Rivista di Diritto Costituzionale Europeo Revista de Direito Constitucional Europeu European Constitutional Law Review
Revista de Derecho
Constitucional Europeo
Revue du Droit Constitutionnel Européen Revista de Dret Constitucional Europeu
Europako Konstituzio Zuzenbidearen Aldizkaria Revista de Dereito Constitucional Europeo
Nº 2
Julio-Diciembre de 2004
La Constitución Europea (I)
Consejo de Dirección
Joaquín Castillo Sempere, Julia Serrano Checa, María Angeles López Pardo Francisco Balaguer Callejón, Gregorio Cámara Villar, José Antonio Montilla Martos
Director: Francisco Balaguer Callejón
Secretario: José Antonio Montilla Martos Secretario Adjunto: Miguel Azpitarte Sánchez Sección de Jurisprudencia: Gregorio Cámara Villar
Sección de Legislación: María Luisa Balaguer Callejón
Editores: Ángel Rodríguez, Ricardo Martín Morales, José María Porras Ramírez, Jose A. Marín Gámez, Baldomero Oliver León, Juan F. Sánchez Barrilao, Enrique Guillén López, Concepción Pérez Villalobos,
Ramón Orza Linares, María Dolores Martínez Cuevas, Adoración Galera Victoria Consejo Asesor
Presidente de Honor: Peter Häberle Presidente: Carlos de Cabo Martín
Vocales:
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Eduardo Vírgala Foruria Edita
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ER-1420/2002
SUMARIO
Revista de Derecho Constitucional Europeo Número 2, julio-diciembre de 2004
ISSN: 1698-4889
PRESENTACIÓN ...
ESTUDIOS
La Constitución Europea: proceso y sentido histórico
Peter HÄBERLE: La Constitución de la Unión Europea de junio de 2004 en el foro de la Doctrina del Derecho constitucional europeo ...
Rainer ARNOLD: La Constitución Europea en el proceso de integración europea ...
Markus KOTZUR: Los objetivos de la Unión. Una contribución a la iden- tidad y finalidad constitucional de la Unión ...
El sistema de fuentes
Francisco BALAGUER CALLEJÓN: El sistema de fuentes en la Constitu- ción Europea ...
Tomás REQUENA LÓPEZ: La Decisión europea ...
Susana RUIZ TARRÍAS: El presupuesto europeo en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa ...
Juan Francisco SÁNCHEZ BARRILAO: Relación entre el Derecho de la Unión Europea y el Derecho de los Estados miembros: Apuntes para una aproximación al principio de primacía a la luz de la Constitución europea (Declaración del Tribunal Constitucional de 13 de diciembre de 2004) . Manuel CONTRERAS CASADO: La reforma del Tratado Constitucional
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ARTÍCULOS
Alessandro PACE: Los retos del constitucionalismo en el siglo XXI...
Giancarlo ROLLA: El desarrollo del regionalismo italiano ...
José Antonio MONTILLA MARTOS: La articulación normativa bases-de- sarrollo al incorporar el Derecho europeo en el Estado autonómico ...
TEXTOS CLÁSICOS
Adolf MERKL: Prolegómenos a una teoría de la estructura jurídica esca- lonada del ordenamiento(I) ...
JURISPRUDENCIA
Enrique GUILLÉN LÓPEZ: La inescrutabilidad de los caminos del señor.
Comentario de la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos
“Leyla Sahin c. Turquía” (nº 44774/98) de 29/06/2004 ...
LEGISLACIÓN
María Luisa BALAGUER CALLEJÓN: La regulación del derecho de asilo en la normativa comunitaria ...
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PRESENTACIÓN
El número 2 de la Revista de Derecho Constitucional Europeo inicia, en su parte monográfica, un recorrido por el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, suscrito en Roma el 29 de octubre por los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros, que ha comenza- do su proceso de ratificación interna en los Estados miembros de la Unión Europea. En esta primera parte monográfica se abordan las cuestiones relativas al proceso histórico que conduce al Tratado constitucional, los rasgos gene- rales del texto, el sistema de fuentes que contiene, sus objetivos, sus pro- cedimientos de reforma y algunos de sus instrumentos normativos. Seguirán en los números 3 y 4 el análisis de las instituciones, las competencias y los derechos, hasta completar una primera aproximación todavía previa al co- mienzo de la vigencia del primer texto constitucional europeo. Junto a esa parte monográfica, el número 2 incorpora también reflexiones de primer orden en su sección de artículos, así como en las secciones de legislación y jurisprudencia. En la recuperación de textos clásicos, incluye la primera parte de una obra (los Prolegómenos de Adolf Merkl, traducidos directa- mente del alemán por Juan L. Fuentes Osorio y Miguel Azpitarte Sánchez) que forma parte del patrimonio constitucional europeo.
El proceso de ratificación del Tratado constitucional abre, como ha sido habitual en todo nuevo impulso a la integración europea, serios interrogantes respecto de la viabilidad final del texto. Sea cual sea el resultado de ese proceso, el esfuerzo que estamos desarrollando desde la ReDCE no será nunca vano. Por el contrario, desde la firme convicción de que Europa tiene que reforzar su identidad constitucional como único camino posible para ocupar el sitio que le corresponde en un mundo globalizado, las reflexiones jurídicas que se aportarán desde esta revista serán siempre útiles para contribuir a ese objetivo. Con el mayor respeto, como es obvio, a las con- vicciones que los autores puedan tener y manifestar acerca del Tratado constitucional, nos une a todos una voluntad decidida de avanzar en el proceso de constitucionalización. De avanzar, en definitiva, en el desarrollo
de los derechos de las europeas y los europeos, en el control y la respon- sabilidad de las instituciones, en la democratización de los procesos de decisión, en la intensificación de la unión política, en la promoción de los valores de una Europa que pretende, como expresara la Declaración de Laeken «enmarcar éticamente la mundialización, es decir, ligarla a la soli- daridad y al desarrollo sostenible».
Los trabajos que se incluyen en este segundo número son, en parte, algunos de los resultados del Proyecto de Investigación BJU2003-06526, actualmente en curso, sobre el proceso de constitucionalización de la Unión Europea, subvencionado por la Secretaría de Estado de Política Científica y Tecnológica del entonces Ministerio de Ciencia y Tecnología. Algunos de ellos se presentaron en el Congreso Internacional sobre la Constitución Europea celebrado en septiembre de 2004 en Granada, que contó con el apoyo del Grupo de Investigación «Andalucía, la Unión Europea y el Estado Social», subvencionado con las ayudas para el fomento de la Investigación y el Desarrollo Tecnológico del Plan Andaluz de Investigación. Por otro lado, junto con el impulso que le ha dado a la ReDCE el Instituto Andaluz de Administración Pública (como se puso de manifiesto en la Presentación que tuvo lugar en octubre de 2004 en Granada) es de señalar también el res- paldo que supone la Cátedra Jean Monnet de Derecho Constitucional Euro- peo. Estas contribuciones son un estímulo importante para las personas que sostienen este proyecto, por cuanto manifiestan la dimensión andaluza, española y europea de la Revista, congruente con el compromiso de las instituciones andaluzas, españolas y europeas en la promoción de la inves- tigación jurídica sobre el Derecho constitucional europeo y su difusión.
Francisco Balaguer Callejón
ESTUDIOS
LA CONSTITUCIÓN EUROPEA: PROCESO Y SENTIDO HISTÓRICO
LA CONSTITUCIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA DE JUNIO DE 2004 EN EL FORO DE LA DOCTRINA DEL DERECHO
CONSTITUCIONAL EUROPEO*
Peter Häberle**
Traducido del alemán por Miguel Azpitarte Sánchez
SUMARIO 1.- Introducción.
2.- Lo positivo del Proyecto de junio de 2004.
3.- Críticas, déficits y propuestas de corrección para las posteriores modificaciones constitucionales según el (limitado) método de la Convención (alternativas tex- tuales).
4.- La “identidad europea”. El análisis de una constatación.
