscribirse solamente a los programas que componen la Ley Agrícola del 2002. Es necesario visualizarlo de manera mas amplia, por intermedio del concepto de "transferencia", el cual por definición incluye todo tipo de ayuda, apoyo, subsidio, incentivo o protección que aumenta el ingreso de los productores con respecto al que tendrían en ausencia de intervención (o sea el teórico de libre comercio). Las transferencias a los productores agropecuarios incluyen las procedentes del Gobierno y de los consumidores. En esta definición, no se tienen en cuenta las transferencias que benefician a todos los sectores productivos de la economía. POLÍTICAS QUE IMPLICAN TRANSFERENCIAS A LA AGRICULTURA Las políticas que se traducen en una transferencia a la agricultura son las siguientes: 1.. Apoyo al precio de mercado o apoyo en frontera, que a su vez incluye las restricciones a la importación, los subsidios a la exportación y al consumo y los precios administrados.. 2.. Ayudas internas específicas por producto vinculadas (basadas en comportamiento de precios, producción, área sembrada, uso de insumos), o desvinculadas (pagos fijos, derechos históricos, conservación, ingreso mínimo). 35.

(35) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Reúbhca de Colombia. 3. Ayudas en servicios generales (ESSG), tales como investigación, desarrollo, sanidad, información, cooperativas, escuelas agrícolas, infraestructura, comercialización y promoción, existencias públicas, vivienda rural, administración de asistencia alimentaria.. EFECTOS ECONÓMICOS DE LAS TRANSFERENCIAS Las medidas de apoyo en frontera y las ayudas internas vinculadas afectan la producción o el consumo y por ende afectan el comercio internacional, salvo que la producción se limite al nivel que tendría sin intervención. Estas medidas tienden a aumentar las exportaciones y a reducir las importaciones y deprimen los precios internacionales. Los precios de mercado al productor se distorsionan, pues resultan inferiores al costo de producción. En consecuencia, un escenario de libre comercio, con precios distorsionados, podría disminuir el bienestar social.. MEDICIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS AL SECTOR AGROPECUARIO La metodología mas usada para la medición de las transferencias al sector agropecuario es la siguiente: A.. Apoyo al precio de mercado = (Precio al productor en finca - Precio internacional en finca) x Q, que es la cantidad beneficiada.. B.. Ayudas internas específicas por productos = Desembolsos presupuestales o estimación con base en diferenciales de precios. 36.

(36) Borrador de avance preliminar sobre los estudios preparatorios para la negociación del TLC con Estados Unidos. C.. Ayudas internas en servicios generales. =. Desembolsos presu-. puestales. A+B = Estimativo de Subsidios al Productor ([SP) A+B+C. =. Transferencias totales al sector agropecuario.. TRANSFERENCIAS A LOS PRODUCTORES AGROPECUARIOS EN LOS ESTADOS UNIDOS A continuación se presentan las transferencias totales a los productores agropecuarios de los Estados Unidos entre 1986 y el 2002:. 120.000. 90.000. 60,000. 30.000. t.- co o> o — i'> M co co co co a, o a, cr aco c co a ra, C) C o> a, C). co. o o o o o. co <'.1 o> a, a, O) O) O) O) O) O) O) O O O >N C\J ('4. Estimativo de Subsidio en Servicios Generales Apoyo a Precio de Mercado. DAyudas Internas Especificas O Transferencias Totales. Fuente: OECD. PSE/OSE Database 2003. Transferencias totales a los productores agropecuarios en Estados Unidos. Millones de dólares constantes de 2002 37.

