EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Número del Caso: CC-2005-346 Fecha: 19 de julio de 2007
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan Juez Ponente:
Hon. Carlos J. López Feliciano Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Bartolo Rodríguez
Lcda. Everlidys Rodríguez Pacheco Abogados de la Parte Recurrida:
Lcdo. José Luis González Castañer Lcdo. Denis D. Martínez Colón
Materia: Revisión Administrativa procedente de la Junta de Planificación de Puerto Rico
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Asociación de Vecinos Tulip/Monteverde, Inc.: Clara Emilia Frontera De Guerra, Nilsa Iris López de Laureano; Efrén de Jesús García; Asociación de Residentes Urb. Campiña; Comisión De Ciudadanos al Rescate de Caimito, Inc., Etc.
Demandantes Recurridos
v.
Junta de Planificación de Puerto Rico; José A. López Pérez, Rubén Mercado Brignoni
Demandados Peticionarios
Certiorari 2007 TSPR 141
171 DPR ____
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de Vecinos Tulip/Monteverde, Inc.: Clara Emilia Frontera De Guerra, Nilsa Iris López de Laureano; Efrén de Jesús García; Asociación de Residentes Urb. Campiña; Comisión de Ciudadanos al Rescate de Caimito, Inc., Etc.
Demandantes Recurridos v.
Junta de Planificación de Puerto Rico; José A. López Pérez, Rubén Mercado Brignoni
Demandados Peticionarios
CC-2005-346
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 19 de julio de 2007.
Se nos solicita la revisión de una Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones, Región Judicial de San Juan, mediante la cual revocó una Resolución emitida por la Junta de Planificación de Puerto Rico, que aprobó una consulta de ubicación para el proyecto propuesto por los peticionarios.
Veamos los hechos acaecidos que originan el presente recurso.
I
En el año 2001, el señor José A. López Pérez,
en adelante señor López Pérez, por conducto del
señor Jesús Conde, en adelante señor Conde,
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sometieron a la consideración de la Junta de Planificación de Puerto Rico, en adelante La Junta, la Consulta Número 2001- 17-0371-JPU para la ubicación de un proyecto residencial multifamiliar en una finca con cabida de 2.3998 cuerdas que radica en la Calle Tulip, Alturas de Borinquen Gardens en el Municipio de San Juan. 1 El 9 de enero de 2002, la Junta emitió Resolución denegando dicha consulta. 2 La Junta determinó que:”…el proyecto propuesto no cumplía con los Objetivos y Políticas Publicas del Plan de Uso de Terrenos de Puerto Rico ni con la calificación y clasificación del Plan de Ordenación de San Juan…” 3
El 24 de abril de 2002, el señor López Pérez, por conducto del señor Rubén Mercado Brignoni, en conjunto la parte proponente, sometió ante la consideración de la Junta la Consulta número 2002-17-0363-JPU, para la ubicación del mismo proyecto que había sido sometido en la Consulta número 2001-17-0371-JPU. 4 Se utilizarían las mismas 2.3998 cuerdas para ubicar un proyecto de desarrollo residencial de setenta (70) apartamentos, distribuidos en cuatro (4) edificios. 5 El 26 de junio de 2002, la Junta emitió una Resolución mediante la cual acordó dejar en suspenso la consulta presentada por la parte proponente hasta tanto dicha parte
1 Apéndice del recurso de Certiorari, págs. 147-148.
2 Íd.
3 Íd.
4 Íd., pág. 149-158.
5 Íd.
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demostrara la diferencia entre el nuevo proyecto y el proyecto previo, ya evaluado y denegado. 6 El 29 de agosto de 2002, la Junta concedió a la parte proponente treinta (30) días adicionales para que sometiera una serie de documentos necesarios para la celebración de una vista pública. 7 Ese mismo día, la Asociación de Vecinos Tulip/Monteverde, Inc., presentó su oposición al proyecto propuesto y solicitó que se le notificara de cualquier trámite de vista o revisión relacionado con el proyecto. El 30 de octubre de 2002, la Junta declaró con lugar la solicitud de intervención de la Asociación de Vecinos de Tulip/Monteverde, Inc. 8
El 24 de febrero de 2003 se celebró una vista pública en la Junta, presidida por la Oficial Examinadora, licenciada Vanesa García Quiñones, en la cual las partes interesadas presentaron sus planteamientos en torno al propuesto proyecto. 9
La Junta permitió que la Sra. Haydee Colón, en representación de la Comisión de Ciudadanos al Rescate de Caimito, Inc., y los vecinos de la Urbanización La Campiña, pudieran intervenir como partes interesadas en la consulta. 10 El 15 de diciembre de 2003, la Oficina de Asuntos Legales de la Junta emitió un informe sobre la audiencia pública celebrada el 24 de febrero de 2003. La Oficial Examinadora
6 Íd., pág. 158.