* El presente trabajo recoge la conferencia dictada por el Profesor Häberle en el Congreso Internacional sobre la Constitución Europea celebrado en Granada el 14 de Septiembre de 2004. Como no podía ser de otro modo, la conferencia se centró en el último proyecto publicado en aquellas fechas. En la medida que la conferencia contiene ya importantes valoraciones críticas, indicando posibles cambios textuales, los editores hemos considerado que merecía la pena mantener su versión original. Con todo, el traductor ha actualizado la numeración de los artículos según el proyecto definitivamente aprobado el 29 de octubre de 2004.
** Catedrático emérito de Derecho Público de la Universidad de Bayreuth.
1. INTRODUCCIÓN
La cumbre de la UE de junio de 20041, sobre la Constitución (que no fue una “cumbre constitucional”) –basada, según V. GISCARD, “en más del 90 por cierto” en el proyecto de la Convención europea-, será aquí considerada en el ámbito teórico de mi doctrina constitucional europea desarrollada en los años 2001/2002. Ésta construye sólo un forum científico, teórico, y, así las cosas, es tan provisional, al menos, como el mismo texto de la UE; en tanto, la ciencia, sin excesiva modestia, debe mostrar las luces y sombras.
Antes que nada, se ha de aclarar que el poder constituyente que nace de una Convención y de los Jefes de Estado y de Gobierno que representan cerca de 450 millones de ciudadanos siempre tiene carácter compromisorio.
Aquello que la ciencia diseña como teoría “pura” y que defiende, literalmen- te, “sin compromisos”, sólo puede ser compuesto por los participantes en el poder constituyente concediendo y aceptando, en duras y esforzadas nego- ciaciones. Las “mesas redondas” de los seminarios científicos son algo dis- tinto a las disputadas discusiones entre los partidos políticos. Una segunda advertencia preliminar: el nuevo texto de la UE, según su propia concepción, es una “Constitución”, y así lo refiere en muchas ocasiones (ejm., Art. I-29);
materialmente posee todos los elementos de una “Constitución completa”, aunque, en ocasiones, la literatura la considere como un mero “Tratado”, por ejemplo, como un “Tratado constitucional”. Tampoco es ninguna casualidad que muchos temas y derechos, figuras, conceptos y formas textuales pro- cedan del pensamiento constitucional propio del Estado-nación, de donde toman el modelo (por ejemplo, Art. III-122). Junto al Preámbulo estaría el catálogo de derechos fundamentales, los elementos propios del Estado democrático y de derecho, principios de la división de poderes2, sin dejar de
1 Respecto al proyecto véase en general: D. THYM, Ungleichzeitigkeit und europäisches Verfassungsrecht, 2004; F. MÜLLER/R. CHRISTENSEN, “Juristische Methodik”, Vol. II, Europarecht, 2004; M. KOTZUR, Grenznachbarschaftliche Zusammenarbeit in Europa, 2004;
A. V. BOGDANDY, “ZurÜbertragbarkeit staatsrechtlicher Figuren auf die EU”, FS Badura, 2004, p. 1033 ss.; U. SCHLIESKY, Souveränität und Legitimität von Herrschaftsgewalt: Die Weiterentwicklung von Begriffen der Staatslehre und des Staatsrechts im europäischen Mehrebenensystem, 2004; CH. CALLIES/H. ISAK (coord.), Der Konventsentwurf für eine EU- Verfassung im Kontext der Erweiterung, 2004; K. BECKMANN/J. DIERINGER/U. HUFELD, Eine Verfassung für Europa, 2004; y diversos artículos en: A. BLANKENAGEL et. al., Verfassung im Diskurs der Welt, 2004, y en: F. BALAGUER (coord.), Derecho Constitutional y Cultura (Estudios en Homenaje a P. Häberle), Madrid, 2004.
2 Hasta ahora, el “equilibrio institucional ”, sobre el tema TH. OPPERMANN, Europarecht, 2ª ed., 1999, párrafo 370; R. STREINZ, Europarecht, 6ª ed., 2003, párrafo 312 ss.
mencionar figuras como “la cláusula de herencia cultural”3 y elementos del derecho constitucional medioambiental o económico (por ejemplo, Art. III- 129).
En el marco de estas advertencias previas sigue, por último, una esquematización somera de un tema clave, relativo a la teoría del derecho constitucional europeo como disciplina autónoma. Sin embargo, antes debe ser recordada la distinción entre la Europa en sentido estricto de la UE y la Europa en sentido amplio del Consejo de Europa (45 miembros) y de la OCDE (55 miembros). Cada una de ellas representa, desde hace tiempo, una sólida “comunidad constitucional” de tipo singular, que compone un ensamble de Constituciones parciales. El camino para comprender “la co- munidad constitucional de la UE” se hace accesible mediante el uso de un acercamiento científico-cultural. Desde este acercamiento, la Constitución es en sí misma cultura, los pasos en la integración europea son etapas de un proceso cultural, en parte para “repasar” procesos antiguos, en parte para abrir nuevos procesos. La “identidad nacional” de los, ahora, 25 miem- bros se aclara primariamente de un modo científico-cultural, incluso en su relación de tensión con la “identidad europea” y la “europeización”. La con- ciencia de la cultura permite también contener en sus límites la supremacía de lo económico, es decir, el espíritu del tiempo contemporáneo, y recordar el significado instrumental del mercado y de la economía de mercado com- petitivo (¡no a la teología del mercado!). El mercado no es un fin en sí mismo, sino que está al servicio de la Europa cultural, es decir, de los seres humanos como ciudadanos. Los concepciones de Europa como “comunidad de derechos fundamentales”, “comunidad de valores”, etc., conservan su vigor, igual que las distintas comprensiones de la Constitución, desde el
“impulso y límite” (R. SMEND), pasando por “norma y tarea” (U. SCHEUNER), hasta la Constitución como proceso abierto, pero también como limitación del poder (H. EHMKE). Estos conceptos asoman “detrás” de los grupos normativos concretos del derecho constitucional europeo (la función de limi- tación está, sin duda, tras muchos derechos fundamentales y tras la demo- cracia comprendida como “dominio en el tiempo”, también la división de poderes y el equilibrio institucional). Las contribuciones al derecho constitu- cional europeo realizadas por las culturas jurídicas de los veinticinco esta- dos miembros de la UE, se han de tomar en serio, “se las espera”, literal- mente, han de ser “escuchadas”, motivadas e integradas. Algunas se hallan en los así llamados “proyectos privados”, por ejemplo en Francia, Alemania
3 El “patrimonio cultural” se halla en el art. III. 181.1.
y Gran Bretaña4; mucho de ello reconocible en el texto del proyecto de la cumbre de Bruselas de 2004.
La doctrina del derecho constitucional europeo es una contribución científica para la Constitución de Europa, incluso si permanece fragmen- tada y “provisional”. Como “doctrina” trabaja en parte “sobre” el dere- cho constitucional europeo concreto y positivo, por ejemplo, produce
“política de asesoramiento” gracias a las posibilidades creativas de la comparación constitucional como comparación cultural, incluso en atención a lo especial, a lo desigual, a lo distinto. El abandono del anticuado y pasado “derecho comunitario” es consecuencia del desarrollo de la doc- trina del derecho constitucional europeo, del derecho administrativo euro- peo, del derecho civil y penal europeo. Ya no hay más “derecho comunitario”
autónomo (incluso si, todavía, durante largo tiempo se expondrá trabajosa- mente en manuales y comentarios). La doctrina del derecho constitucional europeo es también una parte constitutiva del espacio público europeo en desarrollo.
