CONSOLIDACIÓN DE CIFRAS DE INGRESOS, GASTOS Y FINANCIAMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO COSTARRICENSE 2012
La elaboración de estadísticas fiscales del Sector Público Costarricense, es una de las funciones asignadas a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, estipulada en el Reglamento de la Ley 8131, Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos en su artículo 20, inciso n, de acuerdo al Decreto Ejecutivo Nº36978-H-MP-PLAN, que modifica las funciones establecidas inicialmente a esta Dependencia. Parte de esta función es la elaboración y publicación de la Consolidación de Cifras de Ingresos y Gastos de las entidades del Sector Público Costarricense.
Esta Consolidación de Cifras es“… un proceso mediante el cual se eliminan las transacciones entre las unidades en el ámbito del gobierno que se trata de medir”1, toma como referencia el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas 1986, del Fondo Monetario Internacional y consiste en la eliminación de las transferencias corrientes y de capital de ingreso y gasto que se otorgan entre las entidades que participan en el mismo proceso. Además, en los ingresos tributarios se realiza la rebaja de las contribuciones que han otorgado las entidades públicas a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), y el Banco Popular y de Desarrollo Comunal (BPDC); esto para las consolidaciones donde están incluidas estas entidades.
Para la realización de este proceso se utiliza el Sistema de Consolidación de Cifras del Sector Público (SICCNET), el cual además tiene información sobre empleo, inversiones financieras y de conciliaciones bancarias, que permiten disponer de estadísticas oportunas y confiables, y a la vez servir para la toma de decisiones por parte de las diferentes autoridades en el ámbito fiscal de nuestra economía.
La información es digitada directamente por las instituciones que se encuentran cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, lo que asegura que las cifras sean tomadas de fuentes primarias, siendo importante resaltar el papel de los funcionarios de la Secretaría Técnica en el proceso de revisión y aceptación de las mismas. La información del resto de las instituciones que conforman el Sector Público y que no están cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, es digitada por funcionarios de esta Secretaría Técnica.
En el documento se presentan varios tipos de consolidaciones: Clasificación Institucional, Funcional, Sectorial, y la del Sector Público no Financiero Reducido. Se trabajó con datos de ingresos, gastos y financiamiento de 149 entidades públicas, que incluye las que se encuentran cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, el Gobierno Central y los Poderes de la República, los Bancos Públicos, las Universidades Estatales, los Gobiernos Locales y otras instituciones tales como la Caja Costarricense del Seguro Social, el Instituto Nacional de Seguros, el Instituto Costarricense de Electricidad, la Empresa de Servicios Públicos de Heredia y la Junta Administradora de Servicios de Cartago, entre otras. La información de los Bancos Públicos, así como de las Universidades Estatales, fue tomada de la liquidación presupuestaria que fue suministrada directamente por cada entidad, y en el caso de los Gobiernos Locales, se obtuvo por medio de la Contraloría General de la República. En el caso de los Gobiernos
1 Fondo Monetario Internacional. Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas
Locales, la información que se presenta corresponde al total de los 81 municipios, pero se registra como una sola entidad para mejor uso de la información.
Acogiendo recomendaciones de las Misiones de Estadísticas de las Finanzas Públicas” que estuvieron en el país en diciembre 2012 y marzo 2013, se procedió a ampliar la muestra de entidades que forman parte de la Consolidación 2012, por lo que en esta revisión contamos con la información de la SUGEVAL, SUPEN, SUGEF, SUGESE y el CONASSIF. También se suma a la muestra, la SUTEL, el Instituto de Desarrollo Profesional Uladislao Gámez Solano, el Hospital del Trauma y el Consejo Nacional de Rectores (CONARE).
Es importante reiterar que con la primera consolidación realizada por medio del SICCNET en el año 2002, se implementaron cambios metodológicos en el proceso y el fundamental radica en que la eliminación de las transferencias y ajustes de transferencias se efectúa en la misma entidad o grupo seleccionado y no en una columna de consolidado como se efectuaba anteriormente; en consecuencia la columna de total coincide con la columna de consolidado.
Para realizar la consolidación sectorial del 2012, se aplicó el Decreto N°36646-MP-PLAN publicado en el Diario Oficial La Gaceta N°137 del 15 de julio del 2011 y para contar con una serie histórica se corrieron consolidaciones a partir del año 2005.
En el año 2011, la Contraloría General de la República (CGR), aprueba la solicitud de excluir de los presupuestos ordinarios de los bancos estatales, las asignaciones presupuestarias originadas por el diferencial cambiario en las cuentas de ingresos y gastos que se reflejan en la cuenta “Diferencias de tipo de cambio”; los bancos exponen que:
“Cuando se da un incremento en el tipo de cambio de cualquier moneda extranjera, el ingreso por diferencial cambiario está dado por el ajuste en el valor de los activos, mientras que el gasto por diferencial cambiario se origina en el valor de los pasivos; en forma inversa, cuando el tipo de cambio disminuye, el ingreso por diferencial cambiario es producto del ajuste en el valor de los pasivos y el gasto por diferencial cambiario por el ajuste en el valor de los activos; por tal razón, mensualmente el valor de los activos y los pasivos del balance contable se ven afectados significativamente por las variaciones en el tipo de cambio de referencia del dólar y del euro, y se deben registrar con cargo a las subpartidas presupuestarias de ingresos o de gastos por diferencial cambiario, no obstante es criterio de las entidades bancarias que tales registros constituyen ajustes eminentemente de índole contable, en el tanto que no implican de manera alguna erogaciones o transferencias de recursos, como si se da en el caso de la adquisición de los bienes y servicios necesarios para el logro se las metas y objetivos institucionales.”