7 Íd., págs. 164-165.
8 Íd., págs. 167-168.
9 Íd., pág. 169.
10 Íd., págs. 171-175.
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concluyó en dicho informe, entre otras cosas, que la
“Quebrada Cheo” ubicaba en el terreno del proyecto propuesto, durante aguaceros fuertes, inundaba la marginal al fondo de la calle Tulip. 11 Sostenido por comentarios emitidos por algunas de las agencias administrativas que evaluaron el proyecto se expresó lo siguiente:
1. La Autoridad de Energía Eléctrica, en adelante A.E.E., indicó que no tenía objeción a que se aprobara el proyecto.
Indicó, además, que la parte proponente debía obtener el endoso de la División de Servicios de Riego, Represas y Embalses de la A.E.E. 12
2. La Autoridad de Acueductos y Alcantarillados, en adelante A.A.A., indicó que no endosaba el proyecto, ya que la parte proponente nunca respondió a una comunicación que se le envió. En esa comunicación se le inquirió a que formara parte de un grupo de empresas que están desarrollando proyectos en la misma área para realizar mejoras al sistema de acueductos del Barrio Caimito. 13
3. La carta del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, en adelante D.R.N.A., evaluó la primera consulta del proyecto. Manifestó que el proyecto debía cumplir con el Reglamento de Planificación #25 (Reglamento de Siembra, Corte y Forestación de Puerto Rico). Señaló, además, que debido a que el proyecto colindaba con una quebrada, se debía dedicar
11 Íd., págs. 176-188.
12 Íd., pág. 394.
13 Íd., págs. 189-190.
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a uso público una franja de terreno, más una adicional. Se requirió obtener de la Junta de Calidad Ambiental, en adelante J.C.A., el permiso para el control de erosión y sedimentación, y cualquier otro permiso requerido por dicha agencia. Se indicó, además, que una vez tomadas en consideración las recomendaciones antes expuestas, el D.R.N.A. no tenía objeción al desarrollo preliminar del proyecto propuesto. 14
4. El Instituto de Cultura Puertorriqueña, en adelante I.C.P., exhortó a la parte proponente a radicar en la División de Arqueología del I.C.P. una solicitud de evaluación arqueológica y pagar la cuota correspondiente, a tenor con el Reglamento para la Radicación y Evaluación Arqueológica de Proyectos de Construcción y Desarrollo. 15
5. La Autoridad de Carreteras y Transportación, en adelante A.C.T., indicó que el proyecto no se afectaba por vías propuestas en el Plan Vial de la Región Metropolitana de San Juan. Se le requirió a la parte proponente que consultara al Municipio de San Juan con relación a los accesos y mejoras a las vías municipales. Se le solicitó, además, una aportación conforme lo dispuesto bajo el Reglamento de las Nuevas Competencias para Viabilizar el Desarrollo Urbano (Reglamento de Planificación Número 21). 16
14 Íd., págs. 225-226.
15 Íd., pág. 191.
16 Íd., pág. 182.
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6. El Municipio de San Juan, indicó que ya había comentado sobre dicho proyecto en la consulta número 2001-17-0371- JPU. 17
En su informe, la Oficial Examinadora determinó que el proyecto cumplió con el requisito del Reglamento de Ordenación Territorial de San Juan 18 que dispone que los terrenos del proyecto propuesto tengan que estar localizados o colindar con el área desarrollada dentro del ámbito de expansión urbana. 19 También se determinó que el proyecto cumplió con todo el trámite administrativo que se desprendía del expediente administrativo. 20 Sin embargo, la Oficial Examinadora determinó que la topografía del predio era accidentada, por lo que, durante la fase de construcción, se podía anticipar movimiento de tierra. 21 Dicha actividad, a su vez, podría ocasionar el arrastre de sedimentación, erosión, generación de polvo, deforestación y problemas de inundaciones en el sector. Indicó, además, que la parte proponente no sometió plan alguno de acción para atender dicha posible situación. 22
Conforme a estos señalamientos, la Oficial Examinadora concluyó que la parte proponente no pudo demostrar ningún
17 Íd.