2. LO POSITIVO DEL PROYECTO DE JUNIO DE 2004
Con todo el ingenio de los pedagogos y toda la tradición de los dictá- menes, se intentará en esta primera parte mencionar lo positivo5. La segun- da parte se dedicará a los aspectos sombríos del proyecto (imaginando alternativas textuales). El puente desde las críticas constructivas político- constitucionales y las propuestas para mejorar el futuro proceso de desarro- llo de la UE lo constituye el Art. IV-443. En este precepto se instituye el método de la Convención como parte del parlamentarismo, aunque los Gobiernos continúen todavía siendo los “Señores de los Tratados”. La praxis de la Convención de la Carta de derechos fundamentales y la Convención Giscard gana fuerza normativa en una cierta porción, en tanto que es incor- porada expresamente a un texto constitucional y ya no discurre “praeter constitutionem”. Las Constituciones parciales negociadas tan sólo en una Conferencia de Jefes de Estado son ya parte de la historia. Como antes, la
“finalidad abierta” de la UE –un afortunado concepto clave– es, una vez más, adecuado a las posibilidades del Art. IV-443.
4 C. GREWE/H. RUIZ FABRI, Droits constitutionelles européens,1995.
5 Véase también C. EINEM, “Eine Verfassung für Europa. Anmerkungen zu ausgewählten Aspekten des Verfassungsentwurfs”, Europarecht 39 (2004), p. 202 ss.
2.a. El preámbulo
El Preámbulo como forma constituyente cultural y científica merece la mayor adhesión. Piénsese en las afortunadas innovaciones; la inclusión de los “débiles y desfavorecidos”, que recuerda a su precursor suizo “respon- sabilidad frente a las generaciones futuras y la tierra”, o la vinculación con- junta de la “democracia, transparencia y vida pública”6. Se constata que el Preámbulo pertenece a las partes del texto cercanas al ciudadano,
“comprensibles” y “transparentes”. No se debería minusvalorar su reflejo normativo sobre el “conjunto” de la Constitución, sin duda, en la parte de los valores y de los derechos fundamentales, así como en los límites a la liber- tad. Es un “acontecimiento cultural”.
2.b. Los artículos referidos a los valores y objetivos fundamentales
Los artículos referidos a los valores y fines fundamentales formulan un buen concentrado de la sustancia de lo hasta entonces alcanzado7 (valga como acta la polémica tan querida en Alemania contra los “valores”8). Igual- mente se ha de enjuiciar positivamente la mención de los derechos de los miembros de las minorías (Art. I-2), la igualdad del hombre y la mujer (según el ejemplo español) y el pluralismo, así como la fórmula relativa “a la eco- nomía social de mercado altamente competitiva” (Art. I-3.3), y la múltiple referencia a la protección de los derechos de los niños. De los valores recogidos en el art. I-5 se ha de destacar que se dé cuenta de las “estruc- turas fundamentales políticas y constitucionales”, incluidas la autonomía regional y local, que se imputan en la “identidad nacional”: una clara revaloración de las autonomías local y regional en la Europa de la UE (véase también el Consejo de las Regiones en el art. I-32 así como el art.
III-386).
2.c. El estilo de los derechos fundamentales
El estilo de los derechos fundamentales no será aquí valorado en deta- lle9. El equilibrio textual de la Carta de derechos fundamentales, elaborada
6 J. BRÖHMER, Transparenz als Verfassungsprinzip. Grundgesetz und Europäische Union, 2004.
7 F. REIMER, “Ziele und Zuständigkeiten. Die Funktionen der Unionszielbestimmungen”, Europarecht 38 (2003), p. 992 ss.
8 El proyecto habla de “valores” en: Art. I-1, Art. I-2, Art. I-3.1, Art. I-18.1, Art. I-41.5.
9 Cfr. M. RUFFERT, “Schlüsselfragen der Europäischen Verfassung der Zukunft.
Grundrechteinstitutionen – Kompetenzen– Ratifizierung”, Europarecht 39 (2004), p. 165 ss., 169 ss.; S. BROSS, “Grundrechte und Grundwerte in Europa”, JZ 2003, p. 429 ss.; F.C.
durante la presidencia de R. HERZOG, merece el reconocimiento que ha encontrado en todas partes, pues acomete una inteligente mezcla entre innovación y tradición. Recuérdese algo clásico (el contenido esencial en el art. II-112.1) y algo nuevo (art. II-109: el principio de proporcionalidad en derecho penal). El catálogo de los derechos fundamentales es también un catálogo de valores fundamentales (por ejemplo, el art. II-97, referido al medioambiente), y, al revés, se encuentran derechos fundamentales en otras normas constitucionales (art. III-116: la igualdad del hombre y la mujer).
Tanto la dogmática prestacional (Regensburg VVDStR-Tagung 1971)10 como la doctrina de los deberes fundamentales ha de ser revisada11.
2.d. La paulatina revalorización del Parlamento europeo
No se ha de olvidar la paulatina revalorización del Parlamento europeo12 (hoy con 22 comisiones) –con múltiples tareas de control y representa- ción-. Se muestra en los derechos de consulta (por ejemplo, art. I-40.8), en competencias especiales (por ejemplo, la información del art. III-304)13. La disputa especialmente violenta en torno a las reglas de mayoría y mi- noría, “a las minorías de veto” (art. I-44) se ha filtrado en un texto singu- larmente complicado. Con todo, merecen una aprobación general las complejas reglas de compromiso sobre la “doble mayoría” (“mayoría cuali- ficada”). Atienden a la distinta situación demográfica de los Estados miem- bros y a la protección de los “pequeños”, que, gracias a dios, pertenecen a la “identidad de Europa”. En general, se trata de un equilibrio justo –un balance– entre pequeños y grandes países. El desafortunado reparto de votos en el Tratado de Niza desaparecerá el 31 de octubre de 2009. La
“minoría de bloqueo” debe contener al menos cuatro Estados (art. I-25), de manera que no sólo puedan bloquear los Estados grandes. También se ha
MAYER, “La Charte européenne des droits fondamentaux et la Constitution européenne”, RTDE 39 (2003), p. 175 ss.
10 VVDStRL 30 (1972), p. 3 ss.
11 Sobre el tema el encuentro de Costanza: VVDStRL 41 (1983), p. 3 ss.; la tesis alemana sobre la “asimetría” ha de ser revisada en atención al preámbulo y su referencia a la “respon- sabilidad y obligaciones”.
12 En la bibliografía: S. HÖLSCHEIDT, en: GRABITZ/HILF (coord.), Das Recht der EU, Art. 189-192 EGV (actualizado en 2004).
13 Cfr. la evolución desde el “dictamen consultivo pasando por el «dictamen conforme»
hasta la codecisión, sin olvidar que la Comisión, defensora del interés comunitario, ha de tener en cuenta los resultados del Parlamento en la nominación de los comisarios. De algún modo, la Comisión ha de someterse a la “codecisión” del Parlamento Europeo.
de recordar que las “políticas” deben ser tareas activas y eficientes de conformación.
2.e. Otras innovaciones a valorar positivamente
1) El nuevo y modélico artículo de vecindad I-57: “una buena política de vecindad” será una política europea destinada a construir puentes. Encuen- tra un paralelo en la apertura de las Constituciones nacionales a la coope- ración transfronteriza. El concepto “vecino” necesita, sin embargo, una des- cripción (¿espacial, cultural, histórica, temporal?)14.
2) La mención de las iglesias y otras organizaciones religiosas o filosó- ficas (Art. I-52), con un significativo reconocimiento de un “diálogo” perma- nentemente abierto.
3) La mención de la llamada “sociedad civil” (europea) (art. I-47,I-50.1)15, que necesita claramente de una construcción científica (desde la perspec- tiva de posibles elementos de participación democrática, compromiso ciuda- dano, la recepción de la “civil society” de los Estados Unidos de América;
quizá pueda la “sociedad ciudadana” relativizar el poder de los partidos y los medios16).
4) La institucionalización de la nueva colaboración administrativa (art.
III-285) y la protección común frente a las catástrofes (art. III-284).
5) El objetivo de facilitar el “acceso a la tutela” (art. III-257), con un nuevo paradigma textual.
6) La motivación de todos (¡!) los actos jurídicos (art. I-38), algo nuevo en relación a la ley.
7) El aseguramiento del principio de subsidiariedad (cercanía a los ciu- dadanos) desde el punto de vista procedimental (art. I-11 y art. I-33) –la división de competencias es también división de poder–.