Dado lo anterior, la CGR, indica que en cumplimiento del principio presupuestario de universalidad, procede incorporar en el presupuesto las afectaciones de ingresos y gastos originadas por las variaciones en el tipo de cambio únicamente en aquellas que producto de transacciones y operaciones en moneda extranjera derivadas de actividades de intermediación financiera, de acuerdo a lo establecido en los clasificadores vigentes, en lo que respecta al concepto de “Diferencias por tipo de cambio”. Adicionalmente si se deben considerar las afectaciones que se presenten en las cuentas de ingresos y gastos de obligaciones contraídas
en moneda extranjera y que se vean impactadas por las variaciones en el tipo de cambio en el momento de la transacción correspondiente.
Por otra parte, la CGR acepta que se elimine la práctica de afectar el presupuesto ante revaluaciones de activos y pasivos por efecto de variaciones en el tipo de cambio y que deben ser considerados por las entidades bancarias al momento de realizar la formulación de los presupuestos para los próximos años.
Debido al ajuste realizado por los bancos estatales en las liquidaciones presupuestarias del año 2011, en las que se excluyó el efecto del diferencial cambiario, las cifras consolidadas donde se registran los datos de los bancos comerciales, a saber: Empresas Públicas Financieras, Servicios Económicos y Sector Financiero, muestran caídas significativas en los montos de ingresos y gastos, pero debe tenerse presente que para los años anteriores si se registraban los efectos del diferencial cambiarios en dichas cuentas.
Por último es importante indicar que si bien se utilizaron las cifras de ingresos y gastos del Instituto Costarricense de Electricidad como parte de la consolidación 2012, las mismas no se muestran en las distintas modalidades de consolidación, lo anterior por solicitud expresa de la entidad.
CONSOLIDACION INSTITUCIONAL Aspectos metodológicos
En la consolidación institucional, se utiliza el Clasificador Institucional del Sector Público Costarricense desglosado en:
Consolidación Institucional
Instituciones Públicas Financieras
Empresas Públicas no Financieras
Gobiernos Locales
Instituciones Descentralizadas no Empresariales Órganos
Desconcentrados Gobierno Central
La consolidación se realiza seleccionando todos los grupos en conjunto, o bien cada uno de los grupos por separado.
Los aspectos que se consideran en la consolidación institucional son los siguientes:
Se eliminan las transferencias corrientes y de capital identificando la diferencia entre lo que indica la institución que recibe y lo que muestra la que otorga; eliminándose el mismo monto en ingreso y en gasto. La diferencia debe colocarse en una cuenta denominada ajuste de transferencias. De tal forma que el monto de déficit o superávit (diferencia entre ingresos y gastos totales) no se altere.
Para el caso de las consolidaciones en que intervienen los grupos de Empresas Públicas Financieras y las Instituciones Financieras, se calcula el superávit o déficit de operación, el cual viene dado por la siguiente fórmula:
En los ingresos tributarios se realiza la rebaja de las contribuciones que han otorgado las entidades públicas a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), y el Banco Popular y de Desarrollo Comunal (BPDC); lo anterior para las consolidaciones por grupo o entre grupos donde están incluidas estas entidades.
Se consolida a nivel inter o intra institucional; por ejemplo, los ingresos y gastos consolidados de un grupo institucional en particular, difiere del resultado de consolidar todos los grupos institucionales a su vez.
Comentario Consolidación Institucional 2012
De acuerdo con los resultados de la consolidación institucional para el año 2012, se observa que los ingresos totales alcanzaron la cifra de ¢6.194.078,8 millones, concentrándose el 50,1%
en el Gobierno Central, seguido de las Instituciones Descentralizadas no Empresariales con un 26,8%.
Ingresos Corrientes
(-) Sueldos y Salarios
(-) Compra de bienes y servcios (-) Intereses Internos y externos
(-) Transferencias al sector público y privado
= Superavit de operación
Por su parte, los gastos totales sumaron ¢7.140.860,0 millones, concentrando mayores recursos en los mismos grupos institucionales, en donde el Gobierno Central representa un 40,9% y las Instituciones Descentralizadas no Empresariales un 35,8% del total.
Los resultados totales consolidados a nivel institucional para el año 2012 generan un superávit operativo de ¢333.405,7 millones y un déficit financiero por ¢946.781,3 millones. El grupo de las Instituciones Descentralizadas no Empresariales son las que generan un mayor déficit con
¢897.252,8 millones, en tanto el Gobierno Central es el que presentan un mejor resultado financiero con un superávit de ¢179.352,6 millones
Los resultados totales consolidados por grupo institucional del año 2012 se presentan en el cuadro 1:
Cuadro 1
Consolidación Institucional del Sector Público 2012 Ingresos y gastos totales, resultado operativo y financiero
(en millones de colones) DETALLE Inst. Desc. no
Empresariales
Órganos Descon- centrados
Empresas Púb. no Fin
Gobierno Central
Gobiernos Locales
Instituciones Públicas Financieras
Total
Ingresos
Totales 1.658.429,1 314.756,2 494.441,8 3.100.216,9 230.163,5 396.071,3 6.194.078,8 Gasto Total 2.555.681,9 493.145,1 629.782,3 2.920.864,3 261.769,0 279.617,4 7.140.860,0 Resultado
Operativo (710.490,0) (12.479,3) 478.053,9 313.352,1 19.789,3 245.179,8 333.405,7 Resultado
Financiero (897.252,8) (178.388,9) (135.340,5) 179.352,6 (31.605,5) 116.453,9 (946.781,3)
Al comparar los resultados obtenidos en el año 2012 con los del periodo anterior, se observa un aumento del 10,5% en los ingresos totales, siendo los grupos institucionales de los órganos Desconcentrados y las Empresas Públicas no Financieras las que presentan una mayor variación en sus ingresos con un 17,8% y 17,7% respectivamente.
