Régimen Jurídico del Sector Eléctrico
Tema 5. El régimen jurídico
de la energía nuclear
Esquema
Ideas clave
5.1. Introducción y objetivos
5.2. La generación de electricidad con energía nuclear 5.3. La seguridad nuclear
5.4. La gestión de los residuos radiactivos
5.5. Los planes generales de residuos radiactivos 5.6. Referencias bibliográficas
A fondo
Normas de seguridad del OIEA La seguridad nuclear
5.1. Introducción y objetivos
En este tema se analiza el régimen jurídico especial para la generación de electricidad con energía nuclear. En este sentido, debe indicarse que la actividad de generación de electricidad realizada por centrales nucleares se rige por las reglas propias de la actividad eléctrica contenidas en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, así como por las otras normas relativas al actividad.
En cambio, la seguridad nuclear y la gestión de los residuos radiactivos generados por la operación de las centrales nucleares dan lugar a un régimen jurídico particular para la energía nuclear. Son estos los temas que se revisan en este tema.
De esta forma, se analizan las principales particularidades de la seguridad nuclear, encargada al Consejo de Seguridad Nuclear. En este apartado estudiamos el régimen de autorizaciones de instalaciones nucleares, que se desarrolla a partir del principio de seguridad nuclear.
Asimismo, se estudia la gestión de los residuos radiactivos, que es realizada por ENRESA, centrándonos en la revisión de los diversos Planes Generales de Residuos Radiactivos que han sido elaborados y que contienen la política diseñada para la gestión de los residuos radiactivos, el combustible gastado y el desmantelamiento y clausura de las instalaciones nucleares.
Al finalizar el tema, habremos alcanzado los siguientes objetivos:
Conocer las principales características de la energía nuclear.
Comprender la importancia de la seguridad nuclear.
Conocer el régimen de autorizaciones de las centrales nucleares.
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Comprender la política española de residuos radiactivos.
Conocer los distintos planes generales de residuos radiactivos.
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5.2. La generación de electricidad con energía nuclear
Ideas previas
La primera idea que debemos tener presente cuando hablamos de energía nuclear es que estamos haciendo referencia a una fuente primaria para la producción de electricidad. En este sentido, expresa la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico: «Las instalaciones de producción de energía eléctrica a las que sea de aplicación la legislación especial en materia de energía nuclear se regirán por la misma además de por lo dispuesto en la presente ley» (Disposición adicional novena).
De esta forma, debemos distinguir dos situaciones diversas en el régimen jurídico del sector eléctrico y la energía nuclear. En primer lugar, en cuanto a la generación de electricidad, la energía nuclear se somete al régimen jurídico del sector eléctrico, como cualquier otra fuente primaria, y actúa en el mercado siguiendo las reglas del mercado mayorista, que es un mercado marginalista.
En segundo lugar, hay un régimen especial de la energía nuclear que aborda dos temáticas especialmente relevantes cuando hablamos de esta fuente de generación de electricidad: la seguridad nuclear y la gestión de los residuos radiactivos. Son esos dos aspectos, de particular importancia, los que hacen de la producción de electricidad con energía nuclear una actividad que se somete a un régimen especial, que se estudia en este tema.
Desde esta perspectiva, la generación de electricidad con energía nuclear sigue el régimen jurídico general del servicio eléctrico. En cambio, la seguridad nuclear y los residuos radiactivos forman parte del régimen jurídico especial.
La energía nuclear
La energía nuclear «es una forma de energía que se libera desde el núcleo o parte central de los átomos, que consta de protones y neutrones. Esta fuente de energía puede producirse de dos maneras: mediante fisión (cuando los núcleos de los átomos se dividen en varias partes) o mediante fusión (cuando estos se fusionan)»
(OIEA 2021a).
La fisión nuclear es una reacción:
«en la cual un núcleo pesado, al bombardearlo con neutrones, se descompone en dos núcleos, con gran desprendimiento de energía y la emisión de dos o tres neutrones, que, a su vez, pueden ocasionar más fisiones, al interaccionar con nuevos núcleos fisionables, y así sucesivamente. Ese efecto multiplicador se conoce con el nombre de reacción en cadena» (MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO s.f.).
La fusión nuclear es:
«una reacción nuclear en la que dos núcleos de átomos ligeros, en general el hidrógeno y sus isótopos (deuterio y tirito), se unen para formar otro núcleo más pesado, generalmente liberando partículas en el proceso. Estas reacciones pueden absorber o liberar energía, según si la masa de los núcleos es mayor o menor que a del hierro, respectivamente» (CSN 2022a).
Actualmente, la tecnología de las centrales nucleares solo opera con fisión nuclear.
La fusión nuclear no es explotada comercialmente y solo se encuentra en fase de experimentación. El proyecto International Thermonuclear Experimental Reactor (ITER) encabeza las investigaciones, en las que participan la UE, Estados Unidos, China, India, Corea del Sur, Rusia y Japón.
La instalación de ITER se encuentra en Caradache, sur de Francia, y busca demostrar la viabilidad de la fusión como fuente energética a gran escala, a fin de construir centrales comerciales de fusión. La fusión se produce en una cámara toroidal con bobinas magnéticas —Tokamak— creada por físicos de la ex URSS.
Actualmente, el Tokamak europeo JET ostenta el récord mundial de energía de fusión: produjo 16 MW de esta fuente energética en 1997, aunque no toda la energía pudo ser transformada a electricidad. El proyecto ITER está diseñado para generar 500 MW (FORO NUCLEAR 2017).
Figura 1. Fisión nuclear. Fuente: OIEA 2021a.
En una central nuclear, como sucede en una central térmica clásica:
«se transforma la energía liberada por un combustible (óxido de uranio ligeramente enriquecido en el isótopo U235, con un grado de enriquecimiento que oscila entre el 3-5%), en forma de calor, en energía mecánica y después en energía eléctrica; el calor producido permite evaporar agua que acciona una turbina la cual lleva acoplado un alternador» (MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO s.f.).
Esta fuente energética se incorporó a la matriz eléctrica de España en 1969, año en que entró en operaciones la Central Nuclear (CN) José Cabrera, de 160 MW, en la provincia de Guadalajara. En los siguientes años, nuevas instalaciones fueron puestas en marcha, consolidando la industria nuclear para fines eléctricos en el país.
En 1971 comenzaría a operar la CN Santa Maria de Garoña, de 160 MW, y en 1972, la CN Vandellós I (ATIENZA 2008).
La última CN en entrar en operaciones fue Trillo, en el año 1988, con 1066 MW. De esta manera, se consolidaba, en la década de los años 80, el máximo desarrollo de energía nuclear en España, con diez centrales nucleares en operación.
A continuación, con la moratoria nuclear, comienzan a cerrarse algunas de las centrales nucleares, siendo la primera de ellas Vandellós I, que cerraría por orden ministerial de 1989. Se sumarían a esta, la CN José Cabrera, que cesó sus operaciones en 2006, y la CN Santa Maria de Garoña, parada desde 2012, aunque en situación de cese definitivo de explotación desde 2017 (MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO 2020).
Actualmente, el programa nuclear español cuenta con siete centrales nucleares operativas: Almaraz I y II, en Cáceres; Ascó I y II, y Vandellós II, en Tarragona;
Cofrentes, en Valencia, y Trillo, en Guadalajara. Además, una fábrica de combustible nuclear en Juzbado, Salamanca, y un centro de almacenamiento de residuos radiactivos de muy baja, baja y media actividad en El Cabril, Córdoba (FORO NUCLEAR 2020a).
