DOCUMENTO DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
C
OSTAR
ICAT
ERCERAO
PERACIÓN BAJO LAL
ÍNEA DEC
RÉDITOC
ONDICIONAL PARAP
ROYECTOS DEI
NVERSIÓN(CCLIP)
(CR-X1007)
P
ROGRAMAR
EDV
IALC
ANTONAL- II
(CR-L1065)
PROPUESTA DE PRÉSTAMO
Este documento fue preparado por el Equipo de Proyecto compuesto por: Mauricio Bayona (TSP/CCR), Jefe de Equipo; Luis Uechi (INE/TSP), Jefe de Equipo Alterno; Agustina Cocha y Tania Alonso (INE/TSP); Sergio Deambrosi (TSP/CPN); Alfonso Salazar (TSP/CHP); Sofía Fallas (TSP/CCR); Milagros Aime y Heidi Fishpaw (VPS/ESG); Cristina Landázuri-Levey (LEG/SGO);
Miguel Baruzze y Raúl Lozano (FMP/CCR); y Álvaro Borbón y Greivin Mora (CID/CCR)
De conformidad con la Política de Acceso a la Información, el presente documento se divulga al público de forma simultánea a su distribución al Directorio Ejecutivo del Banco. El presente documento no ha sido aprobado por el Directorio. Si el Directorio lo aprueba con modificaciones, se pondrá a disposición del público una versión revisada que sustituirá y reemplazará la versión original.
ÍNDICE
RESUMEN DEL PROYECTO ... 1
I. DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO Y MONITOREO DE RESULTADOS ... 2
A. Antecedentes, Problemática y Justificación ... 2
B. Objetivos, Componentes y Costo ... 10
C. Indicadores claves de Resultados... 12
II. ESTRUCTURA DE FINANCIAMIENTO Y PRINCIPALES RIESGOS ... 13
A. Instrumentos de Financiamiento ... 13
B. Riesgos Ambientales y Sociales ... 14
C. Riesgos Fiduciarios ... 15
D. Otros Riesgos del Proyecto ... 15
III. PLAN DE IMPLEMENTACIÓN Y GESTIÓN ... 16
A. Resumen de los Arreglos de Implementación ... 16
B. Resumen de los Arreglos para el Monitoreo de Resultados ... 19
ANEXOS
Anexo I Matriz de Efectividad en el Desarrollo (DEM) – Resumen Anexo II Matriz de Resultados
Anexo III Acuerdos y Requisitos Fiduciarios
ENLACES ELECTRÓNICOS REQUERIDOS
1. Plan de Ejecución Plurianual (PEP) y Plan Operativo Anual (POA) 2. Plan de Monitoreo y Evaluación
3. Informe de Gestión Ambiental y Social (IGAS) 4. Plan de Adquisiciones
OPCIONALES
1. Evaluación de programa 2098/OC-CR - Lecciones aprendidas 2. Proyectos de la muestra representativa
3. Análisis Económico del Proyecto
4. Borrador de Manual de Operaciones (MANOP)
5. Informe de microempresas asociativas de mantenimiento vial 6. Plan Nacional de Desarrollo
7. Plan Nacional de Transporte 8. Análisis de Género
9. Adaptación al Cambio Climático
ABREVIATURAS
ALC América Latina y Caribe
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CCLIP Línea de Crédito Condicional para Proyectos de Inversión CC Cambio Climático
CEPAL Comisión Económica para América Latina y Caribe CR Costa Rica
COSEVI Consejo de Seguridad Vial FVN Fondo Vial Nacional GdCR Gobierno de Costa Rica
IGAS Informe de Gestión Ambiental y Social MANOP Manual de Operaciones del Programa
MEMR Microempresas Asociativas de Mantenimiento Vial Rutinario MOPT Ministerio de Obras Públicas y Transporte
OE Organismo Ejecutor PA Plan de Adquisiciones
PCDSV Plan de Conservación, Desarrollo y Seguridad Vial PGAS Plan de Gestión Ambiental y Social
PND Plan Nacional de Desarrollo PNT Plan Nacional de Transporte PIB Producto Interno Bruto
PMRep Proyectos de la Muestra Representativa RVC Red Vial Cantonal
RVN Red Vial Nacional SV Seguridad Vial
TIRE Tasa Interna de Retorno Económico UEP Unidad Ejecutora del Programa
UTGVM Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal
RESUMEN DEL PROYECTO
COSTA RICA
TERCERA OPERACIÓN BAJO LA LÍNEA DE CRÉDITO CONDICIONAL PARA PROYECTOS DE INVERSIÓN (CCLIP) (CR-X1007)
PROGRAMA RED VIAL CANTONAL -II (CR-L1065)
Términos y Condiciones Financieras
Prestatario: República de Costa Rica Facilidad de Financiamiento Flexible(a) Plazo de amortización: 25 años Organismo Ejecutor: Ministerio de Obras Públicas y
Transportes (MOPT)
Período de desembolso: 5 años Período de gracia: 5,5 años(b)
Fuente Monto (US$) % Tasa de interés: Basada en LIBOR
BID (Capital
Ordinario)(d): 144.036.000 94,7 Comisión de crédito: (c) Comisión de inspección y vigilancia: (c)
Local: 8.000.000 5,3 Vida Promedio Ponderada (VPP): 15,25 años
Moneda de aprobación: Dólares de los Estados Unidos de América
Total: 152.036.000 100
Esquema del Proyecto
Objetivo del proyecto/descripción: el objetivo general del programa es contribuir a la mejora de la productividad y la reducción de la pobreza en Costa Rica (CR), facilitando la integración de zonas productivas a áreas de consumo y la conexión de la población a servicios públicos y sociales. El objetivo específico es la mejora de la calidad de la red de carreteras cantonales, mediante: (i) intervenciones de rehabilitación y mantenimiento incorporando adaptaciones al Cambio Climático (CC), que resultarán en reducción de tiempo de viaje y costos de operación; y (ii) el fortalecimiento de las instituciones responsables de la gestión de la red vial.
El programa es la tercera operación individual de la CCLIP CR-X1007.
Condiciones contractuales especiales previas al primer desembolso del financiamiento: Será condición contractual especial previa al primer desembolso del financiamiento que: (a) se encuentre en vigencia el Manual de Operaciones del Programa (MANOP), que incluya el Marco de Gestión Ambiental y Social (MGAS) del programa, conforme a los términos previamente acordados con el Banco; (b) la Unidad Ejecutora del Programa (UEP) se haya formalizado dentro de la estructura del MOPT y se cuente con la resolución ministerial que formaliza el procedimiento especial de adquisiciones para la ejecución de los procesos de contratación; y (c) se hayan designado al menos los siguientes funcionarios para la UEP: (i) un gerente general; (ii) un especialista administrativo-financiero, un encargado del proceso de adquisiciones, un encargado del proceso de finanzas y un encargado del proceso de apoyo legal; (iii) un especialista de infraestructura vial, un encargado de proceso de gestión de proyectos viales y un encargado del proceso de gestión ambiental y social; y (iv) un especialista en coordinación y participación y un encargado del proceso de fortalecimiento institucional (¶3.5).