En el cuadro 2 se muestra el desglose de los ingresos totales institucionales consolidados del año 2012 y su variación respecto a los ingresos del año 2011.
Cuadro 2
Consolidación Institucional del Sector Público 2011 – 2012 Tasa de variación de los ingresos consolidados por grupo institucional
DETALLE
Total Sector Público
Instituciones Descentralizadas no Empresariales
Órganos Desconcen-
trados
Empresas Públicas no Financieras
Gobierno Central
Gobierno s Locales
Institucione s Públicas Financieras Ingresos
Totales 2012
6.194.078,8
1.658.429,1
314.756,2
494.441,8
3.100.216,9
230.163,5
396.071,3 Ingresos
Totales 2011
5.607.618,4
1.515.173,8
267.161,1
419.922,4
2.844.266,5
199.682,0
361.412,7 Variación
% 10,5% 9,5% 17,8% 17,7% 9,0% 15,3% 9,6%
Durante el periodo se observa que los ingresos del Gobierno Central representan el 50,1% del total, por su parte las Instituciones Descentralizadas no Empresariales son el segundo grupo en importancia; entre ambos grupos, alcanzaron en promedio el 76,8% de los ingresos totales durante el periodo 2004-2012.
El resto de los grupos institucionales no sobrepasan el 10% de participación durante el periodo, pero se observa un aumento en la participación de los Órganos Desconcentrados al pasar de un 4,0% en 2004 a 5,1% en 2012 y los Gobiernos Locales pasaron de 3,0% en 2004 al 3,7%
para 2012.
A continuación se presenta la participación porcentual que han tenido los diversos grupos institucionales como porcentaje delos ingresos totales consolidados para el periodo 2004 – 2012.
Como se mencionó anteriormente, los gastos totales institucionales consolidados ascendieron a
¢7.140.860,0 millones, lo que representa un aumento del 9,5% respecto al año 2011; los grupos institucionales con una mayor variación en sus gastos, son los Gobiernos Locales con un 15,5%
y las Instituciones Descentralizadas no Empresariales con un 14,5% respecto al periodo anterior.
Por su parte, el grupo de las Instituciones Públicas Financieras muestra un aumento en su gasto consolidado del 9,6%, luego de que el año pasado tuviera una disminución del 8,4%, producto del efecto generado por la eliminación de las cuentas del diferencial cambiario en ese año.
En el cuadro 3, se indican las tasas de variación de los gastos totales de los diversos grupos institucionales para el año 2012.
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
2004
2005
2006
2007
2008 2009
2010 2011
2012
Gráfico 1: Consolidación Institucional Sector Público Total 2004-2012 Aporte de los grupos institucionales a los Ingresos Totales Consolidados
(en porcentajes)
Inst. Desc. no Emp.
Órg. Desc.
Emp. Púb. no Fin.
Gob. Central Gob. Locales Inst. Púb. Finan.
Cuadro 3
Consolidación Institucional del Sector Público 2011 – 2012 Tasa de variación de los gastos consolidados por grupo institucional
DETALLE Total Sector Público
Instituciones Descentrali-
zadas no Empresariales
Órganos Desconcen-
trados
Empresas Públicas no Financieras
Gobierno Central
Gobiernos Locales
Instituciones Públicas Financieras Gastos
Totales 2012
7.140.860,0 2.555.681,9 493.145,1 629.782,3 2.920.864,3 261.769,0 279.617,4 Gastos
Totales 2011
6.521.049,8 2.232.028,9 448.540,9 652.152,6 2.706.527,6 226.730,6 255.069,1
Variación % 9,5% 14,5% 9,9% -3,4% 7,9% 15,5% 9,6%
Durante el periodo en comentario, se observa que el Gobierno Central representa un poco más del 40% del total de gastos, y en los últimos años ha venido disminuyendo ese porcentaje, al pasar de un 47,5% en 2004 a un 40,9% en 2012.
Por su parte las Instituciones Descentralizadas no Empresariales son el segundo grupo en importancia; y a diferencia del Gobierno Central, este grupo muestra una tendencia creciente, al pasar de un 28,5% en el 2004 a un 35,8% de los gastos totales consolidados en 2012. Entre ambos grupos, representaron en promedio el 76,7% de los gastos totales durante el periodo 2004-2012.
El resto de los grupos institucionales, al igual que en el caso de los ingresos, no sobrepasan el 10% de participación durante el periodo, pero se observa un aumento en la participación de los Órganos Desconcentrados al pasar de un 4,6% en 2004 a 6,91% en 2012 y los Gobiernos Locales pasaron de 2,8% en 2004 al 3,7% para 2012, en tanto que las Instituciones Púbicas no Financieras pasaron de 7,7% en 2004 a un 3,9% en 2012.
El gráfico 2 muestra el aporte de los diversos grupos institucionales a los gastos totales durante el periodo 2004-2012.
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
2004
2005
2006
2007
2008 2009
2010 2011
2012
Gráfico 2: Consolidación Institucional Sector Público Total 2004-2012 Aporte de los grupos institucionales a los Gastos Totales Consolidados
(en porcentajes)
Inst. Desc. no Emp.
Órg. Desc.
Emp. Púb. no Fin.
Gob. Central Gob. Locales Inst. Púb. Finan.
Al comparar los ingresos y gastos totales consolidados del año 2012 con el Producto Interno Bruto (PIB), obtenemos que estos representan un 27,0% y un 31,4% respectivamente. La medición de los ingresos y gastos en relación al PIB, ayuda en la estandarización cuando se requiere realizar análisis de las mismas variables y se compara con los resultados de otros países.