Figura 2. Centrales Nucleares en operación, características y propiedad. Fuente: FORO NUCLEAR 2020a.
La energía nuclear aporta el 21,5 % al mix energético español, es decir entre 55 000 y 60 000 GWh. Posee una potencia instalada de 7117 MW, alrededor del 6,5 % de la potencia instalada en el país (STATISTA 2021).
Figura 3. Mix energético español enero-agosto 2021. Fuente: MONTIEL 2021.
Entre las ventajas que se señalan para la energía nuclear, podemos mencionar dos principales:
«son una fuente estable que opera en base, no dependiente de factores
meteorológicos externos, ayudando así a la gestión y a la estabilidad del sistema eléctrico, por lo que sus indicadores de funcionamiento globales se encuentran históricamente por encima de la media mundial -con valores cercanos al 90%-, lo que indica su grado de fiabilidad, eficiencia y disponibilidad» (FORO NUCLEAR 2020a).
«la energía nucleoeléctrica es una fuente de emisiones de carbono, ya que, a diferencia de las centrales de carbón, petróleo o gas, las centrales nucleares no producen prácticamente C02 durante su funcionamiento. Los reactores nucleares generan cerca de una tercera parte del total mundial de electricidad sin emisiones de carbono y son cruciales los objetivos relacionados con el cambio climático» (OIEA 2021a).
Como podemos ver, dichos argumentos están más presentes que nunca en el debate global sobre dos temas relevantes. En primer lugar, la necesidad de contar con una energía de respaldo para complementar la intermitencia de las energías renovables, otorgando flexibilidad al sistema eléctrico. Y, en segundo lugar, el rol que tiene la energía nuclear en la política climática mundial, por su característica de fuente para la generación de electricidad libre de emisiones de CO2.
Por el contrario, el rechazo a la energía nuclear está encabezado por dos críticas también muy relevantes:
El riesgo asociado a la actividad nuclear. En este sentido, los accidentes de Chernóbil y Fukushima son un claro recordatorio de los riesgos que debe asumir una sociedad cuando opta por esta fuente energética. Dichos incidentes nucleares han estado asociado a ciclos de moratoria nuclear a nivel global.
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La gestión de los residuos radiactivos. La gestión del combustible gastado y otros
residuos radiactivos derivados de la explotación, cierre y desmantelamiento de centrales nucleares es uno de los problemas más complejos que enfrentan los países que cuentan en sus matrices energéticas con la energía nuclear.
La energía nuclear es una tecnología de producción de electricidad a lo largo del año. En este sentido, la mayor parte de estas indisponibilidades son programadas para realizar actuaciones de revisión y recarga de las centrales. Estas paradas programadas se realizan por períodos de un mes cada 12, 18 o 24 meses, según las características de cada central. De esta forma, permiten al sistema eléctrico prepararse para esa situación (ATIENZA 2008; FORO NUCLEAR 2020b).
Finalmente, cabe mencionar que la energía nuclear se enfrenta de manera constante a ciclos de rechazo y mayor aceptación, teniendo en consideraciones los argumentos a favor y en contra antes mencionados. En enero de 2022 la Comisión Europea presentó un borrador de propuesta de taxonomía verde, que clasifica a la inversión en ciertos proyectos de energía nuclear o de gas natural como sostenibles o verdes.
Ello ha reactivado el interés por la energía nuclear, impulsado principalmente por Francia.
La taxonomía verde «es un instrumento clave para contar con referencias comunes que puedan ser usadas con inversores para lograr la descarbonización de la economía» (MINISTERIO PARA LA Y EL RETO DEMOGRÁFICO 2022a). En ellos se incluye una tabla de clasificación de opciones verdes en el marco comunitario y la propuesta de inclusión de determinados proyectos de gas natural y energía nuclear que sustituyan al carbón y sean bajos en emisiones de CO2 —hasta 270 gramos de CO2 por kWh—.
No obstante, el Gobierno de España ha reaccionado rápidamente: mostró una posición contraria a este borrador de propuesta de taxonomía verde, y reiteró su voluntad de mantener el calendario de cierre acordado con las empresas eléctricas
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propietarias de las centrales nucleares en España, que establece el fin de las operaciones de manera escalonada entre los años 2027 a 2035.
La institucionalidad para la energía nuclear
La institucionalidad nuclear está integrada por organismos de ámbito internacional, comunitario y nacional. En el ámbito internacional, encontramos al Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA —IAEA, por sus siglas en inglés—) y a la Agencia de la Energía Nuclear de la OCDE (NEA). A nivel comunitario, la institucionalidad para la energía nuclear está encabezada por la Comunidad Europea de Energía Atómica (EURATOM). Finalmente, en el ámbito nacional, el organismo competente en materia de seguridad nuclear es el Consejo de Seguridad Nuclear (CSN). Asimismo, para la gestión de los residuos, España ha creado, como entidad pública empresarial, la Empresa Nacional de Residuos Radiactivos, ENRESA.
La institucionalidad en el ámbito internacional
El Organismo Internacional de Energía Atómica fue creado en 1957. Su génesis la encontramos en el discurso «átomos para la paz», del presidente de EE. UU.
Dwight Eisenhower, pronunciado ante la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1953 (OIEA 2021b). Su estatuto fue aprobado el 23 de octubre de 1956 por la Conferencia sobre el OIEA, organizada por Naciones Unidad. Entró en vigor el 29 de julio de 1957 (OIEA 2021c).
De acuerdo con su Estatuto, el OIEA tiene como objetivo procurar:
«acelerar y aumentar la contribución de la energía atómica a la paz, la salud y la prosperidad en el mundo entero. En la medida que le sea posible se asegurará que la asistencia que preste, o la que se preste a petición suya, o bajo su dirección o control, no sea utilizada de modo que contribuya a fines militares» (art. II).
El OIEA es el principal foro mundial intergubernamental de cooperación científica y técnica en la esfera nuclear (OIEA 2021d). Su objetivo, marcado por el Estatuto, es cumplido a través de tres grupos de funciones, que constituyen los tres pilares de OIEA (MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN 2022):
Figura 4. Los tres pilares del OIEA. Fuente: elaboración propia.
Entre dichas funciones cabe destacar la elaboración de Normas de Seguridad del OIEA, que contienen los principios, requisitos y recomendaciones fundamentales para la garantía de la seguridad nuclear, radiológica, la gestión de los residuos radiactivos y el transporte de estos. Estas normas de seguridad contribuyen a establecer un conjunto de estándares de seguridad armonizado en todo el mundo, constituyendo una referencia mundial para la protección de las personas y del medio ambiente (OIEA 2021e).
Asimismo, diversos tratados internacionales de una gran relevancia han sido acordados por los Estados bajos los auspicios del OIEA. Entre ellos, la Convención sobre los Seguridad, la Convención sobre la Protección Física de los Materiales Nucleares y su Enmienda, y diversos tratados sobre responsabilidad civil por daños nucleares (OIEA 2021f).
Los órganos rectores del OIEA son la Conferencia General y la Junta de Gobierno.
Ellos definen las políticas y supervisan los principales aspectos de la actividad del Organismo (OIEA 2018).
La Conferencia General es el máximo órgano de decisión política del OIEA. Está integrada por representantes de los Estados miembros de la Organización. Celebran un período ordinario de sesiones anuales, generalmente en su sede en Viena. En ellos debaten y aprueban el programa de actividades, el presupuesto del organismo y deciden las cuestiones presentadas por la Junta de Gobernadores. Asimismo, puede realizar sesiones en períodos extraordinarios, convocadas por el director general, a solicitud de la Junta de Gobernadores o de una mayoría de sus miembros (art. V Estatuto IAEA CSN 2022b).