(37) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Reúbhca de Colombia. La estructura del ESP de los Estados Unidos comprende en esencia la protección en frontera (aranceles y otras restricciones, los subsidios a la. exportación), las ayudas de la Commodity Credit Coiporation (loan rates, loan deficiency pciyrnents, etc), los pagos por ¿ ?ficiencia, seguros de cosecha, desastres y pagos anticiclicos, pagos por contratos de flexibilidad (1996), pagos por perdida de mercado (1998) y los pagos fijos (2002), subsidios a los insumos, y pagos de conservación de aguas, suelos, etc. Entre 1986 y el 2002, se registran cambios importantes en la distribución y en la aplicación de los programas, dependiendo de las circunstancias del mercado internacional agrícola, tal como se observa en la siguiente gráfica.. 60.000. 45.000. 30.000. 15.000. o. ,.. Ci. ,.- O O o O 'c O O Ci Ci Ci O Ci CCi Ci Ci. O O O .') O O « '? Ci Ci Ci Ci Ci Ci O OO Ci Ci Ci Ci Ci. •Programas de conservación de aguas y suelos, concesiones fiscales y pagos misceláneos o Subsidios a insumos(crédito. energia, irrgaciór. asistencia técnica estatal, control de plagas, extensión) Pagos por contratos de flexibilidad (1996), pagos por pérdidas en mercado (1998), pagos fijos (2002) • Pagos por deficiencia, seguros de cosechas, desastres y pagos contraciclicos (2002) • Ayudas basadas en la tasa de préstamos de la CCC (loan rate gain. loan defciency payrnonts. etc.) u Protección en frontera (aranceles, oras restricc ories al comercio. subsidios a la exportacron) Li ESP total. Fuente: OECD. PSEICSE Database 2003.. Estructura del ESP en los Estados Unidos: todos los productos. Millones de dólares 1986 - 2002 En la grafica siguiente se incluye el Estimativo Subsidio al Productos (ESP) desde 1986 hasta el 2002 -correspondiente al total de transferencias 38.

(38) Borrador de avance prehfn:nar sobre los estudios preparatorios para fa negociación del TLC con Estados Unidos. excluyendo los desembolsos por conceptos de servicios generalescomparado con los precios promedio de los productos agrícolas subsidiados por los Estados Unidos. Allí se observa claramente la estrecha correlación entre el ESP y los precios internacionales y su efecto estabilizador de los ingresos en el mercado domestico.. 90.000. 400. 80,000. 350. 70.000. 300. 60.000. 250. 50,000. 200. c 40.000 o 30.000. o 150 .e. 0. loo. 20,000. 50. 10,000. o. CL 0. E. 11.1.1. 1. 11. II. I.L.........jI. 1.1. 1.1. 1'. 1:1. 1,1. 1 1II. 11. 11. fl O - OD (N a) a) a) a) a) O) O) a) O) O O) O) O) O) O) O) O) O) O) O) O) O) O) O) (C\:4 ca O. EJ Estimativo de Subsidio al Productor. !!. o. — Precio internacional promed. Fuente: OECD. PSEICSE Database 2003. El precio promedio es el precio internacional en finca de los productos del ESP ponderados por volumen de producción.. ESP y precio internacional promedio de los productos subsidiados en Estados Unidos. Dólares constantes de 2002. El ESP ejerce un importante efecto de estabilización y de protección del mercado de los Estados Unidos, que aísla a sus agricultores de las señales del mercado, y que por el tamaño de su economía, las distorsiona. En el Cuadro 1 se incluyen cálculos de estos efectos para los principales productos agropecuarios. 39.

(39) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural República de Colombia. Cuadro 1.. Efectos del esp de los Estados Unidos sobre el ingreso de los productores norteamericanos, con respecto al precio internacional en finca 1986-2002 Producto Leche fresca Caña y remolacha azucarera Lana Arroz Trigo Cebada Sorgo Maíz Saya Carne de oveja Carne de res Huevos Carne de aves Carne de cerdo. Efecto estabilización. Efecto protección. 55% 80% -29% 52% 60% 35% 45% 44% 27% 1% 0% 25% 29% 3%. 107% 104% 96% 63% 60% 50% 43% 31% 12% 9% 7% 7% 6% 4%. Fuente: OECD y Cálculos de los autores. Con base en datos anuales. El periodo corresponde al máximo disponible con información sobre el ESP.. En el Cuadro 2 se presenta la composición de los ESP en los Estados Unidos para el promedio del 2000 y 2002. El total del ESP asciende US46.972 millones, de lo cual US$30.342 millones corresponden a ayudas internas y US$16.630 millones a medidas de apoyo en frontera. El maíz es el producto que mas recibe ayuda interna, con US$6.799 millones; la leche fresca, el que mas recibe apoyo en frontera, con US$9.803. El Cuadro 3 muestra la relación entre los costos de producción y los precios internacionales al productor de los Estados Unidos, promedio 2000 y el 2002. El costo de producción en los Estados Unidos supera el precio de libre comercio en 159% para el sorgo, 139% para la remolacha azucarera, 128% para la leche, 106°/b para el algodón, 87% para el arroz paddy. El ESP en los Estados Unidos representa el 125% del precio 40.