En el gráfico 3 se muestran los ingresos y gastos totales de los grupos institucionales como porcentajes del PIB.
El gasto total se puede desglosar en gastos corrientes y gastos de capital, ante lo cual es importante analizar el comportamiento de ambos tipos de erogaciones para tener una idea de la utilización que están dando las instituciones a los recursos asignados y poder determinar la eficiencia en el gasto y la inversión pública.
De acuerdo al clasificador económico del gasto, los gastos corrientes, comprenden las erogaciones no recuperables que se destinan a la remuneración de los factores productivos, adquisición de bienes y servicios y transferencias, para atender las actividades ordinarias de producción de bienes y prestación de servicios que son propias del sector público. Los bienes y servicios clasificados en esta partida tienen una vida prevista inferior a un año, por lo que no forman parte de los bienes duraderos.
Por su parte, los gastos de capital comprenden las erogaciones no recuperables para la adquisición o producción de bienes duraderos, destinados a un uso intensivo en el proceso de producción durante un largo período de tiempo. Estos gastos implican aumentos en los activos, mejoras en los ya existentes y la prolongación de su vida útil, a fin de incrementar la capacidad
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
8,0%
10,0%
12,0%
14,0%
16,0%
Inst. Desc. no Emp. Órg. Desc. Emp. Púb. no Fin. Gob. Central Gob. Locales Inst. Púb. Finan.
8,0%
1,5%
2,4%
14,9%
1,1%
1,9%
12,3%
2,4%
3,0%
14,1%
1,3% 1,3%
Gráfico 3: Consolidación Institucional del Sector Público Total 2012 Ingresos y Gastos Totales Consolidados
(como porcentaje del PIB)
Ingresos Gastos
productiva o de servicio de las instituciones públicas. Incluye aquellos por concepto de remuneraciones, compra de bienes y servicios asociados a la formación de capital, así como las transferencias de capital.
En el año 2012 el gasto corriente representó el 81,8% (¢5.838.899,5 millones) y el gasto de capital representó el 17,8% (¢1.270.356,4 millones) del gasto total consolidado, el restante 0,4%
(¢31.604,1 millones) corresponde a la Concesión Neta de Préstamos.
Por parte del gasto corriente, destaca el rubro de Sueldos y Salarios por ¢2.670.071,0 y la Compra de Bienes y Servicios por ¢727.682,2 millones; en las subcuentas del gasto de capital, destaca el gasto en inversión de Formación de Capital, el cual fue de ¢687.312,6 millones, y lo correspondiente a Maquinaria y Equipo por ¢285.961,2 millones.
En el cuadro 4se desglosa por grupo institucional, el gasto corriente y de capitalconsolidados, en los años 2011 y 2012.
Cuadro 4
Consolidación Institucional del Sector Público 2011 2012 Gastos Corrientes y de Capital por grupo institucional (datos en millones de colones y como porcentaje del total)
Total
Sector Público
Instituciones Descentralizadas no Empresariales
Órganos Desconcentrados
Empresas Públicas no Financieras
Gobierno Central
Gobiernos Locales
Instituciones Públicas Financieras Gasto
Corriente
2012 5.838.899,6 2.369.190,8 308.012,0 13.349,6 2.791.406,1 209.881,7 147.059,3 Gasto
Corriente 2011
5.366.727,3 2.153.872,5 289.534,2 10.691,6 2.612.424,4 188.607,6 111.596,8 Variación
% 8,8% 10,0% 6,4% 24,9% 6,9% 11,3% 31,8%
Gasto de Capital 2012
1.270.356,4 186.251,6 185.133,0 596.195,0 129.458,3 51.887,3 121.431,1 Gasto de
Capital 2011
1.111.855,9 75.757,1 159.006,7 620.010,1 94.103,2 38.122,7 124.856,2 Variación
% 14,3% 145,9% 16,4% -3,8% 37,6% 36,1% -2,7%
El aumento que presenta el gasto de capital para el 2012 es explicado por las transferencias de capital que las Instituciones Descentralizadas no Empresariales realizaron a las Empresas Públicas no Financieras por un monto de ¢98.062,1 millones, específicamente el caso de la SUTEL que transfirió los recursos por concepto del pago al Fondo Nacional de Telecomunicaciones (FONATEL), de acuerdo a lo establecido en la Ley General de Telecomunicaciones (LGT) N°8642.
Los recursos para FONATEL provienen de una Contribución Especial Parafiscal de los operadores de redes públicas de telecomunicaciones y los proveedores de servicios de telecomunicaciones disponibles al público, además de los recursos provenientes de las concesiones, el cobro de multas e intereses por mora, transferencias y donaciones y los recursos financieros generados por los propios recursos del fondo. (Art. 38, LGT).
En el caso de los Órganos Desconcentrados destaca el incremento en la partida de formación de capital del Consejo Nacional de Vialidad el cual pasó de ¢120.544,2 millones a ¢144.467,5
millones, lo que representa un 19,8% de crecimiento. Entre los principales proyectos ejecutados se encuentran: Proyecto Sifón-San Carlos (¢24.326,3 millones), Atención de Emergencias Finiquitos y Obras (¢6.424.7 millones), Rehabilitación de Puentes Programa JICA-MOPT- CONAVI (¢2.742.1 millones), Mejoramiento Ruta San Francisco de Heredia, San Joaquin de Flores (¢2.422,5 millones), y la Ruta Cañas-Liberia Repavimentación calzada actual y ampliación a 4 carriles (¢2.257.2 millones), entre otros.