8) La cooperación reforzada (art. I-44) con su complicada regulación debido al disenso en torno a Irak, así como la cláusula de flexibilidad (art.
I-18)17.
14 Respecto al tema M. KOTZUR, Grenznachbarschaftliche Zusammenarbeit in Europa, 2004, p. 240 ss.
15 Sobre la “sociedad civil” se habla en el art. I-32, Art. I-46.2, Art. I-49.
16 Véase últimamente H. GOERLICH, “Gemeinschaft aus der Sicht der Staatsrechtslehre”, en: T. Litt-Jahrbuch 2003/3, p. 67 ss. Es ya un texto clásico, H. EHMKE, “Staat und Gesellschaft als verfassungstheoretisches Problem”, FS Smend, 1962, p. 23 ss.
17 En la doctrina, N. ARNDT, “Engere Zusammenarbeit und Flexibilität im Vertrag von Amsterdam”, en: R. SCHOLZ (coord.), Europa als Union des Rechts, 1999, p. 179 ss.; THYM, op. cit. p. 43 ss.
9) La política de justicia e interior (Cap. IV, art. III-257 y sigs.), que refleja la expansión de la conexión entre la decisión de la mayoría de los gobiernos con el equilibrio del Parlamento, desde el mercado interior a otros ámbitos; también hemos de referirnos al “Eurojust” (cooperación entre las autoridades policiales y judiciales), como al “ministerio fiscal europeo” y a la euroorden.
10) La protección de la propiedad intelectual (art. III-176).
3. CRÍTICAS, DÉFICITS Y PROPUESTAS DE CORRECCIÓN PARA LAS POSTERIORES MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES SEGÚN EL (LIMITADO) MÉTODO DE LA CONVENCIÓN (ALTERNATIVAS TEXTUA- LES)
Aclaración previa
La crítica científica ex post es siempre relativamente fácil, sin embargo, se quiere traer a colación los déficits y mencionar los compromisos “fallidos”, pues quizá puedan ser temas en los próximos pasos de la integración, pensada como historia abierta, y en el futuro desarrollo constitucional de la UE. También se han de conocer los “errores”, los defectos, las omisiones;
el propio texto habla de “desarrollo” de la UE (art. III-129). La crítica puede aún proponer alternativas textuales, al estilo de la buena tradición suiza de los proyectos privados y las variantes textuales oficiales del nivel cantonal y federal. También se ha de renovar la limitada competencia de la doctrina constitucional, una doctrina constitucional europea “en plural”, como se ha requerido anteriormente.
La reforma nos remite al análisis del art. IV-443. Sin embargo, se han de añadir dos procedimientos simplificados. En un supuesto, en lugar del clásico procedimiento agravado (con la fuerza de la unanimidad), respecto a algunos cambios de la Constitución, (sin duda, la política exterior y de seguridad) se prevé la posibilidad del paso de la unanimidad del Consejo a la mayoría del Consejo. Otro “procedimiento simplificado para el cambio de la Constitución” se estipula en la nueva redacción de las disposiciones de las llamadas políticas internas (por ejemplo, la integración del mercado, la cooperación policial). Se requiere la unanimidad de los Gobiernos con la ratificación complementaria; sin embargo, no se articulan conferencias intergubernamentales. El conjunto de la regulación es complejo. ¡Tiene tres procedimientos de reforma constitucional!
3.a. Siete puntos para la crítica.
1) ¿Debería ratificarse la Constitución de la UE con un referéndum nacional o europeo?
En Alemania sería necesaria una reforma de la Ley Fundamental (por ejemplo, en el art. 23 referido a Europa), si se quiere una legitimidad ganada a través de la democracia ciudadana (la postulación de la “democracia participativa” en el art. I-46 del proyecto es aún demasiado platónica). ¿Qué mayorías se habrían de requerir en la UE? Junto a la mayoría de los ciudadanos de la UE, ¿una mayoría de dos tercios de los Estados Miembros? Sin duda, con ello se podría equilibrar también el “déficit europeo”, que una vez más se manifestó en el hecho de que los partidos políticos discutieran en las elecciones del 2004 primariamente sobre temas nacionales –también debe- ría tomarse como un aviso la escasa participación en las elecciones del 13 de junio de 2004. Los partidos estarían forzados a crear “conciencia euro- pea” y a preparar bien el “test de popularidad”18. Además, se ha de distinguir entre un referéndum de dimensión europea y los referenda requeridos por las Constituciones de cada uno de los Estados (actualmente nueve, hasta hoy Gran Bretaña, Francia, Dinamarca, también España, de modo que el texto de Bruselas necesitaría cerca de dos años para atravesar los 25 pro- cedimientos de ratificación). La democracia semidirecta de Suiza continúa siendo, en mi opinión, un modelo –inalcanzado–. Ni la democracia representantiva es sólo “formal” o “auténtica”, ni la democracia directa es la
“verdadera”. Una mezcla sería lo ideal.
Entre julio y agosto de 2004 creció llamativamente el número de parti- darios de un referéndum nacional en Alemania sobre la UE. Entre ellos estaban el antiguo Presidente de la República R. HERZOG y el Presidente del gobierno de Baviera E. STOIBER. De acuerdo con una noticia periodís- tica “dos tercios de los alemanes están a favor de un referéndum sobre la UE” (Die Welt, 10 de julio de 2004). Un poco después decía un títular: “la mayoría de los partidos quiere un referéndum sobre la UE” (Die Welt de 16 de julio de 2004, pág. 4). En el estilo del “¡basta ya!”, el canciller G.
SCHRÖEDER ordenó simplemente: “En Alemania no habrá referéndum” (FAZ de 16 de julio de 2004; véase también el FAZ de 28 de julio de 2004, pág.
18 En este sentido el FAZ de 3 de junio de 2004, p. 5, a modo de listado, los partidos, la extensión a Turquía, el pacto de estabilidad y la financiación de la Comunidad.
1: “Muntefering: el SPD contra el referéndum de la UE”). En mi opinión, se habría de distinguir un eventual referéndum especial sobre la Constitución de la UE y la general introducción de elementos de democracia directa, como existen en muchos Bundesländer. Por otro lado, los alemanes parti- darios del referéndum deberían recuperar el ánimo tras el anuncio de un referéndum por el Presidente J. CHIRACel día de la fiesta nacional de 2004 (FAZ de 10 de mayo de 2004). El presidente del FDP, G. WESTERWELLE reclama la creación de las condiciones jurídicas para un referéndum nacio- nal sobre la Constitución europea (FAZ de 22 de julio de 2004)19. El primer ministro británico, BLAIR, en junio de 2004 consideró que la Constitución europea, en todo caso, ha de ser aprobada en el 2006 por el pueblo, como un “éxito histórico”.
2) Se ha tener a la vista la larga discusión en torno a la “doble mayoría”
en el Consejo, que continúa protegiendo a los llamados “pequeños”. Se deberían mantener minorías de bloqueo realistas, que no dejasen a los
“grandes” –Francia y Alemania– como “locomotoras sin vagones” (un triste ejemplo: su ruptura del pacto de estabilidad del 2003, calificado como tal por el TJ (incumplimiento por parte del Consejo del procedimiento relativo al déficit), lo que habría de darle al TJ en el espacio constitucional europeo un mayor peso, incluso en relación con el TEDH (¿cooperación o conflicto?)20. La nueva regla de votación en el Consejo, 55% de los Estados y 65% de la población, es ilustrativa. Se debería esperar su cumplimiento en la praxis futura. El objetivo de la estabilidad de precios ha sido correctamente estipu-
19 Véase también el FAZ de 3 de agosto de 2004, p. 2: «FDP beharrt auf Volksabstimmung».
Otras opiniones: O. HÖFFE, “Notwendige Störung, Ein Plädoyer für den Volksentscheid”, en el SZ de 29 de julio de 2004, p. 13; H. PRANTL, “Die Angst der Demokraten vor dem Volk”, en el SZ de 26 de julio de 2004, p. 2; K. FELDMEYER, “Büchse der Pandora”, en el FAZ de 24 de julio de 2004, p. 4; P. HÄBERLE, “Man muss dem Volk vertrauen können”, en el NBK de 4 de agosto de 2004, p. 11; H.-J. VOGEL, “Plädoyer für das Plebiszit”, en el SZ de 4 de agosto de 2004, p. 2.