Condiciones contractuales especiales de ejecución: ver Anexo B del Informe de Gestión Ambiental y Social (IGAS).
Excepciones a las políticas del Banco: Ninguna.
Alineación Estratégica
Desafíos(e): SI PI EI
Temas Transversales(f): GD CC IC
(a) Bajo los términos de la Facilidad de Financiamiento Flexible (FN-655-1) el Prestatario tiene la opción de solicitar modificaciones en el cronograma de amortización, así como conversiones de moneda y de tasa de interés. En la consideración de dichas solicitudes, el Banco tomará en cuenta aspectos operacionales y de manejo de riesgos.
(b) Bajo las opciones de reembolso flexible de la Facilidad de Financiamiento Flexible (FFF), cambios en el periodo de gracia son posibles siempre que la Vida Promedio Ponderada (VPP) Original del préstamo y la última fecha de pago, documentadas en el contrato de préstamo, no sean excedidas.
(c) La comisión de crédito y la comisión de inspección y vigilancia serán establecidas periódicamente por el Directorio Ejecutivo como parte de su revisión de los cargos financieros del Banco, de conformidad con las políticas correspondientes.
(d) De acuerdo con lo que establece el Documento AB-2990, el desembolso por parte del Banco de los recursos del financiamiento estará sujeto a límites máximos: (i) hasta 15% durante los primeros 12 meses; (ii) hasta 30% durante los primeros 24 meses; y (iii) hasta 50% durante los primeros 36 meses, contados a partir de la fecha en que el Directorio Ejecutivo apruebe la operación del préstamo. Estas limitaciones podrían resultar inaplicables en la medida en que se hayan cumplido los requisitos que fija la política del Banco respecto a dichas limitaciones, siempre y cuando se haya notificado por escrito al prestatario (¶2.3).
(e) SI (Inclusión Social e Igualdad); PI (Productividad e Innovación); y EI (Integración Económica).
(f) IIIIIGD (Igualdad de Género y Diversidad); CC (Cambio Climático y Sostenibilidad Ambiental); y IC (Capacidad Institucional y Estado de
Derecho).
I. DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO Y MONITOREO DE RESULTADOS
A. Antecedentes, Problemática y Justificación
1.1 Marco socioeconómico. Costa Rica (CR) tuvo un crecimiento económico estable de 4,15% entre 2000 y 20171 y por encima del 2,5% durante 20172. Sin embargo, los niveles de pobreza han permanecido en torno al 20% en las últimas dos décadas y la desigualdad aumentó en casi un punto del Índice de Gini, durante 2010-20153. La evolución de la pobreza evidencia tendencia al aumento entre 2010 y 2014, llegando a 22,4%, seguida de una reducción durante 2014-2017, donde disminuye hasta 20%. La pobreza extrema experimentó un crecimiento de 5,8% a 7,2%. A partir de dicho año, disminuyó a valores de 2010 (5,7% en 2017)4.
1.2 CR tiene una de las redes viales más densas de América Latina y el Caribe (ALC), con 76 km de vías por cada 100 km2 de superficie. Esta es amplia comparada con toda ALC (30 km/100 km2), y en particular con los países de Centroamérica5. La red vial, con más de 42.802 km (9.750 km pavimentados y 33.050 km no pavimentados), se divide en Red Vial Nacional (RVN), conformada por carreteras primarias, secundarias y terciarias, y Red Vial Cantonal (RVC), de 29.014 km (69%), gestionada por los municipios e integrada por caminos vecinales, calles locales y caminos no clasificados6. Ésta brinda acceso a zonas de producción agrícola o interés turístico, y facilita la distribución del tránsito hacia las carreteras primarias y secundarias.
1.3 Red vial, transporte carretero y productividad. Según el Índice de Competitividad Global, CR ocupa el puesto 47 entre 137 economías7. Si se considera sólo el subcomponente de carreteras del pilar de infraestructura, cae hasta el puesto 123. La calidad de las carreteras es la peor de la subregión de Centroamérica y Panamá, con un índice de 2,6 sobre 7, menor al promedio8. El transporte carretero es el principal medio de movilización de personas y bienes en el país: en 2011, este modo representó más del 99% del desplazamiento nacional9 y alrededor del 19% del valor total de las importaciones y exportaciones10. Además, aproximadamente el 49% del Producto Interno Bruto (PIB) del país está compuesto por sectores con alto potencial logístico, entre ellos la agricultura (6%), transporte y almacenaje (9%), y turismo y servicios11.
1 BM.
2 Desde junio 2017 hay una desaceleración de la actividad económica en CR. Banco Central.
3 Índice de Gini. BM.
4 Instituto Nacional de Estadística y Censos de CR.
5 BID. Nota técnica del sector del transporte 2015.
6 PNT de CR 2011-2035.
7 The Global Competitiveness Report 2017-2018.
8 Foro Económico Mundial (2014/15).
9 Anuario de Transporte de Carga y Logística, BID 2014-2024.
10 BID. Plan Nacional de Logística de Cargas 2013.
11 Análisis del Desempeño logístico y su diagnóstico en CR. Transportation Infrastructure and Logistics. 2013.
1.4 Más allá de su densidad y distribución, el principal problema de la red es su deficiente condición. El 91% de la RVC se encuentra actualmente en estado regular o malo.
Cuadro 1. Extensión y condición de la RVC Superficie de
ruedo
Longitud (km)
Condición
Bueno % Regular % Malo %
Pavimentada 4.454 1.336 30 2.645 59 473 11
Lastre y tierra 24.560 1.407 6 9.979 41 13.174 53
Total 29.014 2.743 9 12.624 44 13.647 47
MOPT 2014.
1.5 Según el Plan Nacional de Transporte (PNT)12, muchos caminos no tienen continuidad de recorrido garantizada todo el año, siendo transitables solamente en la época seca. Durante la estación lluviosa, no es posible circular por los caminos rurales a una velocidad promedio mayor a 10 km/h13. En muchos casos, la limitada capacidad de los drenajes y cunetas, cuando existen, y la condición de los puentes causa desbordamientos y daños estructurales importantes.
1.6 El estado de la red limita la producción agrícola, al provocar pérdida o deterioro de productos y retraso en su salida al mercado, además del daño a vehículos y maquinaria productiva causando un incremento del precio de los productos (30% y 100%) por el impacto de la logística14. La desaceleración de esta industria está asociada al menor desempeño del transporte carretero y los servicios vinculados al comercio de bienes. El costo estimado del transporte de carga por carretera es de 0,12 US$/T-km, superior al costo promedio de Centroamérica de 0,074 US$/T-km, según el índice vial desarrollado por el BID15.
1.7 Aspectos institucionales y financiamiento del sector. El rezago en calidad de infraestructura es por la insuficiente inversión realizada en los últimos 20 años16. Según datos del PNT (EEO#7), en la última década las inversiones anuales del país en infraestructura rondan en promedio el 1,5% del PIB, un monto realmente bajo comparado con los niveles medios de inversión en ALC, que llegaron al 4,4% en 2006, con tendencia al crecimiento17.