El aumento presentado en el Gobierno Central se explica en mayor parte por el gasto de capital del Ministerio de Educación, específicamente en las transferencias de capital que realizó esta entidad a las Juntas de Educación, pasando de ¢13.975,6 millones en 2011 a ¢69.785,2 millones en 2012.
CONSOLIDACIÓN FUNCIONAL Aspectos metodológicos
Mediante Decreto Ejecutivo Nº33046 publicado el 16 de junio del 2006 se emitió el Clasificador Funcional del Sector Público.
Hasta el año 2005 se utilizó en la consolidación del gasto funcional, para el caso costarricense, un total de 13 funciones; a partir del 2006, la nueva consolidación corresponde a la
“Clasificación de las Funciones del Gobierno” (CFG) de las Naciones Unidas2, la cual se compone de 10 funciones.
En el año 2010 se incorpora la función “Defensa” debido al registro de gasto que se realiza por concepto de “Protección contra incendios y otros eventos”, en la cual se ubica el Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, que con la aprobación de la Ley N°8228 “Ley del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica”, pasó a ser una entidad separada del Instituto Nacional de Seguros. La citada Ley dispone que el Cuerpo de Bomberos funcionará bajo la dirección superior de un Consejo Directivo del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, para cumplir con las funciones y las competencias, que en forma exclusiva las leyes y los reglamentos le otorgan, lo cual significa especializar sus funciones y competencias, así como también que alcance independencia financiera, administrativa, patrimonial, técnica y operativa.
El desglose de las funciones es el siguiente:
2 Publicada por la División de Estadísticas de las Naciones Unidas 2000.
La Consolidación Funcional permite mayores niveles de desagregación de la información, puesto que el nuevo Clasificador Funcional se realiza en cuatro niveles denominados: clase, subclase, grupo y subgrupo.
Además, permite identificar y agrupar las finalidades o propósitos del gasto público, de acuerdo con la clase de servicios que prestan las instituciones públicas.
El proceso consiste en la eliminación de las transferencias corrientes y de capital de ingreso y gasto que se otorgan entre las entidades que pertenecen a esa función.
Los reportes de consolidación son de tipo matricial y todas las consolidaciones se efectúan a partir de la información de los flujos de caja.
En primer término, se efectúa la consolidación por función (eliminación de transferencias entre entidades de una misma función) y posteriormente se lleva a cabo la consolidación entre funciones (eliminación de transferencias entre las distintas funciones).
Se eliminan las contribuciones a la seguridad social de los ingresos y gastos, si dentro de las funciones que se están consolidando, se contemplan las instituciones que reciben las contribuciones de la CCSS, BPDC, FODESAF e INA.
Cada entidad es asignada a una función, siguiendo los criterios de la Clasificación Funcional, excepto la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) que se divide en salud y pensiones, así como el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) en telecomunicaciones y energía. La CCSS permite asignar la información del flujo de caja en funciones diferentes y no en una única. El gasto en salud se registra en la función Salud y el gasto de pensiones en Protección Social. En el caso del ICE se incluye en la
Consolidación Funcional Servicios Públicos
Generales (SPG)
Orden Público y Seguridad (OPS)
Servicios Económicos (SEC)
Protección Social (PS)
Educación (EDC) Protección del
Medio Ambiente (PMA) Vivienda y Otros
Servicios Comunitarios
(VOSC) Salud (SAL)
Servicios Recreativos, Deportivos, de Cultura y Religión
(SRDCR)
Defensa (DEF)
misma función de Servicios Económicos, pero lo correspondiente a energía en
“Combustibles y Energía”, en tanto que telecomunicaciones en “Comunicaciones”.
La consolidación a nivel inter-intra funcional; por ejemplo, los gastos consolidados de una función en particular, difiere del resultado de consolidar todas las funciones a su vez.
Comentarios Consolidación Funcional 2012
Para el año 2012, el gasto consolidado de la Consolidación Funcional es de ¢12.124.382,1 millones, lo que representa un aumento del 10,3% al compararlo con el resultado obtenido en el año 2011.
La función de Servicios Económicos (SEC) es la que sigue concentrando el mayor porcentaje de recursos con un monto de ¢5.638.855,4 millones (46,5% del total) y la cual creció un 10,0%
respecto al año anterior; está función está compuesta por los siguientes subgrupos:
Asuntos económicos, comerciales y laborales en general, Agricultura, ganadería, silvicultura, pesca y caza,
Combustibles y energía,
Minería, manufacturas y construcción, Transporte, Comunicaciones,
Turismo y otras industrias,
Asuntos económicos no especificados.
Incluye un total de 67 entidades entre las que se pueden citar: Consejo Nacional de Producción, INCOPESCA, Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, Instituto de Desarrollo Rural, Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas, Bancos Comerciales Estatales, Banco Central de Costa Rica, Instituto Nacional de Seguros, las Superintendencias, Grupo ICE, Refinadora Costarricense de Petróleo S.A., Correos de Costa Rica S. A., Consejo Nacional de Vialidad, Junta Administrativa Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica y el Instituto Costarricense de Turismo, entre otras.
Como se indicó anteriormente, la función de Servicios Económicos (SEC) representa una parte importante del monto total en la estructura del gasto funcional; el principal subgrupo de esta función es el denominado “Combustibles y Energía” que representó un 50,1% del total de dicha función, y que para el 2012registró una tasa de variación del 3,9% respecto al año anterior; en este subgrupo destaca el gasto de RECOPE por la suma de ¢1.621.042,8millones
El segundo subgrupo en importancia de la función SEC es el llamado “Asuntos económicos, comerciales y laborales en general” con un monto de ¢1.688.884,2 millones, lo cual indica un aumento del 20,9% luego de la caída del 39,3% presentada en el año 2011; en este subgrupo destaca el aporte al gasto de los bancos comerciales estatales y del Instituto Nacional de Seguros.