(40) Borrador de avance preliminar sobre los esujdios preparatorios para la negociación del TLC con Estados Unidos. Cuadro 2. Resumen de apoyo en frontera y ayudas internas en los estados unidos Valores Totales Promedio 2000-02 APOYO EN FRONTERA Producto. Subtotal Otros productos (Expansión) Total. 9803 O O O 15 O 1,022 O O O O O 29 O. 871% 0.0% 0.0% HO °/C/C H 1.7% 0.0% 83.6% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 44.7% 32.4%. 1.449 6,799 3,993 3.824 822 1,516 200 924 621 473 354 204 36 1. ESP Total Millones. Millones u ss. Millones Us$. Leche fresca Maíz Trigo Soya Carne de pollo Carne de res Caña y remolacha azucarera Arroz paddy Sorgo Carne de cerdo Cebada Huevos Carne de oveja Lana. AYUDAS INTERNAS. 24% 14% 9% 8% 2% 3% 3% 2% 1% 1% 1% 0% 0% 0%. 11,252 12.9% 6,799 100.0% 100.0% 3,993 100.0% 3.824 98.3% 836 1,516 100.0% 16.4% 1,223 924 1000% 621 100.0% 473 100.0% 354 100.0% 204 100.0% 55.3% 65 1 67.6%. 10,869. 339%. 21,214. 66.1%. 32,083. 68%. 5,761. 38.7%. 9,128. 61.3%. 14,889. 32%. 16,630. 35.4%. 30,342. 64.6%. 46,972. 100%. Fuente: OECD. PSE/OSE Database 2003. internacional al productor para el caso de la remolacha azucarera, para el arroz pacicly.. 99%. 92% para la leche liquida, 68% para el algodón.. A continuación se presenta el costo de producción, el precio de. LSP para el caso del arroz en los Estados Unidos, en el cual se observa claramente el efecto estabilizador del ESP respecto del precio. mercado y el. de mercado al productor, que tiene costos considerablemente superiores a esos precios de mercado.. 41.

(41) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural República de Colombia. Cuadro 3. Relación entre costos de producción y precios internacionales en los Estados Unidos (Promedio 2000-02). Producto. Remolacha azucarera (2) Arroz paddy Leche líquida Algodón (3) Trigo Sorgo Cebada Maíz Soya. Costo de producción US$JT. Precio internacional al productor US$/T 139 100 161 842 113 83 106 82 175. 250 187 369 1,733 195 21. 183 99 231. Pérdida 1 Precio (1) 80% 87% 128% 106% 73% 159% 72% 21% 32%. ESPI. Precio 125% 99% 92% 68% 66% 64% 57% 34% 29%. Fuentes: OECD, USDA y Cálculos de los autores. (1) Pérdida = Costo menos precio internacional. (2) En equivalente de azúcar blanco (factor de conversión 6.25 toneladas de remolacha para producir una tonelada de azúcar blanco). El ESP es para caña y remolacha en equivalente azúcar blanco. (3) El ES? del algodón es una estimación de lcs autores. 300 Costo económico de producción. 1. TP 2004-2007 11 q1 , g il \. 250. 200 4 (t o 150. c 100. 50 ¡COI to menos. O 1986 1987 1988 1989 1990 191 992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002. Fuente: OECD, PSE/OSE Database 2003 y USDA, 2002 Farm BilI. TP = Target Price fijado para el periodo 2004-2007, en dólares por tonelada.. Costo de produccion, precio de mercado y ESP del arroz en los Estados Unidos en dólares por tonelada 42.

(42) Borrador de avance preliminar sobre los estudios preparatorios para la negociación del TLC con Estados Unidos. El efecto de estabilización se demuestra también en la siguiente gráfica que muestra el ESP, el precio de referencia en finca y el ingreso al productor para el arroz en el periodo 1986-2002:. 360 Ingreso dci productor = PreSo de re! Cocí. De variaciónl3%. 300. A /. A. r3 1. TP 2004-2007 USS23. Precio de roL en finco Conf [)n v;iroicoi 2. Fuente: OECD. PSEICSE Database 2003 y USDA, 2002 Farm Bil!. TP Target Pdce fijado para el periodo 2004-2007, en dólares por tonelada.. Efecto estabilizador de los subsidios al arroz en los Estados Unidos 1986 - 2002. TRANSFERENCIAS A LOS PRODUCTORES AGROPECUARIOS EN COLOMBIA Con el propósito de hacer una comparación del caso de los Estados Unidos con el de Colombia, es necesario analizar las transferencias a los productores agropecuarios de Colombia, lo cual se presenta continuación. 43. a.