20 Sobre la decisión del Tribunal de Juticia en la prensa: el FAZ de 14 de julio de 2004, p. 1: “EU-Kommission sieht sich im Haushaltskonflikt bestätigt, EuGH: Aussetzen des Defizitverfahrens gegen Berlin und Paris rechtswidrig”; R. MÜLLER, “Kein rechtsfreier Raum, Der EuGH und das «politische» Defizitverfahren”, el FAZ de 14 de julio de 2004, p. 3; el mismo día: p. 11: “Die Luxemburger Richter halten sich mit einer inhaltlichen Bewertung zurück.- Handelsblatt vom 14. Juli 2004”, p. 1: «Europäische Richter weisen Berlin und Paris in die Schranken, Brüsseler Kommission muss ausgesetzte Defizitverfahren neu aufrollen» (Comen- tario de T. HANKE: «Ein Sieg des Rechts» en el mismo número). Una visión más amplia R.
STREINZ/CH. OHLER/C. HERRMANN, “Totgesagte leben länger – oder doch nicht”, NJW 2004, p. 1553 ss.; U. PALM, “Der Bruch des Stabilitäts- und Wachstumspaktes”, EuZW 2004, p. 71 ss.; M. KOTZUR, “Urteilsanmerkung”, JZ 2004.
lada (art. I-30.2)21; aquí el derecho constitucional establece simplemente barreras22.
3) En mi opinión, cada Estado Miembro debería “para siempre” tener un comisario. Lo exige la “identidad nacional”, incluso también cuando se pase a 27 o 28 Estados Miembros (por ejemplo, Rumania, Bulgaria, Croacia) (a diferencia del nuevo texto, que reduce el número de comisarios a 18 para el 2014). En el futuro, sería deseable un cambio constitucional, donde el desarrollo constitucional de los potenciales candidatos al ingreso, sería un tema singular.
4) ¿No se debe pensar en un impuesto propio de la UE? ¿Sería tan impopular? El principio clásico: “no taxation without representation” podría trocarse en: “no representation without taxation”. Al menos, el antiguo pre- sidente de la Comisión, R. PRODI, exigía un debate sobre un impuesto de la UE (Handelsblatt de 16 de julio de 2004). El Parlamento europeo, en general reforzado, a menudo menospreciado, debería luchar jurídicamente por ello23.
5) La impresionante ampliación de la UE el 1 de mayo de 200424 habría de potenciarse regularmente mediante un nuevo “primero de mayo” como día festivo de naturaleza simbólica (no basta el día de Europa, el 9 de mayo, ya dispuesto en el art. I-8). Excepcionalmente, debería haberse elogiado a los medios de comunicación cuando el uno de mayo celebraron, desde Islandia a Malta, el ingreso de diez nuevos países. Junto a la bandera europea y el himno de Beethoven, el nuevo día de fiesta podría revitalizar en Europa a la comunidad constitucional como “fuente del consenso emo- cional” (además, tendríamos que actualizar el beethoviano rechazo a Napoleón, tachando la dedicatoria de la Heroica, cuando fue coronado emperador (1804)).
No obstante, este nuevo día de fiesta está sometido a “reserva de Consti- tución”; tiene que ser introducido mediante una reforma constitucional. En todo caso, tan pronto como la nueva Constitución entre en vigor, sus prin- cipios maduraran como “símbolos”. Puede crear identidad y producir integra- ción.
21 De la prensa diaria: J.B. DONGES, “Ein Stabilitätspakt ohne Wenn und Aber”, en el FAZ de 10 de julio de 2004, p. 13).
22 En general sobre los aspectos económicos del Proyecto de Constitución J. SCHWARZE,
“Das wirtschaftsverfassungsrechtliche Konzept des Verfassungsentwurfs des Europäischen Konvents – zugleich eine Untersuchung der Grundprobleme des europäischen Wirtschaftsrechts”, EuZW 2004, p. 135 ss.
23 Véase sobre el estatus del parlamentario europeo: H.H. VON ARNIM, 9053 EURO Gehalt für Europaabgeordnete? 2004; E. UPPENBRINK, Das europäische Mandat, 2004.
24 Sobre el tema M. NIEDOBITEK, “Völker- und europarechtliche Grundfragen des EU- Beitrittsvertrages”, JZ 2004, p. 369 ss.
6) Una cuestión crucial es la que sigue: ¿ingreso de Turquía (a través de una decisión popular)? Pienso, junto a la propuesta de la CDU/CSU (impulsada por K.T. VON GUTTENBERG), más bien en una “vecindad privilegida”, en el marco de la nueva “política europea de vencindad” (sin duda, también en vistas a Ucrania, Marruecos, Israel y Jordania) (FAZ de 13 de mayo de 2004, pág. 6)25. En mi opinión, existen fronteras de naturaleza cultural al crecimiento de Europa. También en esto, la prensa diaria aporta importantes titulares relativos al “espacio público europeo”. Por otro lado, continúa estando en discusión la necesidad de un “Ministro de exteriores”
propio. El nuevo cargo de Presidente del Consejo (art. I-22), que ya no es rotatorio, elegido para dos años y medio, debería ser probado en un proce- dimiento de “error y acierto” y, transformarse en consecuencia.
7) ¿Puede mejorarse la “democracia, transparencia y eficiencia”?26. Nada hay que decir respecto a la cercanía del texto constitucional a la ciudadanía.
Sin duda, es atrevida la expresión del Presidente irlandés del Consejo, B.
AHREN, de que finalmente existe un texto constitucional, con el que se puede identificar el ciudadano “de la calle” (FAZ de 21 de junio de 2004, pág. 11). No en vano, un reciente “eurobarómetro de opinión” indicó una crisis de confianza27.
En general, las posiciones respecto a la Constitución de la UE son muy diversas. En Alemania, la CSU no entona ningún “aleluya” (FAZ de 30 de junio de 2004). Las voces de los diarios y de la academia son plurales. Así, en el FAZ de 21 de junio de 2004, pág. 3, se dice “un tratado incierto para una Europa incierta, ¿comprensible, manejable, democrático? Quizá sea demasiado general la afirmación de P. WELTER: “adiós a Maastricht” (FAZ de 14 de junio de 2004, pág. 15). La Fundación “Marktwirtschaft” avisa sobre “una centralización de la política social” (FAZ de 24 de junio de 2004).
También es injusto el comentario del FAZ (de 22 de julio de 2004, pág. 1):
“Extravagante. El Tratado... ni es un gran trabajo como texto, ni supone un avance esencial en su contenido”. Otros formulan siete objeciones (R. VAUBEL, en: Die Welt de 9 de julio de 2004, pág. 15: “en algunos ámbitos centrales
25 Cfr. A. STROHMEYER, “Gleichgewicht der Christenheit, Woran Europa anknüpfen will:
Das Osmanische Reich als Teil des diplomatischen Staatensystems”, en el FAZ de 22 de abril de 2004, p. 38; W.G. LERCH, “Allzeit westwärts, Die EU-Vollmitgliedschaft ist für die Türkei auch eine Frage der Ehre”, en el FAZ de 15 de julio de 2004, p. 8; véase también J. MANEMANN,
“Seufzer der Kreatur, Ohne Christentum wäre Europa leer”, en el SZ de 3 de mayo de 2004, p. 15.