Tabla 1. Principales funciones de la Conferencia General (OIEA 2018). Fuente: elaboración propia.
L a Junta de Gobernadores está integrada por 35 miembros, que se reúnen generalmente cinco veces al año.
Tabla 2. Principales funciones de la Junta de Gobernadores (OIEA 2018). Fuente: elaboración propia.
La Junta ha ido creando diversos Comités y grupos de trabajo, con diversas finalidades. En la actualidad, existe dos comités permanentes: el Comité del Programa y Presupuesto (CPP) y el Comité de Asistencia y Cooperación Técnica (CACT), integrados por los miembros de la Junta (OIEA 2018).
Además, el OIEA tiene un equipo de dirección encabezado por el director general y seis directores adjuntos, que dirigen los respectivos Departamentos dependientes de la Dirección General (los Departamentos de Administración; de Ciencias y Aplicaciones Nucleares; de Cooperación Técnica; Departamento de Salvaguardias;
de Energía Nuclear; de Seguridad Nuclear Tecnológica y Física).
Por otra parte, la Agencia de la Energía Nuclear de la OCDE (NEA) fue creada en 1958 y depende parcialmente de la OCDE. Su objetivo es ampliar el conocimiento en el ámbito de la energía nuclear integrando a los países OCDE, quienes concentran la mayor parte de la capacidad instalada en el planeta. Realiza sus funciones de manera colaborativa con la OIEA y la Comisión Europea (CSN 2022e).
Entre sus funciones principales destacan: la asistencia a los Estados miembros de las bases científicas, tecnológicas y jurídicas para el uso seguro, ambientalmente respetuoso y económico de la energía nuclear con fines pacíficos, y la evaluación y generación de información para que los Gobiernos adopten decisiones correctas
sobre política de energía nuclear. Ejerce sus atribuciones a través de un Comité de Dirección y siete Comités técnicos, entre ellos, los de seguridad nuclear, protección radiológica, gestión de residuos radiactivos y responsabilidad civil (MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO 2021).
La institucionalidad en el ámbito de la UE
Las Comunidades Europeas fueron constituidas por tres tratados fundacionales (PARLAMENTO EUROPEO 2021):
El Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (TCECA), o Tratado de París, firmado el 18 de abril de 1951 por Alemania, Francia, Italia, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo.
El Tratado de la Comunidad Económica Europea (TCEE).
El Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM).
Estos dos últimos, los Tratados de Roma, fueron firmados por los mismos Estados, el 25 de marzo de 1957.
El TCECA, que tenía una duración de 50 años, expiró el 23 de julio de 2002; el TCEE ha ido sufriendo diversas modificaciones, hasta llegar a los vigentes Tratados de la Unión Europea y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que contienen la configuración actual de la UE. El Tratado EURATOM sigue vigente, aunque ha sufrido diversas modificaciones.
De acuerdo con el art. 1 del Tratado EURATOM, la Comunidad Europea de la Energía Atómica «tendrá por misión contribuir, mediante el establecimiento de las condiciones necesarias para la creación y crecimiento rápidos de industrias nucleares, a la elevación del nivel de vida en los Estados miembros y al desarrollo de los intercambios con los demás países».
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Este Tratado constitutivo establece el marco jurídico básico para la creación y el desarrollo de la industria nuclear en los Estados miembros y un mercado nuclear común, en unas condiciones de seguridad que eviten los riesgos para la vida y la salud de las personas y del medio ambiente, y garanticen el uso y abastecimiento de los materiales nucleares con fines pacíficos.
La Comunidad Europea de la Energía Atómica se rige por los órganos de la Unión Europea y por un órgano propio, la Agencia de Aprovisionamiento (AAE, o ESA por sus siglas en inglés). Dicha Agencia fue creada por el Tratado EURATOM, art. 52.
Dicha disposición expresa que:
«1. Se asegurará el abastecimiento de minerales, materiales básicos y materiales fisionables especiales, de conformidad con las disposiciones del presente Capítulo, según el principio de igualdad de acceso a los recursos y mediante una política común de abastecimiento.
»2. A tal fin, y en las condiciones previstas en el presente Capítulo:
[…]
»b) se constituye una Agencia, que dispondrá de un derecho de opción sobre los minerales, materiales básicos y materiales fisionables especiales producidos en los territorios de los Estados miembros, así como del derecho exclusivo de celebrar contratos relativos al suministro de minerales, materiales básicos o materiales fisionables especiales procedentes del interior o del exterior de la Comunidad».
De esta forma, el art. 52 del Tratado busca garantizar un abastecimiento regular y equitativo de los materiales nucleares para los Estados miembros, a través de una política común de abastecimiento, y cuya gestión es entregada a la Agencia (UNIÓN EUROPEA 2018).
La AAE es el organismo de la Unión Europea encargado de la gestión de la oferta y la demanda de los minerales; los materiales esenciales, como el uranio; y los materiales fisionables especiales, como el uranio enriquecido y el plutonio.
Además, la Agencia tiene el derecho exclusivo de celebrar contratos de suministro de materiales nucleares, procedentes de los Estados miembros o de fuera de la Unión. De la misma manera tiene un derecho de opción para adquirir materiales nucleares.
La AAE recibe todos los contratos relacionados con el abastecimiento de materiales, para su evaluación y visto bueno.
En la práctica, el derecho exclusivo de celebrar lo ejerce refrendando los contratos de suministro de los Estados miembros. Esta decisión del director general de la AAE es una condición necesaria para la validez de estos contratos (UNIÓN EUROPEA 2018).
La Agencia está sometida al control de la Comisión Europea, que puede elaborar instrucciones para entregarle directrices y vetar sus decisiones. Está dirigida por un director general, quien es responsable del cumplimiento de los objetivos de la Agencia, ejercer el derecho exclusivo de celebrar contratos de suministro, e informar al Comité Consultivo.
Los Estatutos de la Agencia están contenidos en la Decisión del Consejo 2008/114/EURATOM, de 12 de febrero de 2008. En ellos se establecen, entre otros asuntos, los objetivos de la Agencia (art. 1.), las funciones y competencias del director general (art. 3) y la organización y funciones del Comité Consultivo (capítulo 3).
Finalmente, debe señalarse que la Decisión (UE) 2021/986 de la Comisión, de 29 de abril de 2021, aprueba la Decisión de la Agencia de Abastecimiento por la que se adopta un nuevo Reglamento de la Agencia para determinar las reglas de la AAE para equilibrar la demanda con el suministro de minerales, materiales básicos y materiales fisionables especiales, publicadas el 18 de junio de 2021.
En este Reglamento se establece el procedimiento que deben seguir los Estados miembros para celebrar los contratos de suministro. El art. 10 distingue entre:
El procedimiento simplificado, que es el que debe seguirse en condiciones normales de suministro. En este sentido, expresa el art. 11 del Reglamento: «Los usuarios están autorizados a invitar a licitar directamente a los productores, intermediarios y otros usuarios de su elección a negociar libremente el contrato de suministro». El contrato de suministro debe ser presentado a la Agencia para su firma dentro de diez días hábiles desde que firmado por las partes. En el plazo de diez días la Agencia debe decidir si celebra el contrato o solicita información adicional. Entregada la información requerida, la Agencia debe resolver también en un plazo de diez días.
El procedimiento centralizado, que debe aplicarse si la Agencia determina que el suministro regular de materiales nucleares a los usuarios está en peligro, como en situaciones en las que los materiales no están disponibles para los usuarios dentro de un período de tiempo razonable o lo están a precios excesivamente altos (art.