La función Educación (EDU), la cual está conformada por los subgrupos de Enseñanza secundaria, Enseñanza postsecundaria no terciaria o parauniversitaria, Enseñanza terciaria o universitaria, Enseñanza no atribuible a ningún nivel, Enseñanza no especificada, presentó un gasto de ¢1.639.213,1 millones, concentrados principalmente en el gasto generado por el Ministerio de Educación el cual fue de ¢1.212.480,3 millones, lo que representa el 74,0% del total de la función.
Las funciones de Salud (SLD) y Protección Social (PTS) representan el 12,7% y el 12,5%
respectivamente del gasto funcional total para el 2012.La función Salud está compuesta por los siguientes subgrupos: Servicios hospitalarios, Servicios de salud pública, Investigación y desarrollo relacionados con la salud y Servicios de salud no especificados, donde el mayor gasto lo registra el subgrupo Servicios de salud no especificados con ¢1.291.895,0 millones, correspondiente al gasto de la Caja Costarricense del Seguro Social.
Por su parte, la función de Protección Social se compone de los subgrupos de Pensiones, Ayuda a familias, Exclusión social no especificada y Protección social no especificada y donde el mayor gasto se concentra en el grupo de Pensiones el cual reporta un gasto por¢1.200.301,8 millones, correspondientes a la Caja Costarricense de Seguro Social (Seguro Pensiones), el Régimen no Contributivo de Pensiones y a los Regímenes de Pensiones con cargo al Presupuesto de la República.
En el gráfico 4 se muestra la participación absoluta y relativa de cada grupo funcional en el gasto total funcional para el año 2012:
Cuando comparamos la participación de los gastos consolidados totales y por cada una de las funciones con respecto al Producto Interno Bruto (PIB), se puede observar en el cuadro 5, que entre los años 2005 y 2007, se registra una disminución a nivel de los gastos totales, el cual
Serv Econ.; 5.638.855,4;
47%
Serv Depor, Cult y Relig.;
42.969,7; 0%
Educación; 1.639.213,1; 14%
Ambiente; 33.694,6; 0%
Salud; 1.537.605,9; 13%
Defensa; 22.112,5; 0%
Protecc. Social; 1.514.338,6;
12%
Serv Púb. Gen.; 691.838,6;
6%
Seguridad; 536.321,7; 4%
Vivienda; 467.431,8; 4%
Gráfico 4: Consolidación Funcional Sector Público Total 2012 Participación de los grupos funcionales en el gasto total
(en millones de colones y porcentajes)
alcanzó un mínimo en el 2007 de 47,5%, a partir del año 2008 comienza una tendencia creciente, que continuó hasta llegar al 57,7% del PIB en el 2010. En el 2012 el total de gastos funcionales se situó a un nivel del 53,4% del PIB.
Cuadro 5: Consolidación Funcional del Sector Público 2012 Gastos Funcionales como proporción del PIB 2004 - 2012
(en porcentaje)
Función / Año 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Serv. Púb Generales 5,0% 5,0% 4,7% 4,0% 3,5% 3,3% 3,3% 3,3% 3,0%
Seguridad 1,8% 1,7% 1,6% 1,7% 1,7% 2,1% 2,2% 2,4% 2,4%
Serv. Económicos1/ 23,9% 24,8% 24,8% 24,4% 29,7% 29,8% 29,4% 24,7% 24,9%
Ambiente 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1%
Vivienda 1,8% 1,6% 1,7% 1,7% 2,0% 2,2% 2,1% 2,1% 2,1%
Salud 5,1% 4,9% 4,9% 5,1% 5,8% 6,6% 6,5% 6,5% 6,8%
Deporte y Recreación 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2%
Educación 5,4% 5,2% 5,0% 5,2% 5,7% 6,8% 7,2% 7,0% 7,2%
Protección Social 5,3% 5,3% 5,2% 5,3% 5,5% 6,4% 6,5% 6,6% 6,7%
Defensa 0,1% 0,1% 0,1%
Total 48,6% 48,8% 48,1% 47,4% 54,2% 57,5% 57,7% 53,0% 53,4%
/1 La caída que se muestra en el 2011 corresponde a la eliminación del gasto por diferencial cambiario.
Respecto al Sector Educativo, la función muestra una ruta de crecimiento ascendente, pasando de 5,4% en 2004, a un 7,2% en 2012, dicha variación es debido a la mayor asignación de recursos para el MEP con motivo de la reforma al artículo 78 de la Constitución Política para el Fortalecimiento del derecho a la educación, en la que se indica que “En la educación estatal, incluida la superior, el gasto público no será inferior al ocho por ciento (8%)…”, además, en el transitorio I se indica que “El gasto público en educación podrá ser inferior al ocho por ciento (8%) durante los períodos fiscales anteriores al año 2014. Sin embargo, en ningún caso el porcentaje del producto interno bruto destinado a la educación podrá ser más bajo que el del año precedente.”
Gasto Social:
Es importante considerar el gasto que realiza el Estado en los diferentes sectores sociales. El gasto social se determina mediante el agrupamiento de 5 funciones de la Clasificación Funcional descrita anteriormente, e incluye:
Para el año 2012 la Función Social registró un gasto de ¢5.201.559,2 millones, lo que representa un 42,9% del gasto funcional para dicho año, presentando un incremento del 11,9%;
como se comentó anteriormente entre las principales funciones se destacan la función Educación, Protección, Salud y en menor proporción las funciones “Vivienda y Otros Servicios Comunitarios” y “Servicios Recreativos, Deportivos, de Cultura y Religión”.