26 En la doctrina: J. BRÖHMER, Transparenz als Verfassungsprinzip, Grundgesetz und Europäische Union, 2004.
27 En el FAZ de 20 de julio de 2004, p. 17.
el presente texto constitucional debe ser mejorado”). El SZ titulaba el 19/29 de junio de 2004, pág. 2: “Intrigas sin amor, la amarga lucha en torno a los principales cargos europeos envenena el compromiso sobre la Constitución de la UE”. Conviene destacar que incluso el ministro de exteriores británico, J. STRAW dijo que “la nueva Constitución de la UE es buena” (Die Welt de 10 de julio de 2004, pág. 9). Positivamente se puede decir, que el proyecto de Bruselas, como muestran las distintas opiniones citadas, ha creado un pedazo de espacio público europeo, por más que la formación de opinión se mantenga difusa. Los 25 espacios públicos europeos (también los del este) deberían integrarse en este espectro para delinear una imagen de conjunto, algo que hoy y ahora no me es posible28.
Una valoración científica sólo se puede acometer de manera diferencia- da. El proyecto tiene luces y sombras. Ciertamente no es el documento del
“gran momento” del poder constituyente en Europa, pero es un buen com- promiso. Europa continúa siendo un proyecto constitucional abierto, un pro- ceso abierto. El texto de junio –en comparación con el de Niza- podría hacer la UE más manejera. Las ciencias europeas son más irrenunciables que nunca: sobre todo el foro de la “doctrina constitucional europea”. Se trata de una disciplina general y no de una “disciplina parcial”.
28 J. SCHWARZE (coord.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, 2004; H.
KLEGER, Europäische Verfassung, 3ª Ed., 2004; E. BUSEK/W. HUMMER (coord.), Der Europäische Konvent und sein Ergebnis, 2004; D. BLUMENWITZ, “Der Europäische Verfassungsvertrag ...”, ZfP 2004, p. 115 ss.; R. VESER, Die Neuen in der EU, 2004; C.
Calliess/H. ISAK (coord.), Der Konventsentwurf für eine EU-Verfassung im Kontext der Erweiterung, 2004. – véase también el FAZ de 21 de junio de 2004, p. 13: «Ökonomen zur Europäischen Verfassung» (M.J.M NEUMANN: “für Wirtschafts- und Finanzverfassung eher undramatische Retuschen. Positiv ist, dass die Autonomie der nationalen Wirtschaftspolitiken nicht wesentlich eingeschränkt wird. Der Steuerwettbewerb der Standorte bleibt mit dem Vetorecht erhalten, Preisstabilität belohnt offizielles Ziel”. – N. WALTER: “Der vorliegende Entwurf ist ein nützliches Destillat, mit dem man die Weiterentwicklung Europas aufnahmen kann». – R.
VAUBEL: “... bleibt für sich bei der «Schlußfolgerung der European Constitutional Group», dass dieser Vertrag die Probleme per saldo noch verschlimmert». Er «verschärft die Zentralisierung der Wirtschaftspolitik in Europa. Besonders gefährlich sind ... die sozialen Anspruchsrechte aus der EU-Grundrechtecharta und der Autonomieverlust der EZB». – Indiferente G.
NONNENMACHER, “Eine befremdliche Debatte”, en el FAZ de 30 de julio de 2004, p. 1:
«Verfassung’, die nicht viel mehr leistet, als bestehende Verträge unter einem Dach zusammenzuführen ... «; igualmente: G.P. HEFTY, en el FAZ de 3 de agosto de 2004, p. 1:
“un trabajo confuso”.
4. LA “IDENTIDAD EUROPEA”. EL ANÁLISIS DE UNA CONSTATACIÓN Advertencia preliminar
Por último, una ojeada teórico constitucional: “la identidad europea” sólo se puede comprender mediante la incorporación de la “identidad nacional”, que aparece ya en el derecho constitucional europeo positivo: cada uno de esos conceptos está en conexión, es complementario. En la Europa “orde- nada pluralmente”, ambos conceptos están conectados, se pertenecen mutuamente, siendo difícil su separación.
1) La cuestión del método
El desentrañamiento de la “identidad europea” sólo es posible desde una comprensión científico cultural. Esto supera la observación “puramente jurídica”, por más que las normas y los textos jurídicos de todo tipo, sean Constituciones, leyes o decisiones judiciales, conserven una gran importan- cia para la práctica. Los contextos culturales ganan relevancia. Desarrollan profundas conexiones internas, que una ciencia jurídica solamente norma- tiva no puede mostrar, es decir, hacerlas conscientes (en este sentido véase La doctrina constitucional como ciencia de la cultura, 1982, 2ª ed., 1998, con conceptos clave como “comparación constitucional cultural”, “procesos de recepción y producción cultural”). Las fuentes emocionales del consenso europeo sólo pueden ser experimentadas; por ejemplo, el himno europeo de la “novena” de Beethoven (véase también el art. I-8 del proyecto constitu- cional). Cuando el preámbulo se refiere al “patrimonio cultural, religioso y humanista de Europa” es una remisión por excelencia a los logros de la evolución cultural.
2) Contenido
En esta breve toma de posición, sólo se pueden formular algunas pa- labras claves sobre la “identidad europea”: se encuentra más que nada en el preámbulo, que es un género científico y artístico propio (comparable a las overturas, preludios, prólogos), que es un concentrado del texto subsi- guiente, un tipo de “Constitución en la Constitución” y liga el plano temporal del patrimonio cultural con el proyecto de futuro (por ejemplo, “responsabi- lidad respecto a las futuras generaciones”, desarrollo “de la esperanza de la humanidad”). También es característica, en cierta medida, la conexión recí- proca con las “identidades de los pueblos de Europa”. Elementos ulteriores del contenido de la “identidad europea” se encuentran principalmente en la
Carta de derechos fundamentales de la UE, en el artículo de los valores fundamentales (art. I-1 hasta el 3), el artículo sobre la cultura (art. III-280) y también en lugares más bien escondidos (por ejemplo, el art. III-285, cooperación administrativa). Detrás o antes de estos textos se encuentran experiencias, incluso llenas de dolor, como las guerras, por las que la UE se autocomprende como una comunidad de paz (cfr. el preámbulo y el art.
I-40 y 41). Elementos de identidad también se contienen en el “interés co- mún europeo” (por ejemplo, art. I-26). Para la Europa en sentido amplio del Consejo de Europa, el CEDH es un elemento constitutivo de su identidad cultural.
3) Delimitación
Delimitaciones respecto a otras “identidades” nacionales y suprarregionales son inevitables, incluso si se han de construir puentes: así por ejemplo, claramente, respecto la “unidad africana” o (limitadamente) en relación con los EE.UU. Las delimitaciones son caminos para la propia búsqueda de la identidad sin excluir conexiones: no se puede dar un crecimiento ilimitado de Europa hacia el sur más allá de Malta y hacia el este, hasta Asia (Rusia y los Urales). En mi opinión, la “identidad europea” nos recuerda los limites culturales (también geográficos e históricos) del crecimiento y expansión de la Europa en sentido estricto, esto es, la UE.
4) Ámbitos problemáticos concretos
La “identidad europea” se enfrenta al desafío de al menos tres ámbitos problemáticos:
1. La identidad europea encuentra un desafío (como ya se ha dicho) en la disputa sobre el ingreso de Turquía. Aquí hay mucho a favor de una
“cooperación privilegiada” (CDU/CSU, en especial la propuesta de K.T. VON GUTTENBERG). Ciertamente, el descomunal tamaño espacial y humano de Turquía, pero también su historia cultural, aconsejan la precaución. ¿No se debería acometer el popperiano método del ensayo y el error?
2. Algún día la ampliación de la UE chocará con sus fronteras: hacia el sur, por ejemplo, a la luz de los países del Magreb (Túnez y Marruecos). En tanto, se puede hacer uso del afortunado nuevo artículo sobre la vecindad (art. I-57 UE). El proceso de Barcelona es suficiente. El concepto “vecino”
exige la construcción de puentes, pero no integración o exclusión. Gracias al concepto de “identidad europea” se ha de evitar una excesiva exigencia a la UE. La política europea de vecindad tiene un gran futuro.