(43) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural República de Colombia. Cuadro 4. Transferencias a los productores agropecuarios en Colombia en millones de dólares Promedio 2000-2002. Tipo de transferencia. Total en millones de dólares. Total sin café Distribución Distribución en millones de porcentual porcentual dólares 100%. 93%. 900 882. 7%. 18. 2%. A. ESP Total. 945. 100%. 1.Apoyo en frontera. 382. 2.Ayudas internas por producto. 62. B. Ayudas en servicios generales. 199. 199. 1.143. 1,099. Total transferencias. 98%. Fuente: Ver texto del estudio. El total de las transferencias a los agricultores colombianos asciende a US$1.143 millones, representados por US$882 millones en apoyo en frontera, US$62 millones en ayudas internas y US$199 millones en servicios generales. Sin café el total de transferencias se reduce a US$1.099 millones. De la lectura del Cuadro 5, que incluye la discriminación de las transferencias a los productores agropecuarios en Colombia para los últimos 3 años y el promedio, salta a la vista como el 77% de las transferencias totales corresponde en Colombia a protección en frontera (US$882 millones) y el 23% a ayudas internas específicas o en servicios generales (US$261 millones), y dentro de esto ultimo, esencialmente se encuentra el presupuesto de funcionamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) y entidades adscritas. La ayuda interna específica por producto es baja en términos absolutos (US$62 millones) y relativos (5% del total de las transferencias). 44.

(44) Borrador de avance prelirn:nar sobre los estudios preparatorios para la negociación del TLC con Estados Un/des. Cuadro 5. Transferencias a los productores agropecuarios en colombia (Millones de dólares) 2000. 2001. 2002. Promedio 2000.02. 844. 931. 1,059. 945. 829. 881. 937. 882. 598. 632. 677. 635. 74%. 73%. 73%. 73%. 812 18. 867 14. 927. 869 14. 15 O. 50 O. 5 O. 3. 122 0.2 7. 26. 64. O 2 7 0.4. 5 8 8 0.2. 38 4. 143 7. 283 13. Proyectos del Plan Colombia (excepto café) Ejecución del MADR y entidades adscritas. 0.3 136. 50 220. 152. 18 169. Transferencias Totales al Sector Agropecuario: ESP + ESSG. 987. 1.214. 1,229. 1,143. Ayuda interna total z Ayudas internas especificas + ESSG. 158. 333. 292. 261. Tipo de transferencia 1. Estimativo de subsidios al productor (ESP) A. Protección en frontera Protección contra im portaciones de productos especificos del ESP % de os productos especif ces del ESP sobre el valor total de la producción agropecuaria Protección contra importaciones expandida Subsidio total a exportaciones B Ayudas Internas especificas Pagos directos a productores de niaiz Pagos directos a productores de algodón Incentivo al precio interno de! café (AGC) Otros programas de apoyo a la caficultura Subsidio total al crédito Exenciones por terneros nacidos y enajenados en el año Apoyos de PROEXPORT 2. Estimativo de Subsidios en Servicios Generales (ESSG) Incentivos a la capilalzación rural. 9. 8 0.3 170 15 4. 62 0.1 5 30 15 5 8 0.3 199 11. Fuente: Ver texto del estudio.. El Cuadro siguiente muestra la composición del ESP en Colombia para los principales productos agropecuarios, tomando el promedio 20002002. Allí se observa como el café es prácticamente el único beneficiario (US$45 millones) de ayudas internas. Los demás productos reciben casi exclusivamente apoyo en frontera. Se destacan el apoyo en frontera al arroz paddy (US$142 millones), caña de azúcar (US$63 millones), maíz amarillo (US$44 millones), carne de res (US$28 millones); maíz blanco (US$21 millones), leche fresca (US$163 millones) y aceite crudo de palma (US$15 millones). 45.