18 Reglamento de Ordenación Territorial de San Juan, con vigencia de 28 de marzo de 2003.
19 Apéndice del Recurso de Certiorari, págs. 184-185.
20 Íd., pág. 185.
21 Íd., pág. 186.
22 Íd.
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beneficio significativo que brindaría su proyecto al desarrollo del sector o la infraestructura del mismo. 23 Tomando en consideración las determinaciones de hechos y conclusiones de derecho, no recomendó la aprobación del proyecto. 24
El 21 de enero de 2004, la Junta refirió el documento de evaluación ambiental, presentado por la parte proponente, a la J.C.A. para su evaluación. 25
El 20 de febrero de 2004, la J.C.A., notificó, mediante carta, el cumplimento del proyecto con el Artículo 4(c) de la Ley Sobre Política Pública Ambiental 26 sujeto a que se acataran ciertas medidas de mitigación y requerimientos de varias agencias. 27
El 2 de marzo de 2004, la parte proponente sometió a la Junta información adicional con respecto a la infraestructura del proyecto. Acompaño además, planos en donde se reducía la cantidad de apartamentos a sesenta y tres (63) y se modificaron el número de estacionamientos a setenta (70). 28 El 3 de marzo de 2004, la Junta concedió treinta (30) días a la parte proponente para que sometiera evidencia de que era parte del grupo de empresas que se disponían a
23 Íd.
24 Íd., pág. 187.
25 Íd, págs. 192-239.
26 Ley Número 9, del 18 de junio de 1980, según enmendada.
27 Apéndice del Recurso de Certiorari, págs. 31-32.
28 Íd., págs. 243-268.
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realizar proyectos para beneficio de la infraestructura de la A.A.A. 29
El 15 de marzo de 2004, la parte proponente sometió una comunicación escrita a la A.A.A. relacionada al requisito de pertenecer al combinado de desarrolladores de proyectos para la A.A.A. 30 En la misma, la parte proponente informa que el ingeniero Ramón Flores de la A.A.A., le había indicado en el pasado que el grupo de empresas ya tenían los proyectos en etapas finales y era difícil entrar en ese momento en el mismo. También se informó que el ingeniero Flores, en ese momento, solicitó los planos que ilustraran la toma de agua más cercana al proyecto. Se informó además, que la consulta del proyecto estaba a la espera del visto bueno de la A.A.A.
El 26 de abril de 2004, la Asociación de Vecinos Tulip/Monteverde, Inc. sometió a la Junta una segunda oposición al proyecto. 31 Argumentaron, entre otras cosas, que setenta (70) estacionamientos son insuficientes para sesenta y tres (63) apartamentos. Esto, alegadamente provocaría que se usara la vía pública como estacionamiento y agravaría el ya existente problema de congestión vehicular.
El 17 de mayo de 2004, la Junta ordenó a la parte proponente re-diseñar el proyecto de manera tal que cumpliera con los estacionamientos requeridos. 32 En cumplimiento con
29 Íd., págs. 241-242.
30 Íd., págs. 269-270.
31 Íd., págs. 272-274.
32 Íd., págs. 292-294.
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dicha orden, el 2 de junio de 2004, la parte proponente sometió un nuevo diseño del proyecto con noventa (90) estacionamientos. 33
El 4 de junio de 2004, la Junta emitió una resolución mediante la cual determinó que era viable el desarrollo de los terrenos para el uso propuesto, por lo que aprobó la consulta para la ubicación del proyecto. 34 Luego de todos los incidentes procesales, la Junta formuló las correspondientes determinaciones de hechos. Determinó que todas las agencias concernidas le impartieron su aprobación al proyecto; que cumplía con los requisitos de zonificación según el Plan de Ordenación Territorial del Municipio de San Juan; que el predio objeto de la consulta muestra un comportamiento con marcada tendencia al desarrollo residencial; que los desperdicios sólidos serián recogidos por una compañía privada durante la etapa de construcción y el proyecto estaba fuera del área alegadamente inundable. A raíz de esto, la Junta determinó que el proyecto era uno viable. Sin embargo, emitió una serie de comentarios y recomendaciones que la parte proponente tendría que cumplir para obtener la aprobación del proyecto de construcción de la Autoridad de Reglamentos y Permisos, en adelante A.R.P.E.