1.8 La RVN es atendida por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte (MOPT), a través del Consejo Nacional de Vialidad. Por su parte, la RVC es atendida por las
12 PNT 2011-2035.
13 Se dificulta el acceso de las poblaciones aledañas a los caminos rurales, servicios públicos y sociales.
14 En CR, los actores de los tres mercados más grandes de exportación califican en un 80% la baja calidad de las carreteras como una de las principales restricciones al negocio (Guasch, 2011).
15 Anuario de Transporte de Carga y Logística (BID 2014) pondera cuatro indicadores objetivos: (i) densidad de la red vial; (ii) proporción de red pavimentada sobre la red total; (iii) emisiones del transporte carretero; y (iv) tarifa promedio de transporte.
16 El PVRC-I con una inversión pequeña con respecto a las necesidades, resolvió problemas de conectividad considerados críticos para las actividades socioeconómicas en los cantones y contribuyó a mejorar la capacidad de gestión vial de las municipalidades, lo cual debe ser consolidado con el PRVC II.
17 PNT 2011-2035.
81 municipalidades del país, con el apoyo del MOPT18. El rol de la División de Obras Públicas (DOP) del MOPT es asistir técnicamente y apoyar a las municipalidades para la conservación de la red. Para conseguir fuentes seguras y sostenibles de financiamiento, se integró un Fondo Vial Nacional (FVN), que originalmente destinaba el 7,25% del total recaudado del impuesto único sobre los combustibles a los 81 municipios para atención de la RVC. Con la Ley Nº9329, se modifica al 22,25% del total recaudado, un incremento notable de recursos transferidos a cada municipio en función de la extensión de la RVC a su cargo, el Índice de Desarrollo Social Cantonal y una parte fija e igual para cada uno19. 1.9 Para tener acceso a estos recursos, cada municipalidad debe contar con un Plan
de Conservación, Desarrollo y Seguridad Vial (PCDSV) coherente con los Planes Quinquenal y Anual Operativo de inversiones viales municipales, elaborados por cada Junta Vial Cantonal20.
1.10 Además, deben constituir una Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal (UTGVM), con al menos un ingeniero civil, un técnico asistente y un promotor social. La UTGVM se encarga de: (i) elaborar y ejecutar los planes y programas de conservación y desarrollo vial; (ii) promover la conservación vial participativa;
(iii) realizar y actualizar el inventario de la red; (iv) promover y facilitar el proceso de educación en escuelas en torno a la conservación y la seguridad vial (SV);
(v) propiciar la igualdad de género en todas las actividades de la gestión vial; y (vi) gestionar las autorizaciones de explotación y mantener un inventario de fuentes de material en el cantón. A partir del PVRC-I, sólo 40 de los 81 municipios (45%) que implementaron UTGVM tiene un PCDSV y lo utiliza como instrumento de planificación y gestión de su red.
1.11 Adaptación al Cambio Climático (CC). CR se ubica en el segundo lugar entre los países más expuestos a peligros múltiples, con un 36,8% de su superficie sometida a tres o más fenómenos naturales adversos. Además, se estima que 77,9% de la población y 80,1% del PIB están en zonas con riesgo de desastres naturales alto21. La mayor parte de las emergencias del país están asociadas a eventos generados por las precipitaciones22. La tendencia en los últimos años registró una precipitación media de 2.926 mm (2014)23. Sin embargo, con más frecuencia se presentan eventos climáticos extremos (aumento de 29%, o disminución del 24%) del total anual de lluvia24. Además, CR se encuentra en una región de vulnerabilidad media frente a los efectos del CC25. Los escenarios de proyección del Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) muestran un
18 Ley 8801 y Reglamento General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades (2010); Decreto Ejecutivo Nº27917 del MOPT (1999); y Ley Especial N°9329 de Transferencia de Competencias, Atención Plena y Exclusiva de la RVC (2015).
19 Se espera transferir ¢21.000 millones (US$36,8 millones) en 2016, ¢42.000 millones (US$73,7 millones) en 2017, y ¢63.000 millones (US$110,5 millones) en 2018.
20 Órganos públicos no estatales, nombradas por el Concejo, e integradas por representantes del Gobierno Local, el MOPT y la comunidad.
21 Plan Nacional para la Gestión del Riesgo 2010-2015.
22 BM (CNE, 2010).
23 BM. Promedio detallado de precipitaciones.
24 Instituto Meteorológico Nacional, Comité Regional de Recursos Hidaulicos, “Clima, variabilidad y CC en CR”, 2008.
25 BID. CC Projections in Latin America and the Caribbean. 2016.
aumento de la precipitación en la región sudeste del Caribe y una importante disminución en la región noroeste del Pacífico26 (aproximadamente 25%). Por su parte, el International Road Federation proyecta que CR tendrá el mayor incremento de precipitación en la región de Mesoamérica27; el 80% de los drenajes viales no estarían adaptados para los futuros flujos de agua.
1.12 Aspectos de género. CR puso en marcha múltiples políticas promoviendo la igualdad de género. En 2017, ocupó la octava posición entre los países de ALC con mayores avances en la reducción de las brechas de género28. Sin embargo, en términos económicos, las brechas persisten: la participación laboral femenina (52,8%) está por debajo de la masculina (82,7%), y más aún en zonas rurales (34,9% y 77,2% respectivamente)29, donde las oportunidades laborales son muy limitadas. En el marco del PRVC I, el MOPT desarrolló un plan piloto de Microempresas Asociativas de Mantenimiento Vial Rutinario (MEMR), que promueve la participación de mujeres como socias (EEO#8). Experiencias similares (Perú, Nicaragua y Paraguay) demuestran que proveer información a mujeres durante la fase de creación de las microempresas y manifestar claramente que se contratará a mujeres, resultaron exitosas30. Esta actividad está alineada con el plan de desarrollo de MEMRs del MOPT, pues prioriza la inclusión de mujeres en la selección de miembros de las microempresas, ofreciéndoles una nueva fuente de empleo en zonas rurales (¶1.19). La creación de MEMR fue impulsada por el BID, así como la capacitación en manejo de equipos pesados de un alto número de mujeres en cada proyecto. Una lección es que es imprescindible realizar alianzas con empresas constructoras y las MEMR para asegurar la inserción de las mujeres capacitadas mediante pasantías que les permita ganar experiencia laboral o conseguir puestos fijos de trabajo. Otra lección es la importancia del compromiso político de las autoridades y líderes comunitarios y las municipalidades.
1.13 Seguridad vial. El Plan Nacional del Decenio de la SV 2011-2020, publicado por el Consejo de Seguridad Vial (COSEVI), define las vías de tránsito y la movilidad como una línea de actuación fundamental. A pesar de los esfuerzos del país por mejorar la SV, el número de muertos en siniestros pasó de 332 en 2012 a 458 en 2017. Además, 32% de los siniestros de tráfico mortales ocurre en la RVC31. 1.14 Conocimiento del Banco en el sector vial. El Banco ha acompañado al sector
vial del país realizando la preparación y financiamiento de numerosos proyectos.