12). En dicho caso, la Agencia puede suspender el procedimiento simplificado y continuar con este procedimiento centralizado, debiendo publicarlo en el Diario Oficial de la UE.
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La sanción por no celebrar los contratos de suministro conforme a estos procedimientos está señalada en el art. 9 del Reglamento: «1. De no ser celebrados por la Agencia, los contratos de suministro serán nulos. 2. La Agencia celebra un contrato de suministro al firmarlo».
La institucionalidad nacional
El primer organismo creado en España para el estudio de la energía nuclear y la capacitación de personal cualificado fue la Junta de Investigaciones Atómicas (JIA), en 1948. Junto a ella, se creó la Sociedad de Estudios y Proyectos de Aleaciones Especiales (EPALE), que se centró en el estudio de áreas prioritarias como la geología, la minería o la física (CSN 2022d).
En 1951 la JIA fue reorganizada y sustituida por la Junta de Energía Nuclear (JEN), que se configuró como un centro de investigación y desarrollo de la tecnología nuclear en el país (CSN 2022d). Bajo el mandato de la JEN se pusieron en marcha las tres primeras centrales nucleares de España: José Cabrera, Vandellós I y Santa María de Garoña.
En 1972 se constituyó la Empresa Nacional de Uranio (ENUSA), para gestionar el abastecimiento de concentrados de uranio, así como su conversión y enriquecimiento, del aprovisionamiento a todas las centrales nucleares (CSN 2022d).
Con la creación del Consejo de Seguridad Nuclear (CSN) y del Centro de Investigaciones Energéticas, Medioambientales y Tecnológicas (CIEMAT) , en el año 1980, y de la Empresa Nacional de Residuos Radiactivos (ENRESA), en 1984, se constituyó la institucionalidad vigente en materia de energía nuclear.
Las funciones de la JEN fueron asumidas por los dos primeros órganos mencionados. El CSN asume las funciones reguladoras en materia de seguridad nuclear y protección radiológica. CIEMAT se hace cargo de los proyectos de
investigación y desarrollo en tecnologías nuclear y protección radiológica, así como de energías renovables e investigación básica en fusión y altas energías (CSN 2022d).
En cambio, ENRESA asumiría la gestión de los residuos radiactivos generados en España, entre ellos el combustible gastado de las CC. NN. Asimismo, las diversas empresas eléctricas propietarias de las centrales se han asociado en el Foro Nuclear, para la defensa común de sus intereses.
Tabla 3. Funcionamiento del modelo de gestión de la energía nuclear en el ámbito de la generación de la electricidad en España. Fuente: elaboración propia.
El régimen jurídico de la energía nuclear
El marco normativo de la energía nuclear está encabezado por la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear. Esta norma tiene dos objetivos (art. primero):
Establecer el régimen jurídico para el desarrollo y la puesta en práctica de las aplicaciones pacíficas de la energía nuclear y de las radiaciones ionizantes en España, de manera que proteja adecuadamente a personas, cosas y medio ambiente.
Regular la aplicación de los compromisos internacionales adquiridos por el Estado en materia de energía nuclear y radiaciones ionizantes.
La ejecución de la Ley corresponde al Ministerio de la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, a través de la Dirección General de Política Energética y Minas, así como al Consejo de Seguridad Nuclear.
El Capítulo V de la Ley establece el régimen de autorizaciones para las instalaciones nucleares y radiactivas. Estas se someten a un régimen de autorizaciones emitidas por el MITERD, previo informe preceptivo del CSN, oídas en materia de ordenación del territorio y medio ambiente las CC. AA. en cuyo territorio se ubique la instalación (art. 28).
Asimismo, la Ley asigna al CSN la vigilancia de las instalaciones nucleares y radiactivas en cada una de las fases de su vida, con objeto de comprobar que se desarrollan de acuerdo con las autorizaciones respectivas (art. 29).
El Capítulo VI «De las medidas de seguridad y protección contra las radiaciones ionizantes» contiene las reglas sobre seguridad de este tipo de instalaciones. En el artículo 36 se señala que será el titular de las instalaciones nucleares, radiactivas o de las actividades relacionadas, el responsable de su seguridad.
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Estas instalaciones deberán desarrollar su actividad cumpliendo con las condiciones de seguridad exigibles. Tienen que adoptar medidas para prevenir accidentes nucleares y radiológicos, y para mitigar sus consecuencias en caso de que se produzcan. Y debe cumplir con todo el régimen jurídico de seguridad nuclear, referido tanto a las condiciones de trabajo, al peligro de radiaciones ionizantes para los trabajadores y terceras personas, bienes y medio ambiente, que puedan quedar afectado por dichas radiaciones y actividades (art. 36).
En el Capítulo VII de la Ley 25/1964 establece el régimen de responsabilidad civil derivada de daños nucleares. De acuerdo con el art. 45, el explotador de una instalación nuclear o radiactiva debe establecer una garantía financiera para la cobertura de la responsabilidad civil derivada de los accidentes nucleares.
La Ley distingue entre daños nucleares producidos por accidente en instalaciones nucleares y daños nucleares producidos por accidente en el resto de las actividades que utilicen materiales radioactivos o dispositivos que puedan producir radiaciones ionizantes. En ambos casos se admite la distinción entre daño inmediato y daño diferido, según si se produzca, advierta o conozca al responsable, dentro del plazo de diez años desde que el accidente tuvo lugar, o fuera de dicho plazo, respectivamente (art. 46).
El explotador responsable del accidente nuclear solo estará obligado a satisfacer las indemnizaciones hasta el límite de la cobertura que señala el art. 57, es decir, 700 millones de euros (art. 52).
El artículo 56 de la Ley 25/1964 especifica que la cobertura del riesgo nuclear para cubrir los daños inmediatos puede establecerse:
Con la contratación de una póliza de seguro que garantice la cobertura exigida.
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Con la constitución en la Caja General de Depósitos de un depósito en metálico, en valores pignorables o cualquier otra garantía financiera aprobada por el Ministerio de Hacienda, hasta una cantidad equivalente a la cobertura exigida.
La responsabilidad civil derivada del uso de la energía nuclear podrá cubrirse por las entidades aseguradoras inscritas en el Registro Especial de la Dirección General de Seguros para la práctica de seguros sobre responsabilidad civil que se sujetarán a las condiciones, pólizas tarifas y régimen de reservas que especialmente apruebe el Ministerio de Hacienda a propuesta de la Dirección General de Seguros. Para realizar esta clase de seguros las entidades aseguradoras podrán unirse constituyendo una asociación, que tendrá las características especiales que autorice el Ministerio de Hacienda (art. 58).
E l Consorcio de Compensación de Seguros participará en la cobertura de los riesgos asumidos por las entidades españolas, en el caso de que no se alcanzara por el conjunto de dichas entidades el límite mínimo de responsabilidad civil prevista en esta Ley, asumiendo la diferencia hasta el límite de cobertura (art. 59 Ley 25/1964).
Finalmente, en el Capítulo IX de la Ley se establece el procedimiento de reclamación de indemnización por daño nuclear. La acción derivada del artículo 45 (responsabilidad civil por accidentes nucleares) se ejercitará ante los Tribunales de la Jurisdicción ordinaria por el procedimiento correspondiente a la cuantía de la reclamación (art. 65).
La acción debe dirigirse conjuntamente contra el explotador responsable del accidente nuclear y contra la entidad o entidades aseguradoras. Si la garantía se hubiere establecido con un depósito en la Caja General de Depósitos se podrán solicitar las medidas precautorias oportunas.