Entre ellas, señaló que el proyecto tenía que cumplir con los requerimientos de estacionamientos aplicables; las recomendaciones de la J.C.A.; tomar medidas necesarias para
33 Íd., págs. 295-297.
34 Íd., págs. 298-311.
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evitar que residuos de sustancias orgánicas e inorgánicas tengan acceso a cualquier cuerpo de agua o al sistema pluvial; coordinar con la A.A.A. para la conexión del proyecto y cumplir con las recomendaciones y requisitos de varias agencias. La Junta no adoptó las determinaciones ni las conclusiones que formuló la Oficial Examinadora en su informe.
Inconformes, el 8 de julio de 2004, la Asociación de Vecinos Tulip/Monteverde presentó un escrito de reconsideración ante la Junta. 35 En la misma, los vecinos le advirtieron a la Junta, sobre la imposibilidad de que el proyecto pudiera ser construido en el terreno propuesto.
Alegaron, entre otras cosas, que se presentaron planos incorrectos; discrepancia en la ubicación de la quebrada y la franja de diez (10) metros requeridas; la omisión de una servidumbre de cables eléctricos; problemas de estacionamiento y otras discrepancias contenidas en la autorización de la Junta.
El 14 de julio de 2004, la Junta determinó acoger la solicitud de reconsideración presentada por los vecinos. 36 El 23 de agosto de 2004, la parte proponente presentó una oposición a la solicitud de reconsideración. 37 En ella argumentó, entre otras cosas, que muchas de las preocupaciones de los vecinos ya fueron atendidas, razón por
35 Íd., pág. 321-333.
36 Íd., pág. 334.
37 Íd., págs. 340-343.
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la cual la Junta aprobó el proyecto; que se dejaría un área entre la quebrada y la construcción; que se levantaría un muro de contención para evitar desprendimiento de tierra; que se realizarían estudios técnicos para probar estabilidad del suelo; que se había rediseñado el proyecto para atemperarlo a las condiciones del sector; y que todos los vecinos del proyecto habían sido notificados como se exigía.
El 4 de octubre de 2004, la licenciada Aida Silver Cintrón de la Oficina de Asuntos Legales de la Junta, emitió una opinión legal en torno a la moción de reconsideración. 38 Recomendó que se re-examinara por la unidad técnica de la agencia los planteamientos de densidad y que se asegurara el cumplimiento con lo aprobado. Recomendó, además, celebrar una inspección ocular del predio para aclarar los planteamientos de los vecinos y de la parte proponente.
El 8 de octubre de 2004, la Junta determinó prorrogar el término para resolver las solicitudes de reconsideración acogidas y mantener en suspenso la consulta hasta tanto la parte proponente se expresara sobre las preocupaciones de los vecinos. Además, se ordenó la celebración de una vista ocular a la cual debían comparecer la Unidad de Hidrología y la Oficina de Asesores Legales de la Junta. 39
38 Íd., págs. 351-353.
39 Íd., págs. 47-48, 356-358.
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El 25 de octubre de 2004, la parte proponente, en cumplimiento con la orden del 8 de octubre de 2004, se expresó en torno a las preocupaciones de los vecinos. 40
La vista ocular se realizó en los predios en cuestión el 21 de octubre de 2004. El 27 de octubre de 2004, se redactó el Acta de Inspección Ocular, en adelante “El Acta”, y se presentó ante la Junta el 9 de noviembre de 2004 41
El 10 de noviembre de 2004 la Junta dictó una Resolución mediante la cual denegó las solicitudes de reconsideración presentadas por los opositores al proyecto, y se reafirmó en la aprobación de la consulta. 42
Ante la determinación desfavorable, los vecinos acudieron al Tribunal de Apelaciones mediante un recurso de revisión. 43 El 27 de enero de 2005, notificada el 7 de febrero de 2005, el foro intermedio apelativo emitió Sentencia revocando la Resolución de la Junta autorizando el proyecto. Determinó que a base de la prueba presentada no procedía autorizar la consulta. En esencia, adoptó los datos recogidos en el informe del 15 de diciembre de 2003 de la Oficial Examinadora de la Junta. Sostuvo que la A.A.A. no había endosado el proyecto ya que no se contaba con la infraestructura necesaria; que no se modificó el proyecto para cumplir con el requisito de crear una franja de amortiguamiento de diez (10) metros entre la quebrada y él
40 Íd., págs. 359-363.