(45) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural República de Colombia. Cuadro 6. Resumen de apoyo en frontera y ayudas internas en Colombia Valores Totales Promedio 2000-02 Apoyo en Frontera Producto. Ayudas Internas. ESP Total. Millones us$. o-/o. Millones. us$. %. 163 156 142 63. 4 O O O 45 O 5 O O 5 o O O O O o o 60 3. 2.4% 0.0% 0.1% 0.1% 100.0% 0.2% 14.8% 0.1% 1.5% 68.2% 0.2% 0.1% 0.0% 3.2% 11.6% 0.0% n.a. 8.5% 1.1%. o -4 706 239. 18% 17% 15% 7% 5% 5% 3% 2% 2% 1% 1% 0% 0% 0% 0% 0% n.a. 75% 25%. 62. 6.6%. 945. 100%. Leche fresca Carne de pollo (1) Arroz paddy Caña de azúcar Café Maíz amarillo Carne de res Maíz blanco Aceite crudo de palma Algodón fibra Banano de exportación Soya Trigo Plátano de exportación Flores Cebada Carne de cerdo Subtotal Otros productos (Expansión). o -4 646 236. 97.6% 100.0% 99.9% 99.9% 0.0% 99.8% 85.2% 99.9% 98.5% 31.8% 99.8% 99.9% 100.0% 96.8% 88.4% 100.0% n.a. 91.5% 98.9%. Total. 882. 93.4%. o 44 28 21 15 2 7 4 2. Millones us$ 167 156 143 63 45 44 32 21 15 8 7 4 2. Fuente: Ver estudio. (1) Estimado con precios de exportación de Brasil.. El SAFP tiene un efecto de estabilización y en menor grado un efecto de protección, por cierto muy similar al ESP de los Estados Unidos, pero sin erogación presupuestal. Estos dos efectos se presentan en el Cuadro 7. El Cuadro 8 presenta las transferencias a los productores agropecuarios en los Estados Unidos, comparados con las de Colombia, para el periodo promedio 2000-2002. Las diferencias son 46.

(46) Borrador de avance preliminar sobre los estudios preparatorios para la negociación del TLC con Estados Unidos. Cuadro 7. Efectos del safp sobre el costo de importación mensual de productos marcadores y algunos vinculados Abril 1995 - Agosto 2003. Efecto estabilización. Efecto protección de los derechos adicionales y rebajas arancelarias. Efecto protección total (SAFP + AEC). Trozos de pollo. 68%. 87%. 107%. Azúcar crudo. 52%. 25%. 45%. Azúcar blanco. 46%. 25%. 45% 39%. Producto. Carne de pollo sin trocear. -116%. 19%. Arroz blanco. 45%. 16%. 36%. Carne de cerdo. 26%. 15%. 35%. Maíz amarillo. 49%. 14%. 29%. Leche en polvo. 46%. 13%. 33%. Aceite crudo de soya. 32%. 5%. 25%. Soya. 60%. 8%. 23%. Maíz blanco. 56%. 8%. 23%. Aceite crudo de palma. 33%. 1%. 21%. Trigo. 46%. 5%. 20%. Cebada. 52%. 4%. 19%. Fuente: Ver estudio.. evidentes. El total de las transferencias de Estados Unidos asciende a US $71.269 millones y las de Colombia a US$1,143 millones, equivalentes al 51% y 11% del respectivo PIB agropecuario. La composición de las transferencias también difiere. El 77% del total de las transferencias en los Estados Unidos corresponde a ayudas internas específicas y generales. En Colombia, por el contrario, el énfasis esta radicado en medidas de apoyo en frontera (77% del total de las transferencias), diferencias de gran importancia a la hora de plantear la estrategia y la posición nacional de negociación en materia agropecuaria. 47.

(47) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural República de Colombia. Cuadro 8. Transferencias a los productores agropecuarios en los Estados Unidos y en Colombia (promedio 2000-2002). Tipo de transferencia. Millones de. Distribución. dólares. porcentual. USA COL. Transferencias como % del valor bruto de la producción agropecuaria. Transferencias como % del PIB agropecuario. USA. COL. USA COL. USA. COL. 945 882. 66% 23%. 83% 77%. 24% 8%. 10% 10%. 34% 12%. 9% 8%. A. ESP Total: 1 Apoyo en frontera. 46,972 16,630. 2. Ayudas internas por producto. 30,342. 62. 43%. 5%. 16%. 1%. 22%. 1%. B. Ayudas en servicios generales. 24,297. 199. 34%. 17%. 12%. 2%. 17%. 2%. C. Total transferencias. 71,269. 1,143. 100%. 100%. 36%. 13%. 51%. 11%. Fuente: Ver estudio.. Se presenta en el Cuadro 9 la comparación del ESP al producto en Colombia y en Estados Unidos, para el periodo promedio 2000-2002. La primera columna muestra el valor del ESP en dólares por tonelada en Colombia y Estados Unidos. El segundo grupo de columnas registra la participación (en porcentaje) del ESP respecto del ingreso bruto de los productores (valor de la producción más ayudas). Se observa como el ESP equivale en el caso del azúcar al 55% del ingreso de los productores en los Estados Unidos, 50% en el caso de arroz, 48% en el de leche y así sucesivamente. En el Cuadro 10 se muestran las evidentes diferencias entre los Estados Unidos y Colombia en lo que tiene que ver con las ayudas internas y los apoyos en frontera. Estados Unidos otorga ayuda interna para productos como el maíz, trigo, cebada, arroz, soya y carne de cerdo. Colombia por el contrario, lo hace vía apoyos en frontera. Lo anterior es 48.