Es competente para conocer la acción indemnizatoria el juzgado del lugar en que se
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Enjuiciamiento Civil. Será preceptivo el informe técnico que emita el CSN sobre el accidente, que podrá aportarse a instancia de parte o como diligencia para mejor proveer por el juzgado (art. 66).
El derecho a reclamar una indemnización en virtud de esta Ley se extingue si no se entabla la acción respectiva, dentro del plazo de diez años, si se trata de daños inmediatos y a los veinte años si tienen la condición de diferidos. Si el daño se agrava pasado dichos plazos, quienes hayan formulado una acción de indemnización dentro del plazo podrán hacer una reclamación complementaria, siempre que no se haya dictado sentencia definitiva por el tribunal competente (art. 67 Ley 25/1964).
Por otra parte, la Ley 12/2011, de 27 de mayo, sobre responsabilidad civil por daños nucleares o producidos por materiales radiactivos, establece el régimen de responsabilidad civil por daños nucleares. Los daños pueden ser producidos durante el almacenamiento, manejo, transformación, utilización en cualquier forma o transporte de sustancias nucleares. Lo establecido por esta Ley aplica a los daños sufridos en el territorio de un Estado que sea parte contratante del Convenio de París; o del Convenio de Viena sobre responsabilidad civil por daños nucleares, de 21 de mayo de 1963; o de un Estado que, sin ser parte contratante del Convenio de París, en el momento del accidente nuclear no tenga instalaciones nucleares en su territorio; o de cualquier otro Estado que, sin ser parte del Convenio de París, al momento del accidente nuclear tenga una legislación sobre responsabilidad nuclear que conceda beneficios recíprocos equivalentes a dicho Convenio (arts. 1. y 2).
Esta norma establece la responsabilidad objetiva del explotador responsable, que es un principio fundamental ese los Convenios de París y Bruselas, en materia de responsabilidad por daños nucleares producidos como consecuencia de un accidente en una instalación nuclear, con independencia de la causa de origen (preámbulo de la Ley 12/2011).
Otra norma que debe destacarse en el régimen jurídico de la energía nuclear es el Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, modificado por el Real Decreto 35/2008, de 18 de enero. Contiene el régimen de autorizaciones administrativas de las instalaciones nucleares y radiactivas.
También forma parte de este régimen jurídico la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, que en diversas disposiciones adicionales tiene contenidos propios de la actividad energética nuclear.
Asimismo, la Ley 15/1980, de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear, es parte de este régimen jurídico también.
Complementan este régimen jurídico de la actividad nuclear un abundante número d e normas internacionales aplicables a España, que pueden agruparse en diversas temáticas, como las salvaguardias nucleares, la protección física de los materiales nucleares, la seguridad nuclear, la seguridad en la gestión de los residuos radiactivos y el combustible gastado y la responsabilidad civil por daños nucleares.
Entre ellas, destacan:
El Convenio de París, de 29 de julio de 1960, sobre la responsabilidad en materia de energía nuclear, modificado por el Protocolo Adicional de 28 de enero de 1964, por el Protocolo de 16 de noviembre de 1982, y por el Protocolo de 12 de febrero de 2004.
La Convención de Viena sobre responsabilidad civil por daños nucleares, de 21 de mayo de 1963.
El Tratado sobre la no proliferación de armas nucleares, de 12 de junio de 1968.
La Convención sobre protección física de los materiales nucleares, de 2 de marzo de 1980.
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La Convención conjunta sobre seguridad en la gestión del combustible gastado y sobre seguridad e la gestión de los desechos radiactivos, de 5 de septiembre de 1997.
Finalmente, el derecho de la UE en el ámbito de la energía nuclear también forma parte del marco jurídico en la materia aplicable a España. Junto al Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM), tenemos:
La Directiva 2013/59/Euratom, de 5 de diciembre de 2013, por la que se establecen normas de seguridad básicas para la protección contra los peligros derivados de la exposición a radiaciones ionizantes.
El Reglamento (Euratom) 1493/93, de 8 de junio de 1993, relativo a los traslados de sustancias radiactivas entre los Estados miembros.
La Directiva 2009/71/Euratom, por la que se establece un marco comunitario para la seguridad nuclear de las instalaciones nucleares, modificada por la Directiva 2014/87/Euratom.
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5.3. La seguridad nuclear
Como hemos dicho, uno de los dos principales problemas asociados a la producción de electricidad es el de la seguridad nuclear. De acuerdo con el art. 2.16 de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear:
«la seguridad nuclear es la consecución de condiciones de explotación adecuadas de una instalación nuclear, la prevención de accidentes y la atenuación de sus consecuencias, cuyo resultado sea la protección de los trabajadores y del público en general y del medio ambiente, de los riesgos producidos por las radiaciones ionizantes procedentes de instalaciones nucleares».
En España, la seguridad nuclear está a cargo del Consejo de Seguridad Nuclear, único órgano competente en la materia, que establece los principios, criterios y normativa en la materia. La función reguladora del CSN abarca todas las fases de vida de las instalaciones nucleares (CSN 2022f).
La Ley 15/1980, de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nacional, da vida a este ente de Derecho Público, independiente de la Administración General del Estado, que posee personalidad jurídica y patrimonio propio (art. 1).
Entre sus funciones principales están (art. 2):
Proponer al gobierno las reglamentaciones necesarias en materia de seguridad nuclear y protección radiológicas.
Emitir informes al Ministerio respectivo relativos a la seguridad nuclear y la
protección radiológica y física, previos a las resoluciones que este adopte en materia de concesiones de autorizaciones para instalaciones nucleares o radiactivas, los transportes de sustancias nucleares y otras.
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Realizar inspecciones en las instalaciones nucleares o radiactivas durante las distintas fases del proyecto, construcción y puesta en marcha, en el transporte, fabricación y homologación de equipos de energía nuclear.
Realizar inspecciones y controles de las instalaciones nucleares y radiactivas durante su funcionamiento y hasta su clausura.
Proponer la apertura de los expedientes sancionadores que considere pertinentes en el ámbito de sus competencias, de acuerdo con la legislación vigente.
Controlar las medidas de protección radiológica de los trabajadores, del público y del medio ambiente.
Entre las importantes atribuciones del Consejo de Seguridad Nuclear destaca su participación en el régimen de autorizaciones administrativas de instalaciones nucleares. En este sentido, el propio CSN señala que:
«La regulación de la seguridad nuclear determina el emplazamiento, diseño, construcción, operación y desmantelamiento de todas las instalaciones nucleares y se basa, fundamentalmente, en la aplicación práctica del principio de defensa en profundidad, que consiste en la interposición de un conjunto de barreras físicas y administrativas contra los riesgos radiológicos potenciales» (CSN 2020f).
Por tanto, como veremos a continuación, el régimen de autorizaciones administrativas en materia de energía nuclear tiene un claro enfoque de seguridad nuclear.
Régimen de autorizaciones administrativas para el funcionamiento de las centrales nucleares
Como hemos señalado, el régimen de autorizaciones administrativas para instalaciones nucleares está contenido en el Real Decreto 1836/1999, de 3 de
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diciembre, por el que se aprueba el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, modificado por el Real Decreto 35/2008, de 18 de enero.
Todas las instalaciones autorizadas deberán ser inscritas en el Registro de Instalaciones Radiactivas adscrito a la Dirección General de la Energía (art. 3).