3. La “identidad europea” (cfr. el párrafo 10 del preámbulo y el art. 3 TUE) se trae hoy a colación frente a los EE.UU en el ámbito militar y de defensa. Aquí se debe diferenciar: entre los EE.UU y Europa existe, desde los años fundacionales de 1776 y 1787 una estrecha colaboración interna.
Los padres de los “Federalist Papers” recibieron a JOHN LOCKE y MONTESQUIEU; y a su vez le dieron nuevos impulsos al federalismo, que influyó en su regreso en Europa (Suiza 1848, la Paulkirchenverfassung ale- mana de 1849). Al margen de la liberación de Europa por los EE.UU frente a dos dictaduras, la cooperación europea-atlántica debe, en tanto, remitirse a lo propio y especial de ambos continentes, regiones, culturas.
LA CONSTITUCIÓN EUROPEA: PROCESO Y SENTIDO HISTÓRICO
LA CONSTITUCIÓN EUROPEA EN EL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEA
Rainer Arnold*
SUMARIO
1.- De la constitucionalización funcional a la constitucionalización política.
2.- Cuatro etapas en el desarrollo de la evolución histórica del contexto constitucio- nal europeo.
3.- La Constitución europea: una nueva etapa.
4.- Conclusiones.
1. DE LA CONSTITUCIONALIZACIÓN FUNCIONAL A LA CONSTITUCIO- NALIZACIÓN POLÍTICA
Mi contribución quisiera aportar una reflexión sobre el contexto histórico en la que se crea la Constitución Europea. Me refiero al período que abarca los últimos años y que podría ser caracterizado como un período político de constitucionalización. Es el período de la constitucionalización formalizada, preparado por un proceso continuo de constitucionalización funcional que comenzó al inicio del proceso de la integración supranacional, durante los años sesenta, tras la decisión Costa/ENEL, decisión de base del Tribunal de Justicia de la CEE.1
Este hecho de una constitucionalización funcional, en vigor ya desde el inicio de la integración política, se explica por la estructura misma de la
* Catedrático de Derecho Público de la Universidad de Regensburg.
1 TJCEE vol. 1964, 1251
organización supranacional, cuya finalidad es asumir continuamente las fun- ciones del Estado y, por esto, de la Constitución nacional.
Y nos encontramos en el período político de la constitucionalización europea porque actualmente, por primera vez, las grandes fuerzas políticas en la Unión y en los Estados miembros, pese a algunas reticencias de menor influencia, han acordado formalizar el orden fundamental de la Unión, tanto en su dimensión institucional como en su orientación valorativa, en un documento denominado Constitución.
En el pasado existieron varias iniciativas singulares que provenían, en gran parte, de parlamentarios europeos2, con el objeto de crear una Cons- titución europea; estaban inspiradas sobre la base de las ideas federalistas europeas, y conectadas con la creación de una Unión europea. Empero, todavía no representaban una constitucionalización política formalizada, fe- nómeno actual que está desarrollandose casi cincuenta años después de la instauración del orden supranacional.
La constitucionalización funcional de la que he hablado anteriormente, es un fenómeno inherente en la construcción europea: es el dinamismo sustancial que reside en el proposito de (1) crear una Unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos, (2) desde la perspectiva económica, de consolidar un mercado común, una moneda única, (3) además de crear espacios comunes en el ámbito social, ecológico, etc., (4) y, desde el punto de vista político, establecer una política exterior común –en resumen– una integración de naturaleza progresiva, extensiva, que tiene atracción geográ- fica. Sin olvidar además el dinamismo institucional inherente en la construc- ción europea que se reune con este dinamismo sustancial.
El dinamismo institucional se manfiesta políticamente en la creación de instituciones comunes para las tres organizaciones comunitarias durante los años sesenta, con mayor relevancia en el papel creciente de la Comisión, institución supranacional iniciadora principal de la legislación europea y guardián exitoso del ordenamiento, en la democratización de la Asamblea europea transformándose en un Parlamento directamente eligido3 cuyo poder se in- tensifica continuamente desde la mitad de los años ochenta, lo que dismi- nuye el déficit demócratico del orden supranacional y origina una traslación
2 V. los proyectos de Spinelli (texto en W. LINGENS (ed.), 45 Jahre Ringen um die Eruopäische Verfassung, 1986, pp. 711 y ss.) y de HERMAN (en, BOLE C 61, de 28 de febrero de 1994, pp. 156 y ss.)
3 V. la Decisión del Consejo de 20 de septiembre 1976, en L’Union politique de l’Europe.
Jalons et textes, Documents rassemblés, editada por P. GERBERT, FR. DE LA SERRE, G.
NAFILYAN, La Documentation française, 1998, pp. 210 y ss.
considerable de la legitimación democrática de este orden del nivel nacional hasta el nivel supranacional4. Además, el dinamismo institucional se muestra en la juridificación progresiva del sistema supranacional, debido principal- mente al activismo judicial del Tribunal de Luxemburgo, interprete dinámico, a veces actor mismo en la construcción europea. El Consejo de ministros mismo, la institución más estática y, en un cierto sentido, opuesto al dina- mismo del resto de las instituciones, no se sustrae a las fuerzas centrípetas, a la tendencia de supranacionalización. Supera la reducción de su papel por la restitución del voto de mayoría, durante veinte años frenado sobre la base del compromiso de Luxemburgo5, y, se liga, desde los años noventa, al Parlamento europeo. La parlamentarización de la acción del Consejo es la fuente de mayor dinamismo, de mayor supranacionalidad y de mayor demo- cracia en la legislación comunitaria. Además, se crea e institucionaliza el Consejo europeo6, vehículo político de alto nivel, de estructura internaciona- lista, pero con una perspectiva supranacional sorprendente que da el impul- so definitivo para crear la Constitución.
El dinamismo institucional, que se reúne con un dinamismo funcional, parece condición indispensable para la realización de la idea constitucionalista.
Este dinamismo funcional se despliega en una concretización rápida del funcionamiento del sistema institucional por la jurisprudencia. En particular, la relación vertical entre poder central y Estados miembros está determinada en un muy breve período de 5 a 8 años, desde la mitad de los años sesenta hasta los primeros años setenta: la autonomía y la primacía del derecho comunitario sobre el nacional ordinario así como constitucional, el efecto directo de las normas comunitarias de categoría primaria y derivada, exten- diéndose a las directivas. Este dinamismo judicial crea un sistema funcionalmente constitucional, como contraposición a la soberanía nacional.
Parece que estas estructuras constitucionales son inherentes en la cons- trucción supranacional. Se trata de la primera fase del constitucionalismo funcional que concreta la dimensión institucional. La segunda fase es la determinación de los valores. El desarrollo de una carta jurisdiccional de derechos fundamentales, bajo la forma de principios generales de derecho
4 De gran importancia es el procedimiento de codecisión (v. el art. 251 TCE), con un efecto de legitimación democrática, mucho más que el procedimento de cooperación introdu- cido antes.
5 V. M. VASEY, “Decision in the Agriculture Council and the Luxembourg Compromise», en CMLRev. 1988, p. 725 y ss.
6 V. P. GERBET, FR. DE LA SERRE, G. NAFILYAN, op. cit., p. 191; v. también TH.
OPPERMANN, Europarecht, 2ª ed. 1999, § 1/31 y ss.
comunitario basados en la tradición constitucional común de los Estados miembros y en la Convención de Estrasburgo. Estos procesos conducen a la cualificación por parte del Tribunal de Justicia mismo, de esas normas como constitucionales, cualificación que incita al uso de este término en el ámbito supranacional.
2. CUATRO ETAPAS EN EL DESARROLLO DE LA EVOLUCIÓN HISTÓRI- CA DEL CONTEXTO CONSTITUCIONAL EUROPEO
Es asimismo interesante analizar las etapas del desarrollo de la integra- ción supranacional para indicar con mayor claridad la evolución histórica en el contexto constitucional europeo. Se pueden distinguir cuatro etapas en el desarrollo del proceso de integración europea:
1) La primera etapa comprende el período de los años cincuenta hasta finales de los sesenta. Están caracterizados por un impulso fuertemente supranacional hasta el año sesenta y cinco y, a continuación, por la defensa de la suprancionalidad contra la postura soberanista mantenida por Francia, con el compriso de Luxemburgo que relativizó por más de quince años la acción a nivel supranacional del Consejo.