La función Protección Social está compuesta por los subgrupos de Pensiones, Ayuda a familias, Exclusión social no especificada y Protección social no especificada y para el año 2012 representa el 29,1% del gasto funcional social total.
Por su parte, la función de Educación se subdivide en 5 grupos de acuerdo a los niveles educativos de las entidades costarricenses, estos grupos son: Enseñanza secundaria, Enseñanza postsecundaria no terciaria o parauniversitaria, Enseñanza terciaria o universitaria, Enseñanza no atribuible a ningún nivel y Enseñanza no especificada; para el 2012, estos grupos sumaron el 31,5% en la función social consolidada.
La función Salud está conformada por los Servicios de salud pública, Investigación y desarrollo relacionados con la salud y los Servicios de salud no especificados, los cuales suman un total de ¢1.537.605,9 millones en el 2012, lo que simbolizó un 29,6% dentro del gasto funcional social.
La función Vivienda y otros servicios comunitarios, compuesta por los grupos de Urbanización, Desarrollo comunitario, Abastecimiento de agua y Vivienda y servicios comunitarios no especificados constituyen un 9,0% del gasto funcional para el año 2012, en tanto que la función Servicios Recreativos, Deportivos, de Cultura y Religión alcanzó la suma de ¢42.969,7 millones, siendo un 0,8% del total funcional social.
En el gráfico 5 se muestra la participación de los distintos grupos que conforman el gasto social del gasto funcional total para el año 2012.
Función Social Vivienda y Otros Servicios
Comunitarios (VOSC)
Salud (SAL)
Protección Social (PS) Educación
(EDC) Servicios Recreativos, Deportivos, de
Cultura y Religión (SRDCR)
CONSOLIDACIÓN SECTORIAL Aspectos metodológicos
Para la elaboración de la consolidación sectorial, se utiliza la sectorización utilizada por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria con base en el Decreto Ejecutivo 34582-MP- PLAN publicado en La Gaceta Nº126 de 1º de julio 2008, la cual se compone de la siguiente clasificación:
VIVIENDA Y OTROS SERV.
COMUN., 467.431,8
SALUD, 1.537.605,9
SERV. RECREATIVOS, DEP., CULT. Y RELIGIÓN,
42.969,7
EDUCACIÓN, 1.639.213,1
PROTECCIÓN SOCIAL, 1.514.338,6 RESTO CONS. FUNCIONAL,
6.922.822,9
Gráfico 5: Función Social como parte del Gasto Funcional Total 2012
(en millones de colones)
Consolidación Sectorial
Social y Lucha contra la
probreza Productivo
Educactivo
Salud
Ambiente, energía y telecomuni
caciones
Financiero
Cultural Infraestructura
y Transportes Seguridad
Ciudadana y Prevención del Delito Ciencia y
Tecnología Trabajo y
Seguridad Social Turismo
Coordinación Gubernamen
tal
Poderes
Con el fin de disponer de una estadística histórica comparativa, se procedió a realizar la consolidación sectorial a partir del año 2005 en adelante. En este tipo de consolidación se puede obtener consolidaciones por grupo sectorial o entre grupos y el tratamiento de la información es el mismo seguido en la consolidación funcional.
Para el año 2012 el gasto sectorial consolidado alcanzó la suma de ¢11.520.743,5 millones, lo que representa un 8,8% mayor al resultado obtenido el año anterior. El 79,1% (¢9.112.976,4 millones) de dicho gasto se encuentra concentrado en 4 sectores: educativo, salud, financiero; y el sector ambiente, energía y telecomunicaciones, el restante 29,1% se encuentra distribuido en los otros 9 sectores.
El Sector ambiente, energía y telecomunicaciones presenta un gasto por ¢3.469.340,5 millones (30,1% del total) de los cuales más del 80% corresponden a los gastos realizados por RECOPE y el ICE.
El Sector financiero por su parte registra un gasto de ¢2.171.675,4 millones (18,9% del total), en donde el Servicio de la Deuda asciende a ¢478.299,2 millones y el Instituto Nacional de Seguros ¢430.266,8 millones.
El Sector salud generó en el año un gasto por ¢1.970.416,4 millones (17,1% del total) donde se destaca la participación de la Caja Costarricense del Seguro Social que representa aproximadamente el 90% del gasto de dicho grupo.
Por último, el Sector Educativo muestra un gasto total de ¢1.501.544,1 millones (17,1% del total), donde el mayor aporte lo realiza el Ministerio de Educación con ¢1.245.965,5 millones (73,8% del sector), y las Universidades Públicas en conjunto suman ¢308.737,5 millones (18,2%).
Los montos de los gastos totales consolidados de los principales sectores se pueden observar en el gráfico 6:
Al analizar la evolución del gasto sectorial como porcentaje del PIB durante el periodo 2005- 2012, se observa que desde el año 2006 mantuvo una tendencia creciente hasta llegar en el año 2010 a representar el 55,7% del PIB, con un monto total de ¢10.636.338,7 millones; a partir del año 2011 se muestra una caída significativa debido al efecto del Sector Financiero por la eliminación del efecto de las variaciones del tipo de cambio sobre las cuentas de ingresos y gastos de los bancos comerciales a partir del 2011 por recomendación de la Contraloría General de la República.
En el gráfico 7 se muestra el Gasto Sectorial Consolidado como porcentaje del Producto Interno Bruto durante el periodo 2005-2012.