Presentación de la solicitud
Las solicitudes para obtener las autorizaciones que concede el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico deberán dirigirse al mismo, cumpliendo con los requisitos del art. 70 de la Ley 30/92, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Se debe acompañar con la documentación respectiva. El Ministerio puede requerir al interesado que complete, aclare o amplíe la documentación presentada, concediéndole un plazo de diez días (art. 4 RD 1836/1999).
El Ministerio remitirá una copia de la documentación al Consejo de Seguridad nuclear, para su informe preceptivo. Otra copia de la documentación es enviada a las Comunidades Autónomas con competencias en materia de ordenación del territorio y medio ambiente, en cuyo territorio se ubique la instalación, para que formulen alegaciones en el plazo de un mes.
Las renovaciones de las autorizaciones se tramitan mediante el mismo procedimiento por el que fueron concedidas (art. 5).
L o s informes del CSN para la concesión de las autorizaciones de instalaciones nucleares son preceptivos en todo caso. Además, son vinculantes cuando sean negativos o denegatorio de una concesión, y en lo relativo a las condiciones que establezcan, si fueran positivos (art. 6 RD 1836/1999).
Las autorizaciones o licencias que corresponda otorgar a cualquier administración pública no podrán ser denegadas o condicionadas por razones de seguridad nuclear,
Concesión de autorizaciones
El Ministerio, una vez recibido el informe del CSN y previos los dictámenes e informes que correspondan, adoptará la oportuna resolución. El plazo máximo en el que se notificará dicha resolución será de seis meses. En las autorizaciones que se concedan debe constar una cierta información obligatoria.
Tabla 4. Información que debe constar en las autorizaciones que conceda el Ministerio (art. 7 RD 1836/1999).
Fuente: elaboración propia.
Autorizaciones requeridas
De acuerdo con el art. 12 del Real Decreto 1836/1999, las centrales nucleares requieren de las siguientes autorizaciones: previa o de emplazamiento; de construcción; de explotación; de modificación; de ejecución y montaje de la modificación; de desmantelamiento.
Asimismo, se debe solicitar autorización para el almacenamiento temporal de sustancias nucleares en una instalación en fase de construcción si no dispone de autorización de explotación. Finalmente, el cambio de titularidad de las instalaciones nucleares también necesita de autorización.
Las instalaciones para almacenamiento definitivo de combustible nuclear gastado y de residuos radiactivos requieren, además, de una autorización de desmantelamiento y cierre.
5.4. La gestión de los residuos radiactivos
El segundo tema relevante, cuando hablamos de generación de electricidad con energía nuclear, es la gestión de los residuos radiactivos. En España el residuo radiactivo es:
«cualquier material o producto de desecho, para el cual no está previsto ningún uso, que contiene o está contaminado por radionucleidos en concentraciones o niveles de actividad superiores a los establecidos por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (MITYC), previo informe del Consejo de Seguridad Nuclear (CSN)»
(MITYC 2006).
Una definición similar entrega la Directiva 2011/70/Euratom, de 19 de julio de 2011, por la que se establece un marco comunitario para la gestión responsable y segura del combustible nuclear gastado y de los residuos radiactivos. De acuerdo con el art.
3.7 los residuos radiactivos son:
«todos los materiales radiactivos en forma gaseosa, líquida o sólida, para los cuales el Estado miembro o una persona física o jurídica cuya decisión sea aceptada por el Estado miembro no prevea ni esté examinando ningún uso ulterior y que estén regulados como residuos radiactivos por una autoridad reguladora competente con arreglo al marco legislativo y reglamentario del Estado miembro».
Los residuos radiactivos pueden ser generados por diversas actividades, siendo las principales de ellas (OLIVARES 2010; MITYC 2006):
La operación de las centrales nucleares (CC. NN.) para la producción de energía eléctrica.
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El desmantelamiento de las CC. NN.
La operación de la fábrica de elementos combustibles de Juzbado (Salamanca).
Las aplicaciones en la medicina, industria e investigación.
De acuerdo con el Primer Plan General de Residuos Radiactivos, de 1987, los residuos pueden ser clasificados en:
Residuos de baja y media radiactividad (RBMA). Tienen una actividad específica baja, contienen radionucleidos emisores beta-gamma con períodos de
semidesintegración inferiores a treinta años, y poseen un contenido limitado en emisores alfa de larga vida (período de semidesintegración de varios miles de años).
Residuos de alta radiactividad (RAA). Se caracterizan por una actividad específica
de emisores de vida corta elevada, contener radionucleidos emisores alfa de vida larga en concentraciones apreciables y gran producción de calor.
La política de residuos radiactivos distingue entre los RBMA y los RAA para la gestión.
Esta clasificación es relevante para la gestión de los residuos radiactivos. En el caso de los residuos de baja y media actividad, la gestión está más o menos resuelta de manera pacífica en España; en cambio, la gestión final de los residuos de alta actividad, como veremos, sigue siendo un tema pendiente.
La Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear establece, en el art. 38 bis, que la gestión de los residuos, incluido el combustible gastado, y el desmantelamiento y clausura de las CC. NN. es un servicio público esencial que se reserva a la titularidad del Estado, de conformidad con el art. 128.2 de la CE.
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La gestión de dicho servicio público es encomendada a la Empresa de Residuos Radiactivos S.A. (ENRESA), de acuerdo con el Plan General de Residuos Radiactivos (PGRR), que es aprobado por el Gobierno.
Por su parte, el Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero, para la gestión responsable y segura del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos, tiene por objeto:
«La regulación de la gestión responsable y segura del combustible nuclear gastado y de los residuos radiactivos cuando procedan de actividades civiles, en todas sus etapas, desde la generación hasta el almacenamiento definitivo, con el fin de evitar imponer a las futuras generaciones cargas indebidas, así como la regulación de algunos aspectos relativos a las financiaciones de estas actividades, dando cumplimiento al marco comunitario» (art. 1.1).
A nivel de la UE, la Directiva 2011/70/Euratom del Consejo, de 19 de julio de 2011, por la que se establece un marco comunitario para la gestión responsable y segura del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos, establece los principios rectores de las políticas nacionales de residuos radiactivos y el combustible nuclear gastado que procedan de actividades nucleares civiles. Asimismo, contiene las reglas sobre el almacenamiento definitivo.
La Directiva ordena a los Estados miembros crear sus propios marcos legislativos, reglamentarios e institucionales para la gestión de sus residuos radiactivos y de su combustible nuclear gastado. Este régimen jurídico debe incluir, entre otros deberes, un programa nacional de gestión, el reparto de las responsabilidades de las diferentes etapas de la gestión, un sistema de información y participación pública y una financiación adecuada.
El programa nacional de gestión exigido por la UE es recogido en el Plan General de Residuos Radiactivos. La transposición de esta norma europea se ha realizado por el Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero.
La estrategia global para la gestión eficaz y segura de los residuos radiactivos, desde un punto de vista técnico y de seguridad, se basa en la interposición de una serie de barreras naturales y artificiales entre los residuos y las personas, que impidan o retrasen la llegada de los radionucleidos, al medio ambiente (MINISTERIO DE INDUSTRIA Y ENERGÍA 1987).
El art. 4 del Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero, para la gestión responsable y segura del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos, establece las reglas de responsabilidad sobre el combustible gastado (CG) y los residuos radiactivos, que recae en quienes lo hayan generado, o en su caso, del titular de la autorización a quien se haya encomendado esa responsabilidad (art. 4.1).
Asimismo, «la gestión del combustible gastado y los residuos radiactivos, así como el desmantelamiento y clausura de las instalaciones nucleares, constituyen un servicio público esencial que se reserva a la titularidad del Estado» (art. 4.3).