Está en ejecución el Primer Programa de Infraestructura de Transporte (3071/OC-CR, 3072/CH-CR) para rehabilitación de la RVN. En 2008, se aprobó una Línea de Crédito Condicional para Proyectos de Inversión (CCLIP) (CR-X1007), de hasta US$850 millones, para contribuir al aumento de la
26 IPCC, 2013: CC 2013: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Fifth Assessment Report, Stocker, T.F., et al. Cambridge University Press.
27 Proyecciones realizadas en intensidad y en volumen hasta 2040: más del 20% de aumento en la intensidad de las lluvias y más de 1.000 mm de lluvias en casi la totalidad del país.
28 The Global Gender Gap Report 2017. World Economic Forum.
29 OIT (2013). Trabajo decente e igualdad de género. Ginebra: Organización Mundial del Trabajo; y OIT (2012).
Panorama laboral 2012: ALC.
30 El BM desarrolló una campaña sobre las oportunidades de trabajo en las microempresas, e incluyó 29% de mujeres socias en microempresas.
31 Se han registrado más de 500 siniestros anuales con al menos una persona fallecida (COSEVI).
competitividad del país y la integración económica y social de la población a través del mejoramiento de la infraestructura de transporte. En el marco de la CCLIP se ejecutaron satisfactoriamente el Primer Programa de Infraestructura Vial (PIV-I) (2007/OC-CR), por US$300 millones en corredores logísticos de la RVN, claves para la competitividad del país, y el PRVC I (2098/OC-CR), por US$60 millones que conecta zonas rurales productivas con los corredores. El programa da continuidad a la 2098/OC-CR, con la que se rehabilitaron 108 vías cantonales con 31 puentes32 y se fortalecieron las UTGVM. Con el PRVC II se terminarán de resolver problemas críticos de movilidad y gestión vial en cada cantón, que de otra forma tardarían varios años o quedarían sin resolver, disminuyendo la productividad y aumentando la pobreza y la brecha urbano-rural del país. Los desafíos enfrentados durante la ejecución del PVI-I y el PRVC-I fueron: falta de definición y de diseños detallados de los proyectos, demoras en procesos de licitación y pago a contratistas por arreglos organizacionales deficientes en el MOPT, baja capacidad de ejecución de contratistas pequeños, entre otros (ver cuadro 2).
1.15 El Banco apoyó exitosamente numerosos programas de caminos rurales en ALC33, mediante los que se recopilaron valiosas experiencias técnicas sobre soluciones costo-efectivas de ingeniería para el mejoramiento de caminos, fortalecimiento de capacidades técnicas y de gestión en gobiernos subnacionales y desarrollo de programas de MEMR con perspectiva de género. A partir del análisis de la ejecución de la operación 2098/OC-CR (EEO#1) se recopilaron lecciones que fueron incorporadas al diseño de esta operación, que permitan mejorar la planificación de la gestión de la RVC y al MOPT gestionar eficientemente los procesos de licitación y pagos a contratistas.
Cuadro 2. Resumen de lecciones aprendidas
Desafío Principal lección aprendida Acciones a considerar en el PRVC II
Planificación de la RVC
Los PCDSV son esenciales para priorizar inversiones ajustadas a las necesidades locales y obtener el cofinanciamiento para los municipios
Priorizar las intervenciones a través de los PCDSV.
La presupuestación del
mantenimiento adecuado de los caminos es fundamental para garantizar su vida útil
Incluir recursos para el mantenimiento de caminos, a través de microempresas. Procurar que el programa tenga efecto demostrativo de los beneficios del mantenimiento por parte de los municipios.
Gestión eficiente de los
proyectos
Retrasos en la elaboración de diseños de caminos impiden el inicio a tiempo del programa
Integrar la muestra representativa con proyectos que tengan diseños finales e incluir recursos para el diseño del resto de los proyectos; además avanzar en la identificación de otros proyectos a financiar.
Demoras en los procesos licitatorios, retrasan el inicio de las obras y desembolsos del programa
El diseño del esquema de ejecución prevé una Unidad Ejecutora del Programa (UEP), integrada por funcionarios del MOPT con dedicación exclusiva al PRVC II, apoyados por consultores contratados por el programa, y dotada de un procedimiento especial de adquisiciones para desarrollar procesos contractuales de forma autónoma.
32 108 caminos con una longitud de 432,3 km y 31 puentes con 416,7 m (noviembre 2017). Además, se capacitó en gestión vial a funcionarios de las 81 UTGVM que tiene el país.
33 SP/SF-97-02-PR y 1810/OC-PE (Perú), 2164/BL-PR y 3600/OC-PR, (Paraguay).
Desafío Principal lección aprendida Acciones a considerar en el PRVC II Demoras en los pagos a los
contratistas y proveedores añaden costos financieros a las obras.
Asignar al menos un funcionario exclusivo del MOPT para procesos de aprobación de pagos, apoyado por consultores contratados por el programa.
Demoras en la terminación de las obras, atribuibles a contratistas pequeños con poca capacidad financiera y de ejecución, generan disputas y demandas
Agrupar las obras en paquetes de licitaciones que resulten atractivos a contratistas nacionales con capacidad financiera y de ejecución y/o que promuevan la asociación de contratistas pequeños.
1.16 Adicionalidad. El valor agregado de la participación del Banco y el Gobierno Central en el programa es la preparación a los entes subnacionales para una mejor planificación, financiamiento y gestión de sus activos viales cantonales a través de la incorporación de una evaluación de impacto (¶3.12) que inducirá un uso más eficiente de los recursos.
1.17 Identificación del problema e intervenciones propuestas. Pese a los esfuerzos realizados, persisten problemas asociados al estado de deterioro de la RVC por falta de inversiones e inadecuada capacidad institucional a nivel subnacional (¶1.4, ¶0 y ¶1.7). El encarecimiento excesivo de los costos de operación vehicular y el incremento de los tiempos de viaje (¶1.6), especialmente ante efectos climáticos (¶1.11), afectan el tránsito de bienes entre zonas de producción y consumo, reduciendo la productividad del país. Adicionalmente, se incrementa la accidentalidad (¶1.13). La dificultad para el acceso de la población a la RVC afecta mayormente a zonas rurales y poblaciones más pobres.
1.18 Una red eficiente de transporte y servicios asociados es necesaria para disminuir los costos logísticos y mejorar la competitividad y diversificación de la economía regional. Asimismo, contribuye a reducir la pobreza, facilitando un mayor acceso de la población a servicios sociales y mercados. Para mitigar el impacto de los problemas identificados (¶1.17), se proponen las siguientes intervenciones:
(i) rehabilitación y mantenimiento de la RVC, para mejorar sus condiciones de accesibilidad y transitabilidad; y (ii) fortalecimiento de la capacidad técnica e institucional de los gobiernos locales, para gestión y planificación sostenible de sus activos viales.
1.19 El programa responde a la necesidad de brindar, especialmente a las comunidades rurales, infraestructura de transporte resiliente al CC que facilite la accesibilidad permanente a servicios sociales, económicos, comerciales y gubernamentales, y oportunidades de empleo y generación de ingresos (EEO#9).