41 Íd., págs. 373-379.
42 Íd., págs. 398-401.
43 Íd., págs. 112-397.
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mismo; que no se explicó la razón para descartar el informe de la Oficial Examinadora en violación al debido proceso de ley; que la parte proponente del proyecto no formó parte del combinado de empresas y desarrolladores de la A.A.A.; que el proyecto propuesto se aprobó en documentos relacionados a la primera consulta que fue denegada; y que la Junta abusó de su discreción al aprobar la consulta, ya que sus conclusiones no estaban respaldadas por las determinaciones de hechos, como tampoco sustentadas por los documentos y el informe de la Oficial Examinadora.
Insatisfecho, el peticionario acude ante nos mediante recurso de Certiorari, alegando la comisión de los errores siguientes:
A. ERRÓ EL HONORABLE TRIBUNAL DE APELACIONES AL REVOCAR LA RESOLUCIÓN EMITIDA POR LA JUNTA DE PLANIFICACIÓN EL 4 DE JUNIO DE 2004.
B. ERRÓ EL TRIBUNAL DE APELACIONES AL CONCLUIR QUE EL DICTAMEN DE LA JUNTA DE PLANIFICACIÓN NO SE APOYÓ EN LA TOTALIDAD DEL EXPEDIENTE.
C. ERRÓ EL TRIBUNAL DE APELACIONES AL DETERMINAR QUE LAS CONCLUSIONES DE LA JUNTA DE PLANIFICACIÓN NO ESTÁN RESPALDADAS POR LAS DETERMINACIONES DE HECHOS, COMO TAMPOCO ESTÁN SUSTENTADAS POR LOS DOCUMENTOS.
Con el beneficio de la comparecencia de las partes,
estamos en posición de resolver los asuntos traídos ante
nuestra consideración. Veamos.
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II A.
La revisión judicial de las decisiones administrativas tiene como fin primordial limitar la discreción de las agencias y asegurarse que éstas desempeñen sus funciones conformes a la ley. 44 Al evaluar la decisión de una agencia, el tribunal debe determinar si ésta actuó arbitraria, ilegal o de forma tan irrazonable que sus actuaciones constituyeron un abuso de discreción. 45 El criterio rector será la razonabilidad de la agencia recurrida. Así pues, al realizar su función revisora el tribunal está obligado a tomar en cuenta la especialización y experiencia de la agencia sobre las cuestiones que tuviera ante sí. 46 Al evaluar los casos, es necesario distinguir entre cuestiones de interpretación estatutaria, en la que los tribunales son especialistas, y cuestiones propias para la discreción o pericia administrativa. 47 Cuando una agencia interpreta un estatuto que viene llamada a poner en vigor de forma tal que
44 Torres Acosta v. Junta Examinadora de Ingenieros, 161 D.P.R. ____, 2004 T.S.P.R. 65, 2004 J.T.S. 71; Miranda v.
C.C.C., 141 D.P.R. 775, 786 (1996).
45 Torres Acosta v. Junta Examinadora de Ingenieros, supra;
Franco v. Departamento de Educación, 148 D.P.R. 703, 710 (1988).
46 Rebollo Vda. de Liciaga v. Yiyi Motors, 161 D.P.R. _____
(2004), 2004 T.S.P.R. 2, 2004 J.T.S. 4.
47 Adorno Quiles V. Hernández, 126 D.P.R. 191, 195 (1990);
Rebollo Vda. de Liciaga v. Yiyi Motors, supra.
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produce resultados contrarios al propósito de esa ley, dicha interpretación no prevalece. 48
La revisión de las determinaciones de hechos está limitada por lo establecido en la sección 4.5 de la Ley de Procedimiento Administrativos Uniforme, en adelante L.P.A.U., que dispone lo siguiente 49 :
“2175. Alcance
El Tribunal podrá conceder el remedio apropiado si determina que el peticionario tiene derecho a un remedio.
Las determinaciones de hechos de las decisiones de las agencias serán sostenidas por el tribunal, si se basan en evidencia sustancial que obra en el expediente administrativo.” (Énfasis Nuestro)
Siempre y cuando estén sustentadas por evidencia sustancial 50 que obre en el récord administrativo, las determinaciones de hechos formuladas por la agencia serán sostenidas. 51 Esto es así, porque las decisiones de las agencias administrativas tienen a su favor una presunción de legalidad y corrección, la cual debe ser respetada por los tribunales mientras la parte que la impugna no produzca
48 Mun. De San Juan v. J.C.A., 149 D.P.R. 263, 279-280 (1999).
49 Ley de Procedimiento Administrativos Uniforme, Ley Núm.
170 del 12 de agosto de 1988, según enmendada, 3 L.P.R.A.
secs. 2101 et seq.