Finalmente, «el Estado asumirá la titularidad del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos una vez se haya procedido a su almacenamiento definitivo» (art.
4.4 RD 102/2014). En ese sentido debemos recordar que su gestión recae en ENRESA.
La gestión de los residuos radiactivos de baja y media actividad
Los residuos de baja y media actividad proceden principalmente de las centrales nucleares, de la fábrica de elementos combustibles en Juzbado, de las actividades de investigación de CIEMAT y de pequeños productores. De acuerdo con el vigente SEXTO PGRR (2006), la gestión de los residuos de baja y media actividad
tratamiento, el acondicionamiento y el almacenamiento definitivo en las instalaciones de El Cabril (Córdoba), incluyendo entre ellos el subconjunto de los Residuos de muy Baja Actividad (RBBA).
El almacenamiento temporal de los residuos debe ser realizado por el productor, en las instalaciones productoras, con la ayuda de ENRESA cuando sea necesario, y posteriormente enviados a las instalaciones de El Cabril, para su almacenamiento definitivo.
La gestión de los residuos de alta actividad
Los residuos radiactivos de alta actividad, en España, provienen fundamentalmente del combustible gastado de las centrales nucleares, una vez descargado del reactor.
Asimismo, hay una pequeña cantidad de vitrificados provenientes del reproceso del combustible gastado proveniente de la Central Vandellós I, que por sus características técnicas requirió el envío de su combustible gastado a Francia, para su reproceso.
La gestión del combustible gastado se lleva a cabo en diversas fases sucesivas. En primer lugar, se realiza el almacenamiento en las piscinas para combustible radiactivo gastado, ubicadas en la misma central, para evacuar el calor residual que produce.
En segundo lugar —y a continuación de esta primera fase de enfriamiento del combustible gastado—, existen tres opciones básicas de actuación (FDE 2007).
Figura 5. Las tres opciones de actuación en la segunda fase de la gestión de residuos radiactivos de alta actividad.
Fuente: elaboración propia.
La tecnología actual permite la implementación de los dos primeros modelos de gestión. En cambio, el CCA constituye una línea de actuación todavía en desarrollo.
Para los tres esquemas, el proceso de gestión del combustible gastado requiere de tres tipos de infraestructuras: las piscinas ubicadas en cada central, el almacén temporal y el almacén definitivo. Asimismo, para los ciclos cerrado y cerrado avanzado, se necesitan además instalaciones para el reproceso, en que se separa el uranio y el plutonio que volverá a ser usado de aquellos materiales que son residuos de alta actividad que son vitrificados para su gestión.
De esta forma, en el estado actual de la tecnología, cada central nuclear posee una piscina para acoger el combustible gastado, para su enfriamiento y el decaimiento radiactivo. Asimismo, los países han ido disponiendo de instalaciones adicionales
para almacenar temporalmente el combustible gastado y los residuos de alta actividad, mientras trabajan en la concreción del almacén definitivo (BARCELÓ 2002).
Para el almacén temporal o intermedio, se han desarrollado dos opciones principales. Por una parte, puede construirse un Almacén Temporal Centralizado (ATC), o instalarse Almacenes Temporales Individualizados (ATI) en cada central nuclear (COMITÉ ASESOR TÉCNICO DE LA COMISIÓN INTERMINISTERIAL EMPLAZAMIENTO ATC 2006). El período de almacenamiento en estas instalaciones está situado entre los cuarenta y los cien años.
E l almacenamiento temporal puede realizarse en vía húmeda, cuando la acumulación de los RAA se realiza en piscinas; o en vía seca, donde el acopio se lleva a cabo en contenedores que se almacenan en una instalación apropiada (ENRESA 2021).
Con relación al almacenamiento definitivo, hay consenso internacional en que la opción viable es el almacén geológico profundo (AGP) (FDE 2007). Asimismo, se ha trabajado a nivel experimental en la separación y transmutación, pero todavía no es una tecnología comercialmente viable.
En este sentido, ante la dificultad —política, económica, social y ambiental— de concretar el almacenamiento definitivo, los países han optado por desarrollar almacenes temporales de ambos formatos; centralizados, como Suecia (CLAB), Holanda (HABOG), Reino Unido (Sellafield), Francia (La Hague), o Suiza (ZWILAG);
e individualizados, como España (ATI Almonacid de Zorita, Ascó, Trillo, Almaraz, CoHaro, 26200, La Riojafrentes y Valle de Tobalina).
En España los diversos planes generales de residuos radiactivos han diseñado la gestión de los residuos de baja y media actividad y los residuos de alta actividad.
5.5. Los planes generales de residuos radiactivos
Concepto
De acuerdo con el art. 38 bis, apartado 2, de la Ley 25/1964:
«Corresponde al Gobierno establecer la política sobre gestión de los residuos radiactivos, incluido el combustible nuclear gastado, y el desmantelamiento y clausura de las instalaciones nucleares, mediante la aprobación del Plan General de Residuos Radiactivos, que le será elevado por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (hoy Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico), previo informe del Consejo de Seguridad Nuclear, una vez oídas las Comunidades Autónomas en materia de ordenación del territorio y medio ambiente, y del que dará cuenta posteriormente a las Cortes Generales».
Asimismo, la Directiva 2011/70/Euratom, de 19 de julio de 2011, en el artículo 5, señala que:
«1. Los Estados miembros establecerán y mantendrán un marco legislativo, reglamentario y organizativo nacional (“el marco nacional”) para la gestión del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos que asigne responsabilidades y prevea la coordinación entre los órganos competentes pertinentes. El marco nacional preverá todo lo siguiente:
»a) un programa nacional para la aplicación de la política de gestión del combustible nuclear gastado y de los residuos radiactivos».
El Plan General de Residuos Radiactivos (PGRR) es el «documento que recoge las
radiactivos, el desmantelamiento de instalaciones y su estudio económico-financiero.
Es aprobado por el Consejo de Ministros y se revisa y actualiza periódicamente»
(ENRESA 2022).
Por otra parte, el art. 5.2 del Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero, art. 5.2, señala que los PGRR, deberán contener:
«las estrategias, actuaciones necesarias y soluciones técnicas que debe desarrollar España en el corto, medio y largo plazo, encaminadas a la gestión responsable y segura del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos, al desmantelamiento y clausura de instalaciones nucleares y al resto de actividades relacionadas con las anteriores, incluyendo las previsiones económicas y financieras y las medidas e instrumentos necesarios para llevarlas a cabo».
Se han elaborado seis planes generales de residuos radiactivos y el borrador del séptimo Plan, de marzo de 2020, se encuentra en tramitación por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.
Primer Plan General de Residuos Radiactivos
Para los residuos de baja y media actividad, el 1.er PGRR, de 1987, señala que sigue un modelo de gestión que se basa en el desarrollo de un sistema integrado, que sigue el modelo francés, que implica el almacenamiento temporal, el tratamiento y acondicionamiento de los RBMA, para su posterior almacenamiento definitivo.
El almacenamiento temporal, tratamiento y acondicionamiento son realizados por el productor en las centrales nucleares, en las instalaciones de ENUSA y del CIEMAT.
ENRESA elabora las especificaciones técnicas de dicha gestión.
El almacenamiento definitivo se realiza en instalaciones centralizadas de propiedad de ENRESA. Como hemos señalado, actualmente el almacenamiento definitivo se realiza en las instalaciones de El Cabril.