Además, promueve la participación de mujeres en las MEMR a través de:
(i) campañas de información en zonas intervenidas, dirigidas específicamente a mujeres; (ii) reuniones comunales informativas sobre las MEMR para mujeres; y (iii) procesos de reclutamiento que consideren las experiencias de las mujeres en trabajos no remunerados (EEO#8). Fortalecerá las instituciones en temas de SV (¶1.28). Finalmente, se contribuirá a que los municipios se preparen para asumir
la ejecución eficiente de las responsabilidades y recursos transferidos por el gobierno central en el marco de la legislación vigente34.
Figura 1. Mapa de localización de los proyectos por Cantón35
1.20 Evidencia sobre la efectividad de la intervención. Las evidencias internacionales indican que la eficiencia de la infraestructura de transporte contribuye a la actividad económica y a los esfuerzos por disminución de la pobreza. Una evaluación de impacto en Indonesia concluye que un incremento de 1% en la rugosidad del camino reduce el consumo per cápita en 0,26% y los ingresos en 0,89%36. Otra evaluación en Bangladesh muestra que la mejora de caminos rurales reduce los costos de transporte en 25% e incrementa las
34 Ley 8801 (2010) y Ley 9329 (2015).
35 Ubicación en los 81 cantones del país, de los 61 PMRep más 52 proyectos adicionales identificados y en preparación.
36 Gertler et al. (2014). The role of road quality investments on economic activity and welfare: evidence from Indonesia´s highways.
División Cantonal
Proyectos PRVC-II
Fuente: Google Earth & Programa Red Vial Cantonal PRVC-I MOPT-BID (2018).
cantidades producidas en un rango de 8% a 22%37. Asimismo, Casaburi et al., concluye que la mejora en caminos en Sierra Leona lleva a una reducción del 18% de los precios de la casaba en mercados locales, y un incremento del 7% en los ingresos netos de los agricultores debido a la caída en los costos de transporte (59%)38.
1.21 La evaluación de impacto del Programa de Transporte Rural Descentralizado en Perú (1810/OC-PE) muestra que la rehabilitación de caminos vecinales contribuyó a reducir la pobreza extrema en 10% y la pobreza por necesidades básicas insatisfechas en 7%. Asimismo, la mejora de caminos rurales incrementó la asistencia escolar de varones adolescentes y de niñas menores entre 6 y 11 años en aproximadamente un 7%39. Finalmente, un estudio de Bangladesh analizó cómo la mejora de la infraestructura contribuye a reducir la vulnerabilidad a inundaciones40. Además, no incluir análisis de desastres naturales desde la etapa de diseño de infraestructura puede incrementar su costo hasta en un 3%41. En lo referente a género, según un estudio del Banco Mundial (BM)42, la participación de mujeres rurales en MEMR en Perú y Nicaragua43 permitió que éstas no solo incrementen sus ingresos mensuales, sino que también adquieran nuevas aptitudes gracias a capacitaciones (¶1.12).
1.22 Estrategia del Gobierno de CR (GdCR). El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2015-2018 (EEO#6) establece la prioridad de recuperar la infraestructura vial cantonal y define metas físicas de medio plazo44, fortaleciendo la expansión y mejora de la infraestructura rural para reducir costos de transporte, mejorar la accesibilidad y seguridad e incrementar la productividad. En materia de sostenibilidad, se prioriza la reducción de la vulnerabilidad frente al CC en el país45. Este programa busca continuar con el trabajo iniciado con el PRVC-I en el mejoramiento de las condiciones de seguridad y transitabilidad de la RVC, que resulte sostenible en el medio y largo plazo. El MOPT ya ha apoyado la rehabilitación y mantenimiento de más de 1.100 km de caminos cantonales.
37 Khandker, S. R., et al. (2009). The poverty impact of rural roads: evidence from Bangladesh. Economic Development and Cultural Change.
38 Casaburi et al. (2014). Rural roads and intermediated trade: regression discontinuity evidence from Sierra Leone.
39 Valdivia Martín (2009). Concesionando el camino hacia el desarrollo: Impactos iniciales del programa de camino rurales.
40 Este estudio observó mejoras entre los más desfavorecidos, estableciendo una correlación positiva entre la exposición al riesgo de inundaciones y los ingresos familiares. Brouwer, R., Akter, et al (2007). Socioeconomic vulnerability and adaptation to environmental risk: a case study of CC and flooding in Bangladesh.
41 En ALC, el costo promedio anual desde 1970 es aproximadamente el 0,65% del PIB, mientras que, en la región del Caribe, es 3,5% del PIB. CEPAL. (2010).
42 BM. Caminos hacia el aumento de la capacidad de acción y decisión de las mujeres: Proyecto de transporte rural descentralizado.
43 En Perú y Nicaragua se organizaron reuniones comunales para informar sobre la oferta y reclutamiento de mujeres, donde se manifestó el interés por contratar a mujeres como socias de microempresas para que aplicaran a los puestos. Asimismo, cuando se seleccionó a las/os beneficiarias/os, se priorizó a personas que tuviesen menos recursos y estuviesen desempleados. BM (2014). Reporte Final del Programa de Transporte Descentralizado de Perú; y BM (2014). Reporte Final Caminos Rurales de Nicaragua IV.
44 El PND reconoce que la situación actual del estado de las vías es inadecuado, y prioriza su recuperación a corto plazo. Este establece la prioridad a dar al mantenimiento, rehabilitación, construcción y mejoramiento de la RVC para mejorar la competitividad, y sirve como conducto para la expansión y sostenibilidad del sector turístico del país, que conjuntamente propician una reducción de los índices de pobreza.
45 United Nations Framework Convention on CC y Ministerio de Medio Ambiente y Energía de CR en 2015 en los objetivos de los Intended National Determined Contribution.
1.23 Estrategia del Banco con el país. El programa es consistente con la Estrategia del Banco (EBP) para CR 2015-2018 (GN-2829-1), que tiene como objetivo general contribuir a las acciones del GdCR orientadas a lograr un crecimiento más elevado, inclusivo y sostenible, y acelerar la reducción de la pobreza. Se alinea con el objetivo estratégico de la EBP de mejorar la calidad, eficiencia y sustentabilidad de la infraestructura productiva; es consistente con la matriz de resultados relativo a mejora de la calidad de las carreteras, incluyendo la RVC. La operación está incluida en el Documento de Programa de País 2018 para CR.
1.24 El programa se alinea con la Estrategia de Infraestructura Sostenible para la Competitividad y el Crecimiento Inclusivo (GN-2710-5), apoyando a la construcción y mantenimiento de infraestructura social y ambientalmente sostenible. También es consistente con el Marco Sectorial de Transporte (GN-2740-7) en la dimensión de incremento y mejora de la cobertura, calidad, conectividad y capacidad del sistema de transporte.