50 “Evidencia Sustancial” es aquella relevante que una mente razonable podría aceptar como adecuada para sostener una conclusión. Rebollo Vda. de Liciaga v. Yiyi Motors, supra; Misión Ind. P.R. v. J.P., supra.
51
Torres Acosta v. Junta Examinadora de Ingenieros, supra;
O.E.G. v. Rodríguez Martínez, 159 D.P.R.____ (2003), 2003
T.S.P.R. 48, 2003 J.T.S. 51, Rivera Concepción v. A.R.P.E.,
152 D.P.R. 116, 121.
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suficiente evidencia como para derrotarla. 52 No obstante, las conclusiones de derecho son revisables en todos sus aspectos. 53 “Esto no significa, sin embargo, que al ejercer su función revisora, el tribunal pueda descartar libremente las conclusiones e interpretaciones de la agencia, sustituyendo el criterio de ésta por el propio. Al contrario hemos reiterado consistentemente antes y después de la vigencia de la L.P.A.U.-que, de ordinario, los tribunales deben deferencia a las interpretaciones y conclusiones de los organismos administrativos.” 54 Si de la totalidad del récord administrativo se sostienen las determinaciones adoptadas por el foro administrativo, los tribunales no deben sustituirlas por su propio criterio. 55
El proceso de revisión judicial comprende tres (3) áreas: (1) La concesión del remedio apropiado; (2) la revisión de las determinaciones de hecho conforme al criterio de evidencia sustancial; y (3) la revisión de las conclusiones de derecho. 56 El récord administrativo constituirá la base exclusiva para la acción de la agencia en
52 Henríquez v. Consejo de Educación Superior, 120 D.P.R.
194, 210 (1987); M.&B.S., Inc. v. Depto. de Agricultura, 118 D.P.R. 319 (1987).
53 Torres Acosta v. Junta Examinadora de Ingenieros, supra;
O.E.G. v. Román González, 159 D.P.R.____ (2003), 2003 T.S.P.R. 70, 2003 J.T.S. 74.
54 Rebollo Vda. de Liciaga v. Yiyi Motors, supra.
55 Íd.
56 Torres Acosta v. Junta Examinadora de Ingenieros, supra;
Mun. De San Juan v. J.C.A., supra.
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un procedimiento adjudicativo y para la revisión judicial ulterior. 57
Finalmente, sobre este tema, el foro judicial podrá sustituir el criterio de la agencia por el propio sólo en aquellas ocasiones que no encuentre una base racional que fundamente la actuación administrativa. 58 “No obstante, es axioma judicial que ante la prueba pericial y documental, el tribunal revisor se encuentra en igual posición que el foro recurrido y por tanto, está facultado para apreciar la prueba apoyándose en su propio criterio.” 59
B.
La Ley Orgánica de la Junta de Planificación autoriza a la Junta a hacer determinaciones sobre los usos de terrenos dentro de los límites territoriales de Puerto Rico. 60 En áreas zonificadas, la consulta de ubicación es el procedimiento mediante el cual la Junta pasa juicio sobre propuestos usos de terrenos que no son permitidos ministerialmente por la reglamentación aplicable, pero que las disposiciones reglamentarias proveen para que se consideren. 61 La consulta de ubicación es pública o privada
57 Mun. De San Juan v. J.C.A., supra.
58 Rebollo Vda. de Liciaga v. Yiyi Motors, supra.
59 Íd.; Dye Tex de P.R. v. Royal Ins. Co., 150 D.P.R. 658 (2000); Rodríguez Roldán v. Mun. De Caguas, 133 D.P.R. 694 (1993).