(48) Boueior de avance preliminar sobre los estudios preparatorios para la negociación del TIC con Estados Unidos. de gran relevancia, dado que por lo general, en todos los TI-C, excepto con Canadá, las ayudas internas no son tenidas en cuenta; solo los apoyos en frontera son objeto de negociación.. Cuadro 9. Comparación de las transferencias al productor en Colombia y Estados Unidos. Promedio 2000-2002. P ESP US$ffM PRODUCTO. ESP % (ESP ¡Valor de la Producción + Ayudas). % del producto en el Valor Bruto de la Producción agropecuaria. COL. USA. COL. USA. COL. USA. Maíz total. 55. 28. 29%. 26%. 2.5%. 10.0%. Arroz paddy. 61. 99. 26%. 50%. 6.1%. 0.5%. Soya. 78. 50. 26%. 22%. 0.2%. 6.7%. Trigo. 43. 74. 21%. 40%. 0.1%. 3.0%. Cebada. 15. 60. 9%. 36%. 0.0%. 0.3%. Algodón. 205. 576. 15%. 39%. 0.5%. 1.8%. Caña y remolacha azucarera. 28. 174. 19%. 55%. 3.6%. 1.0%. Leche fresca (1). 28. 148. 14%. 48%. 13.3%. 11.2%. Leche fresca (2). 8. 125. 4%. 41%. 13.3%. 11.2%. Carne de res. 48. 129. 2%. 5%. 13.9%. 15.9%. Carne de cerdo. -60. 54. -4%. 4%. 1.5%. 5.3%. Carne de pollo (3). 262. 191. 19%. 17%. 8.9%. 9.2%. Carne de pollo (4). -118. 50. -9%. 4%. 8.9%. 9.2%. Fuente: Ver estudio. Por tonelada de azúcar bl anco. Fuentes: OECD y Cálculos del equipo consultor. El ESP del algodón en USA es una estimación del equipo consultor con base en información del International Cotton Advisory Committee y USDA. (1) Tornando como precio internacional el precio de leche liquida de Nueva Zelanda. (2) Tomando corno precio internacional el precio de leche entera en polvo de Nueva Zelanda. (3) Tornando como precio internacional el precio de exportación de pollo entero de Brasil. (4) Tomando como precio internacional el precio de exportación de pollo entero de Estados Unidos.. 49.

(49) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural República de Colombia. Cuadro 10. Distribución del ESP entre apoyo en frontera y ayudas internas (Promedio 2000 - 2002) APOYO EN FRONTERA. AYUDAS INTERNAS. Producto USA Maíz total Trigo Cebada Arroz paddy Saya Caña y remolacha azucarera Leche fresca Carne de res Algodón fibra Carne de pollo (1) Carne de pollo (2) Carne de cerdo Café Aceite crudo de palma Banano de exportación Plátano de exportación Flores Huevos Carne de oveja Lana Sorgo. 0% 0% 0% 0% 0% 84% 87% 0% 7% 74% 2% 0%. 0% 45% 32% 0%. COL. USA. COL. 100% 100% 100% 100% 100% 100% 98% 85% 32% 100% n.a. n.a. 0% 99% 100% 97% 88%. 100% 100% 100% 100% 100% 16% 13% 100% 93% 26% 98% 100%. 0% 0% 0% 0% 0% 0% 2% 15% 68% 0% n.a. n.a. 100% 1% 0% 3% 12%. 100% 55% 68% 100%. Fuente: OECD, y Cálculos del autor. El ESP del algodón en USA es una estimación del autor. (1) Tomando como precio internacional el precio de exportación de pollo entero de Brasil. (2) Tomando como precio internacional el precio de exportación de pollo entero de EU.. Li].