1.25 Alineamiento estratégico. El programa es consistente con la Actualización de la Estrategia Institucional (UIS) 2010-2020 (AB-3008) y se alinea con los desafíos de desarrollo de: (i) productividad e innovación proveyendo infraestructura de calidad que garantice el acceso a los servicios públicos de manera fiable y permanente e incrementando la productividad de la economía a través de la mejora de la eficiencia del transporte; y (ii) inclusión social e igualdad, proveyendo infraestructura y servicios de infraestructura inclusiva. Además, el programa se alinea con: (i) Cambio Climático y Sostenibilidad Ambiental, mediante la adaptación de los diseños de los drenajes a los pronósticos de inundación para CR, lo que aumentará la cantidad de personas que tendrán acceso a sistemas de transporte más resilientes al CC; (ii) igualdad de género y diversidad, al buscar mejorar las oportunidades económicas de las mujeres con su participación en las MEMR (¶1.12); y (iii) capacidad institucional y estado de derecho a través del fortalecimiento institucional de los municipios. Se estima que un 1,16% de los recursos de la operación se invierten en actividades de adaptación al CC, según la metodología conjunta de los BMD de estimación de financiamiento climático.
Estos recursos contribuyen a la meta del Grupo BID de aumentar el financiamiento de proyectos relacionados con el CC a un 30% de todas las aprobaciones de operaciones a fin de año 2020. El programa contribuirá al Marco de Resultados Corporativos 2016-2019 (GN-2727-6) (CRF), mediante el indicador de km de caminos construidos o mejorados y de mujeres beneficiarias de iniciativas de empoderamiento económico.
B. Objetivos, Componentes y Costo
1.26 El objetivo general del programa es contribuir a la mejora de la productividad y la reducción de la pobreza en CR, facilitando la integración de zonas productivas a áreas de consumo y la conexión de la población a servicios públicos y sociales.
1.27 El objetivo específico es la mejora de la calidad de la red de carreteras cantonales, mediante: (i) intervenciones de rehabilitación y mantenimiento incorporando adaptaciones al CC, que resultarán en reducción de tiempo de viaje y costos de operación; y (ii) el fortalecimiento de las instituciones responsables de la gestión de la red vial. Para el logro de los objetivos, el programa se estructura con los siguientes componentes.
1.28 Componente 1. Apoyo a las capacidades e instrumentos de gestión (US$4.500.000). Comprende actividades de fortalecimiento de la UTGVM o sus dependencias responsables de la gestión vial, a través de consultorías en:
(i) gestión de activos y planificación de redes viales cantonales, adaptadas al CC;
(ii) gestión del ciclo de proyectos (diseño, contratación, ejecución); (iii) gestión socioambiental de proyectos; y (iv) SV. Se incluyen: (i) la formulación de planes de conservación vial en los municipios; (ii) la elaboración de guías y manuales para la gestión socioambiental de las obras; y (iii) el diseño del sistema de gestión de activos viales cantonales. Las actividades de SV incluyen: (i) capacitación a cuerpos técnicos de las municipalidades; (ii) campañas para niños y jóvenes en centros educativos cercanos a los proyectos46; (iii) sensibilización a usuarios vulnerables como peatones, ciclistas y motociclistas; y (iv) estudios y auditorías para incorporar medidas de SV en los proyectos.
1.29 Componente 2. Rehabilitación y mantenimiento de caminos y puentes (US$138.236.000). Comprende obras de rehabilitación de vías cantonales y sus puentes (¶1.32 y ¶1.33), con estándares adecuados de SV, de adaptación al CC y de gestión socioambiental de las obras; la constitución y fortalecimiento de MEMR, fomentando la perspectiva de género; el mantenimiento rutinario de un grupo de vías a través de MEMRs; y la elaboración de diseños de ingeniería para los proyectos y la supervisión de las obras.
1.30 Administración, gestión y auditoría (US$9.300.000). Comprende los gastos de administración y gestión del programa, entre ellos los de funcionamiento y gastos para apoyar la estructura de la UEP a través de una consultoría de asesoría técnica externa permanente y de consultores individuales de apoyo puntual (¶3.2), y el monitoreo, evaluaciones y auditoría financiera.
1.31 Costo. El costo total del programa asciende a US$152.036.000, de los cuales US$144.036.000 serán financiados por el Banco y US$8.000.000 serán aporte local destinados a una consultoría de apoyo técnico permanente a la UEP. El presupuesto de la operación se muestra en el Cuadro 3.
Cuadro 3. Presupuesto por componentes
Componente BID MOPT TOTAL(i) %
1. Apoyo a las capacidades e
instrumentos de gestión 4.500.000 - 4.500.000 2,96
2. Rehabilitación y mantenimiento
de caminos y puentes 138.236.000 - 138.236.000 90,92
Administración, gestión y
auditoría 1.300.000 8.000.000 9.300.000 6,12
TOTAL 144.036.000 8.000.000 152.036.000 100,00
(i) No incluye aportes adicionales que las municipalidades podrán efectuar como parte de obras complementarias a los proyectos o actividades de mantenimiento.
1.32 Muestra representativa y criterios de elegibilidad. El programa ha sido concebido bajo la modalidad de obras múltiples; incluye tramos de caminos
46 Complementario a la Estrategia de Escuelas Seguras de COSEVI.
vecinales y puentes. Para la evaluación técnica y económica del programa, se dispuso de una muestra representativa de 61 proyectos, por aproximadamente el 30% del monto total del crédito47, conformada por 271,7 km de caminos cantonales (EEO#2) que cuentan con diseños técnicos finales, evaluaciones ambientales y sociales y estudios de viabilidad económica. Dichos proyectos cumplen con los siguientes criterios de elegibilidad técnicos: (i) constituir un camino clasificado de la RVC y haber sido priorizado en el PCDSV; (ii) cumplir con los requerimientos establecidos en el Marco de Gestión Ambiental y Social (MGAS), con lo cual se excluyen proyectos de categoría “A” (EER#3); (iii) contar con un estándar técnico de rehabilitación o mejoramiento y de SV acorde a las características donde se asienta el camino y al nivel de la demanda; (iv) proveer lógica de red, conectándose con un tramo vial principal o cantonal en buena condición de circulación, que facilite el acceso a servicios48; (v) tener una Tasa Interna de Retorno Económico (TIRE) superior al 12% (EEO#3); y (vi) la municipalidad donde se realizará el proyecto debe haber suscrito y mantener un Convenio de Participación con el MOPT, y estar en cumplimiento con las obligaciones del mismo. El resto de las obras a financiar con el programa deben cumplir con estos criterios de elegibilidad.
1.33 Descripción técnica de las intervenciones propuestas. De acuerdo con las características de la muestra, las intervenciones de rehabilitación previstas (¶1.29) se realizarán sobre tramos de vías rurales (y excepcionalmente suburbanas). Las obras se centran en la mejora de calidad del pavimento y el sistema de drenaje, incorporando la señalización horizontal y vertical necesaria.
La mejora de la superficie de rodadura de las vías involucra: (i) en la mayoría de los proyectos, la pavimentación de la vía con tratamiento bituminoso superficial o carpeta de concreto asfáltica o hidráulico; y (ii) en algunos casos, una nueva capa en lastre de mejor calidad.