60 Ley Orgánica de la Junta de Planificación, Ley Núm. 76 de 24 de junio de 1975, 23 L.P.R.A. § 22 et seq.
61 Hernández v. Centro Unido de Detallistas, Etc., 168 D.P.R.
_____ (2006), 2006 T.S.P.R. 131, 2006 J.T.S. 140.
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dependiendo de quién la origina, e incluye los proyectos de desarrollo extensos a considerarse bajo las disposiciones reglamentarias vigentes. 62
Al estudiar, tramitar y resolver una consulta de ubicación, la Junta tomará en consideración los documentos siguientes: La Ley Orgánica de la Junta 63 ; la Ley de Municipios Autónomos 64 ; planes regionales adoptados por la Junta; los objetivos y políticas del Plan de Usos de Terrenos de Puerto Rico; los mapas de zonificación y de zonas susceptibles a inundaciones; planes de usos de terrenos; los planes de ordenación territorial; los usos existentes en el sector; la situación de la infraestructura física y social en el lugar; distancia entre los terrenos y las áreas construidas y la importancia agrícola o ambiental de los terrenos; rasgos topográficos; densidad poblacional; y otras condiciones sociales, económicas y físicas análogas, entre otros. 65
La sección 7.01 del Reglamento de Procedimientos Adjudicativos de la Junta, supra, dispone lo siguiente:
“La aprobación de una consulta pública no implica, en forma alguna, la aprobación del proyecto de transacción
62 Sección 2.00 del Reglamento de Zonificación de Puerto Rico, Reglamento Núm. 6211, efectivo el 5 de noviembre de 2000.
63 Ley Núm. 75 del 24 de junio de 1975, según enmendada.
64 Ley Núm. 81 del 30 de agosto de 1991, según enmendada.
65 Sección 7.01 del Reglamento de Procedimientos
Adjudicativos, Reglamento Núm. 6031, efectivo el 12 de
noviembre de 1999.
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o de construcción en sí, el cual deberá regirse por lo establecido en este Reglamento y por cualquier Resolución de la Junta, eximiendo de la presentación a tal proyecto de transacción o de construcción. No obstante, lo anterior, la Junta podrá autorizar conjuntamente con la consulta de ubicación para el uso de terrenos, la transacción correspondiente a solicitud de agencia proponente o podrá delegar en la A.R.P.E. la transacción conjuntamente con las etapas posteriores en la A.R.P.E.” 66
C.
La Junta puede ordenar la celebración de vistas administrativas a iniciativa propia o a petición de partes, o vistas públicas en cualquier caso que entienda que merece seguir ese procedimiento, cuando así lo establezca la reglamentación o legislación vigente. 67
Sin embargo, las agencias, como la Junta, no están obligadas a adoptar las conclusiones y recomendaciones de sus oficiales examinadores. 68 La función de un oficial examinador consiste en celebrar una vista pública a la cual comparecen las partes y, una vez terminada la prueba, rendir un informe detallado a la agencia expresándole su recomendación. 69 La agencia tiene la facultad estatutaria para dictaminar sobre las cuestiones en controversia a base
66 Íd.
67 Íd.
68 Henríquez v. Consejo de Educación Superior, supra.
69 Baudilio Rivera v. J.R.T., 70 D.P.R. 342, 345-346 (1949).
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de su propia consideración del récord. 70 El informe del oficial examinador no pasa de ser una mera recomendación, la cual la agencia, de acuerdo con la ley que la creó y con su propio reglamento, tiene discreción para alterar. 71 Esto no quiere decir que las conclusiones del oficial examinador no merecen consideración en la revisión judicial. Esto es así, ya que dichas conclusiones forman parte del récord administrativo. Además, cuando el informe del oficial examinador es contrario e incompatible con el de la agencia, particularmente en cuestiones que dependen del contacto inmediato con la prueba, la función revisora de los tribunales debe tornarse más rigurosa. 72
III
Con el trasfondo normativo antes expuesto, pasamos a resolver si erró el Tribunal de Apelaciones al revocar la resolución de la Junta aprobando el proyecto propuesto.
En su sentencia, el foro intermedio apelativo señaló que la resolución de la Junta del 4 de junio de 2004, aprobando el proyecto propuesto, descartó las recomendaciones de la oficial examinadora del 15 de diciembre de 2003, sin detallar las razones para tal curso de acción. Diferimos. Veamos.
70 Henríquez v. Consejo de Educación Superior, supra.
71 Baudilio Rivera v. J.R.T., supra; Hernández García v.
J.R.T., 94 D.P.R. 22, 28 (1967).
72 Íd.; J.R.T. v. Escuela Cooperativa Eugenio María de
Hostos, 107 D.P.R. 151, 157 (1978).