Para los residuos de alta actividad, el 1.er Plan apuesta por el ciclo abierto, descartando el reproceso, a excepción del combustible gastado proveniente de Vandellós I, que por motivos técnico se envía a Francia para su reproceso.
El ciclo abierto implica un enfriamiento del combustible gastado en las piscinas de cada central nuclear, seguido de un almacenamiento temporal y el posterior almacenamiento definitivo. Como hemos dicho, el almacenamiento temporal se puede hacer en las mismas piscinas de cada CN (vía húmeda) o en contenedores especiales que se almacenan en un almacén temporal individualiza (ATI) o centralizado (ATC).
El Plan proponía la construcción de un ATC, que estaría operativo en 1993, y un almacén geológico profundo (AGP), la opción más aceptada, para mediados de la 2ª década del siglo XXI. Inicia el proceso de estudio y selección de un emplazamiento para el AGP.
Segundo Plan General de Residuos Radiactivos
El 2.o PGRR, de 1989, y todos los siguientes mantienen la estrategia diseñada por el 1.er Plan para los residuos de baja y media actividad. Por ello, en adelante, nos centraremos en la gestión de los CAA, que son los que están causando un verdadero problema para la gestión de los residuos radiactivos provenientes de la operación de las centrales nucleares.
Para los residuos de alta actividad, incluido el combustible gastado, el 2.o Plan sigue optando por la construcción de un ATC, aunque plantea la posibilidad de tener más de un almacenamiento intermedio. De esta forma podrían construirse almacenes
espera de la entrada en operaciones del futuro ATC. Asimismo, el Plan desarrolla sistemas de almacenamiento intermedio en seco para el combustible gastado, a través de contenedores metálicos que se ubicarían en ATI dispuestos en las centrales que lo requieran.
Finalmente, para el almacenamiento definitivo, el 2.o Plan continúa con el proceso de estudio y selección de emplazamiento de un AGP, iniciado en el anterior Plan.
Tercer Plan General de Residuos Radiactivos
El 3.er Plan, de 1991, mantiene la estrategia para los RBMA y para los RAA advierte que las piscinas tienen una capacidad limitada para el almacenamiento temporal que se está realizando, por lo que reitera la necesidad de avanzar hacia un almacenamiento temporal que integre las dos soluciones, ATI en cada CN y un ATC.
Como una solución de corto plazo para el almacenamiento temporal que se está realizando en las piscinas de cada CN, el Plan señala que se aumentará la capacidad de las piscinas a través del cambio de bastidores y también del almacenamiento en seco en contenedores metálicos.
Para el almacenamiento definitivo, se continúa con el proceso de selección de un emplazamiento para el AGP. Señala el plan, sin mayor detalle, que todas las instalaciones nucleares comenzarían a construirse en 2015 y deberían estar operativas en 2020.
Cuarto Plan General de Residuos Radiactivos
El 4.o mantiene la estrategia de almacenamiento temporal en dos fases: un primer almacenamiento en las piscinas de cada CN, y en contenedores metálicos dispuestos en ATI que se ubican en la misma CN, seguido del almacenamiento en un ATC. Para el ATC se proponen dos posibles fechas de entrada en operación: 2003, si la vida útil de las CC. NN. es de 30 años y 2013, si es de 40 años.
Para el AGP se establece como fecha de puesta en marcha el año 2020.
Quinto Plan General de Residuos Radiactivos
El 5.o Plan insiste en la estrategia de almacenamiento temporal, primero en las piscinas y en ATI de cada CN, y posteriormente en una ATC. Se inicia la construcción de un ATI en la CN Trillo, para almacenar su combustible gastado hasta el año 2010. Ofrece disponer de un ATC también en el año 2010.
Para el almacenamiento definitivo se aplaza la decisión para 2010 y comienza a hablarse de explorar las nuevas vías de gestión final de los RAA, como la separación y transmutación. De esta forma, el almacenamiento definitivo se realizaría tanto con el AGP, la opción consensuada a nivel mundial, como de forma complementaria con las nuevas formas de gestión final que entreguen desarrollo tecnológico. El AGP entraría en operaciones como mínimo en el año 2030.
Sexto Plan General de Residuos Radiactivos
El 6.o PGRR, de 2006, mantiene el modelo de gestión que se ha consolidado en los anteriores planes: piscinas de cada CN, complementada por ATI también en cada CN, y un ATC tipo bóveda, que estaría disponible a partir de 2010.
Para el AGP se establece que la puesta en marcha será entre los años 2045 y 2050.
Borrador del Séptimo Plan General de Residuos Radiactivos, versión de marzo de 2020
En la actualidad, el Ministerio de la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, se encuentra tramitando el Borrador del 7.o PGRR, cuya versión de marzo de 2020 señala que, en lo relativo al combustible gastado:
«se cuenta con capacidad para su almacenamiento temporal en las piscinas de almacenamiento de las CCNN y en almacenes individuales en seco (ATI) en las CCNN. Estos almacenes son
operativos o autorizados ATI en los emplazamientos de las CCNN de Trillo, José Cabrera, Ascó, Almaraz y Santa María de Garoña, estando actualmente en evaluación la autorización de puesta en marcha de un ATI en la central nuclear (CN) Cofrentes. El ATC aportará al sistema un marco de fiabilidad y flexibilidad suficientes durante el tiempo necesario para el desarrollo del programa de gestión definitiva» (p. 12).
Asimismo, el escenario de referencia del Plan contempla:
El cese de la operación de las CC. NN. en coherencia con el PNIEC (2021-2030) y el Protocolo de intenciones firmado entre los propietarios de estas y ENRESA, en marzo de 2019.
Ciclo abierto del combustible gastado. No se contempla la opción del represado del CG.
Puesta en marcha del ATC en 2028 y un Almacén de Espera de Contenedores (AEC), como parte de la instalación en 2026. El período de operación de esta instalación es de 60 años.
Desmantelamiento total inmediato de las CC. NN. de tipo agua ligera. Las labores preparatorias del emplazamiento se iniciarán, al menos, tres años antes de la fecha de cese definitivo de las centrales nucleares. La transferencia de titularidad e inicio de obras del desmantelamiento, al menos, tres años después del cese definitivo.
Actualmente, se han construido ATI en CN Trillo, José Cabrera, CC. NN. Ascó I y Ascó I, CN Santa María de Garoña, CN Almaraz, y en CN Cofrentes, este último en construcción. Finalmente, en El Cabril, los RAA y ER se están almacenando de forma temporal en las propias instalaciones de producción (MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO
DEMOGRÁFICO 2020).
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Para la gestión definitiva, se propone un AGP, cuyo proceso de evaluación,
selección de emplazamiento y entrada en operación se llevará a cabo entre los años 2024 y 2073, año en que se espera la operación normal del AGP hasta completar su llenado y posterior sellado.
En el vídeo El régimen de autorizaciones de las centrales nucleares se entrevista a Adolf Barceló, experto en Derecho de la Energía Nuclear, para profundizar en lo visto en este tema.
Accede al vídeo:https://unir.cloud.panopto.eu/Panopto/Pages/Embed.aspx?
id=4161642e-f306-4bf7-b85a-ae4d0114d7fb
En la segunda parte de la entrevista, titulada Principales problemas en la gestión de residuos radiactivos, nuestro entrevistado nos aporta sus conocimientos desde su experiencia en el campo de la energía nuclear, para complementar con lo visto hasta ahora en este tema.
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Accede al vídeo:https://unir.cloud.panopto.eu/Panopto/Pages/Embed.aspx?
id=ff8fc0b3-8ee3-4732-921b-ae4d0114d7dd