1.34 Caracterización de los beneficiarios del programa. La intervención incidirá directamente sobre mejoras en los tiempos y costos de operación que favorezcan la competitividad del aparato productivo del país. Así, los beneficiarios serán las personas que utilizan las carreteras49, usuarios del transporte de carga y demás actores de las cadenas logísticas. Por otro lado, al permitir una mayor confiabilidad y previsibilidad del acceso a los caminos, se beneficiará a los hogares de comunidades aledañas, que mejorarán su acceso a mercados y servicios públicos50, mejorando así su calidad de vida51.
C. Indicadores Clave de Resultados
1.35 El principal impacto esperado del programa es la mejora de la productividady la reducción de la pobreza. Se dará seguimiento a través de la mejora en la calificación del subcomponente calidad de carreteras delÍndice de Competitividad
47 Se avanzó en la identificación y elaboración de diseños de otros 52 proyectos, con esto, el valor de los proyectos listos para licitar en el primer año equivaldrá aproximadamente al 54% del préstamo.
48 La lógica de red se logra al integrar los caminos cantonales a las cadenas productivas, mediante su conexión a los corredores logísticos de transporte, o al mejorar la conectividad dentro, hacia o desde los focos productivos.
49 Índice de tráfico medio diario anual de cada PMRep una vez completadas las obras (entre 110 y más de 2.228 vehículos/día) (EEO#3).
50 Hospitales, escuelas, notarías, parques públicos y deportivos, bancos, etc.
51 A partir de 45 de los 61 PMRep que cuentan con datos, se identificó un promedio de 2.713 beneficiarios directos y 10.885 indirectos por proyecto, en sus áreas de influencia.
Global del Foro Económico Mundial. En el mediano plazo se espera obtener resultados en el nivel de actividad económica y la diversificación y ampliación productiva. Los principales resultados esperados de la operación, y que se evaluarán con base a los indicadores propuestos en la matriz de resultados (Anexo II), son: (i) mejora de la condición de la RVC; (ii) disminución de costos de operación vehicular; (iii) disminución de costos de viaje; (iv) reducción de vulnerabilidad de las vías frente a los efectos de CC; (v) fortalecimiento de los municipios; y (vi) aumento de la presencia de mujeres en las MEMR. Los indicadores de resultado serán medidos directa o indirectamente de acuerdo a las metodologías que se establecen en el plan de monitoreo y evaluación (EER#2).
1.36 Viabilidad económica. Para la evaluación económica de la presente operación se realizó un análisis costo-beneficio de los 61 proyectos de la muestra representativa (PMRep). Esta evaluación se basa en una comparación de costos y beneficios a precios económicos, en las situaciones con y sin las intervenciones viales. La estimación de los beneficios de cada proyecto individual se realizó aplicando la metodología de análisis generalmente utilizada en proyectos viales (excedentes del consumidor). Se utilizó el modelo HDM-4, que calcula la rentabilidad de cada proyecto considerando los costos de inversión, incluyendo los costos de mitigación de impactos socioambientales directos; los ahorros en los costos generalizados de transporte (costos de operación vehicular y tiempo de viaje) para el tránsito normal, derivado y generado, y los costos anuales de mantenimiento que se definan para las situaciones sin y con proyecto. El análisis arrojó resultados de TIRE entre el 15,1% y 123,9% para cada tramo.
Adicionalmente, en los análisis de sensibilidad realizados, considerando una combinación de un incremento del costo de inversión del 10% y una reducción simultánea del 10% de los beneficios, cada proyecto mantiene una TIRE superior a la tasa de descuento utilizada del 12%, permitiendo verificar la robustez de los mismos frente a escenarios más desfavorables (EEO#3).
Cuadro 4. Resultados análisis de beneficio-costo y análisis de sensibilidad
Proyectos
Longitud Total
(km)
Costo Inversión
Total (miles US$)
Valor Presente
Neto Económico (miles US$)
TIRE (%)
Situación Base
Análisis de Sensibilidad (+10% costo de inversión y -10%
beneficios)
61 PMRep 271,7 53.341 67.437 15,1–123,9 12,0–93,9
(i) Sobre 119 proyectos adjudicados en el PRVC-I, se relevaron los sobrecostos respecto del monto de presupuesto de diseño. Más del 75% de los PMRep tuvo sobrecostos menores al 10%; la probabilidad de ocurrencia de sobrecostos menores al 10% es 71%.
II. ESTRUCTURA DE FINANCIAMIENTO Y PRINCIPALES RIESGOS
A. Instrumentos de Financiamiento
2.1 El programa es la tercera operación individual de la CCLIP CR-X1007, bajo la modalidad de obras múltiples (obras físicamente similares, pero independiente entre sí), y cuenta con una muestra representativa que atiende a criterios de
elegibilidad de los proyectos (¶1.32). El plazo de ejecución previsto es de cinco años a partir de la vigencia del contrato de préstamo. El plazo máximo para el inicio de las obras será de cuatro años. El cronograma previsto de desembolsos es el siguiente:
Cuadro 5. Plazos de ejecución (US$)
FUENTE Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5 Total %
BID 440.000 17.996.000 39.100.000 45.100.000 41.400.000 144.036.000 95 Contrapartida 1.000.000 1.600.000 1.800.000 1.600.000 2.000.000 8.000.000 5
Total 1.440.000 19.596.000 40.900.000 46.700.000 43.400.000 152.036.000 100
2.2 De conformidad con el Documento GN-2246-9, se verifica el cumplimiento de los requisitos para una nueva operación con cargo a los recursos de la CCLIP: (i) la operación está contemplada en el sector y componentes de la CCLIP (¶1.14) al tratarse de proyectos de infraestructura vial; (ii) la operación está incluida en el programa de país (¶1.23), contribuye al mejoramiento de la productividad y disminución de la pobreza (¶1.16 y ¶1.18), y promueve la equidad de género (¶1.23); (iii) el Organismo Ejecutor (OE) (¶3.1) será el MOPT, mismo de las operaciones anteriores y entidad rectora del sector transporte que demostró suficiente capacidad para ejecutar satisfactoriamente programas de envergadura similar bajo financiamiento y cumplimiento de las políticas del Banco; (iv) los proyectos anteriores de la CCLIP (2007/OC-CR y 2098/OC-CR) superaron los mínimos de compromiso y desembolsos52 indicados por la política; y (v) en ambas operaciones el ejecutor ha cumplido satisfactoriamente con las obligaciones contractuales, incluyendo la presentación de los reportes operativos y los Estados Financieros Auditados con opiniones favorables sobre su manejo fiduciario.
2.3 De acuerdo con lo que establece el Documento AB-2990, el desembolso por parte del Banco de los recursos del financiamiento estará sujeto a límites máximos:
(i) hasta 15% durante los primeros 12 meses; (ii) hasta 30% durante los primeros 24 meses; y (iii) hasta 50% durante los primeros 36 meses, contados a partir de la fecha en que el Directorio Ejecutivo apruebe la operación del préstamo. Estas limitaciones podrían resultar inaplicables en la medida en que se hayan cumplido los requisitos que fija la política del Banco respecto a dichas limitaciones, siempre y cuando se haya notificado por escrito al prestatario.