2) La segunda etapa comprende los años sesenta y nueve/setenta hasta la mitad de los ochenta. Es una fase de consolidación institucional en la que tuvo lugar el nacimiento del Consejo europeo (que se articulaba como im- pulsor político del proceso de la integración), la gestación del sistema mo- netario europeo (que fue el iniciador de la consolidación de la Unión mone- taria), y en particular las primeras elecciones directas del Parlamento euro- peo, que fue un paso significativo para alcanzar una legitimación democrá- tica del poder supranacional7.
3) La tercera etapa se inicia en el año ochenta y seis y llega hasta hoy.
Se trata de una fase caracterizada por una reforma continua que tiene tres finalidades. La primera: la «europeización geográfica» (todavía no conclui- da); la segunda: una complementarización funcional desde el punto de vista económico (el reforzamiento de la Unión económica y del mercado interior así como el establecimiento de la Unión monetaria) y también desde el punto de vista político con la concreción de la política exterior y la de se- guridad (todavía en desarrollo); y la tercera finalidad: el fortalecimiento de la supranacionalidad combinado con una flexibilización parcial del efecto uni-
7 V. TH. OPPERMANN, op. cit., § 1/31 - 37; v. también, SIONAIDH DOUGLAS-SCOTT, Constitutional Law of the EU, 2002, pp. 20 - 21, 24 y ss.
ficador por la admisión de mecanismos que permiten divergencias en el camino de la integración.
3. LA CONSTITUCIÓN EUROPEA: UNA NUEVA ETAPA
Con la entrada en vigor de la Constitución europea (prevista para finales del año 2006) se iniciará una nueva etapa de la integración europea, la cuarta etapa, y por ello, habrá concluido el período de transición de una Comunidad de derecho a una Comunidad de Constitución (a una Unión constitucional). Evidentemente, la futura Constitución será una Constitución evolutiva, de tradición8, con estrecha conexión con la tercera etapa historica.
El efecto político-psicológico del nacimiento de tal documento denominado Constitución es tan fuerte que conduce hacia una nueva orientación en el pensamiento jurídico comunitario. Esta nueva orientación consiste en una visión sutilmente estatalista, rechazando la perspectiva internacionalista aunque su objeto no es transformarse en un Estado. La autonomía del ordenamiento jurídico comunitario cada vez estará más acentuada y por consiguiente este hecho se reflejará en la labor interpretativa, tanto del Tribunal de Justicia como de los tribunales nacionales.
Se plantea la cuestión adicional de si la Constitución europea en su dimensión axiológica corresponde a la fase actual en la historia del constitucionalismo europeo. Es en particular esta dimensión –más que la dimensión institucional de una Constitución– la que indica la corresponden- cia con un determinado período historico.
A mi juicio, el constitucionalismo moderno europeo comienza a media- dos del siglo veinte con la nueva orientación de la Constitución alemana, la Ley Fundamental (LF), que refleja una novedosa perspectiva en la historia del constitucionalismo moderno9, la translación de una visión estatalista hacia una visión antropocentrista. En una primera fase, la LF alemana impulsa el desarrollo constitucionalista manifestándose claramente en la segunda fase, durante los años setenta, con el nacimiento de las nuevas Constituciones –la española, la portuguesa y la griega–. Esta evolución se extiende y se intensifica acentuadamente en la tercera fase con el advenimiento de las Constituciones de los Países de Centroeuropa y del Este. Esta nueva orien-
8 V. R. ARNOLD, “Europeisace ústavního právac lenskych státü Evropské unie a evropské ústavní právo”,en Ve sluzbách práva, Praha, 2003, pp. 53 y ss., en particular 60.
9 V. R. ARNOLD, “Interdependenz im Europäischen Verfassungsrecht”, en Essays in honour of Georgios I. Kassimatis, Athens 2004, pp. 733-751 y sigs.
tación se expresa en el fuerte reconocimiento de la dignidad humana como valor supremo, base de una protección comprensiva de los derechos funda- mentales del individuo, garantizado por una jurisdicción constitucional eficaz y a su vez limitando el radio de acción del legislador en base a un contenido esencial y al principio de proporcionalidad que se encuentra determinado en casi todas estas constituciones. Se corresponde con una nueva concepción del Estado de Derecho valorativo, abarcando dichos valores y reconociendo la supremacía de la Constitución.
Con referencia a la Constitución europea se puede constatar una co- rrespondencia sustancial con esta última fase del constitucionalismo euro- peo: la Constitución, en su contenido axiológico, es marcadamente antropocentrista, afirmando como valor supremo la dignidad humana, des- plegando un espectro comprensivo de derechos fundamentales, contando también con una dimensión social y asegurando la tutela através del límite establecido al legislador que debe respetar el contenido esencial de estos derechos e igualmente ligado al principio de proporcionalidad. Además se articula un sistema de protección juridiccional de estos derechos que podría catalogarse como propio de un sistema de justicia constitucional. Y, por otro lado, la concepción moderna del Estado de Derecho (de la Comunidad, Unión de Derecho) se encuentra reflejada en este texto.
4. CONCLUSIONES
1) En la integración europea, desde los últimos años, nos encontramos en la fase de la constitucionalización política-formalizada. Esta fase se basa en un proceso de constitucionalización funcional del orden comunitario, pro- ceso que existe ya desde los años sesenta. Indispensable para esta constitucionalización se reveló el dinamismo sustancial y funcional inherente al sistema supranacional.
2) Históricamente nos encontramos en una cuarta fase de la integración europea: los períodos anteriores han sido, tras un auge inicial10, una primera etapa de la lucha entre las perspectivas supranacionalista y soberanista, la segunda etapa ha sido la de la consolidación institucional, la tercera etapa es la fase de las reformas (con la europeización geográfica; la complemen- tarización funcional y con el fortalecimiento de la supranacionalidad con una flexibilicación parcial). La cuarta fase es la de la constitucionalización polí- tica, formalizada.
10 V. TH. OPPERMANN, op. cit., § 1/25.
3) La Constitución europea corresponde, desde el punto de vista del desarrollo del constitucionalismo europeo, en su estructura y su orientación axiológica, con la fase más reciente y más avanzada, al de la tercera fase de este desarrollo.
LOS OBJETIVOS DE LA UNIÓN. UNA CONTRIBUCIÓN A LA IDENTIDAD Y FINALIDAD CONSTITUCIONAL
DE LA UNIÓN EUROPEA
Markus Kotzur*
Traducido del alemán por Miguel Azpitarte Sánchez
SUMARIO 1.- Introducción.
2.- El tipo normativo “objetivo de la Unión”.
3.- Las disposiciones sobre objetivos de la Unión como principios de la Comunidad –concreción y diferenciación de la idea de Comunidad–.
4.- Las funciones de las disposiciones sobre objetivos de la Unión.
5.- La eficacia normativa de las disposiciones sobre los objetivos de la Unión.
6.- Valoraciones finales.
1. INTRODUCCIÓN
Un prólogo sobre el desarrollo histórico de la Constitución europea diría simplemente –en una atrevida imitación literaria de los famosos versos introductivos del Evangelio de Juan–: “en el principio fue el derecho (...) y sin el derecho no hubiera sido nada de lo que fue”. La Unión Europea y las Comunidades europeas deben su existencia al derecho; en palabras de W.
HALLSTEIN no son otra cosa que una “creación” del Derecho1. El derecho
LA CONSTITUCIÓN EUROPEA: PROCESO Y SENTIDO HISTÓRICO
* Catedrático de Derecho Público de la Universidad de Münster.
1 W. HALLSTEIN, Die Europäische Gemeinschaft, 5. Ed. 1979, p. 53; también U. EVERLING,
“Bindung und Rahmen: Recht und Integration”, en: W. WEIDENFELD (coord.), Die Identität