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En la resolución de la Junta del 4 de junio de 2004, la Junta expuso un resumen de los hechos del caso, sus propias determinaciones de hechos y conclusiones de derecho. En sus determinaciones de hechos, la Junta determinó, entre otras cosas, lo siguiente: Que el proyecto ubicaría en un terreno con cabida de 2.3998 cuerdas; que el área aledaña al predio objeto de consulta muestra un comportamiento con marcada tendencia al desarrollo residencial; que los terrenos bajo consulta están dentro del área de expansión urbana del Municipio de San Juan; que el terreno está clasificado como suelo urbano y calificado en un distrito de ordenación residencial uno (R-1); que el acceso vehicular sería a través de la Calle Tulip; que los desperdicios sólidos serían recogidos por una compañía privada durante la etapa de construcción; que el cuerpo de agua conocido como “Quebrada Cheo” ubica en el fondo del terreno del proyecto propuesto;
que varias agencias sometieron sus comentarios al proyecto;
que la topografía del terreno es accidentada y que el proyecto propuesto ubicaría en el lote del terreno que contiene una franja estrecha con el mismo nivel de la calle;
que el desarrollo propuesto tendría un costo aproximado de
$2,450,000 y generaría aproximadamente cien (100) empleos en
la etapa de construcción y unos diez (10) en la etapa
operacional; que el predio ubica fuera del área inundable; y
que la J.C.A. certificó el cumplimiento con la Ley sobre
Política Pública Ambiental, supra.
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En sus conclusiones, la Junta determinó, entre otras cosas, lo siguiente: Que el proyecto estaba en armonía con varias metas y objetivos del Plan de Usos del Terreno de la Región Metropolitana de San Juan; que el proyecto propuesto se encontraba en una posición céntrica dentro de un área de pleno desarrollo; que el proyecto contaba con la infraestructura necesaria para obtener acceso a la carretera y obtener los servicios de energía eléctrica; que el proyecto cumplía con la densidad poblacional establecida por el Plan de Ordenación Territorial y que se cumplió con la notificación a los dueños de terrenos colindantes.
La Junta acordó, entre otras cosas, lo siguiente: Que A.R.P.E. determinaría cuál será la próxima etapa en el trámite del proyecto; que previo a dar comienzo con la construcción se debía obtener de la J.C.A. permisos para el polvo fugitivo, permiso para realizar una actividad generante de desperdicios sólidos y permiso para el control de erosión y prevención de sedimentación; que se deberían tomar medidas necesarias para evitar que sustancias orgánicas e inorgánicas ganaran acceso a cualquier cuerpo de agua o sistema pluvial;
que se debía cumplir con el Reglamento de Siembra, Corte y Reforestación de Puerto Rico 73 ; que se debía coordinar con la A.A.A. para la conexión del proyecto; que se debía cumplir con las recomendaciones del D.R.N.A. contenidas en su carta fechada 26 de junio de 2001; que el almacenaje, manejo y disposición de los desperdicios sólidos debía realizarse de
73 Reglamento de Siembra, Corte y Reforestación de Puerto
Rico, #5922, con vigencia el 24 de noviembre de 1998.
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conformidad con la reglamentación vigente; y que se debía cumplir con disposiciones reglamentarias de la Junta, el Reglamento de Ordenamiento Territorial de San Juan 74 y la Ley de Reciclaje 75 .
Las conclusiones y determinaciones de hechos a las que llegó la Junta en su resolución final son completas, detalladas, y minuciosas. El sostener que la Junta descartó las recomendaciones de la Oficial Examinadora sin base para hacerlo es incorrecto. La Junta emitió una resolución final de trece (13) páginas detallando porqué aprobó el proyecto propuesto. Aunque fueron descartadas, entendemos que las recomendaciones de la Oficial Examinadora fueron consideradas por la Junta durante la preparación de la resolución final.
El hecho que la resolución final de la Junta hizo referencia a señalamientos específicos del informe de la Oficial Examinadora, es evidencia de por sí, de que se tomó en consideración del informe de la Oficial Examinadora al momento de emitir la resolución final. Además, no podemos olvidar que el informe de la Oficial Examinadora no pasa de ser una mera recomendación, la cual la Junta, tiene discreción de alterar o hasta ignorar. La Junta no está obligada a adoptar las conclusiones y recomendaciones de sus oficiales examinadores. 76
74 Reglamento de Ordenación Territorial de San Juan, supra.
75 Ley para Reducción y Reciclaje de Puerto Rico, Ley Núm. 70 de 18 de septiembre de 1992, según enmendada.
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