B. Riesgos Ambientales y Sociales
2.4 El programa fue clasificado como Categoría “B” en función de los requerimientos de la Política de Medio Ambiente y Cumplimiento de Salvaguardias del Banco (OP-703). Por tratarse de un préstamo de obras múltiples, se realizó un Análisis Ambiental y Social de los PMRep, que incluye un Plan de Gestión Ambiental y Social (PGAS) para cada uno de los 61 proyectos, así como un MGAS para los futuros proyectos a ser financiados por el programa. Dicho análisis identificó los
52 2007/OC-CR (100% ejecutado). 2098/OC-CR (93,3% ejecutado). En cuanto a su desempeño en gestión y cumplimiento de las obligaciones en materia socioambiental, ambas operaciones cuentan con una evaluación satisfactoria por parte de ESG.
impactos socioambientales esperables de las obras53. En dos de los 61 PMRep se requerirá la recuperación del derecho de vía, que actualmente ha sido informalmente integrado en terrenos privados, aunque no implica desplazamiento de familias ni de actividades económicas; para estos casos, se ha diseñado un procedimiento para la verificación del uso de los predios afectados y un esquema para alcanzar los acuerdos para la liberación del área de trabajo. Durante la preparación del programa se efectuaron consultas significativas para los PMRep, y se identificaron aspectos importantes para mejorar los diseños finales de las obras. Dos de los PMRep se desarrollarán en o cercanos a territorios indígenas, por lo que los procesos de consulta se realizaron siguiendo los lineamientos de la OP-76554. En varias zonas donde se desarrollarán los proyectos existen amenazas de inundaciones, derrumbes, flujos de lodo y caída de ceniza volcánica, por lo tanto, el programa incluye el diseño de estructuras preparadas para prevenir o reducir este tipo de riesgos. Para atender los aspectos socioambientales del programa, la UEP dispondrá de un especialista en gestión ambiental y social y se contará con personal permanente para la inspección de las obras, proporcionada por las UTGVM.
C. Riesgos Fiduciarios
2.5 Los principales riesgos medios de gestión financiera son: (i) trámite inoportuno de asignación de crédito presupuestal, y se definió un mecanismo de seguimiento y reporte del OE al Banco que permita gestionar a tiempo la obtención de crédito presupuestal necesario; y (ii) retrasos en el procesamiento de pagos, y se acordó la designación de un funcionario de la Dirección Financiera del MOPT con dedicación exclusiva al programa, y el procesamiento de pagos del programa en días diferenciados a los del MOPT. Los principales riesgos medios de adquisiciones son: (i) atrasos por protestas y apelaciones en las diversas fases del proceso ante la CGR; (ii) atrasos en el manejo de las contrataciones en la proveeduría del MOPT; y (iii) bajo interés o capacidad de las firmas constructoras que participan en los procesos de licitación. Como medida de mitigación se propone: (i) exigir perfiles adecuados para el equipo de la UEP; (ii) capacitación en los procedimientos definidos en el Manual de Operaciones del Programa (MANOP); (iii) agrupación de paquetes de obras para atraer contratistas con mayor capacidad de ejecución; (iv) creación de un procedimiento especial de adquisiciones; y (v) establecer documentos de licitación (LPN y LPI) mejorados.
D. Otros Riesgos del Proyecto
2.6 Gestión pública y gobernabilidad. Como riesgo medio se identificó la no aplicación de los PCDSV (Quinquenales), el cual será mitigado a través del apoyo directo a los gobiernos locales para la elaboración de los PCDSV, el fortalecimiento de los cuadros técnicos de los gobiernos locales y la socialización de PCDSV ante el Consejo Municipal y gestión para su aprobación. Igualmente se identificó como riesgo medio, la demora en el inicio de las obras por el cambio de gobierno nacional en 2018, para mitigarlo se programó una ejecución baja de
53 Afectaciones en la calidad del suelo y agua, erosión hídrica o eólica por cortes en terreno, afectaciones temporales en el tránsito, e impactos o riesgos por la presencia de trabajadores no locales en comunidades beneficiarias de los proyectos.
54 Para el proyecto dentro del Territorio Indígena Talamanca Bribri, se realizó una consulta previa específica, socioculturalmente apropiada, en su idioma y en un sitio accesible para la población indígena.
obras en el primer año del crédito. Asimismo, está previsto la ejecución de obras en todos los cantones del país por lo que se cuenta con fuerte apoyo de diputados y alcaldes, y se avanzó con la socialización del programa con representantes de los principales partidos políticos los que manifestaron su apoyo al mismo.
2.7 Riesgo de desarrollo. Como riesgo medio se identificó la pérdida de imagen y credibilidad del ejecutor y del programa ante la opinión pública o los beneficiarios, el cual será mitigado a través de: (i) inclusión como criterio de elegibilidad que los proyectos a ser financiados por el préstamo deben estar incluidos en el PCDSV;
y (ii) desarrollo de estrategias para la contratación de las empresas que tengan la capacidad suficiente para la ejecución de las obras en los plazos previstos.
Complementariamente, también existe un riesgo medio de posibles atrasos en la ejecución de las obras, el cual será mitigado a través de mejoras en los diseños y perfiles de los proyectos y adopción de visitas a los sitios de obra de los potenciales oferentes.
2.8 Sostenibilidad de las inversiones55. El mantenimiento vial se realizará por el municipio respectivo, una vez concluidas las obras con estándares técnicos que aseguren su estabilidad y duración. El programa prevé que los caminos rehabilitados ingresen en el sistema de gestión del mantenimiento rutinario y periódico municipal. En los Convenios de Participación consta el compromiso por parte de los municipios de atender el mantenimiento de los tramos intervenidos (¶3.6).
2.9 Además, el programa prevé la conformación de al menos 20 MEMR, que participarán en las labores de mantenimiento rutinario de redes en cantones seleccionados56.
III. PLAN DE IMPLEMENTACIÓN Y GESTIÓN
A. Resumen de los Arreglos de Implementación
3.1 Prestatario y OE. El prestatario de la operación será la República de CR. El MOPT será el OE, que actuará a través de una UEP dependiente de la DOP57, con la participación de los gobiernos locales del país (¶3.3). La función principal de la UEP será la gestión técnica, operativa, socioambiental y fiduciaria del programa. La UEP estará liderada por un gerente general y organizada en tres áreas58: (i) un área administrativo-financiera, con tres procesos: proceso de adquisiciones, proceso de finanzas y proceso de apoyo legal; (ii) un área vial, con dos procesos: proceso de gestión de proyectos viales y el proceso de gestión ambiental y social; y (iii) un área de coordinación y participación, con dos procesos: fortalecimiento institucional y coordinación con las municipalidades.
55 El tema de sobrecostos tiene riesgo bajo porque se cuenta con suficiente información histórica de costos de obras de este tipo, producto de los contratos adjudicados en el PRVC I.
56 Para la evaluación de impacto en cuanto a este indicador, se definirán en forma aleatoria los caminos elegibles (50 km) para recibir mantenimiento en cada uno de estos cantones con microempresas consolidadas.
57 La nueva UEP se creará a partir de la UEP del PRVC I, mediante el fortalecimiento de las funciones que pueden mejorarse.
58 Firma consultora contratada por el MOPT con recursos de contrapartida.