Social , 338.541,3
Comercio exterior, 3.500,3
Financiero, 2.171.675,4
Seg. Ciudadana, 267.033,6 Cultura, 31.679,7
Educativo, 1.501.544,1 Trabajo y Seg. Social,
641.439,6 Turismo, 16.450,4 Coord. Gubernamental,
374.260,1 Ciencia y tecnología, 6.468,7
Salud, 1.970.416,4
Poderes, 316.998,4 Política exterior, 19.492,3
Infraestructura y Transp.,
277.304,7 Productivo, 114.598,0
Gráfico 6: Consolidación Sectorial Sector Público Total Gasto Consolidado por Sector
(en millones de colones)
0,0%
20,0%
40,0%
60,0%
80,0%
100,0%
2005 2006
2007 2008
2009 2010
2011 2012
47,2%
46,6% 46,0% 52,6% 55,3% 55,7%
51,0%
50,8%
Gráfico 7: Gasto Sectorial Consolidado Total 2012 Periodo 2005-2012
(como porcentaje del PIB)
% del PIB
Durante el periodo se observa que el gasto de los diversos sectores mantienen una tendencia similar respecto al PIB, las variaciones más destacadas son las que presenta el Sector Financiero por las razones expuestas anteriormente y en los Sectores Educativo y Salud.
En el cuadro 6 se muestra el desglose de los sectores como porcentaje del PIB para el periodo 2006-2012:
Cuadro 9: Gasto Sectorial Consolidado Periodo 2005-2012
(como porcentaje del PIB)
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Total 47,2% 46,6% 46,0% 52,6% 55,3% 55,7% 51,0% 50,8%
Sector Social y lucha contra la pobreza 1,0% 1,0% 1,1% 1,3% 1,6% 1,6% 1,5% 1,5%
Sector productivo 0,4% 0,4% 0,4% 0,4% 0,6% 0,5% 0,5% 0,5%
Sector educativo 4,9% 4,7% 4,7% 5,1% 6,2% 6,6% 6,4% 6,6%
Sector salud 6,5% 6,6% 6,8% 7,6% 8,4% 8,5% 8,7% 8,7%
Sector ambiente, energía y telecomunicaciones 13,8% 14,1% 14,3% 17,0% 15,0% 15,2% 15,8% 15,3%
Sector financiero */ 13,6% 12,8% 11,4% 13,4% 14,6% 14,6% 9,3% 9,6%
Sector cultural 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1%
Sector infraestructura y transportes 1,0% 1,1% 1,2% 1,4% 1,7% 1,2% 1,2% 1,2%
Sector seguridad ciudadana y prevención del delito 0,9% 0,8% 0,8% 0,9% 1,0% 1,1% 1,2% 1,2%
Sector ciencia y tecnología 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Sector trabajo y seguridad social 2,6% 2,5% 2,6% 2,6% 2,9% 2,9% 2,9% 2,8%
Sector comercio exterior 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Sector turismo 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1%
Sector política exterior 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1%
Sector coordinación gubernamental 1,2% 1,2% 1,2% 1,5% 1,6% 1,8% 1,7% 1,6%
CONSOLIDACIÓN SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO REDUCIDO
El Sector Público no Financiero Reducido, está conformado por un grupo de empresas públicas (Consejo Nacional de Producción, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, Junta de Protección Social de San José, Refinadora Costarricense de Petróleo) y un grupo de instituciones descentralizadas (Caja Costarricense de Seguro Social, Consejo Técnico de Asistencia Médico Social, Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, Instituto Costarricense de Turismo, Instituto de Desarrollo Rural, Instituto Nacional de Aprendizaje, Oficina de Cooperación Internacional de la Salud).
Para el año 2012, los ingresos totales presentaron un monto de ¢5.036.083,8 millones, donde el grupo del Gobierno Central aporta el 60,7% del total; el restante 39,3% se distribuye entre las Instituciones Descentralizadas no Empresariales (33,6%), los Órganos Desconcentrados (4,5%) y las Empresas Públicas no Financieras (1,2%).
Por su parte, los gastos totales para el año 2012 ascienden a ¢5.909.405,9 millones y al igual que en los ingresos, el grupo del Gobierno Central aporta la mayor parte de estos con un 61,9%, y el resto lo completan las Instituciones Descentralizadas no Empresariales (32,2%), los Órganos Desconcentrados (4,4%) y las Empresas Públicas no Financieras (1,5%).
El resultado financiero de la consolidación del SPNFR para el año 2012 muestra un déficit por
¢873.322,1 millones, el cual se financia en un 60,8% con recursos internos, entre los que se pueden citar: desembolsos de entidades financieras, títulos valores del Gobierno Central, de entidades del sistema bancario y de otras entidades del sector privado y los recursos que mantienen las instituciones en cuentas corrientes. Por su parte el financiamiento externo comprende principalmente depósitos en el exterior y los desembolsos por concepto de préstamos externos.
En el gráfico 8 se muestran los ingresos, gastos y resultado financiero para el 2012 de los grupos que conforman el Sector Público no Financiero Reducido:
1.691.379,5
227.634,4
61.236,6
3.055.833,4
1.904.308,0
261.582,6
88.147,1
3.655.368,3
(212.928,5)
(33.948,1) (26.910,5)
(599.534,9) (1.000.000,0)
(500.000,0) - 500.000,0 1.000.000,0 1.500.000,0 2.000.000,0 2.500.000,0 3.000.000,0 3.500.000,0 4.000.000,0
Instituciones Descentralizadas no Empresariales
Órganos Desconcentrados Empresas Públicas no Financieras Gobierno Central
Gráfico 8: Consolidación Sector Público no Financiero Reducido 2012 Ingresos, Gastos y Resultado Financiero por grupo institucional
(en millones de colones)
INGRESOS TOTALES GASTO TOTAL Y CONCESIÓN NETA DE PRÉSTAMOS DEFICIT O SUPERAVIT FINANCIERO
